Bättre service - effektivare förvaltning

Bättre service - effektivare förvaltning Utredning till förvaltningsutskottet om läget inom personalpolitiken, åtgärderna, resultaten och utvecklingsbehoven inom central-, regional- och lokalförvaltningen samt den offentliga sektorn 40b/2009 Finansministeriets publikationer

Bättre service - effektivare förvaltning Utredning till förvaltningsutskottet om läget inom personalpolitiken, åtgärderna, resultaten och utvecklingsbehoven inom central-, regional- och lokalförvaltningen samt den offentliga sektorn Finansministeriets publikationer 40b/2009 Utvecklande av förvaltningen

FINANSMINISTERIET PB 28 (Snellmansgatan 1 A) 00023 STATSRÅDET Telefon 09 16001 (växeln) Internet: www.finansministeriet.fi Layout: Pirkko Ala-Marttila/FM, informationen ISSN 1979-9714 (pdf) ISBN 978-952-251-037-2 (pdf) Helsingfors 2009

Innehåll Sammandrag....................................................................................................... 7 Bakgrunden till utredningen.......................................................................... 13 1 Allmän förvaltningspolitik..................................................................... 15 2 IT-politik.................................................................................................. 19 2.1 Internationella jämförelser och nationella åtgärder...21 3 Ledarskaps- och personalpolitik............................................................ 25 3.1 Läget för statsanställda...25 3.2 Riktlinjer för personalledningen som en del av förvaltningspolitiken...31 3.3 Stöd för förändringar...32 3.4 Reformering av ledarskapskulturen...34 4 Förvaltningens struktur........................................................................ 37 4.1 Centralförvaltningens utveckling...37 4.2 Reformering av regionförvaltningen...42 4.2.1 Målen för reformeringen av regionförvaltningen...42 4.2.2 Beredningen och behandlingen av reformen...43 4.2.3 Nya regionförvaltningsmyndigheter...44 4.2.4 Åland...47 4.2.5 Regionindelningen och verksamhetsställena för de nya regionförvaltningsmyndigheterna...48 4.2.6 Nya servicestrukturer och koncept...51 4.2.7 Stärkande av landskapsförbundens ställning...51 4.2.8 Regionförvaltningsreformens språkliga konsekvenser...53 4.2.9 Reformens ekonomiska konsekvenser...53 4.2.10 Konsekvenser för personalen vid revideringen av regionförvaltningen...54 4.2.11 Förvaltningsförsöket i Kajanaland...56 4.3 Utvecklandet av statens lokalförvaltning...57 4.3.1 Nätverk av verksamhetsställen inom statens lokalförvaltning...57 4.3.2 Centrala drag i utvecklingen inom statens lokalförvaltning...59 4.4 Regionaliseringen...59

4.5 Kommun- och servicestrukturreformen...65 4.6 Kommunernas produktivitetsprogram...68 5. Styrsystem............................................................................................... 69 5.1 Programledning...69 5.2 Satsningar på koncernstyrning...70 5.2.1 Statens produktivitetsprogram...71 5.2.2 Styrningen av statens informationsförvaltning...74 5.2.3 Gemensamma tjänster inom statens informationsförvaltning...75 5.2.4 Förvaltningsområdenas produktion av it-tjänster...76 5.2.5 Koncerner inom förvaltningsområdena...77 5.2.6 Statens servicecentraler...78 5.2.7 Statens fastighetsförvaltning och arbetslokaler...79 5.2.8 Statens upphandlingsverksamhet...80 5.3 Utveckling av resultatstyrningen...80 5.4 Affärsverksreformen...82 5.5 Universitetsreformen...84 5.6 Nätverksbaserad it-utveckling i kommunerna...86 5.7 Utveckling av informationsstyrningen...87 5.7.1 Rekommendationer för den offentliga förvaltningen...88 5.8 Kvalitetsutveckling...89 6 Tjänsteproduktion.................................................................................. 91 6.1 Tillgång till tjänster och multimodal tjänsteproduktion...91 6.2 Målsättning...92 6.3 Samservice...93 6.3.1 Revidering av lagstiftningen om samservice...94 6.3.2 Projektet för att effektivisera samservicen...94 6.3.3 Projektet för att utvidga samservicen...96 6.4 Elektronisk ärendehantering...97 6.4.1 Programmet för elektronisk ärendehantering och demokrati (SADe)...97 6.4.2 Elektronisk ärendehantering inom förvaltningsområdena...98 6.5 Servicebarometern...100 7 Utvärdering, revison och prognostisering i förvaltningsutvecklingen.......................................................................................... 103 8 Det fortsatta reformarbetet................................................................ 107

7 Sammandrag Förvaltningen har aktivt reformerats redan under ett par decennier och 2007 års regeringsprogram innehåller en särskilt omfattande del om förvaltningsutveckling. I denna utredning beskrivs utvecklingen och reformerna efter 2005 med tanke på förvaltnings- och it-politiken, ledarskaps- och personalpolitiken, förvaltningsstrukturerna, styrsystemen och den offentliga tjänsteproduktionen. Utredningen behandlades den 10 december 2009 i ministerarbetsgruppen för förvaltning och regionutveckling. Utgångspunkten i den förvaltningsredogörelse som överlämnades till riksdagen 2005 var att tillgången och kvaliteten på de tjänster som den offentliga sektorn ansvarar för ska tryggas också i framtiden, att förvaltningen från denna utgångspunkt ska utvecklas så att den blir så effektiv och ekonomisk som möjligt och att den demokratiska styrningen ska tryggas i samband med att sätten att producera och organisera tjänsterna ändras. I förvaltningsredogörelsen betonades riktlinjer för att trygga tillgången på tjänster, förbättra produktiviteten, utveckla förvaltningens strukturer och samarbete, stödja utvecklingen till informationssamhälle och trygga statsförvaltningens personalresurser fram till 2010-talet. Regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens andra regering 2007 innehöll en omfattande del om utvecklingen av förvaltningen. De nya reformer som kom med regeringsprogrammet var ministeriernas strukturella reformer. Dessa var att grunda arbets- och näringsministeriet, koncentrera invandrarärenden till inrikesministeriet och centralisera utvecklings- och kommunärenden inom förvaltningen till finansministeriet. Regeringsprogrammet förde också med sig en omfattande regionförvaltningsreform, där landskapsförbundens ställning stärks och statens regionförvaltning centraliseras. I regeringsprogrammet konstaterades också att häradssystemet avvecklas. Programmet innebar också en fortsättning på statsförvaltningens produktivitetsarbete och kommun- och servicestrukturreformen. En separat redogörelse om den senare har lämnats till riksdagen hösten 2009. I regeringsprogrammet stakades även ut riktlinjer för utvecklingen av e-tjänster samt förpliktades statsförvaltningen och sporrades kommunerna att göra upp program för hållbar utveckling i anslutning till sin verksamhet. Under regeringsperioden 2003 2007 påbörjades utvecklandet av koncernstyrningen av statens informationsförvaltning och koncerntjänsterna. För att

8 genomföra detta inrättades både en ledningsenhet för statens it-verksamhet (ValtIT) och en KommunIT-enhet för samordningen av kommunernas it-samarbete. För styrningen av utvecklandet av verksamheten gjordes upp en gemensam it-strategi för staten och en handlingsstrategi för KommunIT. Regeringen godkände i mars 2009 ett ställningstagande om påskyndande av elektronisk ärendehantering och informationssamhällsutvecklingen. På basis av ställningstagandet tillsatte finansministeriet i april 2009 ett program för påskyndande av elektronisk ärendehantering och demokrati (SADe-programmet). Målet för programmet är att främja elektronisk ärendehantering så att medborgarna och företagen före 2013 kan sköta alla centrala tjänster elektroniskt. Antalet anställda inom statens budgetekonomi har minskat under de senaste åren och var i slutet av 2008 cirka 120 900. När universitetens administrativa ställning förändras den 1 januari 2010 minskar antalet anställda inom statens budgetekonomi med 32 800 och är därefter ca 88 100 tjänstemän och arbetstagare. Förändringen leder bl.a. till att personalens medelålder stiger och att andelen visstidsanställningar klart minskar. Enligt undersökningar har statens arbetsgivarbild förbättrats inom flera delområden. Medborgarna och personalen delar uppfattningen att staten 2009 är konkurrenskraftigare som arbetsgivare än tidigare. Trots de omfattande utvecklingsprojekten inom statsförvaltningen var personalens tillfredsställelse i arbetet som helhet och tillfredsställelse med ledningen på en ganska god nivå 2008. Funktionsförmågan och produktiviteten vid verksamhetsenheterna inom statsförvaltningen har understötts genom att man stakat ut riktlinjer för personalpolitiken i förändringssituationer, organiserat gemensamma stödtjänster och utvecklat en professionell personalledning. Målen för den ledarskapspolitik som statsrådet stakat ut är attraktiva ledningsuppgifter och goda utvecklingsmöjligheter, en tillräckligt enhetlig högsta tjänstemannaledning på en yrkesmässigt hög nivå och ledarnas goda förutsättningar att klara av sina uppgifter med framgång. Finansministeriet har genomfört reformer av ledarskapspolitiken och räknar med stor omsättning på ledningen under de närmaste åren. Det finns ungefär 100 enheter inom statens centralförvaltning inklusive ministerierna. Antalet är ungefär detsamma som 2005. I centralförvaltningens struktur har dock skett många förändringar. Med anledning av att arbets- och näringsministeriet inrättades i början av 2008 finns det nu 12 ministerier istället för 13 som tidigare, eftersom det tidigare handels- och industriministeriets uppgifter och största delen av arbetsministeriets uppgifter överfördes till det nya ministeriet. Arbetsfördelningen mellan ministerierna har också ändrat på grund av de övriga uppgiftsöverföringar mellan ministerierna som verkställts i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens regering. De största strukturella förändringarna har ändå skett i centralförvaltningen under ministerierna, där ämbetsverksstrukturen har förändrats i synnerhet på grund av att myndighetsuppgifter koncentrerats till större helheter. Med anledning av detta har inom centralförvaltningen inrättats de nya ämbetsverken

Livsmedelssäkerhetsverket, Landsbygdsverket, Institutet för hälsa och välfärd, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Finansinspektionen samt Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet (Fimea). I samband med att de nya ämbetsverken inrättades har gamla ämbetsverk lagts ned och operativa uppgifter överförts från ministerierna till de nya ämbetsverken. År 2010 koncentreras utsökningsuppgifterna när Riksfogdeämbetet inrättas och polisförvaltningens uppgifter när Polisstyrelsen inrättas. Vid ingången av samma år organiseras också verksamheten vid sex ämbetsverk inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde så att de blir två ämbetsverk, Trafikverket och Trafiksäkerhetsverket. Med avseende på rationaliseringen av funktionerna har ett centralt område för omorganiseringen av förvaltningens funktioner efter 2005 också varit att koncentrera gemensamma expert-, bakgrunds- och stödtjänster inom förvaltningen till servicecentraler. Uppgifterna vid statens centrala regionförvaltningsmyndigheter länsstyrelserna, arbets- och näringscentralerna, de regionala miljöcentralerna, miljötillståndsverken, vägdistrikten och arbetarskyddsdistriktens arbetarskyddsbyråer koncentreras den 1 januari 2010 till två övergripande myndigheter, nämligen regionförvaltningsverken (6 ämbetsverk) samt närings-, trafik- och miljöcentralerna (15 centraler). De nya myndigheterna styrs i samarbete mellan ministerierna genom enhetliga förfaringssätt och samtidigt flexibelt inom varje förvaltningsområde så att regionförvaltningen kan samordnas och stöder utvecklandet av statens lokalförvaltning. För båda myndigheterna görs för regeringsperioden upp ett strategidokument och strategiska resultatavtal för varje ämbetsverk vilka ses över varje år. Dessutom införs funktionella resultatavtal i behövlig utsträckning. Reformen stärker landskapsförbundens roll och ställning i regionutvecklingsarbetet samt främjar samarbetet mellan statens regionförvaltning och landskapsförbunden. Den allmänna administrativa styrningen av regionförvaltningsverken hör till finansministeriet och av närings-, trafik- och miljöcentralerna till arbets- och näringsministeriet. I landskapet Åland inrättas statens ämbetsverk på Åland. Dit koncentreras funktionerna vid den nuvarande länsstyrelsen. Dessutom tillhandahåller statens ämbetsverk lokaler och stödtjänster för arbetarskyddets lokala verksamhet. Antalet myndigheter inom statens lokalförvaltning har minskat med ca 250. Det finns 24 polisinrättningar och magistrater, 23 personskattebyråer, 22 utsökningsdistrikt och 74 TE-byråer. Antalet verksamhetsställen inom statens lokalförvaltning har inte minskat lika kraftigt som antalet myndigheter. Strukturen på verksamhetsställena håller ändå som bäst på att förändras. En väsentlig förändring i strukturen på och styrsystemet för statens lokalförvaltning har varit att häradssystemet avvecklas vid ingången av 2008. Polisen, utsökningen, åklagaren och magistraten var tidigare en del av häradsämbetet. Avvecklandet av systemet har stärkt en sektorbaserad organisationsmodell. Åklagarverksamheten har organiserats i ett åklagarväsende, utsökningen organiseras vid 9

10 ingången av 2010 som Riksfogdeämbetet och inom polisväsendet inrättas vid ingången av 2010 en organisation i två nivåer som leds av Polisstyrelsen. Styrningen av magistraterna centraliseras till Östra Finlands regionförvaltningsverk som inrättas när regionförvaltningsreformen genomförs. När regeringen lämnade förvaltningsredogörelsen 2005 uppgick regionaliseringsåtgärderna till 579 årsverken. I enlighet med 2007 års regeringsprogram har utlokaliseringen av arbetsplatserna inom statsförvaltningen fortsatt jämnare fördelat till olika delar av landet. I september 2007 stakade regeringen i sitt ställningstagande ut riktlinjer för den fortsatta utlokaliseringen. Målet är att beslut om att placera 4000 8000 arbetsplatser utanför huvudstadsregionen ska ha fattats före utgången av 2011 och att utlokaliseringarna ska ha genomförts före utgången av 2015. Utlokaliseringsåtgärderna från huvudstadsregionen till andra ställen i landet omfattar för närvarande ca 3 900 arbetsplatser. De centrala delarna i förvaltningsförsöket i Kajanaland är att anordnandet av social- och hälsovårdstjänsterna samt utbildningen på andra stadiet koncentreras till landskapsnivå, att behörigheten inom regionutvecklingen i större utsträckning koncentreras till landskapet, ett nytt slags finansieringsmodell för dessa uppgifter samt verksamheten i det genom val valda landskapsfullmäktige. Försöket i Kajanaland är det enda där man har fått erfarenhet av att slå ihop hela hälsovården i samma organisation och dessutom nästan hela socialvården. Försöket har gjort det möjligt att ta i bruk nya slags arbetssätt och koncentrera utvecklingsinsatserna. Vid regionutvecklingen har landskapet Kajanaland har haft större makt än andra landskap att besluta om hur den statliga finansieringen till regionen ska inriktas. Förfarandet har i huvudsak baserat sig på momentet för Kajanalands utvecklingspengar. Kommunernas finansiering till landskapet för skötseln av dess uppgifter kommer från kommunerna i lika stora andelar av kommunernas inkomster. I praktiken ger finansieringssystemet kommunerna en möjlighet att sätta en ram för de uppgifter som landskapet sköter. Det genom val valda landskapsfullmäktige i landskapet Kajanaland utövar den högsta beslutanderätten i landskapsförvaltningens uppgifter. De slutliga utvärderingarna av försöket blir klara våren 2010 och slutsatser om Kajanaland och om en allmän tillämpning av modellen eller delar av modellen ska dras senast hösten 2010. I regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens andra regering beslöts att den programledningspraxis som infördes under föregående regeringsperiod fortsätts. I denna ingår regeringens tre tväradministrativa politikprogram samt regeringens strategidokumentförfarande (RSD) som tillämpas vid främjandet och uppföljningen av regeringsprogrammet. Före utgången av 2011 genomför statsrådets kansli en helhetsutvärdering av RSD-förfarandet. Regeringens mål har varit att ytterligare förbättra statsförvaltningens produktivitet. Genom statens produktivitetsprogram har man före utgången av

2008 med hjälp av en minskning av arbetskraftskostnaderna och motsvarande minskning av lokalbehovet samt en effektivisering av upphandlingsväsendet åstadkommit en möjlighet att kalkylmässigt omallokera statens finanser och ramarna för förvaltningsområdena med ca 250 miljoner euro på årsnivå och ca 800 900 miljoner euro före utgången av 2015. Ökningen av antalet statsanställda har avstannat och börjat sjunka. Genom åtgärder som räknas till produktivitetsprogrammet har årsverkena sedan 2005 minskat med ca 3 700 fram till utgången av 2008. En förbättrad produktivitet har ställts som ett mål för de flesta reformprojekten inom hela statsförvaltningen. Inom olika förvaltningsområden har man genomfört, pågår eller bereder man över 200 produktivitetsprojekt eller åtgärder. Ett centralt tväradministrativt projekt som förbättrar produktiviteten är en totalreform av statens ekonomi- och personalförvaltning. År 2006 godkände riksdagen ett ställningstagande där den förutsatte att regeringen vidtar åtgärder för att utvärdera statens resultatstyrning och redovisningsskyldighetsreform. Efter förhandsutredningen har finansministeriet 2009 startat ett projekt som ska utvärdera hur det nuvarande resultatstyrningssystemet fungerar ur tre aspekter: uppställning och uppföljning av mål för finanspolitiken, den offentliga tjänsteproduktionen och mål som överskrider sektorgränserna. Projektet ska komma fram till slutsatser för en revidering av resultatstyrningen. Sedan Europeiska kommissionen ansett att konkursskyddet för och den avvikande skattebehandlingen av affärsverk är förbjudet godkände finanspolitiska ministerutskottet i mars 2009 riktlinjer, enligt vilka statens affärsverk kan vara en permanent verksamhetsform endast när affärsverket inte verkar på marknaden i en konkurrenssituation genom att tillhandahålla varor eller tjänster utanför staten (in house) och statens affärsverksamhet i regel bedrivs i aktiebolagsform. Ett lagförslag som driver denna princip är under beredning. Affärsverksamhet i formen av statligt affärsverk eller aktiebolagsform eller en del därav kan enligt de riktlinjer som ministerutskottet godkänt för projektet vara så viktig att den genom lag eller med stöd av lag kan förpliktas till allmännyttig verksamhet (SGEI-tjänster). Den universitetslag som antogs sommaren 2009 ger universiteten ekonomisk och administrativ autonomi. Universitetens huvuduppgifter, forskning och undervisning är oförändrade. Universiteten inleder sin verksamhet i sin nya egenskap av juridisk person den 1 januari 2010 och svarar därmed själva för sin verksamhet och ekonomi. Enligt en kvalitetsbarometer som finansministeriet låtit utföra är medborgarna nöjda med den offentliga servicen. I barometern för 2008 var medeltalet av medborgarnas betyg 8 på skolbetygsskalan 4 10. Målet för kvalitetsbarometern för de offentliga tjänsterna är att stödja myndigheternas kvalitetsarbete och producera material som berättar om medborgarnas uppfattning om kvaliteten på tjänsterna. 11

12 Finansministeriet tillsatte ett projekt för utökande av samservicen 2008 med målet att konkret utöka antalet samservicekontor, bredda serviceutbudet vid de existerande samservicekontoren, bredda samserviceförfarandena och skapa nya samserviceverktyg. I projektets arbete har mer än 100 lokala processer inletts för att åstadkomma samservice och där har beretts en modell för ekonomiskt stöd till kommunerna vid inrättandet av samservicekontor. I projektet utarbetas förslag till ibruktagande av distanstolkning och distansservice. Den kommun- och servicestrukturreform som inleddes under regeringsperioden 2003 2007 har fortsatt enligt planerna under pågående regeringsperiod. Den s.k ramlagen om reformen trädde i kraft i februari 2007. Målet för reformen och ramlagen är en funktionsduglig och enhetlig kommunstruktur samt en ekonomisk och heltäckande servicestruktur som säkerställer service av hög kvalitet som är tillgänglig för invånarna. På basis av ramlagen inleddes det reformarbete inom lagstiftning och förvaltning som det praktiska genomförandet förutsatte och fortsätter till utgången av 2012. Regeringen har i november 2009 gett en redogörelse till riksdagen om hur reformen framskrider. Finansministeriet beställde 2008 från OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) en totalutvärdering av förvaltningen i Finland som blir färdig under 2010. Finansministeriet gör 2010 även upp en framtidsöversikt för förvaltningspolitiken där man drar nytta av både landutvärderingen och de svar på denna utredning som kommit från ministerierna.

13 Bakgrunden till utredningen Regeringen överlämnade i november 2000 till riksdagen en redogörelse för genomförandet av reformen Regionförvaltning 2000 (SRR 2/2000). Riksdagen godkände med anledning av redogörelsen 2001 ett uttalande i enlighet med förvaltningsutskottets betänkande som också innehöll följande konstaterande: Riksdagen förutsätter att regeringen före utgången av 2005 lämnar riksdagen en övergripande redogörelse för hur central-, regional- och lokalförvaltningen i vårt land fungerar och vilka utvecklingsbehov som föreligger. Statsrådets redogörelse för central-, regional- och lokalförvaltningens funktion och utvecklingsbehov lämnades till riksdagen 2005 (SRR 2/2005 rd). Redogörelsen var den mest omfattande redogörelsen för förvaltningens funktion och utvecklingsbehov på mer än tio år. I redogörelsen utvärderades nuläget inom förvaltningen och framtida utmaningar samt stakades ut riktlinjer för en reformering av förvaltningen. Verksamhetslinjerna i förvaltningsredogörelsen konkretiserades till en åtgärdsplan (inrikesministeriets publikationer 20/2006). Ministerarbetsgruppen för förvaltning och regionutveckling godkände åtgärdsplanen den 20 april 2006. Åtgärdsplanen innehöll projekt och åtgärder inom olika förvaltningsområden för genomförandet av riktlinjerna i redogörelsen. En mellanrapport om uppföljningen av förvaltningsredogörelsen gavs den 15 maj 2008. Riksdagen förutsatte vid behandlingen den 16 mars 2006 (RSk 6/2006 rd) av statsrådets redogörelse för central-, regional- och lokalförvaltningens funktion och utvecklingsbehov att förvaltningsutskottet före utgången av 2008 får en utredning om läget i fråga om central-, regional- och lokalförvaltningen och den offentliga sektorns personalpolitik, vilka åtgärder som vidtagits och vilka resultat som uppnåtts samt vilka utvecklingsbehov som finns. Finansministeriet föreslog den 13 juni 2008 för förvaltningsutskottet att utredningen lämnas till förvaltningsutskottet i slutet av 2009 för att man i utredningen ska få en bättre och mera täckande bild av verkställigheten och resultaten i många reformer, t.ex. regionförvaltningsreformen. Förvaltningsutskottet godkände den nya tidtabellen för överlämnandet av utredningen. Finansministeriet har ansvarat för beredningen av den utredning som ska lämnas på grundval av förvaltningsredogörelsen. För beredningen av utredningen sändes den 26 juni 2009 ut en enkät till ministerierna. Ministeriet ombads rapportera i sina svar om vilka åtgärder som vidtagits, resultat som upp-

14 nåtts och utvecklingsbehov i förvaltningens strukturer, styrsystem och tjänsteproduktion. Utredningen har behandlats i ministerutskottet för utveckling av förvaltningen den 10 december 2009. Denna utredning inbegriper inte utvecklingen och utvecklingsåtgärderna inom förvaltningen vid riksdagen och dess underlydande ämbetsverk, den indirekta statsförvaltningen eller Europeiska unionen under granskningsperioden. Dessutom ska observeras att här endast ges en mycket kortfattad rapport om betydande förvaltningsutvecklingsåtgärder i sådana projekthelheter som t.ex. kommun- och servicestrukturreformen och universitetsreformen, vilka har behandlats och kommer att behandlas vid egna redogörelseförfaranden i riksdagen.

15 1 Allmän förvaltningspolitik Redogörelsen för central-, regional- och lokalförvaltningens funktion och utvecklingsbehov som lämnats till riksdagen var 2005 den mest omfattande redogörelsen för förvaltningens funktion och utvecklingsbehov på mer än tio år. Avsikten med redogörelsens namn bättre service, effektivare förvaltning var att beskriva regeringens centrala mål för förvaltningsreformerna. Utgångspunkten i förvaltningsredogörelsen var att tillgången och kvaliteten på de tjänster som den offentliga sektorn ansvarar för tryggas även i framtiden, att förvaltningen utifrån denna utgångspunkt utvecklas så att den blir så effektiv och ekonomisk som möjligt och att den demokratiska styrningen tryggas när sättet att producera och organisera tjänsterna förändras. I förvaltningsredogörelsen betonades riktlinjer för tryggande av tillgången på service, förbättrande av produktiviteten, utvecklande av förvaltningsstrukturerna och samarbetet, stödjande av informationssamhällsutvecklingen och tryggande av statsförvaltningens personalresurser fram till 2010-talet. Regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens andra regering 2007 innehöll en omfattande del om utvecklingen av förvaltningen. De nya reformer som kom med regeringsprogrammet var strukturella reformer av ministerierna. Dessa var att grunda arbets- och näringsministeriet, koncentrera invandrarärenden till inrikesministeriet och centralisera utvecklings- och kommunärenden inom förvaltningen till finansministeriet. Regeringsprogrammet förde också med sig en omfattande regionförvaltningsreform, där landskapsförbundens ställning stärks och statens regionförvaltning samordnas. I regeringsprogrammet stakades också ut att häradssystemet ska avvecklas. Programmet innebar också en fortsättning på statsförvaltningens produktivitetsarbete och kommun- och servicestrukturreformen. En separat redogörelse om den senare har lämnats till riksdagen hösten 2009. I regeringsprogrammet stakades även ut riktlinjer för utvecklingen av e-tjänster samt förpliktades statsförvaltningen och sporrades kommunerna att göra upp program för hållbar utveckling i anslutning till sin verksamhet. Det centrala innehållet i förvaltningspolitiken har varit att den offentliga ekonomin och förvaltningen ska ledas och utvecklas som en helhet för att man ska kunna skapa förutsättningar för god förvaltning, hållbar ekonomi samt en ekonomisk och produktiv användning av skatteinkomsterna.

16 För att trygga tillgången på offentlig service och förbättra produktiviteten har man strävat efter att utveckla förvaltnings- och servicestrukturerna, stärka koncernstyrningen och utveckla arbetssätten och gemensamma tjänster samt interoperabiliteten inom informationsförvaltningen och koncernlösningar. De centrala förvaltningspolitiska riktlinjerna för åren 2005 2009 har varit att trygga tillgången till offentliga tjänster, förbättra produktiviteten inom den offentliga förvaltningen, fortsätta utvecklandet av förvaltningsstrukturerna och samarbetet, säkerställa en effektiv och produktiv användning av personalresurser, förnya ställningen för den högsta ledningen i statsförvaltningen och stärka den kommunala demokratin. Utifrån dessa förvaltningspolitiska riktlinjer har förvaltningspolitik bedrivits bl.a. genom att: överföra uppgifter inom centralförvaltningen till regionförvaltningen, stärka demokratin i regionförvaltningen genom att stärka landskapsförbundens ställning och uppgifter, förnya strukturen och den strategiska styrningen inom statens regionförvaltning, fortsätta med strukturella reformer inom centralförvaltningen på ministerie- och ämbetsverksnivå i syfte att främja produktivitet och effektivitet, utveckla servicestrukturen, utveckla interoperabiliteten inom informationsförvaltningen och skapa förutsättningar för elektronisk ärendehantering, utveckla koncernstyrningen och koncentrera it-styrningen, främja en tjänsteproduktion via flera kanaler samt stärka koncerntjänster genom att koncentrera dem till servicecentraler. Enligt förvaltningsutskottet är det viktigt att medborgarinflytandet genomsyrar alla stora utvecklingsprojekt som gäller förvaltningen. Medinflytande och påverkansmöjligheterna bör beaktas inte bara i projektprocesserna utan också i de nya modeller och strukturer som projekten genererar. (FvUB 2/2006 SRR 2/2005 rd, FvUU 44/2006 rd). Enligt enkäter som finansministeriet gjort åren 2005 och 2007 har hörandet av organisationer gått åt det bättre hållet, men förfarandena för hörande av ministerier kunde fortfarande förbättras. En större utmaning än hörandet är dessutom att åstadkomma en äkta växelverkan mellan förvaltningen och medborgarsamhället. Av resultaten framgår att alla ministerier inte ännu har en medborgarorganisationsstrategi. Öppenheten och tillgången på information är välordnad vid ministerierna. I justitieministeri-

ets och finansministeriets samprojekt bereddes utöver de tidigare allmännare anvisningarna och principerna anvisningar för utlåtanden om författningsberedning med hjälp av vilka avsikten är att förbättra hörandet i lagstiftningsprojekt. Avsikten i projektet för elektronisk ärendehantering och demokrati är att skapa en elektronisk miljö som främjar växelverkan mellan medborgarna och förvaltningen. Växelverkan med användarna är också en del av programmets eget koncept. I samband med kommunvalet 2008 genomfördes ett pilotprojekt för elektronisk röstning i tre kommuner. Projektet var en del av totalreformen av valdatasystemet och med dess hjälp ville man samla erfarenheter om elektronisk röstning. Beslut om en fortsättning på projektet fattas på grundval av en utredning som blir färdig 2009. 17

18

19 2 IT-politik Sedan 1980-talet och när utvecklingen kulminerade i början av 1990-talet övergick man stegvis inom statsförvaltningen till ett decentraliserat utvecklande av it-verksamheten. Bakgrunden var ett teknologiskt genombrott där man övergick från centraliserade system till personliga arbetsstationer och något senare till nätlösningar. Decentraliseringen påskyndade ibruktagandet av it-lösningar och möjliggjorde en planering som utgick från verksamheten. På 2000-talet ansåg man att man i och med decentraliseringen hade gått miste om möjligheter till en enhetlig verksamhet och kostnaderna för verksamheten steg kraftigt. Samtidigt möjliggjorde en ändring av teknologin en övergång till mera centraliserade lösningar. Flera stora koncerner inom den privata sektorn i bräschen för datateknikbranschen övergick mot centraliserade lösningar. I flera centraliserades lösningar mycket kraftigt. Vid utvärderingen av centraliseringen av it-verksamheten inom statsförvaltningen har dessa använts som jämförelsepunkter. I vissa länder har decentraliseringen däremot inte varit lika kraftig, och resultatet har i allmänhet varit en långsammare utveckling. Som ett led i informationssamhälls- och produktivitetsprogrammen för Vanhanens första regering tillsattes 2004 en arbetsgrupp som diskuterade koordineringen av it-verksamheten, koncernstyrning och koncerntjänster. Utifrån arbetsgruppens förslag inrättades i april 2005 en ledningsenhet för statens itverksamhet (ValtIT) vid finansministeriets avdelning för utvecklandet av förvaltningen. Målet var att koncernstyrningen och effektiviteten förverkligas förutom genom anvisningar också med gemensamma tjänster inom hela statskoncernen och ett centraliserat upphandlingsväsende. Utgångspunkterna för reformen av statens it-verksamhet var en kostnadseffektiv it-verksamhet, att främja och stödja statsförvaltningens produktivitet samt att möjliggöra förvaltningens arbetssätt, tväradministrativa tjänster och strukturomvandlingar genom en enhetlig it-miljö. IT ansågs vara i en central ställning då statens funktioner förnyas. För att styra utvecklandet av verksamheten gjordes upp statens gemensamma it-strategi, vars centrala riktlinjer fastställdes som statsrådets principbeslut 2006. En central utgångspunkt var nöjda kunder samt en effektiv, nätverksbaserad och säker förvaltning.

20 Statens IT-strategi Utmaningar..... Föränderliga servicebehov och förväntningar Öppen och tillförlitlig förvaltning Globalisering, EU-integration Produktivitet Allt äldre befolkning, pensioneringar i personalen Regional obalans Tryggande av kontinuerlig verksamhet Strategiska riktlinjer Utvecklingsprogram Spetsprojekt Nöjda kunder flexibla tjänster Effektiv, säker nätverksinriktad förvaltning. Kundinriktade elektroniska tjänster. Interoperabilitet. Gemensamma datasystem. Enhetliga basdatatekniktjänster. Datasäkerhet........ Identifiering av medborgare och företag Plattform för elektroniska tjänster Gemensamma arkitekturer Gränssnitt för grunddatalager Ekonomi- och personalförvaltning Dokumenthantering och arkiv Gemensam, säker datakommunikationslösning E-post, kalender Definition av datasäkerhatsnivåer Hantering av projektportföljen Ekonomistyrning Vid genomförandet av strategin har man i synnerhet koncentrerat sig på att bygga upp gemensamma koncerntjänster. För att skilja den strategiska styrningen från tjänsteproduktionen har man alltmer övergått till beställar-utförarmodellen. Statsförvaltningens IT-servicecentral (VIP) började i början av 2009 producera tjänster enligt it-strategin som en del av Statskontoret. Dessutom är it-servicecentraler verksamma inom förvaltningsområdena. IT-servicecentralerna inom förvaltningsområdena har inrättats genom att den personal som nu arbetar med tjänsteproduktion och uppgifterna koncentrerats till en enda organisation. Arbetsfördelningen mellan förvaltningsområdena och den gemensamma servicecentralen inom statsförvaltningen är inte ännu klar. Målet är att tjänster som är gemensamma för alla produceras vid VIP och att servicecentralerna inom förvaltningsområdena koncentrerar sig på att stödja sina kunders kärnverksamhet. Ett mål för statens IT-strategi var att stärka styrningen av it-verksamheten inom förvaltningsområdena. Styrningen av it-verksamheten bör vara en del av styrningen av den förvaltning som lyder under ministerierna. Den bör stödja utvecklandet av verksamheten och strategier inom förvaltningsområdet. Detta har legat på varje ministeriums ansvar. Utgångspunkterna för en centraliserad styrning har varit olika. Inom t.ex. justitieministeriets och miljöministeriets förvaltningsområden har styrningen och tjänsteproduktionen varit centraliserad. Styrningen inom finansministeriets och social- och hälsovårdsministeriets egna förvaltningsområden har varit svagare. Utgångsskillnaderna förklaras av strukturen på den allmänna styrningen av förvaltningsområdena samt

21 av ämbetsverksstrukturen. Alla förvaltningsområden har intensifierat sin styrning. Modellerna och metoderna för styrningen har anpassats till varje förvaltningsområdes arbetssätt. Vid arbets- och näringsministeriet som grundades vid ingången av 2008 inrättades en koncernstyrningsfunktion, där ett centralt verksamhetsområde är styrningen av it-verksamheten. Vid inrikesministeriet har man åter klarare övergått till beställar-utförarmodellen. För att ge förvaltningsområdet och säkerhetsmyndigheterna ett mera omfattande stöd har it-servicecentralen HALTIK inrättats. Inom finansministeriets förvaltningsområde intensifierar ämbetsverken sitt samarbete under ministeriets styrning. Inom försvarsförvaltningen genomförde försvarsmakten 2004 2009 åtgärder för en rationalisering av åtgärder inom informationsförvaltningen (TIERA) för att effektivisera upphandlingen, produktionen och utvecklandet av tjänster. Utvecklandet och produktionen samt upphandlingen av it-tjänster gemensamt för alla försvarsgrenar inom försvarsmakten centraliserades 2007 till Centralen för försvarsmaktens ledarskapssystem, som lyder under huvudstaben. År 2006 inrättades vid inrikesministeriet KommunIT-verksamheten för koordineringen av it-samarbetet i kommunerna. Interoperabiliteten mellan verksamhetsmodeller och informationssystem som stöder verksamhet som bedrivs av aktörer inom den kommunala verksamheten och på olika nivåer i verksamheten är grundförutsättningen för att smidiga servicekedjor ska kunna bildas. Främjandet av interoperabiliteten är indelat i tre delhelheter: 1) utvecklandet av gemensamma arkitekturriktlinjer och -metoder, 2) rekommendationsoch standardiseringsverksamhet, 3) serviceutvecklande på basis av riktlinjer och rekommendationer. När det gäller arkitekturriktlinjerna har KommunIT tillsammans med de stora städerna definierat en gemensam målbild för en servicecentrerad arkitektur inom den kommunala sektorn (SOA) och för teknologiriktlinjer samt för den kommunala sektorn bildat verktyg för planering, utveckling och beskrivning av arkitekturerna i ValtIT för att åstadkomma ett gemensamt språk mellan dem som utvecklar verksamheten och dem som förverkligar lösningarna. 2.1 Internationella jämförelser och nationella åtgärder Europeiska unionen har utvecklat en internationellt erkänd modell för analys av 20 centrala tjänster inom den elektroniska förvaltningen (12 som riktar sig till medborgarna och 8 som riktar sig till företag) med tre indikatorer. Den beskriver utvecklingen i varje land i arbetet för att få ut alla tjänster på nätet.

22 100 Sophistication 2007-2009 90 80 70 83 % 76 % 60 in % 50 40 30 20 10 0 Sophistication in 2009 Sophistication in 2007 EU27+average 2007 EU27+average 2009 MT PT SE AT SI EE FI UK IE DK FR BE DE ES NL NO LU IT LV CZ LT IS HU PL SK CY EL CH BG RO HR Countries Källa: Smarter, Faster, Better egovernment 8th Benchmark Measurement, November 2009, European Commission, Directorate General for Information Society and Media OECD har beräknat sambandet mellan förekomsten av bredband och medborgarnas användning av e-tjänster i förvaltningen, eftersom nätförbindelse är en förutsättning för användningen av tjänsterna. För att den e-förvaltningen och tjänsterna ska lyckas måste medborgarna och företagen också önska använda dem vid behov. Användningen av e-tjänster inom förvaltningen har under de senaste åren brett ut sig i största delen av de OECD-länder som Europeiska kommissionen producerar information om, ändå är medborgarnas användning av e-tjänster ännu obetydlig när uppgiften jämförs med de tjänster som finns tillgängliga. Ytterligare uppgifter: Government at a Glance (kommer 10/2009) Källa: 31.1 and 31.2: Eurostat (2008) http://ec.europa.eu/eurostat. Data accessed on 22 July 2009. Data for Turkey are from Turkostat. 31.3: OECD 2007 broadband statistics (www.oecd.org/sti/ict/broadband) and Eurostat (2008).

23 Relationship between broadband penetration and citizen uptake of e-government services (2008) E-government take-up for citizens % 70 60 50 40 30 20 10 0 AUT OECD21 SVK ESP HUN IRL PRT Pol ITA CZE GRC NOR ISL FIN NLD LUX SWE FRA DNK DEU GBR BEL 0 10 20 30 40 50 Broadband penetration, % Finlands nationella styrkor har i ett internationellt perspektiv bl.a. varit hög utbildningsnivå, regional och social jämställdhet, god förvaltningskultur, nationella dataarkiv, offentlig information samt medborgarnas stora förtroende för e-tjänster. Utnyttjandet av informations- och kommunikationsteknik inom den offentliga förvaltningen är emellertid förknippat med stora utmaningar, t.ex. den svaga centraliserade styrningen, det differentierade utvecklingsarbetet och serviceutbudet i fråga om elektronisk ärendehantering samt utmaningar i samanvändningen av information och interoperabiliteten mellan informationssystem. Det åtstramade ekonomiska läget samt förändringarna i service- och personalstrukturen skapar tryck på en ännu mer omfattande och fördjupad tillämpning av informationstekniken inom hela den offentliga förvaltningen. Det centrala är då att man å ena sidan med hjälp av automatisering kan slopa onödiga arbetsskeden och effektivt utnyttja utbytet av uppgifter mellan olika funktioner samt å andra sidan säkerställa nödvändiga inbesparingar och strukturomvandlingar genom att främja en större interoperabilitet mellan systemen för att de arbetsskeden som ansluter sig till användningen av uppgifter ska kunna minskas.

24

25 3 Ledarskaps- och personalpolitik 3.1 Läget för statsanställda Vid ämbetsverk och inrättningar inom statens budgetekonomi arbetade i slutet av 2008 120 910 personer, vilket är 4,8 % av den sysselsatta arbetskraften. Jämfört med föregående år minskade personalen med ca 1300 personer (-1,1 %) och andelen statsanställda av den sysselsatta arbetskraften sjönk. År 2008 var 3000 färre personer anställda av staten än 2004. När universitetens administrativa ställning förändras den 1 januari 2010 minskar antalet anställda inom statens budgetekonomi med ca 32 800 och är då ca 88 100 tjänstemän och arbetstagare. Personalens medelålder var 2008 44,1 år. Medelåldern steg med 0,3 år från föregående år och med 1,2 år från 2004. De åldersklassvis största grupperna var 45 55-åringarna (29 %) och 35 44-åringarna (24 %). De unga åldersklasserna är framträdande i synnerhet vid universiteten. När universitetsanställda överförs utanför statens budgetekonomi, stiger de statsanställdas medelålder och senioråldersklasserna blir mer framträdande i åldersfördelningen. År 2008 arbetade 91 % av personalen på heltid och 9 % på deltid. Andelen heltidsanställda var på samma nivå som året innan och 2004. Deltidsanställning var allmännare bland kvinnor (11 %) än bland män (7 %). Deltidsdominansen bland kvinnor förklaras t.ex. av arbetstidsarrangemang i anslutning till vård av barn och en allmännare användning av deltidspension. Av personalen arbetade 75 % i tillsvidareanställningar och 25 % i visstidsanställningar. Andelen visstidsanställda sjönk med 0,1 procentenhet från föregående år och med 1,2 procentenheter från 2004. Visstidsanställningar var allmännare bland kvinnor (27 %) än bland män (24 %). Av alla visstidsanställda arbetade 59 % i universitet. Utan universiteten var andelen visstidsanställda 14 %. Läget för ledningen av personalresurserna kan beskrivas indirekt med olika nyckeltal för personalens arbetshälsa. År 2008 låg personalens arbetstillfredsställelse som helhet och tillfredsställelse med ledningen på en ganska god nivå. Arbetstillfredsställelsen förbättrades jämfört med föregående år och var också på en högre nivå än 2004. Staten har flera stora utvecklingsprojekt på gång som ofta ökar personalens osäkerhet och tillfälligt försämrar personalens arbetstillfredsställelse. Trots utvecklingsprojekten har personalens arbetstillfredsställelse

26 som helhet inte minskat. Däremot har utvecklingen av ledningen på centraloch lokalnivå ökat personalens tillfredsställelse med ledningen. År 2008 var sjukfrånvaron i genomsnitt 9,0 arbetsdagar per årsverke. Sjukfrånvaron var 0,9 arbetsdagar färre än året innan, men 0,2 arbetsdagar fler än 2004. På längre sikt förklaras den ökade sjukfrånvaron av att personalen blir allt äldre. År 2008 gick 3343 personer i heltidspension, vilket är 15 personer färre än året innan. Den genomsnittliga pensionsåldern var 59 år och 3 månader. Den genomsnittliga pensioneringstiden steg med 0,9 år från föregående år och med ett år från 2004. Lönesumman för personalen inom budgetekonomin 2008 var 4,6 miljarder euro och alla arbetskraftskostnader 5,7 miljarder euro. Arbetskraftskostnaderna ökade nominellt 8,3 % från föregående år och 13,2 % från 2004. Priset på ett årsverke var 2008 i genomsnitt ca 48 600 euro.

27 Läget för statsanställda 2004-2008 PERSONALSTYRKA, -STRUKTUR OCH -KOSTNADER 2004 2005 2006 2007 2008 3) %-ä %-ä %-ä %-ä %-ä Antalet anställda 123 911-0,2 123 821-0,1 123 219-0,5 122 200-0,8 120 910-1,1 Årsverken, antal 120 291-0,2 120 868 0,5 120 892 0,0 120 170-0,6 117 648-2,1 Personalens medelålder, år 42,9 0,3 43,1 0,6 43,4 0,6 43,7 0,7 44,1 0,9 Utlänningar i personalen, antal 1 764 1,4 1 844 1,5 1 843-0,1 2 150 16,7 2 387 11,0 Lönesumma, milj. euro 3 991,2 3,9 4 145,8 3,9 4 302,4 3,8 4 279,4-0,5 4 583,7 7,1 Arbetskraftskostnader totalt, milj. euro 5 060,1 3,7 5 284,1 4,4 5 385,7 1,9 5 288,0-1,8 5 726,0 8,3 Årsverkets pris, euro 42 066 3,9 43 718 3,9 44 550 1,9 44 004-1,2 48 671 10,6 Den arbetade tidens andel av årsarbetstiden, % 1) 82,1 0,2 82,2 0,2 82,1-0,2 80,7-1,7 81,0 0,4 Andelen löner för arbetad tid av lönesumman, % 78,8-0,5 78,8 0,0 78,8 0,0 78,3-0,6 78,6 0,4 Andelen indirekta arbetskraftskostnader av löner för arbetad tid, % 60,9 0,9 61,8 1,4 58,9-4,7 57,9-1,7 59,0 1,9 ARBETSTRIVSEL Trivsel totalt 2) 3,3-2,0 3,4 3,0 3,3-2,9 3,3 0,0 3,4 3,0 tillfredsställelse med 3,2 1,5 3,2 0,0 3,3 3,1 3,3 0,0 3,4 3,0 ledningen 2) Genomsnittlig pensionsålder, år 58,3 0,5 58,6 0,4 58,7 0,2 58,4-0,5 59,3 1,5 Invalidpensionering, % 0,29 12,9 0,3 5,5 0,3 0,0 0,2-34,3 0,2 0,0 Sjukfrånvaro, arbetsdagar/ årsv 8,8 1,4 8,8 0,0 8,9 1,1 9,9 11,2 9,0-9,1 1) den arbetade ordinarie årsarbetstidens andel av den ordinarie årsarbetstiden 2) på skalan1-5: 1= mycket missnöjd,...5 = mycket nöjd 3) förhandsuppgift

28 Anställda inom budgetekonomin enligt nivån på förvaltningen 2000 2009 1) Antalet anställda (heltids- och deltidsanställda) Förvaltningens nivå 2) År Förändring 2000-2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 8/2009 antal % Lagstiftningsåtgärd 616 644 666 679 710 728 742 772 767 784 151 24,51 Rättshandling 4575 4715 4763 4750 4721 4669 4226 4615 4623 5153 48 1,05 Centralförvaltningsenheter 28506 28363 28803 28807 29225 29501 30697 30968 32564 38668 4058 14,24 Enheter på mellannivå 41868 38855 39779 39991 39599 39327 37923 36169 34871 38094-6997 -16,71 Enheter på lokalnivå 16542 15236 15292 15400 14587 14418 14255 13781 12436 5220-4106 -24,82 Undervisnings- och socialväsendet 31614 32728 33955 34558 35069 35178 35375 35895 35670 36105 4056 12,83 Anställda totalt 123721 120541 123258 124185 123911 123821 123218 122200 120931 124024-2790 -2,26 1) Åren 2000-2005 uppgift för november och sedan 2006 uppgift för december

29 Siffrorna baserar sig på ämbetsverkskoder. Under de senaste åren har ämbetsverkskoderna för central-, regional- och lokalförvaltningsenheter slagits ihop till en ämbetsverkskod (t.ex. de tidigare separata vägdistrikten och centralförvaltningen inom Vägförvaltningen slogs vid ingången av 2009 ihop till Vägförvaltningen), vilket i klassificeringen av förvaltningsnivåer motsvarar centralförvaltningen. I dessa fall verkar antalet anställda inom centralförvaltningen ha ökat, även om arbetsplatser inte har överförts från den ena förvaltningsnivån till den andra. Motsvarande nya ändringar av ämbetsverkskoder är aktuella. Personalens fördelning % Förändring Förvaltningens nivå År 2000-2008 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 8/2009 % Lagstiftningsåtgärd 0,5 0,5 0,5 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,1 Rättshandling 3,7 3,9 3,9 3,8 3,8 3,8 3,4 3,8 3,8 4,2 0,5 Centralförvaltningsenheter 23,0 23,5 23,4 23,2 23,6 23,8 24,9 25,3 26,9 31,2 8,1 Enheter på mellannivå 33,8 32,2 32,3 32,2 32,0 31,8 30,8 29,6 28,8 30,7-3,1 Enheter på lokalnivå 13,4 12,6 12,4 12,4 11,8 11,6 11,6 11,3 10,3 4,2-9,2 Undervisnings- och socialväsendet 25,6 27,2 27,5 27,8 28,3 28,4 28,7 29,4 29,5 29,1 3,6 Anställda totalt 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 0,0 I de 21 OECD-länder som det finns uppgifter från har en stor del fler anställda på regional- och lokalnivå än inom centralförvaltningen. I förbundsstater är mindre än en tredjedel av de anställda på centralförvaltningsnivå. I icke-förbundsstater är spektrumet av arbetstagare inom centralförvaltningen brett, i Sverige 15 % och i Turkiet 90 %. Av de länder som det finns uppgifter om är förändringen mellan 1995 och 2005 liten. Ytterligare upplysningar: Government at a Glance, OECD kommer 10/2009, Data refer to 2005 and were collected by OECD s 2006 Comparison of Employment in the Public Domain (CEPD) Survey. Respondents to the survey were predominately national statistical officers.

30 Australia Ireland United States Canada Sweden Japan Germany Belgium Spain Finland Netherlands Austria Hungary Norway France Czech Republic United Kingdom Italy Korea Portugal Turkey Fördelningen av antalet anställda mellan centralförvaltningen och region- och lokalförvaltningen 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Percentage of total Central Sub-central Enligt förvaltningens rambeslut för statsfinanserna och utvecklingsplanerna för förvaltningen kan utvecklingen av antalet statsanställda förutspås vara som följer: Antalet anställda inom statens budgetekonomi åren 2008-2020 (prognos2009-2020) 140 000 120 000 100 000 Personal 80 000 60 000 40 000 20 000 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

31 Enligt undersökningar som beställts av finansministeriet har statens arbetsgivarbild förbättrats inom flera delområden och staten anses allmänt vara en konkurrenskraftigare arbetsgivare än tidigare. Enligt undersökningar om arbetsgivarbild är statens konkurrenskraft som arbetsgivare god också jämfört med andra arbetsgivare och verksamhetsområden. Trots även kritiska bedömningar är den allmänna uppfattningen god i jämförelsen. Enligt undersökningar är statliga anställningar och arbetsplatser förknippade med även sådana dolda attraktionsfaktorer som i denna tid passar ihop med de allmänna värderingarna och samhällsekonomiska förhållandena. Styrkan i statens arbetsgivarbild finns också bland de s.k. tunga kriterierna för val av arbetsplats samt i allmänhet bland befolkningen och högutbildade unga. Enligt medborgarna är styrkan i statens arbetsgivarbild fasta och säkra arbetsplatser, arbetsförhållandena och redskapen, möjligheter att utveckla yrkesskickligheten och sig själv, trivsel i arbetet och intressanta arbetsuppgifter. Enligt personalen är styrkorna i hög grad desamma: fasta och säkra arbetsplatser, intressanta arbetsuppgifter, arbetsförhållandena och redskapen, atmosfären på arbetsplatserna, möjligheterna att flexibelt samordna behoven i arbets- och privatlivet samt möjligheter att utveckla yrkesskickligheten och sig själv. Enligt personalen är relativa svagheter däremot lönenivån, möjligheterna att påverka det egna arbetet, en jämlik behandling av personalen och stresshantering. 3.2 Riktlinjer för personalledningen som en del av förvaltningspolitiken Förvaltningens funktionella effektivitet, serviceförmåga och samhälleliga genomslagskraft säkerställs så att beredningen av riktlinjerna för personalledningen, beslutsfattande och uppföljning integreras i andra styrprocesser inom koncernen. Målet har varit att personalledningen kopplas till helhetsledningen i alla verksamhetsenheter inom statsförvaltningen. Statens arbetsmarknadsverk har som en del av finansministeriet tjänat både statsledningen

32 och ämbetsverken när det gäller att dra upp riktlinjer för statens personalledning och utveckla den. Dess mål är att vara en gemensam faktor i statens personalledning. På så vis tryggar det tillsammans med ämbetsverken högklassiga tjänster i vårt samhälle. Genom statens strategiska personalledning och utvecklandet av personalen stärks den statliga arbetsgivarens förmåga att konkurrera om kunnig arbetskraft, stöds funktionell effektivitet för statens verksamhetsenheter vid förändringar i statsförvaltningen och säkerställs i sista hand statsförvaltningens funktionsförmåga. Centrala mål för statens gemensamma personalledning har varit att utveckla ett gott ledarskap, en konkurrenskraftig avtals- och lönepolitik samt stödåtgärder i anslutning till förändringssituationer i organisationerna och att genomföra en tjänste- och arbetskollektivavtalslösning som stöder en resultatrik verksamhet på ämbetsverksnivå. 3.3 Stöd för förändringar Produktivitetsprojekt, regionaliseringsåtgärder och övriga strukturella och funktionella förändringar inom förvaltningen berör nästan alla statsanställda. Man har ännu effektivare börjat stödja förändringarnas fortskridande och uppnåendet av de eftersträvade personaleffekterna. I enlighet med vad som konstaterades vid regeringens behandling den 6 november 2007 har finansministeriet gett nya kompletterade anvisningar till ministerierna och ämbetsverken om personalpolitiken i förändringssituationer. Anvisningarna har beretts i samarbete med representanter för personalorganisationerna. Enligt anvisningen, om de övriga metoderna i anvisningen för att ordna arbete för dem som blivit utan uppgifter inte är möjliga, kan enligt finansministeriets prövning uppsägningsersättning tas i bruk som en sistahandsmetod. Statsrådets principbeslut om ordnande av statsanställdas ställning vid organisationsförändringar (FM 9/01/2006) presenterar på en principiell och allmän nivå hur man försöker hitta nya arbetsuppgifter för statsanställda som blivit utan arbetsuppgifter vid organisationsförändringar: i första hand vid den egna verksamhetsenheten, i andra hand vid någon annan verksamhetsenhet inom samma förvaltningsområde, för det tredje vid en verksamhetsenhet inom ett annat förvaltningsområde inom personens egen pendlingsregion. Finansministeriets beslut 10/2007 (6.11.2007) om förändringsledarskap och omställningsskydd i statsförvaltningen tar mera konkret än ovan nämnda principbeslut upp metoder för att stödja och omplacera personalen vid organisationsförändringar. Stödåtgärder är bl.a.

33 Tjänsteöverföringar med hjälp av funktionen tjänstearrangemang i Helisystemet. Enligt regeringens beslut den 6 november 2007 har rekryteringssystemet HELI tagits i bruk överallt inom statsförvaltningen. Överföring i anställning hos en annan arbetsgivare (också inom kommunsektorn och den privata). Beviljande av tjänsteledighet (för högst tre år, uppmuntrar de anställda att söka sig till visstidsarbete hos en annan arbetsgivare). Utnyttjande av möjligheten till distansarbete. Stöd för omskolning. Stöd för arbetskraftsförvaltningens omställningsskyddsenheter. I sista hand uppsägningsersättning (ett belopp som motsvarar max. 10 månaders lön). Finansministeriet har regelbundet i anslutning till produktivitetsprogrammets rapportering stakat ut att åtgärder som ökar produktiviteten bör planeras genom att statsrådets principbeslut om riktlinjer för personalpolitiken vid organisationsförändringar (FM 9/01/2006) beaktas. Man bör dessutom sörja för att planeringen och genomförandet av produktivitetsåtgärder behandlas i samarbete med representanter för personalen. Finansministeriet har främjat genomförandet av pågående omfattande utvecklingsåtgärder inom förvaltningen också genom att inrätta enheten Statens personaltjänster vid Statskontoret. Dess uppgift är att stödja ämbetsverken vid genomförandet av förändringar. En central fråga är omplaceringen av personalen. Enheten ger konkret stöd och vägledning för ämbetsverk i akuta situationer. Statsrådet fattade den 26 mars 2009 ett rambeslut som förutsätter anmälan om personer som blir utan arbete till följd av produktivitetsmål och produktivitetsfrämjande åtgärder. Om situationen för personer som till följd av produktivitetsmål och produktivitetsfrämjande åtgärder blir utan arbete inte med ovan nämnda åtgärder kan ordnas utan uppsägningar, ska ministeriet i fråga anmäla dessa eventuella fall till finansministeriet så att de vid behov kan föras till finanspolitiska ministerutskottet för behandling. Dessförinnan ska man tillsammans med Statens arbetsmarknadsverk och Statskontorets enhet för personaltjänster gå igenom olika alternativa lösningar. Funktionsförmågan och produktiviteten i verksamhetsenheter inom statsförvaltningen har understötts vid organisations- och strukturomvandlingar. Bland annat genomförandet av projektet för reformering av regionförvaltningen har understötts i synnerhet genom ledarskapet och genom att stärka hanteringen av personalresurserna. Statens arbetsmarknadsverk har också i övrigt betydligt utökat stödet för verksamhetsenheternas arbetsgivarfunktion och främjat deras arbetsgivarkompetens. Målet för statens tjänste- och arbetskollektivavtal för åren 2007 2010 är att genom att utveckla avlöningen och arbetslivet förbättra resultaten inom statsförvaltningen och dess verksamhetsenheter. Fördelningen av potter som genomför statens tjänste- och arbetskollektivavtal

34 på ämbetsverksnivå så att de främjar verksamhetens resultat har understötts och följts upp under 2008 2009. Arbetstidsledning har tagits som ett strategiskt utvecklingsobjekt. 3.4 Reformering av ledarskapskulturen Statsförvaltningens resultat, välbefinnande och omvandling säkerställs genom ett gott ledarskap på olika nivåer i statsförvaltningen. För detta fattade statsrådet den 30 april 2008 ett principbeslut om ledarskapspolitiken inom statsförvaltningen. De omedelbara målen i principbeslutet är 1) att ledningsuppgifterna är lockande och utvecklingsmöjligheterna goda, 2) att den högsta tjänstemannaledningen är på hög professionell nivå och tillräckligt enhetlig och 3) att cheferna har förutsättningar för att framgångsrikt klara sina uppgifter. Finansministeriet har genomfört reformer av chefspolitiken och räknar med stor omsättning på ledningen under de närmaste åren. De reformer som genomförts är bl.a. riktlinjer för utvecklingsdiskussioner och ibruktagandet av personliga ledaravtal inom ledningen. I anslutning till detta har genomförts ett småskaligt resultatpremieförsök. Försöket som gäller ledaravtal har pågått sedan 2005. Resultaten av försöket bedöms och utifrån det bereds eventuella riktlinjer för att mera allmänt ta i bruk ledningsavtal inom förvaltningen. Målet är att utnämningar till allt fler ledarskapstjänster görs på viss tid, vilket ökar ledningens rörlighet och ledningsberedskap. Då en tjänst inom högsta ledningens tillsätts, ska man varje gång överväga om tjänsten borde tillsättas för viss tid. Då en person utnämns till en tjänst första gången, är det i allmänhet motiverat att visstidsanställningen är över fem år och högst sju år. Med den högsta ledningen avses ministeriernas kanslichefer, understatssekreterare, avdelningschefer och tjänstemän med motsvarande tjänsteställning samt den som är chef för ett ämbetsverk. Genom professionella urvalskriterier och urvalsmetoder, planmässig utveckling och flexibla avancemangsmöjligheter säkerställs tillgången på chefer till olika uppgifter. I chefernas urvalskriterier beaktas utöver de krav som uppgiften ställer även chefens utvecklingsduglighet och lämplighet för andra uppgifter inom statsförvaltningen. Kvinnornas andel i ledningsuppgifter och deras benägenhet att söka sig till ledningskarriärer har främjats bl.a. i en arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet och som lämnade sitt förslag våren 2009. Ministeriet har också genomfört första kursen av programmet för framtidens ledare, som är riktat till den högsta ledningens chefspotential, och startar en ny kurs hösten 2009. Nätverksbildning stöddes i programmet genom att riksdagsledamöterna samt representanterna för kommunsektorn och företagssektorn deltog i gemensamma evenemang. Ministeriets partner vid ordnandet av nätverksevenemang är Riksdagen, Finlands Kommunförbund och Finlands näringsliv

35 EK. Hösten 2008 startades ett forum för ledare inom statsförvaltningen som var avsett för den högsta ledningen inom statsförvaltningen, ett annat forum hölls sommaren 2009 och ett tredje hålls våren 2010. Våren 2008 upphörde träningsprogrammet FINWIN som börjat 2007 och vars mål var att skapa förändringsberedskap i förvaltningen. Finansministeriet har tillsammans med ministerierna utvecklat ledningen inom statsförvaltningen och personer som söker sig till ledningskarriärer utifrån utvecklingsmodellen för en gemensam ledning. Utvecklingsobjekt är rekrytering av ledningen, utvecklings- och karriärstigar och ledning av prestationen. Till stöd för ministerierna tillsattes 2008 en styrgrupp för ledarskapspolitik som skulle koordinera reformer av ledningen inom statskoncernen. Styrgruppen ska bl.a. delta i valet av deltagare till gemensamma träningsprogram, utvärderingen av ledaravtal och främjandet av uppföljarplanerings- och potentialtänkande. I gruppen finns sakkunniga från såväl förvaltningen som utifrån. Kommunalt anställda 15.10.2009 Kommuner och samkommuner 2004 2005 2006 2007 2008 Antalet anställda sammanlagt 431 000 422 000 428 000 424 000 437 000 - varav i deltidsarbete, %-andel 13,0 12,7 12,9 12,6 12,8 Dessutom på oavlönad arbets- eller tjänsteledighet 24 000 29 000 30 000 38 000 32 000 Personalens medelålder, år 44,5 44,9 45,0 45,3 45,3 Lönesumma, miljon euro om året 11 900 12 385 12 859 13 320 14 160 Totala arbetskraftskostnader, miljon euro 15 600 16 175 16 883 17 540 18 600 Årsverkets pris i genomsnitt, euro 37 600 39 400 41 000 42 500 44 800 Genomsnittlig pensionsålder, år 58,1 58,4 58,3 58,6 58,7 - varav i ålderspension i genomsnitt, år 62,2 62,5 62,4 62,9 63,1 Sjukfrånvaro, dagar i genomsnitt/årsverke 17,7 19,1 19,2 19,3 19,4 Källor: Statistikcentralen, lönestatistik över den kommunala sektorn, oktober Kommunernas pensionsförsäkring, pensionsavgång för försäkrade enligt KomPL Statistikcentralen, Undersökning om arbetskraftskostnaderna inom den kommunala sektorn 2004. Görs med fyra års mellanrum, resultaten för 2008 är inte ännu tillgängliga. Institutet för arbetshygien, Undersökningen Kommun 10 (sjukfrånvaro) Basservicebudget (lönesummor)

36

37 4 Förvaltningens struktur 4.1 Centralförvaltningens utveckling Enligt förvaltningsredogörelsen 2005 fortsätter regeringen att reformera statens centralförvaltning samt att göra dess strukturer och arbetsfördelningen ännu tydligare bl.a. genom att överföra åtgärdsuppgifter från ministerierna och andra än riksomfattande utvecklingsuppgifter till region- och lokalförvaltningen, säkerställa att strukturen på ministeriernas ansvarsområden är ajour samt genom att utvärdera och utveckla konceptet för politikprogram och förbättra dess genomförande. Dessutom utvärderas organiseringen och användningen av statens forskningsinstitut inom statsförvaltningen. Riksdagens förvaltningsutskott ansåg i sitt betänkande att det är nödvändigt att hela förvaltningen reformeras samtidigt på alla nivåer. Enligt utskottet bör man vid beredningen av reformen ta hänsyn till behovet av att bland annat sammanföra de funktioner som hänför sig till näringar och arbetskraft, funktioner inom ramen för förvaltningsutveckling och funktioner inom invandrarpolitiken. Vidare påpekade utskottet att centralförvaltningen kan bli mer produktiv genom att slå ihop organisationer eller delar av organisationer med så gott som identiska uppgifter, undanröja överlappningar med andra medel och förenkla arbetsprocesserna. Därmed krävs det också en utvärdering av de utvecklingsorganisationer som är knutna till centralförvaltningen. Utskottet påskyndade också åtgärder för att effektivisera ekonomi- och personalförvaltningen inom alla förvaltningsområden och konstaterade också att det finns stora effektiviseringsmöjligheter inom upphandling, facility management samt it och data. För närvarande har statens centralförvaltning 27 000 anställda. Av dessa arbetar 4 800 personer vid ministerier och 22 200 personer i den underlydande centralförvaltningen. Centralförvaltningens andel av hela personalen inom budgetekonomin är 22 %. I siffrorna ingår inte universiteten och högskolorna, som har ca 34 600 anställda och inte rättsväsendet, som har ca 5 000 anställda. Jämfört med 2005 har det totala antalet anställda inom centralförvaltningen ökat med drygt 800 personer. Ökningen beror på att antalet anställda inom centralförvaltningen under ministerierna har ökat, eftersom antalet personer som arbetar vid ministerierna sedan 2005 har minskat med knappt 300 personer.

38 Det finns ungefär 100 enheter inom statens centralförvaltning inklusive ministerierna. Antalet är ungefär detsamma som 2005. I centralförvaltningens struktur har dock skett många förändringar. Med anledning av att arbets- och näringsministeriet inrättades i början av 2008 finns det numera 12 ministerier istället för 13 som tidigare, eftersom handels- och industriministeriets uppgifter och största delen av arbetsministeriets uppgifter i enlighet med regeringsprogrammet koncentrerades till det nya ministeriet. I detta sammanhang genomfördes också andra ändringar i arbetsfördelningen mellan ministerierna. Till det nya ministeriet överfördes från inrikesministeriet avdelningen för regionoch förvaltningsutveckling, förutom enheten för regional- och lokalförvaltning och enheten KommunIT, samt från det indragna arbetsministeriet till inrikesministeriet åter invandrar- och integreringsärenden och till social- och hälsovårdsministeriet utkomstskyddsärenden. Arbetsfördelningen mellan ministerierna har också ändrats av att förvaltningsutvecklingsuppgifter i början av 2008 koncentrerats till finansministeriet genom att inrikesministeriets kommunavdelning och avdelningen för regionoch förvaltningsutvecklingens region- och lokalförvaltningsenhet med underlydande organisationer samt KommunIT-enheten överfördes dit. Andra förändringar i arbetsfördelningen har varit överföringen av boendestödsärenden från miljöministeriet till social- och hälsovårdsministeriet samt överföringen av livsmedelslagstiftningsuppgifter från social- och hälsovårdsministeriet och det indragna handels- och industriministeriet till jord- och skogsbruksministeriet vid samma tidpunkt. De största strukturella förändringarna har ändå skett i centralförvaltningen under ministerierna, där ämbetsverksstrukturen har förändrats i synnerhet av att myndighetsuppgifter koncentrerats till större helheter. Livsmedelssäkerhetsverket, som i maj 2006 inledde sin verksamhet inom jord- och skogsbruksministeriets förvaltningsområde, inrättades genom en sammanslagning av Forskningsanstalten för veterinärmedicin och livsmedel, Livsmedelsverket och Kontrollcentralen för växtproduktion inom förvaltningsområdet och genom att åtgärdsuppgifterna vid ministeriets avdelning för livsmedel och hälsa överfördes till ämbetsverket. Livsmedelssäkerhetsverket undersöker och övervakar kvaliteten på livsmedel samt produktionsinsatserna i jord- och skogsbruket och deras säkerhet, djurhälsan samt växthälsan. Landsbygdsverket, som ett år senare inledde sin verksamhet inom samma förvaltningsområde genom att planerings-, styr- och åtgärdsuppgifterna inom utvecklandet av jordbruket och landsbygden samt ekonomi- och personalförvaltningsuppgifterna vid jord- och skogsbruksministeriets informationstjänstcentral överfördes från ministeriet till ämbetsverket. Ämbetsverket svarar för användningen av medlen i Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling i Finland och är Finlands utbetalande organ.

Institutet för hälsa och välfärd, som vid ingången av 2009 inledde sin verksamhet inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde, inrättades genom en ihopslagning av funktionerna vid Forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården och Folkhälsoinstitutet, vilka verkat inom förvaltningsområdet. Ämbetsverkets uppgift är att med hjälp av forskning, uppföljning och utvärdering främja befolkningens välfärd och hälsa, förebygga sjukdomar och sociala problem samt utveckla social- och hälsovårdstjänsterna. Ämbetsverket verkar också som statistikmyndighet inom sitt område. Vid samma tidpunkt inledde även Tillstånds- och tillsynsverket för socialoch hälsovården sin verksamhet inom förvaltningsområdet. Ämbetsverket inrättades genom en ihopslagning av funktionerna vid Rättsskyddscentralen för hälsovården och Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral, vilka verkat inom förvaltningsområdet. Ämbetsverket uppgift är att sörja för tillstånds-, styrnings- och kontrolluppgifter i olika lagar. De viktigaste lagarna för ämbetsverkets verksamhetsområde är alkohollagen, tobakslagen, kemikalielagen, gentekniklagen, hälsoskyddslagen, livsmedelslagen, folkhälsolagen, lagen om specialiserad sjukvård. mentalvårdslagen, lagen om patientens ställning och rättigheter samt lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården. I början av 2009 slogs även Försäkringsinspektionen administrativt ihop med Finansinspektionen, som inrättats i anslutning till Finlands Bank. Till den nya myndigheten överfördes också f.d. Finansinspektionens uppgifter från Finlands Bank. Myndigheten utövar tillsyn över bl.a. banker, försäkrings- och pensionsbolag samt andra värdepappersföretag inom försäkringsbranschen, fondbolag och börsen. Även om myndigheten administrativt finns i anslutning till Finlands Bank är den självständig i sitt beslutsfattande. I början av november 2009 inrättades inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet, sedermera Fimea. Samtidigt lades Läkemedelsverket och Utvecklingscentralen för läkemedelsbehandling ned och deras uppgifter överfördes till den nya myndigheten. Till centrets uppgifter hör tillstånds- och tillsynsuppgifter inom läkemedelsområdet, forskning och utveckling inom läkemedelsområdet samt produktion och förmedling av information om läkemedel. Till centrets uppgifter hör också att utöva tillsyn över och utveckla apoteksverksamheten. Säkerhetsoch utvecklingscentret för läkemedelsområdet ska bl.a. bedriva forskning som hänför sig till läkemedelspolitik och farmakoekonomi. Bland de reformer som den senaste tiden genomförts inom de övriga förvaltningsområdena kan nämnas att Havsforskningsinstitutet, som verkat inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde, läggs ned vid ingången av 2009 och att dess verksamhet överförs till Havscentret, som inrättats i anslutning till Finlands miljöcentral, och till Meteorologiska institutet. Bland funktionerna vid det nedlagda institutet överfördes fysikalisk forskning med sjögångs- och vattenståndstjänster till Meteorologiska institutet och den biologiska forskningen till Havscentret. 39

40 Även vid ingången av 2010 genomförs många betydande ämbetsverksreformer inom centralförvaltningen. Inom justitieministeriets förvaltningsområde inrättas Riksfogdeämbetet, som ska sköta centralförvaltningsmyndighetens uppgifter inom utsökningsväsendet. Till det nya ämbetsverket överförs de operativa förvaltningsuppgifter inom utsökningen som sköts av justitieministeriet och länsstyrelserna. I och med att ämbetsverket inrättas består utsökningsväsendets organisation av en centralförvaltning och underlydande lokala utsökningsverk. Vid ingången av 2010 inleder även Polisstyrelsen sin verksamhet inom inrikesministeriets förvaltningsområde. Styrelsen bildas av den nuvarande polisens länsledning och en del av inrikesministeriet polisavdelning. Polisstyrelsens uppgift är att planera, utveckla, leda och övervaka polisverksamheten och dess stödfunktioner i hela landet, se till att den medborgarservice som hänför sig till polisens uppgifter finns tillgänglig i lika utsträckning och är av samma kvalitet i hela landet samt besluta om samarbetet mellan den lokala polisen och andra polisenheter. Enheter som lyder under Polisstyrelsen kommer att vara polisinrättningar och polisens riksomfattande enheter centralkriminalpolisen, skyddspolisen och rörliga polisen samt Polisyrkeshögskolan och Polisens teknikcentral. Vid ingången av 2010 organiseras också verksamheten vid sex ämbetsverk inom kommunikationsministeriets förvaltningsområde så att två nya ämbetsverk bildas i deras ställe. Vid det nyinrättade Trafikverket slås ihop alla sådana uppgifter vid Sjöfartsverket som inte avskiljs till det bolag som ansvarar för den interna produktionen, överförs till de närings-, trafik- och miljöcentraler som ska inrättas eller slås ihop med Trafiksäkerhetsverket. Dessutom sammanslås Banförvaltningscentralen samt funktionerna inom Vägförvaltningens centralförvaltning med undantag för de uppgifter som ska överföras till Trafiksäkerhetsverket. Med Trafiksäkerhetsverket sammanslås sjösäkerhetsfunktionen vid Sjöfartsverket, lotsningens myndighetsuppgifter, uppgifterna för behörig myndighet för fartygstrafiktjänster och förande av luftfartsregistret. Dessutom sammanslås Luftfartsförvaltningen, Järnvägsverket, Fordonsförvaltningscentralen och Vägförvaltningens funktioner, som hänför sig till normgivning för trafiksäkerheten samt tillsynen över säkerhetsbestämmelserna för väghållningen. Avsikten är att experttjänstfunktionen vid Statens tekniska forskningscentral inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde bolagiseras vid ingången av 2010. Verksamhetsområdet för det nya aktiebolaget kommer att omfatta experttjänster, expertutredningar och expertbedömningar, certifierings- och godkännandetjänster, provnings-, inspektions- och analystjänster samt kalibreringstjänster. Vid samma tidpunkt bolagiseras också den verksamhet i anslutning till utvecklande och förvaltning av delägarföretag som kommersialiserar uppfinningar vid Statens tekniska forskningscentral sedan ingången av 2006. Verksamhetsområdet för det nya bolaget kommer att vara att grunda delägarföretag, investera i företag, överföra teknologi, utveckla affärsverksamheten vid dessa företag samt förvalta och sälja delägarskap. Båda bolagen kommer att vara helt ägda av finska staten.

Med avseende på en rationalisering av funktionerna har ett centralt område för omorganiseringen av förvaltningens funktioner efter 2005 varit att koncentrera expert-, bakgrunds- och stödtjänster inom förvaltningen till servicecentraler. Mer om denna reform i stycket om styrsystem under punkten koncernstyrning. Statens forskningsinstitut hör till de viktigaste aktörerna och kunskapsproducenterna inom sektorforskning som stöder samhällspolitik och samhälleliga tjänster. I enlighet med regeringens beslut 2009 reformeras statens sektorforskning under de närmaste åren genom en omfördelning av de medel som inriktats på forskning samt genom en revidering av strukturen på forskningsinstitutsfältet. Ministerierna lade före utgången av september 2009 fram förslag till en revidering av strukturen. I slutet av 2009 kartläggs också i samarbete mellan ministerierna och universiteten vilket slags forskningsverksamhet vid statens forskningsinstitut som passar bättre vid universitet. Målet är att undanröja överlappningar och stärka forskningsinstitutens och universitetens kärnuppgifter. Ombildandet av universiteten vid ingången av 2010 från statliga ämbetsverk till offentligrättsliga juridiska personer kommer att minska antalet anställda inom statsförvaltningen med en fjärdedel. Att koncentrera myndighetsuppgifter till större helheter kommer också under de närmaste åren att vara på en viktig plats när statens centralförvaltning utvecklas. En klarare trend än tidigare kommer emellertid att vara en ökad tväradministration vid centraliseringen av uppgifter. Detta förebådas av det pågående beredningsarbetet för att sammanföra uppgifter inom produkttillsynen över kemikalier som sköts inom olika förvaltningsområden till Säkerhetsteknikcentralen inom arbets- och näringsministeriets förvaltningsområde, utredningar om och förslag till en omorganisering av laboratorieverksamheten inom statsförvaltningen samt bl.a. en pågående utredning som gäller en centralisering av statens statistikproduktion. Inom utvecklandet av statens centralförvaltning har riktlinjen redan länge varit att uppgifter och befogenhet ska överföras till lägre förvaltningsnivåer. Regionförvaltningsreformen vid ingången av 2010 ger bättre möjligheter än tidigare för detta. I samband med ett utredningsarbete om regionförvaltningsreformen har kartlagts vilka av de uppgifter som nu sköts vid ministerier och inom den övriga statliga centralförvaltningen som lämpar sig att bli överförda till de regionförvaltningsmyndigheter som kommer att inrättas. Dessa uppgifter är bl.a. tillstånds-, övervaknings- och statsunderstödsuppgifter, uppgifter i anslutning till strukturfonder och resultatstyrningen inom lokalförvaltningen samt olika stöduppgifter. Från centralförvaltningen kan också överföras riksomfattande uppgifter till regionförvaltningsmyndigheter som sköter dem som specialiseringsuppgifter samt en regionförvaltningsmyndighet med stöd av ett bemyndigande i lagen också ges i uppgift att i någon viss uppgift styra de övriga regionförvaltningsmyndigheterna för att en nationell enhetlighet ska uppnås. 41

42 4.2 Reformering av regionförvaltningen Enligt förvaltningsredogörelsen fortsätter regeringen att utveckla förvaltningsstrukturerna och samarbetet bl.a. genom att regionförvaltningen sammanförs och områdesindelningen förenhetligas. I syfte att uppnå målet utvärderas på lång sikt möjligheten att å ena sidan koncentrera de administrativa myndighetsuppgifterna till länsstyrelserna och å andra sidan att koncentrera de uppgifter som hänför sig till den regionala utvecklingen till landskapsförbunden. Dessutom förenhetligas bl.a. områdesindelningarna för statens regionförvaltning och den regionala indelningen mellan länsstyrelserna utvärderas med beaktande av länsstyrelsernas förändrade uppgifter. Enligt redogörelsen stärks dessutom landskapsförbundens ställning som regionutvecklingsmyndighet och den demokratiska styrningen av regionförvaltningen effektiviseras via dem. Antalet landskap ses över när landskapsförbundens uppgifter, beslutanderätt och ställning stärks. Riksdagens förvaltningsutskott konstaterade i sitt betänkande att landskapsförbunden ges en ännu starkare ställning som regionutvecklingsmyndighet och att den demokratiska styrningen av regionförvaltningen effektiviseras tack vare dem innebär en förlängning av den fastslagna policyn. Utskottet fann det också sakligt att möjligheten att i allt större utsträckning koncentrera myndighetsuppgifter av tillsyns- och förvaltningskaraktär till länsstyrelserna utreds. Utskottet anser att det finns skäl att utreda om t.ex. integrationen av asylsökande och andra som kommit till landet eventuellt kunde anförtros de tvärsektoriella länsstyrelserna. Länsstrukturen är enligt utskottets mening funktionell och det finns ingen anledning att utöka antalet länsstyrelser. Utskottet konstaterade dessutom att det behövs en kritisk evaluering av miljösektorn bl.a. med avseende på organisationernas funktion och ansvarsförhållanden. 4.2.1 Målen för reformeringen av regionförvaltningen Utgångspunkten för den omfattande reformeringen av regionförvaltningen är en riktlinje som ingår i regeringsprogrammet för statsminister Matti Vanhanens andra regering: Förvaltningen revideras och görs mera demokratisk. Länsstyrelsernas, arbetskrafts- och näringscentralernas, övriga distriktsförvaltningsmyndigheters och landskapsförbundens arbetsfördelning preciseras, överlappande verksamhet rationaliseras och antalet förvaltningsmyndigheter minskas. Samtidigt utvärderas deras regionindelning. Den nuvarande länsförvaltningens uppgifter omorganiseras. Statens regionförvaltning revideras genom att tillstånds-, tillsyns- och rättssäkerhetsuppgifter sammanförs. Utvecklingspolitiska befogenheter överförs till den demokratiska styrningen. En sammanföring av medlen för regional utveckling enligt landskap och enligt ministerium under ett moment i statsbudgeten och en överföring

43 av beslutsfattandet om dem till regionerna utreds. Beredningen inleds omedelbart och reformerna genomförs senast 2010. Enligt regeringsprogrammet bör även centralförvaltningen revideras bland annat genom att sådana verkställande uppgifter som kan överföras från ministerierna och andra än nationella utvecklingsuppgifter överförs till regional- och lokalförvaltningen. I syfte att genomföra riktlinjerna i regeringsprogrammet tillsatte finansministeriet i juni 2007 ett projekt för att reformera regionförvaltningen (ALKUprojektet), vars mandatperiod går ut den 31 december 2009. Det allmänna målet för projektet är att åstadkomma en medborgar- och kundinriktad regionförvaltning som fungerar effektivt och resultatrikt. Målet är också att förstärka och utöka landskapsförbundens roll och ställning i regionutvecklingsarbetet samt att främja samarbete mellan statens regionförvaltning och landskapsförbunden. Målet för reformeringen av regionförvaltningen är att göra styrningen av statens regionförvaltning till en fungerande del av styrningen av hela förvaltningen så att regionförvaltningen kan samordnas och stöder utvecklandet av statens lokalförvaltning. Strävan är att regionförvaltningens produktivitet och resultat ska förbättras. Ur kundsynvinkel har man som mål att genom reformen ordna och producera tjänster ännu effektivare än tidigare och att skapa förutsättningar för att regionförvaltningen bättre än tidigare kan kanalisera medborgarnas vilja till verksamhet och tjänster. 4.2.2 Beredningen och behandlingen av reformen I samband med att ALKU-projektet tillsattes organiserades beredningen av projektet. Ansvarig för den politiska styrningen av projektet är ministerarbetsgruppen för förvaltning och regionutveckling. För projektet har tillsatts en styrgrupp bestående av statssekreterare. Ansvarig för beredningen av projektet är en beredningsgrupp bestående av tjänstemän. Projektet har haft totalt 26 riksomfattande arbetsgrupper. Arbetsgrupperna har haft möjlighet att inrätta egna underarbetsgrupper och projektgrupper. I alla arbetsgrupper har det funnits representanter för ministerierna, den övriga centralförvaltningen och regionförvaltningsmyndigheterna samt för de tre statliga huvudavtalsorganisationerna (Pardia, FOSU, JHL). För regionerna inrättades i januari 2009 en förändringsgrupp för varje nytt regionförvaltningsverk (6) och för varje ny närings-, trafik- och miljöcentral (15). Förändringsgrupperna består av representanter för de ämbetsverk vars uppgifter överförs till den nya regionförvaltningsmyndigheten och av representanter för personalorganisationerna. I samband med beredningen av reformen har ordnats regionala seminarier och höranden av intressentgrupper. Det ordnades en remissbehandling av regeringens utkast till proposition om lagstiftning om reformering av regionförvaltningen. Inom utsatt tid lämnades in sammanlagt över 300 utlåtanden.

44 Avsikten har varit att beredningen av projektet ska genomföras öppet och så vidsträckt som möjligt. I arbetsgruppsarbetet inom projektet har under åren 2007 2009 deltagit ca 1000 medlemmar. Riksdagen antog den 11 november 2009 de lagar som ingick i regeringens proposition (RP 59/2009) med förslag till lagstiftning om revidering av regionförvaltningen. Republikens president har stadfäst lagarna den 20 november 2009. Statsrådet har därutöver den 20 november 2009 gett nya förordningar om regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna. Lagarna och förordningarna träder i kraft den 1 januari 2010. Riksdagen antog ytterligare den 4 december 2009 de lagar som ingår i regeringens proposition (RP 161/2009) med förslag till ändring av lagstiftningen om regionförvaltningsmyndigheternas uppgifter. Avsikten är att dessa lagar ska föredras för republikens president för stadfästelse så att också de kan träda i kraft vid ingången av 2010. Målet är att också sistnämnda regeringsproposition ska behandlas i riksdagen under höstsessionen och att de lagar som ingår i den ska kunna träda i kraft vid ingången av 2010. Riksdagens förvaltningsutskott har gett ett betänkande om propositionen (FvUB 18/2009 rd). 4.2.3 Nya regionförvaltningsmyndigheter Uppgifterna inom statens centrala regionförvaltningsmyndigheter länsstyrelserna, arbets- och näringscentralerna, de regionala miljöcentralerna, miljötillståndsverken, vägdistrikten och arbetarskyddsdistriktens arbetarskyddsbyråer koncentreras den 1 januari 2010 till två övergripande myndigheter, nämligen regionförvaltningsverken (6 ämbetsverk) samt närings-, trafik- och miljöcentralerna (15 centraler). Regionförvaltningsverkens uppgifter och basorganisation är följande:

45 Ragionförvaltningsverken (6) SHM UVM JM ANM FM JSM IM MM Överdirektör Arbetarskyddet (5) - Utredning och förebyggande av orsakerna till allvarliga olycksfall i arbetet och anmälda yrkessjukdomar - Annan tillsyn som sker på kundinitiativ - Tillsyn på myndighetsinitiativ - Produkttillsyn - Deltagande i behandlingen av arbetsbrott Basservicen, rättsskyddet och tillstånden(6) - Social- och hälsovården - Miljö- och hälsoskyddet - Alkoholförvaltningen - Servicen inom utbildningsverksamheten - Konsument-och konkurrensärenden - Utvärdering av basservicen - Andra uppgifter Räddningsväsendet och beredskapen(6) - Räddningsväsendet - Samordnandet av beredskapen Polisen (3) - Regionalt myndighetssamarbete som hör till ansvarsområdet - Utvärdering av basservicen för polisväsendets del - Samordning av beredskapen och beredskapsplaneringen för polisväsendets del - Andra polisiära uppgifter som föreskrivs i polisförvaltningslagen och -förordningen Miljötillstånden(4) - Ärenden som ingär i vattenlagen - Ärenden som ingår i miljöskyddslagen Koncentrerade stöduppgifter Strategiska styrningen Verksamhetsmässiga sturningen Samarbetet inom den strategiska styrningen Magistraterna Administrativa enheten (6) Kommunerna Regionförvaltningens informationstjänst-enheten

46 Närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter och basorganisation är följande: Närings-, trafik- och miljöcentralerna (15) MM KM ANM JSM UVM IM Direktör för centralen (chef för ett ansvarsområde) Miljön och naturresurserna (13) - Miljöskyddet - Användning av områden - Naturvård - Vattenvård och uppföljning av tillståndet med miljön - Utveckling och närområdssamarbete - Användning och vård av vattentillgångar Koncentrerade stöduppgifter Trafiken och infrastrukturen (9) - Planering av väg- och trafikförhållanden - Uppköp inom väghållningen - Kund- och myndighetsservice - Ordande av kollektivtrafiken - Andra uppgifter som har anknytning till trafiken och infrastrukturen Administrativa enheten Näringarna, arbetskraften, kompetensen och kulturen (15) - Sysselsättning, företagande och kompetens - Strukturfondsärenden - Innovationer och internationaliserna - Bibliotek, motions- och ungdomsväsendena - Internationella uppgifter och närområdssamarbetet - Landsbygd och energi - Invandring coh etniska förhållanden Skogscentralerna Regionförvaltnigens informationstjänstenheten TE-byråerna Landskapsförbunden Strategiska styrningen Verksamhetsmässiga styrningen Samarbetet vid den strategiska styrningen Den strategiska planeringen och styrningen av både regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna sker i samarbete mellan de ministerier som styr dessa ämbetsverk. För båda myndigheterna görs upp ett strategidokument för regeringsperioden som innehåller mål ur regeringsprogrammet, regeringens strategidokument, statsrådets rambeslut, landskapsprogram, regeringens politikprogram, andra tväradministrativa program, internationella överenskommelser och lagstiftningen samt för NTM:s del mål som kan härledas ur riksomfattande regionala utvecklingsmål och en plan för hur resurserna ska inriktas för att dessa mål ska uppnås inom varje förvaltningsområde. För varje regionförvaltningsverk och närings-, trafik- och miljöcentral görs upp ett strategiskt resultatavtal för regeringsperioden och detta ses över varje år. Innehållet i det strategiska resultatavtalet härleds ur strategidokumentet. I dokumentet definieras centrala verksamhetslinjer och resultatmål, samarbetsfrågor

47 och anslagsram för varje organisation. Dessutom definieras statens ståndpunkt till genomförandet av projekt enligt genomförandeplanerna för landskapsprogrammet. Regionförvaltningsverkets strategiska resultatavtal gäller inte arbetarskyddet eller polisen. Utöver det strategiska resultatavtalet kan det styrande ministeriet eller centrala ämbetsverket om det så önskar ingå ett funktionellt resultatavtal med ett regionförvaltningsverk eller en närings-, trafik- och miljöcentral där man sektorvis avtalar om årliga eller andra kortsiktiga resultatmål för verksamheten och uppgifterna samt de ekonomiska resurserna för dessa för verksamhetsåret. För regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna har i samarbete mellan de styrande ministerierna beretts strategidokument för åren 2010 2011. Utkast till de strategiska resultatavtalen har färdigställts hösten 2009. Den allmänna administrativa styrningen av regionförvaltningsverken hör till finansministeriet och av närings-, trafik- och miljöcentralerna till arbetsoch näringsministeriet. 4.2.4 Åland Utgångspunkterna för utvecklandet av förvaltningen på Åland skiljer sig från det övriga Finland på grund av landskapets särställning och starka självstyrelse. Flera funktioner som på fastlandet sköts av en statlig myndighet sköts på Åland av en landskapsmyndighet i enlighet med självstyrelselagen. Statsförvaltningen på Åland består av flera olika myndigheter. En del av myndigheterna är självständiga myndigheter på regionnivå. De flesta hör dock till ett större område vars huvudsakliga verksamhetsställe finns på fastlandet, främst i Åbo. Ålands statsförvaltning är centraliserad till Mariehamn, där även största delen av befolkningen i landskapet är bosatt. Ett mål för utvecklandet av förvaltningen har varit att alltmer koncentrera statsförvaltningen i landskapet. Målet har ändå inte uppnåtts med organisatoriska medel, eftersom myndigheternas uppgiftsfält är så olika och det inom olika förvaltningsområden finns olika utvecklingsprojekt för verksamheten inom förvaltningsområdet, för vilka lösningar för de enskilda landskapen lämpar sig dåligt. I landskapet Åland inrättas den 1 januari 2010 statens ämbetsverk på Åland. Där koncentreras funktionerna vid den nuvarande länsstyrelsen. Dessutom tillhandahåller det statliga ämbetsverket lokaler och stödtjänster för arbetarskyddets lokala verksamhet. För samarbetet mellan statliga myndigheter skapas fasta ramar. För landshövdingen som leder det statliga ämbetsverket föreskrivs i lagen om regionförvaltningsverken en skyldighet att ordna samarbete som hittills har skötts under fria former av landshövdingen. Ämbetet som landshövding bevaras på Åland, eftersom landshövdingen där har särskilda uppgifter som anges i självstyrelselagen. I regionförvaltningsreformen har inte gjorts några ingrepp i relationerna mellan finska staten och landskapet.

48 4.2.5 Regionindelningen och verksamhetsställena för de nya regionförvaltningsmyndigheterna Bestämmelser om regionindelningen och verksamhetsställena för de nya regionförvaltningsmyndigheterna ingår i statsrådets förordningar den 20 november 2009 om regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna. Vid planeringen av regionindelningen för närings-, trafik- och miljöcentralerna togs i synnerhet hänsyn till landskapsförbundens bedömningar av och syn på de bästa samarbetsriktningarna, eftersom ämbetsverken har en central betydelse vid utvecklandet av regionerna. Närings-, trafik- och miljöcentralernas verksamhetsområden bildas så att alla tre ansvarsområden finns vid nio centraler. Ansvarsområdena för näringar, arbetskraft, kompetens och kultur samt ansvarsområdet för miljö och naturresurser finns vid fyra centraler. Två centraler består av ett ansvarsområde, dvs. ansvarsområdet för näringar, arbetskraft, kompetens och kultur. I förordningarna stannade man för att landskapet Mellersta Österbotten ska höra till verksamhetsområdet för regionförvaltningsverken i Västra Finland och Inre Finland samt Österbottens närings-, trafik- och miljöcentral. Till statsrådets protokoll fogades ett utlåtande av minister Kiviniemi, till vilket sex ministrar anslöt sig. Ministrarna ansåg att placeringen av landskapet Mellersta Österbotten i verksamhetsområdet för regionförvaltningsverket i Norra Finland samt Norra Österbottens närings-, trafik- och miljöcentral på lång sikt bäst tryggar landskapens synpunkter. Enligt uttalandet görs under 2010 vid de berörda ministerierna en detaljerad utredning och behövliga åtgärdsförslag till en placering av landskapet Mellersta Österbotten i verksamhetsområdena för de nya regionförvaltningsmyndigheterna så att man med den lösning som valts kan förverkliga de språkliga grundläggande rättigheterna i enlighet med grundlagsutskottets ställningstaganden, men detta sker med samtidig hänsyn till landskapets egen syn på regionindelningen samt administrativa omständigheter i anslutning till regionindelningarna. Utredningen görs så att de eventuella åtgärder som vidtas på basis av den kan genomföras vid ingången av 2011. Eventuella åtgärder planeras och genomförs inom ramen för statsbudgeten och utgiftsramen för statsfinanserna. NTM:s verksamhetsområden bildas alltid av ett eller flera hela landskap. På så vis överensstämmer regionindelningen med landskapsindelningen. Större verksamhetsområden för NTM torde också bilda samarbetsområden för landskapsförbunden. De största förändringarna i de nuvarande verksamhetsområdena för NTM:s del sker i Vägförvaltningens uppgifter. För regionförvaltningsverken planerades en regionindelning som omfattar sex regionförvaltningsverk. Landskapens samarbetsriktningar påverkade också regionförvaltningsverkens verksamhetsområden. De gjordes förenliga med NTM så att det alltid finns ett eller flera hela NTM-verksamhetsområden inom verksamhetsområdet för ett regionförvaltningsverk. På så vis överens-

49 stämmer regionindelningen också med landskapsindelningen. Ändringar i regionindelningarna för regionförvaltningsverken jämfört med nu sker mest i fråga om miljötillstånden och arbetarskyddsförvaltningen. Regionförvaltningsverken Rovaniemi Huvudverksamhetsställe Verksamhetsställe Regionförvaltningsverket beslutar om personalens arbetande på andra orter. Uleåborg Vasa Jyväskylä Kuopio Joensuu Tammerfors S:t Michel Åbo Tavastehus Kouvola Helsingfors

50