Praktikrapport. Statsvetenskapliga institutionen STOCKHOLMS UNIVERSITET Yrkesförberedande praktik VT 2011 Handledare: Monica Andersson

Transkript

1 Praktikrapport Arbetsgivare: Utrikesdepartementet, Stockholm Praktikperiod: januari 2011 juni 2011, heltid Handledare: AnnaCarin Platon, Departementssekreterare, diplomat, generalist Adress: Gustav Adolfs torg 1, , Stockholm Telefon: +46(0) Verksamhet Sveriges Utrikesdepartement (UD) ingår i Regeringskansliet och är Sveriges största departement med ungefär 800 anställda. Utrikesministern, handelsministern och biståndsministern är de ministrar som sitter på departementet där utrikesministern är chef över hela departementet. UD ansvarar främst för utrikes- och säkerhetspolitik, bistånd och utveckling samt handel och främjande. Departementet är uppdelat i geografiska enheter och funktionella enheter. Jag har praktiserat på enheten för internationell handelspolitik, UD-IH, som är en funktionell enhet. UD-IH är Regeringskansliets centrala handelspolitiska expertfunktion och ansvarar för handelspolitiska frågor, internationell handel, investeringar och EU:s gemensamma handelspolitiska lagstiftning. Enheten svarar också för den multilaterala handelspolitiken i bland annat Världshandelsorganisationen (WTO) och Organisationen för ekonomiskt samarbetet och utveckling (OECD). Frågor som berör internationellt tullsamarbetet, handelsrelaterat stöd till u-länder och frågor som berör företagens sociala ansvar (CSR) ligger också inom enhetens ansvarsområde. Enheten består av 30 medarbetare där de flesta är ekonomer, jurister eller statsvetare. 1 De andra funktionella enheterna är enheten för säkerhetspolitik. Den enheten ansvarar bland annat för frågor som rör svensk säkerhetspolitik, konfliktförebyggande, humanitära frågor och internationell terroristbekämpning. 2 Enheten för främjande och EU:s inre marknad är en enhet som svarar för frågor som berör genomförandet och utvecklingen i EU:s inre marknad och främjande av svenska intressen i utlandet. 3 Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktarätt ansvarar för allmän folkrättslig rådgivning och frågor som berör mänskliga rättigheter. 4 Enheten för multilateralt utvecklingssamarbete ansvarar för 1 Utrikesdepartementet, Enheten för internationell handelspolitik, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 22 april Utrikesdepartementet, Enheten för säkerhetspolitik, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 22 april Utrikesdepartementet, Enheten för främjande och EU:s inre marknad, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 22 april Utrikesdepartementet, Enheten för folkrätt, mänskliga rättigheter och traktarätt, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 22 april

2 utvecklingssamarbetet inom FN, EU och de internationella finansiella institutionerna. 5 Enheten för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet är samordnare av ärenden som berör biståndsbudgeten, myndighetsstyrning och ärenden där Sida involveras. 6 Enheten för utvecklingspolitik ansvarar för regeringens arbete med en samstämmig politik för global utveckling. 7 Enheten för nedrustning och icke-spridning ansvarar för frågor som berör krig och handel av krigsmaterial. 8 Enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden arbetar med frågor som berör konsulärt bistånd, konsulär beredskap och civilrättsliga frågor. 9 UD har även funktionella enheter som ansvarar för mediala frågor. Utöver detta består UD av geografiska enheter; Afrikaenheten, Amerikaenheten, Asien- och Oceanenheten, enheten för Östeuropa och Centralasien, enheten för Europeiska unionen och Mellanöstern- och Nordafrikaenheten. Samtliga geografiska enheter ansvarar för Sveriges utrikes- handels- och biståndsrelationer med och i respektive region. Min position i verksamheten Mina arbetsuppgifter på UD som praktikant har varit många och väldigt varierande. Jag har kontinuerligt ansvarat för min egen inlärning och i början av min praktik dominerade just detta mycket av min tid, att läsa på och sätta mig in i allting som enheten arbetar med. En stor del av mitt arbete på UD-IH har kretsat kring Sveriges samarbetsstrategier med andra länder. Dessa strategier, inriktade på utvecklingsländer, är ett resultat av att regeringen beslutat att införa bistånd i ett visst land med fokus på olika sektorer, däribland handelsrelaterat bistånd. Huvudansvaret för dessa strategier ligger hos de geografiska enheterna och arbetet är omfattande. Mitt ansvar har varit att ständigt hålla mig uppdaterad om vad som sker kring strategierna, kontakta de olika geograferna, sammanfatta samtliga strategier och gå på olika beredningsmöten. Handelpolitiska kommittén (Trade Policy Committee, TPC), är en kommitté som består av medlemmar från varje EU-land. Arbetet i stort går ut på att framarbeta olika policys inom EU berörande handel. Att införa internationell frihandel för varor och tjänster är kommitténs främsta mål och de arbetar även aktivt med att värna om miljön. UD-IH har varje vecka beredning med representationen i både Bryssel och Genève genom videomöten. Jag har under min praktik varit aktiv inom TPC och följt dessa videosamtal och ofta framfört Sveriges åsikter. Sverige vill införa nolltullar för importering av etanol till biobränsle E85 och ED95 i EUländer, vilket bland annat används som bussbränsle. Det finns dock länder inom EU som 5 Utrikesdepartementet, Enheten för multilateralt utvecklingssamarbete, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 22 april 6 Utrikesdepartementet, Enheten för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet, publicerad den 2 februari 2006, hämtat den 22 april 7 Utrikesdepartementet, Enheten för utvecklingspolitik, publicerad den 2 februari 2006, hämtat den 22 april 8 Utrikesdepartementet, Enheten för nedrustning och icke-spridning, publicerad den 19 mars 2008, hämtat den 22 april 9 Utrikesdepartementet, Enheten för konsulär beredskap och civilrättsliga frågor, publicerad den 16 april 2004, hämtat den 23 april 2

3 motsätter sig detta då de anser att dessa nolltullar hotar deras inhemska marknad då konkurrensen hotas. Sverige och andra länder inom EU som driver arbetet för denna nolltull menar på att deras marknad inte alls hotas. Etanol är dessutom det mest miljövänliga alternativet som finns just nu vilket är den primära anledningen till att Sverige driver denna fråga så starkt. Arbetet med tullarna började i mitten av april och har krävt mycket tid. För min del har det inneburit en hel del möten, samordning och rapportering. Hälften av Sveriges biståndsbudget går till Sida och den andra hälften går till UD. UD-IH förser olika organisationer, bland annat Världshandelsorganisationen, med handelsrelaterat bistånd. Organisationerna använder biståndet under en tidsperiod som ofta sträcker sig runt 2 år. UD utför sedan slutanteckningar när återrapportering från inkommit från organisationen om huruvida biståndet använts i rätt ändamål. Jag har ansvarat för att skriva några av dessa slutanteckningar som kommer att publiceras för allmän kännedom. Jag har även fått ansvaret att sammanställa ett kompendium där jag genomförligt beskriver hur FN, Afrikanska unionen och UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) fungerar och arbetar. Detta kompendium kommer att publiceras internt inom UD och ska verka som ett hjälpmedel för tjänstemännen. Under min praktiktid har jag även fått utföra en del administrativa uppgifter såsom att organisera olika mappar, både elektroniskt och i pappersform samt ordnat det praktiska inför resor med delegationer. Jag även fått täcka en hel del möten på andra departement som de på min enhet inte har kunnat gå på av olika anledningar. Jag fick även under maj månad följa med en svensk delegation bestående av handelsministern Eva Björling, ministerns politiskt sakkunniga, enhetschefen för UD-IH samt en diplomat till ett möte i Bryssel. Syftet med mötet var bland annat att diskutera WTO:s framtid. Detta gjordes inom den så kallade Task Force gruppen där Björling sitter som ordförande. The Task Force är en grupp bestående av eminenta handelspersoner som arbetar för att få till stånd ett transatlantiskt frihandelsavtal mellan USA och EU. Mötet varade en hel dag och jag hade i uppgift att anteckna samt skriva en rapport som kommer att skickas runt internt inom UD. Mina erfarenheter och lärdomar Utrikesdepartementet är en väldigt stor organisation och under min första tid på praktiken fick jag snabbt sätta mig in i tjänstemännens arbete och även hur departementet fungerar. Mitt bemötande av alla på enheten var förträffligt och alla var hjälpsamma och hjälpte mig komma igång med mitt arbete snabbt. På UD-IH ansvarar olika tjänstemän för olika sakfrågor och alla är experter på sitt område. Kunskapen och erfarenheterna de sitter på är ovärderlig och de arbetar nära varandra. Tjänstemännen hyser en enorm lojalitetsplikt, vilket innebär att de jobbar långa timmar, ofta för ganska låga löner och under stressiga förhållanden. En mindre bra företeelse som jag har fått erfara är att UD är en extremt kontroversiell organisation. Jag har under min praktik fått inta en position som kan liknas vid en försvarsposition. Många har yttrat missnöjesförklaringar mot departementet och nästintill alla har negativa åsikter om departementet. De flesta jag har talat med har kommit i kontakt med 3

4 UD när de rest utomlands och varit i behov av hjälp på plats. De har med andra ord behövt konsulär hjälp och ofta inte fått den hjälp som de har känt att de behöver. Naturligtvis har svenskar som känner så rätt att känna så, däremot tycker jag personligen att det är fel att fördöma hela UD som organisation då de konsulära frågorna utgör en väldigt liten del av arbetet som departementet faktiskt sysslar med. De svenska ambassaderna som är stationerade utomlands har främst i syfte att tillvara svenska intressen i det landet och sysslar alltså inte enbart med konsulära ärenden. Under min praktik på UD har jag fått en djup och nödvändig insyn i hur pass mycket relationerna och arbetssättet har förändrats sedan Sverige gick med i EU När den svenska regeringen väl positionerat sig i en fråga och vill driva en fråga framåt börjar ofta arbetet med att samordna och koordinera arbetet med länder som driver samma linje, det vill säga de som är like-minded. Etanolprojektet som jag har deltagit i är ett typexempel på detta. Då det finns ett antal länder inom EU som kommer att rösta emot tullfriheten av etanol, som är en handlingslinje som Sverige starkt driver, betyder det att det kommer utgöra käppar i hjulet för Sveriges politik då inte kan genomdriva tullfriheten om det inte råder en majoritet bland medlemsländerna. Det råder en väldigt stark interdependens inom EU. I och med Lissabonfördraget har den europeiska kommissionen och det europeiska rådet erhållit mer makt, tillsammans med parlamentet som också är ansvariga för en stor del av besluten som tas. Det är viktigt att komma ihåg att besluten som tas och berör svenskarnas vardag fattas oftast på EU-nivå och inte på riksdagsnivå. Utöver detta bör konstateras att det har varit nyttigt och intressant att få lära mig mer om departementsarbete och diplomatiarbete. Då stora delar av arbetet på UD handlar om att formulering, textskrivning och argumentation har jag fått en fördjupad kunskap inom just detta. Jag har även fått en förbättrad kunskap inom organisationsarbete, specifikt inom FN och EU. Jag har även under min praktik insett att diskrepansen mellan teori, universitetsstudier och verkligt departementsarbete är stor. Att direkt gå från studier till departementsarbete innebar en enorm omställning och det var till en början väldigt krävande. Erfarenheten som denna praktik har gett mig är därför ovärderlig i den mening att den har gett mig en insyn i departementsarbete som jag inte hade kunnat få genom att enbart läsa mig till det. Praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv UD-IH arbetar bland mycket för demokratisering och utveckling av utvecklingsländer. Detta görs primärt genom att starkt driva frågan om en mer liberaliserad marknad där protektionistiska åtgärder inte vidtas. Det finns en allmän tankegång, som delvis är empiriskt bevisad, att länder lättare kan uppnå en demokratisk stat genom att liberalisera sin ekonomi och marknad och även öka handeln med andra marknader. Ur ett statsvetenskapligt perspektiv kan anses att mycket av UD-IH:s arbete ligger i att främja pluralistiska samhällen med en stark konkurrenskraft. På enheten som jag har praktiserat på arbetar man utifrån normativa frågeställningar, många gånger stipulerade av riksdagen eller regeringen. Med detta menas alltså att man ställer upp en rad frågeställningar som regeringen anser bör uppnås. 10 Detta är med andra ord mål och 10 Jonathon W. Moses & Torbjørn L. Knutsen, Ways of Knowing Competing Methodologies in Social and Political Research, Palgrave MacMillan, 2007, s.28 4

5 strategier som regeringen tror ska gynna Sverige eller andra länder. Ofta ställer man inom UD-IH upp mål kring vad som bör uppnås, till exempel olika handelsavtal som kan gynna utvecklingsländer. Det byggs sedan upp strategier kring hur dessa mål ska uppnås och även en redogörelse för vad de kan föra med sig. Då Regeringskansliet under 2011 fick en väsentlig nedskuren budget har detta kommit att påverka UD:s arbete signifikant. Tjänstemännen och även ministrarna på departementet får därför numera motivera och argumentera varför vissa frågor ska prioriteras och andra inte. Den normativa frågeställningen blir därför än mer viktig än vad den kanske tidigare var. Sveriges medlemskap i EU har bland annat inneburit att en hel del makt har förskjutits till en överstatlig nivå. Beslut som till stor del berör EU-medborgarnas vardag, fatts numera i Bryssel i den europeiska kommissionen, rådet och parlamentet framförallt. Interdependensen har ökat i medlemsstaterna och Sverige är numera starkt beroende av de beslut som de andra medlemsstaterna tar och den politiska linjen de driver. UD:s samarbete med andra medlemsstater har ökat i och med medlemskapet och många tjänstemän på UD upplever också att det tar längre tid för beslut att fattas och genomdrivas nu när 27 länder ska kommer överens. Lissabonfördraget var ett försök att bland annat effektivisera detta vilket ledde till att det nu måste råda kvalificerad majoritet (2/3) för att ett förslag ska godkännas. Tjänstemännen menar dock att Sverige gynnas av ett Europeiskt samarbete. För att tydligare redogöra för Utrikesdepartementets interna och externa miljö använder jag mig av en SWOT-analys. Jag kommer alltså att redogöra för departementets styrkor, svagheter, möjligheter och hot. Utrikesdepartementets främsta styrka är otvivelaktigt tjänstemännen. Samtliga tjänstemän som jag har varit i kontakt med har en stark akademisk bakgrund, är oerhört beresta, talar minst tre språk och har erfarenhet av att arbeta inom offentlig verksamhet både i Sverige och utomlands. Tjänstemännen och diplomaterna som arbetar på UD är, enligt min mening, inte ersättbara. Nivån på deras kunskap och kompetens gör dem unika. Tjänstemännens förmåga att samarbeta internt, men också externt med tjänstemän från andra länder, utgör också en styrka. Tjänstemännen är således inte bara en tillgång till UD utan även en tillgång till hela svenska folket. Departementets svagheter är, som det ofta är inom politiska organisationer, att det finns en påtaglig hierarki. Underlag, instruktioner och PM som en handläggare skriver måste till exempel bearbetas av chefer på olika nivåer innan det kan godkännas. Detta bidrar till en ineffektivitet och även till arbetet många gånger tar mer tid än det behöver göra. Dessutom finns det en risk att handläggare upplever detta som tröttsamt vilket kan påverka deras faktiska insats. UD har även en stark papperskultur vilket innebär att mycket tid går åt administrativt arbete, bland annat att sortera papper elektroniskt. Detta tar mycket tid ifrån deras viktigaste uppgifter och är även detta tröttsamt. Utrikesdepartementet är Sveriges ansikte utåt när det kommer till utrikespolitiska frågor. Med detta kommer naturligtvis ett enormt ansvar. De facto att UD har denna roll innebär att tjänstemännen har en möjlighet att påverka internationella frågor som kan främja svenska intressen. Ambassaderna arbetar bland annat för just detta. Vidare har UD en unik möjlighet att påverka frågor som berör demokrati och mänskliga rättigheter, som enligt min mening är dem viktigaste frågorna att påverka. Sverige har inte heller en kolonibakgrund vilket innebär 5

6 att många utvecklingsländer som tidigare varit kolonier, tar till sig av Sveriges åsikter mer än forna kolonimakter. Återigen ger detta Sverige en unik position och möjlighet att påverka och förbättra livssituationen för många. Eftersom att UD är en statlig organisation som arbetar för regeringen är inte de externa hoten så påtagliga. Det största hotet kommer internt ifrån. Tjänstemännen arbetar som tidigare nämnt för låga löner och långa dagar. Tjänstemännen har inte heller någon rätt att strejka vid eventuellt missnöje. Det största hotet är således personalpolitiken. Många tjänstemän inom UD har gått in i väggen då de ofta känner en skyldighet och plikt att alltid vara tillgänglig och svara på frågor. Med detta följer att de inte kan koppla bort arbetet för återhämtning. Ett annat hot är den bild av UD som det svenska folket har som direkt kan kopplas till medias porträtterande av departementet. Media uttrycker sig ofta extremt negativt om departementet och det skapar ett departementsförakt. Departementsföraktet är ett direkt hot mot demokratin vilket media bör ta i beaktande och därav inte sprida falsk eller manipulerad information som tjänstemännen ofta upplever att media gör. 6