Praktikrapport. En allmän presentation av arbetsplatsen och hur dess verksamhet är organiserad

Transkript

1 Praktikrapport Praktik vid Utrikesdepartementet, Fredsgatan 6, Stockholm. Enheten för utvecklingspolitik, 20 veckor heltid, augusti 2009 jan Handledare: Erik Jonsson tel , erik.jonsson@foreign.ministry.se En allmän presentation av arbetsplatsen och hur dess verksamhet är organiserad Utrikesdepartementet (UD) är det största departementet inom Regeringskansliet, tillsammans med utlandsmyndigheterna utgör departementet Sveriges utrikesförvaltning. Knappt 2500 personer arbetar inom utrikesförvaltningen, en majoritet på utlandsmyndigheterna. UD är uppdelat på geografiska och funktionella enheter. Bland de funktionella enheterna finns tre som arbetar med utvecklingsfrågor och bistånd, enheten för utvecklingspolitik (UD- UP) där jag praktiserade är en av dessa. De två andra enheterna är enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU) som arbetar med EU:s och FN:s utvecklingssamarbeten och de internationella finansiella institutionerna samt enheten för styrning och metoder i utvecklingssamarbetet (UD-USTYR) som arbetar med myndighetsstyrning, framförallt gentemot Sida. Utrikesminister Carl Bildt är departementschef och den politiska ledningen för UD-UP toppas av biståndsminister Gunilla Carlsson, ministrarna har var sin närmaste tjänsteman; statssekreterare (i utrikesministerns fall kabinettsekreterare), som har den mest frekventa kontakten med handläggarna på UD. Ca 20 personer arbetar på UD-UP, enheten är uppdelad i tre arbetsgrupper, så kallade kluster, men den största delen av arbetsuppgifterna är individuella och klustren fungerar som stöttande arbetsgrupper för diskussion och erfarenhetsutbyte. Utöver klustren finns enhetschef och biträdande enhetschef samt enhetsadministratör. Klustren är uppdelade kring ämnesområdena 1. miljö och klimat, 2. demokrati och mänskliga rättigheter samt 3. Sveriges politik för global utveckling (PGU). UD-UP är en policyskapande enhet med ansvar för policyfrågor som rör utveckling, ett av ansvarsområdena är Sveriges politik för global utveckling (PGU), en samstämmighetspolitik med syfte att göra global utveckling till ett mål för alla politikområden, inte enbart för biståndspolitiken.

2 Hela enheten samlas en gång per vecka för avstämning, klustren träffas var för sig dels en gång per vecka för att diskutera och stämma av sinsemellan, dels en gång per vecka med enhetsledningen för rapportering. Arbetet stäms också av kontinuerligt med den politiska ledningen, i första hand med statssekreterare Joakim Stymne eller biståndsminister Gunilla Carlsson. Inför en sådan föredragning framställer handläggaren en föredragningspromemoria som först ska läsas och kommenteras av enhetsledningen, därefter skickas den till ministerkansliet en dag innan föredragningen. Vid själva föredragningen lämnar ministern eller statssekreteraren kommentarer och frågar också ofta om tjänstemannens synpunkter i frågan. En presentation av din position inom organisationen samt en beskrivning av dina arbetsuppgifter Handläggarna på UD-UP har dels långsiktiga arbetsuppgifter som att samla in underlag till och formulera policyer, till exempel Pluralism policy för Sveriges stöd till det civila samhället i utvecklingsländer inom svenskt utvecklingssamarbete, Dels har de snabba beställningar på underlag och texter som kommer från en dag till en annan, ofta med kort deadline. Jag har varit delaktig i båda typerna av arbetsuppgifter. Jag arbetade tillsammans med PGU-klustret där huvuduppgiften under hösten förutom det extra tryck som Sveriges ordförandeskap i EU innebar var att förbereda den resultatskrivelse om PGU som enheten ska sammanställa och lägga fram för Riksdagen i mars Resultatskrivelsen läggs fram vart annat år och redogör för hur PGU har genomförts hittills. De flesta arbetsuppgifter som jag fick ta hand om handlade om att skriva olika dokument. Det finns en rad olika typer av handlingar som tjänstemännen skriver och jag skrev bland annat utkast till: arbetspapper, faktapromemoria, brevsvar, föredragningspromemoria och regeringskanslibeslut. Den långsiktiga uppgift jag arbetat med under hela praktiktiden är förberedelserna för PGU-resultatskrivelsen. Jag har bidragit i formulerandet av den beställning på textbidrag som skickats ut till olika myndigheter och departement, samt av mallen för den disposition som skrivelsen kommer att följa. Jag har förberett och deltagit i möten med de PGU-verkstäder som finns för varje fokusområde (18 st) med deltagare från departement och myndigheter. Till exempel hölls två möten med PGU-verkstaden för fokusområdet: Hållbar stadsutveckling inom utmaningen Klimatförändringar och miljöpåverkan, jag bjöd in deltagarna och tog emot anmälningar, bokade lokal, tog anteckningar och kontaktade deltagarna efteråt för uppföljning.

3 Ordförandeskapet innebar en ökning av beställningar på underlag inför bi- och multilaterala möten och ibland tal eller talepunkter till ministern i samband med EU-sammankomster, jag har deltagit även i det arbetet. Bland annat skrev jag ett underlag till biståndsministern inför ett möte med organisationen Concord. Dels innehöll underlaget en sammanfattning av den rapport som Concord skrivit angående det svenska och europeiska PCD-arbetet (Policy Coherence for Development, i Sverige: PGU) Concord kritiserade brister i PCD-arbetet och jag sammanfattade kritiken samt skrev frågor och svar till ministern, det vill säga jag formulerade frågor som Concord kunde tänkas ställa utifrån rapporten och svar på dessa. Dessutom bifogade jag ett par formuleringar i taleform om Sveriges ståndpunkt i frågan. Angående PCD-arbetet inkom också ett par frågor via e-post från forskare. Jag skrev då brevsvar till frågeställarna samt arkiverade breven som allmänna handlingar. En av Sveriges största evenemang under ordförandeskapet var European Development Days som organiserades på Älvsjömässan och lockade mer än 6000 deltagare att besöka seminarier och utställningar för att diskutera demokrati, klimatförändringar och finanskrisen utifrån ett utvecklingsperspektiv. Inför tredagarsmötet ansvarade UD-UP för förberedelser av en del av seminarierna och rundabordssamtalen. Jag deltog i arbetet med att utforma underlag för att se till att de svenska prioriteringarna kom upp till diskussion, särskilt inför samtalet om Legal Empowerment of the Poor. En del ansvar vad gäller myndighetsstyrning ligger också på UD-UP. Jag gjorde en genomgång av regleringsbrev och instruktioner för ett antal myndigheter i syfte att undersöka hur ofta och på vilket sätt PGU omnämns. I de fall där PGU saknades skickades en uppmaning till den berörda myndigheten att införa en referens till PGU eller att omformulera föregående års regleringsbrev. Arbetet med myndighetsstyrning gav mig ökad kunskap om hur kommunikationen mellan departement och myndighet går till och om hur trögt det ibland kan vara att få politiska beslut till genomförande. Mycket av det dagliga arbetet gick annars ut på att uppdatera sig i den ständiga strömmen av information om vad som händer på utvecklingsområdet inom politiken både nationellt och internationellt, att delta i möten med enheten samt med andra delar av Regeringskansliet och ofta ta anteckningar, att läsa och kommentera medarbetares arbetspapper och att med jämna mellanrum delta i möten utanför Regeringskansliet till exempel på Sida eller på seminarier organiserade av NGO:s.

4 En sammanfattning av dina erfarenheter av praktikperioden Tiden vid UD-UP har varit mycket lärorik, arbetsuppgifterna har varit varierande och jag tycker att jag fått en god inblick i hur arbetet på ett departement går till. De egenskaper som är användbara för en tjänsteman är att snabbt kunna överblicka och kategorisera information, att arbeta självständigt med ganska lite feed-back från ledningen, men samtidigt att vara flexibel i fråga om de politiska signaler och krav som då och då kommer uppifrån. Att vara analytisk och allmänbildad är också fördelar men framförallt att ha en mycket god språklig förmåga. När ett dokument upprättas gäller det att ha stilistisk förmåga att avgöra hur informationen bäst uttrycks och sammanfattas, olika typer av handlingar kräver olika ton och ansats och för en ny medarbetare är det svårt att avgöra vad som passar i vilket sammanhang. En annan erfarenhet är att det går för en enskild tjänsteman att göra skillnad, genom att följa utvecklingen inom ett visst politikområde och föra in kommentarer så fort tillfälle ges kan man öka uppmärksamheten kring det område man arbetar med. En intressant diskussion som pågått på UD-UP under min tid där gällde tjänstemannens roll i relation till den politiska ledningen. Initialt kom jag in med en förväntan om att gränsen mellan det politiska och det tjänstemannamässiga skulle vara tydlig. Jag föreställde mig att substans och sakkunnighet skulle finnas på departementet och att den politiska dimensionen skulle finnas på ministerkansliet. Till exempel tänkte jag att ett dokument som kom från UD-UP skulle gå genom en politisering på ministerkansliet innan det nådde ministern och allmänheten. I själva verket skrivs en del av politiken redan av handläggaren, vid flera tillfällen har kollegor skrivit politiska tal till biståndsministern som sedan lästs upp oförändrade. Reflektioner kring praktiken och/eller praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv Glappet mellan universitet och arbetsliv kändes stort i början av praktiktiden, jag kom till Utrikesdepartementet relativt oförberedd på vad arbetet egentligen skulle innebära och hur mycket arbetssättet skulle skilja sig från det akademiska angreppssätt som jag lärt mig under studieåren. Men på det teoretiska planet har de statsvetenskapliga studierna ändå varit användbara. Eftersom UD-UP är en policyskapande enhet, där övergripande politiska mål formuleras, har en teoretisk statsvetenskaplig bakgrund varit användbar för att förstå frågeställningar och ämnesområden. Genom till exempel PGU och de ansatser till samstämmighetspolitiska åtgärder som finns även inom EU och andra multilaterala organ, kan man ana en koppling till teoretiska resonemang inom statsvetenskapen. Man skulle kunna

5 tolka samstämmighetspolitiken som ett exempel på det som Innes & Booher 1 kallar en deliberativ förhandlingsmodell, ett angreppssätt som kan ge långsiktigt hållbara lösningar på samhällsproblem där flera olika intressenter har olika utgångspunkt och önskemål. Innes & Boher visar genom empiriska exempel hur frågor som inledningsvis sett olösbara ut kommit till konsensusbeslut och dessutom fått en mängd andra positiva följder så som ökad respekt sinsemellan samhällsgrupper och användbara nätverk för fortsatta samarbeten. Samstämmighetspolitiken syftar till ett liknande mål. Elenor Oestroms 2 resonemang om kollektiva resurser skulle också kunna användas för att förstå PGU och hur den bör tillämpas. Det skulle också vara intressant att analysera arbetet på UD-UP utifrån institutionell teori om hur institutioner och individer skapar varandra och samhällets strukturer. Till exempel skulle man kunna utgå ifrån Guy Peters teori om hur individer och institutioner skapar varandra hur det då skapas strukturer i det dubbla relationsutbyte som uppstår. 3 Man skulle också kunna använda Kerstin Jacobsons teorier om betydelsen av soft law i samband med institutioners förmåga att påverka samhället och andra institutioner, hon menar att i de normer och vanor som uppstår i ett samhälle genom språkbruk, lärande och kunskapsbyggande skapas system som styr samhällen och politiken genom convergence snarare än coersion. Det innebär att samhället styrs av normer och vad som anses rätt snarare än av regler, lagar och tvång. 4 UD- UP:s huvuduppgift är att skapa policydokument som just fungerar på detta lärande och kunskapsbyggande sätt. Policydokumenten är inte formellt tvingande på något sätt utan ska vägleda till exempel Sidas arbete med samarbetsländerna inom det svenska biståndet. De poliydokument som produceras på UD-UP innehåller många infallsvinklar som kan förstås ur ett statsvetenskapligt perspektiv, till exempel utvecklingsteorier om demokratisering, civilsamhällets roll, empowerment och genderfrågor. Under min praktiktid lanserade biståndsministern öppna biståndet eller 100- dagarsinitiativet. I samband med en korruptionsskandal inom biståndet gick Gunilla Carlsson ut med ett program som skulle strama upp förfaranden inom biståndet, minska andelen biståndspengar som hamnar i (eller bidrar till) korruption och öka öppenheten gentemot allmänheten. Initiativet väckte en del motstånd inte minst inom Sida och Regeringskansliet 1 Innes, J. & D. Booher (2003) Collaborative policymaking: governance through dialogue 2 Ostrom, Elinor (1990) Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (Cambridge: Cambridge University Press) 3 B. Guy Peters, Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism, (2005), s Kerstin Jacobsson, Soft regulation and the subtle transformation of states: the case of EU employment policy, (2004) s. 356 ff.

6 och diskussionen som följde väckte frågor om effektivitet och legitimitet, demokrati, samt inte minst agendasättande, medias och den enskilda politikerns roll i politikskapandet. Innehållet i förslaget om det öppna biståndet skulle vara tacksamt att analysera utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv.