www.pwc.se Revisionsrapport Christian Steingrüber Jenny Nyholm Granskning av intern kontroll i system och rutiner för exploateringsredovisning Norrtälje kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. Syfte och revisionsfråga... 3 2.3. Avgränsning och metod... 4 3. Utgångspunkter... 5 3.1. Lagar och regler... 5 3.2. Kommunal redovisningslag (KRL) och Rådet för kommunal redovisning (RKR) 6 3.3. Organisation och ansvar Norrtälje kommun... 8 4. Granskningsresultat... 10 4.1. Rutiner och principer för redovisning av exploateringsverksamhet... 10 4.2. Klassificering, värdering och beräkning av anskaffningsvärde, samt intäktoch kostnadsföring... 11 5. Revisionell bedömning och rekommendationer... 14 5.1. Avstämning mot kontrollmål... 14 5.2. Svar på revisionsfrågan... 16 5.3. Rekommendationer... 16 Bilaga 1... 18 Norrtälje kommun 1 av 19
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrtälje kommun har genomfört en granskning av den interna kontrollen i system och rutiner för exploateringsredovisning. Granskningen har syftat till att besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att exploateringsredovisningen sker enligt god redovisningssed och att den bidrar till rättvisande räkenskaper? Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen inte i tillräckligt stor utsträckning säkerställer att exploateringsredovisningen sker enligt god redovisningssed och därmed bidrar till rättvisande räkenskaper. Den sammanfattande bedömningen baseras på att det görs avsteg från rådande praxis, såsom att intäkter och kostnader för exploateringsverksamheten inte alltid matchas i tid samt, att det finns oklarheter kring hur anskaffningsvärdet för exploateringsmarken beräknas. Vidare är det även så att det på flera håll saknas nedtecknade och beslutade rutiner på området som säkerställer att redovisningen sker enligt gällande lagstiftning och rådande praxis. Att kommunen trots det inte gör några större avsteg beror i hög grad på att personerna i organisationen är kompetenta och tar ett stort eget ansvar. En avsaknad av styrdokument riskerar dock att det vid till exempel personalomsättning inte säkerställs att kunskapen förs vidare till nästa person. Vidare riskerar en avsaknad av styrdokument att det blir svårare att arbeta strukturerat och systematiskt med intern kontroll, vilket är särskilt viktigt i exploateringsverksamheten då de ekonomiska flödena kan vara betydande. Vår verifiering av två stycken granskade exploateringsprojekt (se bilaga 1) visar att det i viss utsträckning finns formella underlag för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering skett enligt egen ordning. Verifieringen av redovisade ekonomiska transaktioner visar att projektet Lommarstrandens bokförda värde uppgår till 8 984 tkr och Varvets bokförda värde uppgår till -90 tkr. Norrtälje kommun 2 av 19
2. Inledning 2.1. Bakgrund På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Norrtälje kommun ska genomföra en granskning av den interna kontrollen i system och rutiner för exploateringsredovisning. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av risk och väsentlighet. Markexploatering är ett begrepp som används för att beteckna den verksamhet som innebär att markanvändningen förändras och ny bebyggelse uppförs i ett område. Begreppet markexploatering innefattar i princip alla de åtgärder som är nödvändiga för att dels bygga bostäder, kontor, industrier med mera, dels komplettera bebyggelsen med gemensamma anordningar som gator och vägar, grönområden, VA-system, värmeanläggningar samt el- och telesystem. Det är en process som löper från inledande idé och initiativ till ny bebyggelse fram till dess att byggnader och anläggningar är färdigställda. I Norrtälje kommun bedrivs en omfattande exploateringsverksamhet där många projekt är aktuella samtidigt. Det kan röra sig om olika typer av exploateringsprojekt, några exempel är bostads- respektive industriområden. Då det rör sig om stora investeringar är det viktigt att det finns tydliga beslut kring exploateringen i kommunen samt att det finns tillräckliga kalkyler och tydliga avtal med exploatören för samtliga exploateringsprojekt. Det är dessutom viktigt att kommunen tillämpar god redovisningssed avseende exploateringen, detta i syfte att redovisa rättvisande resultat. Med intern kontroll avses dels att det finns tillräckliga underlag till varje exploateringsprojekt, dels att det finns tydliga redovisningsprinciper och att dessa efterlevs i syfte att säkerställa en rättvisande redovisning. Brister i styrningen och redovisningen avseende exploatering kan påverka kommunens verksamhet och ekonomi på lång sikt. 2.2. Syfte och revisionsfråga Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att exploateringsredovisningen sker enligt god redovisningssed och att den bidrar till rättvisande räkenskaper? 2.2.1. Kontrollmål Revisionsfrågan besvaras utifrån följande tre uppställda kontrollmål: Principerna för redovisning av exploateringsverksamheten är dokumenterade. Anskaffningsvärde beräknas på ett tillförlitligt vis. Norrtälje kommun 3 av 19
Klassificering, värdering och intäkt- och kostnadsföring sker enligt god redovisningssed. 2.2.2. Revisionskriterier Följande revisionskriterier har varit vägledande för granskningen: Norrtälje kommuns regler och riktlinjer för exploateringsredovisning Kommunala redovisningslagen samt rekommendationer från RKR Kommunallag Lag om kommunal redovisning Kommunfullmäktiges beslutade interna kontrollreglemente Kommunfullmäktiges beslutade reglemente för ekonomiska transaktioner 2.3. Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till att avse redovisningen av exploateringsverksamheten och granskningsobjektet är ansvarig nämnd. I detta fall Kommunstyrelsen. Granskningen sker genom kartläggning av redovisningsprinciper kopplat till exploateringsprocessen med avseende på klassificering, beräkning av anskaffningsvärde, värdering samt intäkts- och kostnadsföring. Vidare görs dokumentgranskning av styrdokument, avtal, beslut och ekonomisk information samt substansgranskning av redovisningen i två projekt. För varje exploateringsprojekt granskas relevanta beslut samt för projektet underlag för väsentliga ekonomiska händelser. Utvalda exploateringsprojekt: 1. Lommarstranden 2. Varvet Inom ramen för granskningen har följande tjänstemän intervjuats/ kontaktats via mail: Ekonomichef Koncerncontroller Samhällsbyggnadsdirektör Mark- och exploateringschef (MEX-chef) Projektledare, Norrtälje Hamn Revisionsrapporten har skickats till samtliga berörda tjänstemän för sakgranskning. Återkoppling har erhållits i begränsad utsträckning. Norrtälje kommun 4 av 19
3. Utgångspunkter Begreppet exploatering innebär en förändring eller förädling av markanvändning. Exploatering avser åtgärder för att anskaffa, bearbeta och iordningställa råmark för att kunna bygga exempelvis bostäder, affärer, kontor eller industrier. I exploateringsverksamheten ingår även att bygga gemensamma anordningar som gator, VA- och elanläggningar samt anlägga grönområden. Exploateringsavtal är ett avtal om genomförande av en detaljplan och exploateringsavtal tecknas mellan en kommun och en exploatör avseende mark som inte ägs av kommunen. Exploateringsavtalet reglerar ekonomiska åtaganden, genomförandefrågor, marköverlåtelser med mera. Avtalet tecknas innan eller i samband med att en detaljplan antas. Markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en exploatör där kommunen är markägare. Markanvisningsavtal tecknas först när kommunen har erhållit tillräcklig information om projektet. En markanvisning är inget bindande avtal för att gå vidare till en överlåtelse eller upplåtelse av mark. Avtalet innebär endast att kommunen ger en exploatör ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla om ett visst markområde för bebyggande. 3.1. Lagar och regler Exploateringsavtal är ett civilrättsligt avtal om exploatering av mark som förekommer i många olika exploateringssituationer. Kommunen har enligt planoch bygglagen ansvaret för processen och antar också detaljplanen. Från och med den 1 januari 2015 innehåller plan- och bygglagen (PBL) en definition av exploateringsavtal: Ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur. Medan planläggning reglerats i plan- och bygglagen så har det tidigare inte funnits någon särskild lagreglering angående exploateringsavtal. Avtalslagen, kommunallagen, plan- och bygglagen med flera lagar innehåller bestämmelser som har betydelse vid utarbetandet av exploateringsavtal. Det är exempelvis inte tillåtet att i förväg avtala om innehållet i en detaljplan. 3.1.1. Riktlinjer för kommunala markanvisningar I en ny lag sedan 1 januari 2015 (SFS 2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar görs följande definition av vad som avses med begreppet markanvisning: Med markanvisning avses i denna lag en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande. Vidare slås i lagen fast att en kommun som genomför markanvisningar ska anta riktlinjer för denna verksamhet. Riktlinjerna ska beskriva kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt Norrtälje kommun 5 av 19
principer för markprissättning. Lagen definierar inte hur arbetet med markanvisning ska gå till utan det står kommunen fritt att själv forma sina processer så länge dessa beskrivs i fastslagna riktlinjer. Markanvisning förutsätter att marken inledningsvis ägs av kommunen. Mark som ägs av ett kommunalt bolag omfattas inte av denna definition. 3.1.2. Riktlinjer för exploateringsavtal I PBL finnas ett krav på att en kommun som avser att förhandla om och teckna ett exploateringsavtal med en byggherre eller fastighetsägare ska ha stöd i av kommunen antagna riktlinjer för exploateringsavtal. Detta krav finns i 6 kap. 39 PBL, som har följande formulering: Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Riktlinjerna bör ge en exploatör möjlighet att i god tid sätta sig in i vilka krav och förutsättningar som han eller hon kommer att mötas av i förhandlingarna med kommunen. Lagregleringen av skyldigheten att anta riktlinjer för exploateringsavtal innebär att kommunen i ett politiskt förankrat beslut ska ta ställning till utgångspunkter och mål för sådana avtal. 3.1.3. Detaljplan Detaljplanen är en plan som främst används inom de tätbebyggda delarna av kommunen. I planen ges rättigheter och skyldigheter beträffande mark- och vattenanvändningen för såväl enskilda och företag som kommunen och staten. Detaljplanens bestämmelser reglerar vad som ska vara park och gata, vilken mark som får bebyggas, hur höga husen får vara etcetera. Detaljplanen är juridiskt bindande. Detaljplanen ges alltid en genomförandetid som kan variera mellan fem och femton år. Efter genomförandetidens utgång kan planen fortsätta att gälla. Om planen ändras eller upphävs efter genomförandetidens utgång kan det göras utan hänsyn till tidigare byggrätter och fastighetsägarna kan inte få skadestånd. 3.2. Kommunal redovisningslag (KRL) och Rådet för kommunal redovisning (RKR) Kommunal redovisning regleras i Lagen om kommunal redovisning (KRL). I KRL 1:3 stadgas att bokföring och redovisning ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed. God redovisningssed är en allmänrättslig standard grundad på praxis och rekommendationer. I lagmotiven till KRL fastslås att det aldrig är god redovisningssed att avvika från uttryckliga lagbestämmelser. Rådet för kommunal redovisning (RKR) gav år 2003 ut skriften Redovisning av kommunal markexploatering (reviderad 2012). Där presenteras principer om öppenhet och transparens som bör vara vägledande vid redovisning av kommunal exploateringsverksamhet. I skriften står även att förkalkyler och budget ska vara upprättade enligt de principer som gäller för redovisningen. Norrtälje kommun 6 av 19
3.2.1. Klassificering Enligt RKR 11.2 ska tillgångar avsedda för stadigvarande bruk eller innehav, med en livslängd över 3 år klassificeras som en materiell anläggningstillgång. Mark som utgör allmän plats, till exempel huvudgator och parker i ett exploateringsområde, ska klassificeras som en anläggningstillgång under förutsättning att det är kommunen som ska vara slutlig ägare av marken. Även VA-nät, tomter avsedda för eget bruk eller upplåtelse med tomträtt är anläggningstillgångar. Tillgångar som inte är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav ska enligt KRL 6:1 klassas som omsättningstillgång i balansräkningen. I RKR:s idéskrift (2012) beskrivs att när man börjar bygga om en förvaltningsfastighet ska fastigheten omklassificeras till en omsättningstillgång. 3.2.2. Anskaffningsvärde För fastigheter avsedda för försäljning ska anskaffningsvärdet innefatta alla kostnader för inköp och tillverkning för att bringa tillgången till dess tillstånd och plats på balansdagen (RKR:s idéskrift 2012). I tillverkningskostnaderna för försäljningsbar mark inräknas utgifter som är direkt hänförliga till tillverkningen, samt fördelade fasta och rörliga omkostnader. I detta ingår bland annat andel av projekteringskostnader och kostnader för upprättande av detaljplan. 3.2.3. Värdering Om anläggningstillgången har en bestående värdenedgång i förhållande till bokfört värde ska nedskrivning ske till detta värde enligt KRL 6:5. Prövning av nedskrivningsbehov för den typ av anläggningstillgång som normalt uppstår i exploateringsverksamhet är troligen aktuell endast vid rivning, ombyggnad eller ändrad användning, t.ex. ändring av tomtmark till park. Omsättningstillgångar ska tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen, KRL 6:7. Med det verkliga värdet avses försäljningspriset med avdrag för beräknad försäljningskostnad (nettoförsäljningsvärdet). Prövning av det bokförda värdet bör ske regelbundet. Bedömningen av det verkliga värdet sker med utgångspunkt i de mest tillförlitliga uppgifter som är tillgängliga vid värderingstillfället. Utgångspunkten för bedömningen är att värderingen sker objekt för objekt. I normalfallet torde anskaffningsvärdet väsentligt understiga nettoförsäljningsvärdet. Tomter som är svårsålda, t.ex. industritomter i kommuner med minskande befolkning, kan dock ha det omvända förhållandet. Vid fastställandet av försäljningspriset får man utgå från det belopp som välinformerade och av varandra oberoende parter med intresse av transaktionen skulle vara beredda att betala. Även om kommunens avsikt är att bara sälja till en företagsetablering kan värderingen utgå från vad en fastighetsspekulant är beredd att betala. En prövning av det bokförda värdet bör ske regelbundet, dvs. minst i samband med års- och delårsbokslut. Justering från anskaffningsvärdet till ett eventuellt lägre nettoförsäljningsvärde redovisas i resultaträkningen för den period till vilken justeringen är hänförlig. En eventuell återföring av en nedskrivning, till följd av att nettoförsäljningsvärdet har ökat, redovisas som ett avdrag från den aktuella periodens kostnad för sålda varor. Norrtälje kommun 7 av 19
3.2.4. Intäkter, kostnader och matchning Intäkter ska från och med år 2010 redovisas enligt RKR 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar. I rekommendationen finns allmänna kriterier för när en intäkt kan redovisas. Specifikt för exploatering anges följande: Inkomsten intäktsförs normalt vid dagen för tillträdet, förutsatt att det är sannolikt att de ekonomiska fördelar som kommunen får av transaktionen kommer att tillfalla kommunen och att avtalet är utformat så att inkomsten kan beräknas på ett tillförlitligt sätt. De utgifter som uppkommit eller som förväntas uppkomma till följd av transaktionen ska kunna beräknas på ett tillförlitligt sätt. Vid försäljning av fastighet som är omsättningstillgång bokförs hela inkomsten som intäkt. Kostnader och intäkter som härrör från samma transaktion eller händelse redovisas samtidigt, enligt matchningsprincipen. Principen innebär att när intäkt för såld tomt bokförs ska också kostnaderna för anskaffning och iordningsställande av tomten bokföras. Kostnaden för en såld tomt är lika med dess anskaffningsvärde. Det är således bruttoredovisning som ska tillämpas vid resultatredovisning av försäljning av exploateringstomter, till skillnad mot försäljning av anläggningstillgångar där reavinsten/-förlusten resultatförs. 3.3. Organisation och ansvar Norrtälje kommun Sedan våren 2017 är mark- och exploatering en egen avdelning som organisatoriskt tillhör kommunstyrelsen och kommunstyrelsekontoret. Ansvarig för avdelningen är mark- och exploateringschefen (MEX-chefen). Av verksamhetsplan 2016-2018 framgår att mark- och exploateringsenheten ska tillse att anvisning av kommunal mark sker i en omfattning som gynnar kommunens tillväxt. MEX-chefen ansvarar för att förädla kommunens mark i enlighet med kommunfullmäktiges uppsatta mål; 1) Förädla mark med vinst 2) Växa i takt med övriga Stockholmskommuner. I antagen bostadsstrategi framgår att kommunen ska verka för att bygga 1 000 bostäder per år. Däremot finns ingen aktuell bostadsförsörjningsplan eller lokalförsörjningsplan antagen. Vid sakgranskningen uppges att en bostadsförsörjningsstrategi är antagen under 2017, men vi har inte fått ta del av denna. Enligt uppgift har en lokalstyrgrupp startats under hösten 2017 vars arbete ska utmynna i en lokalförsörjningsplan på sikt. Mark- och exploateringsverksamheten företräder kommunens fastighetsägaransvar och ansvarar för markupplåtelser och markförsäljning. Upplåtelser sker företrädesvis genom arrendeavtal medan försäljning av mark för exploatering sker via direktmarkanvisning eller markanvisningstävlan. Samverkan sker med planavdelningen och fastighetsavdelningen och det är samhällsbyggnadsdirektör, planchef och lokalsamordnare som lämnar förslag på vad som ska göras med marken och lämnar detta förslag för beslut till kommunstyrelsen. Det är dock MEXchefen som har huvudansvaret för det markstrategiska arbetet. Vi har inhämtat Norrtälje kommun 8 av 19
kommunstyrelsens vidaredelegationsordning enligt vilken MEX-chefen har rätt att på delegation sälja mark avseende planlagda industritomter och villatomter. Vid intervju anges dock att delegationsordningen upplevs bristfällig och otydlig avseende beloppsgränser etcetera. Vid intervju anges att det upplevs finnas en otydlighet kring ansvar och roller kopplat till exploateringsprocessen. MEX-chefen ansvarar för alla exploateringsprojekt förutom de fem större samhällsbyggnadsprojekt som i samband med att den nya organisationen trädde i kraft under 2017 lyftes ut och placerades inom enheten Projekt. Se organisationsschema nedan. Vid sakgranskning uppges dock att det inte finns någon separat enhet med den benämningen, men att det finns en projektchef som ansvarar för dessa fem större projekt (eller blivande projekt) sedan hösten 2017. Det finns en projektmodell för kommunens mark som vi har tagit del av. Modellen är indelad i fyra sektioner: kvalificering, förstudie, program och ingående projekt och effekthemtagning. Norrtälje kommun 9 av 19
4. Granskningsresultat 4.1. Rutiner och principer för redovisning av exploateringsverksamhet Redovisning av mark- och exploatering hanteras vid kommunens centrala ekonomiavdelning. Det är en tjänsteman som arbetar med anläggningsregister och exploateringsredovisning. När det är klart att kommunen ska exploatera en del av markområdet skapas ett exploateringsobjekt i redovisningen. Vid intervju anges att objektet får ett anskaffningsvärde baserat på inköpspris eller som ett andelsvärde av det totala värdet på kommunens markreserv, samt kostnad för till exempel lantmäteriförrättning som skett i anslutning till det ursprungliga förvärvet. Vidare anges att så snart ett exploateringsobjekt skapas konteras alla utgifter till objektet, såsom all intern arbetstid (enligt intern taxa), utredningar, lantmäteriförrättningar, saneringar med mera. Allt utgifter utgör det upparbetade värdet på objektet. När intäkten i form av försäljningssummor kommer in på objektet balanseras det upparbetade värdet. Om MEX-avdelningen har beställt en detaljplan för exploateringsobjektet kommer även planavdelningen att kontera sin tid (samma interntaxa) för detaljplanen direkt i objektet. Tidredovisning görs i Excel och matas sedan in i ekonomisystemet genom bokföringsorder. Vi har ställt frågan huruvida det är faktiska kostnader eller en schablonmässig kostnad som bokförs, men inte erhållit något svar och kan därmed inte bedöma om hanteringen är i enlighet med god redovisningssed. Det uppges inte finnas några dokumenterade rutiner för hur hantering av tidredovisning sker. Projektledare gör inga löpande avstämningar av tidredovisning i sina projekt. I samband med delårs- och årsbokslut görs en översiktlig kontroll av kostnaderna vartefter MEX-chefen får ett utdrag av alla exploateringsobjekt för kontroll och påskrift. Vi har efterfrågat vilka kontroller som görs i samband med påskrift för delårs- och årsbokslut, men svar har inte erhållits. Det sker ingen slutredovisning av exploateringsprojekt. Inför bokslut sker avstämning tillsammans med controller för att kontrollera om det finns objekt med överskott och som därmed kan tas bort för att finansiera de allmänna anläggningarna i enlighet med de exploateringskalkyler som gjorts. I årsredovisningen särredovisas de exploateringsprojekt som genererat överskott eller underskott, men det sker ingen avstämning i förhållande till kalkyl. Övrig redovisning utöver den genomgång som beskrivs ovan efterfrågas inte. Syftet är att alla exploateringsprojekt ska bära sina egna kostnader och även helst generera ett överskott. I samband med arbetet med kommunens investeringsbudget efterfrågar den centrala ekonomiavdelningen varje år ett underlag avseende exploateringsverksamheten. Underlaget ska innehålla kostnader för allmänna anläggningar för varje år samt intäkter (minus övriga utgifter) för varje år i alla pågående och planerade exploateringsprojekt. Norrtälje kommun 10 av 19
Det finns riktlinjer för markanvisningar, som enligt uppgift beslutades av kommunfullmäktige i augusti 2017. Vi har efterfrågat antagna riktlinjer, men endast erhållit förslag till markanvisningar som är daterat 2017-05-02. Syftet med framtagna riktlinjer är att skapa trygghet i vad som gäller för exploatörer som önskar bygga i Norrtälje kommun. Styrdokument med bäring på exploateringsredovisning saknas. Vidare saknas riktlinjer för exploateringsavtal, vilket är ett krav enligt PBL. Enligt uppgift är dock riktlinjer för detta under framtagande. 4.1.1. Bedömning av kontrollmål 1 Principerna för redovisning av exploateringsverksamheten är dokumenterade. Det finns riktlinjer för markanvisningar, vi har dock endast erhållit förslag till riktlinjer för markanvisningar daterat 2017-05-02. Däremot saknas dokumenterade redovisningsprinciper och riktlinjer för exploateringsavtal, som enligt PBL ska finnas. Bedömningen är dock att kommunen i allt väsentligt, med reservation för nedan beskrivna eventuella avsteg, följer rådande lagstiftning och gällande praxis, men att dessa rutiner behöver dokumenteras. Dock kan vi inte uttala oss om hantering av tidredovisning sker enligt god redovisningssed, eftersom vi inte fått svar på huruvida tidredovisning sker av faktiska kostnader eller en schablonmässig kostnad. Vidare är vår bedömning att utgifter för sanering inte är en utgift som ska räknas med i anskaffningsvärdet då exploatering/investering sker i objekt som kommunen sen ska äga, detta eftersom saneringen inte tillför objektet som sådant något bestående värde. Vid exploatering av mark som ska säljas till annan part så är saneringen en fråga som får hanteras i avtal. Kontrollmålet bedöms som ej uppfyllt. 4.2. Klassificering, värdering och beräkning av anskaffningsvärde, samt intäkt- och kostnadsföring 4.2.1. Klassificering Utifrån intervju framkommer att klassificering i allt väsentligt sker på rätt sätt, dock framkommer att exploateringsobjekt som fortlevt väldigt länge och där aktiviteten var liten eller obefintlig inte avslutas. I samband med sakgranskning har en förtydligande fråga avseende rutin för klassificering ställts, men svar har inte erhållits. Av kommunstyrelsens riktlinjer avseende investeringar framgår endast klassificering av materiella anläggningstillgångar. 4.2.2. Värdering och beräkning av anskaffningsvärde Av riktlinjerna för markanvisningar framgår markpriset ska bestämmas utifrån en opartisk expertvärdering i de fall som konkurrensutsättning av priset inte använts i tilldelningsmetoden. Priset ska inkludera kommunens kostnader för anläggande av allmänna anläggningar såsom gator, parker, gång- och cykelvägar. För småhusbebyggelse, par- och kedjehus anges pris i kronor per tomt och för flerfamiljsbebyggelse eller radhus anges priset i regel i kronor per kvm BTA beräknat utifrån projektets totala byggrätt enligt gällande detaljplan. Norrtälje kommun 11 av 19
Innan markanvisning och förslag till beslut tas fram så görs en tidig exploateringskalkyl av vilken anskaffningsvärde alltid ska framgå. Kalkylen bifogas tjänsteutlåtandet för att starta exploateringsprojektet och ska visa att projektet inte kommer att innebära en kostnad för kommunen som överstiger förväntat försäljningspris. Exploateringskalkylen är levande och låses i fem steg under projektets gång. Kalkylen innehåller alltid höjd för oväntade kostnader, exempelvis arkeologiska utgrävningar eller liknande. Dessa kostnader konteras dock aldrig på objektet. Vi har inhämtat ett exempel på en exploateringskalkyl för projektet Tulpansvampen. Av kalkylen framgår att det finns en summa avsatt för oförutsedda kostnader om maximalt 1 mnkr. Vid intervju anges att mark- och exploateringsavdelningen anser att det är avdelningen för gata och park som bör ta fram en kalkyl för kostnader för att anlägga allmänna platser utifrån deras expertis, medan avdelningen för gata och park anser tvärtom. Vidare framkommer under intervjuer att det finns en otydlighet avseende värdering av anskaffningsvärde. Det var en numera pensionerad tjänsteman på ekonomiavdelningen som hanterade detta och kunskapen finns inte dokumenterad. Det råder tveksamhet bland de intervjuade avseende vem som sköter värderingen i dagsläget. Om det finns en fastighet på marken som är införskaffat i modern tid så finns ett värde att utgå från, däremot är det svårare när det handlar om stora fastigheter eftersom de kostnader som belastat marken måste följa med. 4.2.3. Intäkts- och kostnadsföring För mindre projekt görs slutavräkning av tomtintäkter när projekten är klara. När avdelningen anser att det inte kommer att ske ytterligare transaktioner på objektet så nollar controllern objektet. Objektet betraktas då som sålt och kan stängas. För större projekt och projekt som är pågående under lång tid görs delavräkning och överskott plockas ut efterhand utan att objektet stängs, eftersom det finns delar av objektet kvar. De möter inte kostnaderna vid tidpunkt för försäljning. Utgifter för marksanering tas direkt och får inte belasta projekten. 4.2.4. Bedömning av kontrollmål 2 Anskaffningsvärde beräknas på ett tillförlitligt vis. Beräkningen av anskaffningsvärdet, såsom det beskrivs i intervjuer, sker i huvudsak utifrån historiskt anskaffningsvärde samt eventuellt nedlagda kostnader. I fall då det saknas ett specifikt anskaffningsvärde för den mark som ska exploateras så tas en andel motsvarande markområdets storlek från det totala markvärdet på kommunens markreserv. Det är dock inte tydligt exakt på vilka grunder en sådan bedömning görs då det inte finns några beslutade eller dokumenterade rutiner på området. Viss tveksamhet finns också kring nedlagda kostnader för till exempel marksaneringar. Kontrollmålet bedöms som delvis uppfyllt. Norrtälje kommun 12 av 19
4.2.5. Bedömning av kontrollmål 3 Klassificering, värdering och intäkt- och kostnadsföring sker enligt god redovisningssed. Klassificeringen sköts i allt väsentligt på rätt sätt. Förtydligande fråga om rutin för klassificering har ställts i samband med sakgranskningen, men svar har inte erhållits och vi kan därmed inte till fullo uttala om hanteringen sker i enlighet med god redovisningssed. Exploateringsobjekt som fortlevt väldigt länge och där aktiviteten var liten eller obefintlig bör dock avslutas antingen genom att återföra markvärdet till markreserven eller genom att resultatföra eventuellt över-/ underskott via resultaträkningen. När det gäller intäkts- och kostnadsföringen så ska dessa i den mån det är möjligt matchas i tid. Det innebär att intäkter för försäljning av till exempel kommunala tomter ska matchas mot motsvarande andel av kostnaderna för det aktuella projektet och resultatföras. I intervjuer framkommer att så inte alltid sker och att projekt istället slutredovisas i vissa fall. Kontrollmålet bedöms som delvis uppfyllt. Norrtälje kommun 13 av 19
5. Revisionell bedömning och rekommendationer 5.1. Avstämning mot kontrollmål Granskningen har gjorts utifrån tre uppställda kontrollfrågor. Bedömning av respektive kontrollmål baseras på iakttagelser och bedöms enligt kriterierna: Uppfyllt/delvis uppfyllt/ej uppfyllt. Kontrollmål Principerna för redovisning av exploateringsverksamheten är dokumenterade. Beräknas anskaffningsvärde på ett tillförlitligt vis? Bedömning Ej uppfyllt Det finns riktlinjer för markanvisningar, vi har dock endast erhållit förslag till riktlinjer för markanvisningar daterat 2017-05-02. Däremot saknas dokumenterade redovisningsprinciper och riktlinjer för exploateringsavtal, som enligt PBL ska finnas. Bedömningen är dock att kommunen i allt väsentligt, med reservation för nedan beskrivna eventuella avsteg, följer rådande lagstiftning och gällande praxis, men att dessa rutiner behöver dokumenteras. Dock kan vi inte uttala oss om hantering av tidredovisning sker enligt god redovisningssed, eftersom vi inte fått svar huruvida tidredovisning sker av faktiska kostnader eller en schablonmässig kostnad. Vidare är vår bedömning att utgifter för sanering inte är en utgift som ska räknas med i anskaffningsvärdet då exploatering/investering sker i objekt som kommunen sen ska äga, detta eftersom saneringen inte tillför objektet som sådant något bestående värde. Vid exploatering av mark som ska säljas till annan part så är saneringen en fråga som får hanteras i avtal. Delvis uppfyllt Beräkningen av anskaffningsvärdet, såsom det beskrivs i intervjuer, sker i Norrtälje kommun 14 av 19
huvudsak utifrån historiskt anskaffningsvärde samt eventuellt nedlagda kostnader. I fall då det saknas ett specifikt anskaffningsvärde för den mark som ska exploateras så tas en andel motsvarande markområdets storlek från det totala markvärdet på kommunens markreserv. Det är dock inte tydligt exakt på vilka grunder en sådan bedömning görs då det inte finns några beslutade eller dokumenterade rutiner på området. Viss tveksamhet finns också kring nedlagda kostnader för till exempel marksaneringar. Klassificering, värdering och intäktoch kostnadsföring sker enligt god redovisningssed. Delvis uppfyllt Klassificeringen sköts i allt väsentligt på rätt sätt. Förtydligande fråga om rutin för klassificering har ställts i samband med sakgranskningen, men svar har inte erhållits och vi kan därmed inte till fullo uttala om hanteringen sker i enlighet med god redovisningssed. Exploateringsobjekt som fortlevt väldigt länge och där aktiviteten var liten eller obefintlig bör dock avslutas antingen genom att återföra markvärdet till markreserven eller genom att resultatföra eventuellt över-/ underskott via resultaträkningen. När det gäller intäkts- och kostnadsföringen så ska dessa i den mån det är möjligt matchas i tid. Det innebär att intäkter för försäljning av till exempel kommunala tomter ska matchas mot motsvarande andel av kostnaderna för det aktuella projektet och resultatföras. I intervjuer framkommer att så inte alltid sker och att projekt istället slutredovisas i vissa fall. Norrtälje kommun 15 av 19
5.2. Svar på revisionsfrågan Granskningen har syftat till att besvara följande revisionsfråga: Säkerställer kommunstyrelsen att exploateringsredovisningen sker enligt god redovisningssed och att den bidrar till rättvisande räkenskaper? Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsen inte i tillräckligt stor utsträckning säkerställer att exploateringsredovisningen sker enligt god redovisningssed och bidrar till rättvisande räkenskaper. Den sammanfattande bedömningen baseras på att det görs avsteg från rådande praxis, såsom att intäkter och kostnader för exploateringsverksamheten inte alltid matchas i tid samt att det finns oklarheter kring hur anskaffningsvärdet för exploateringsmarken beräknas. Vidare är det även så att det på flera håll saknas nedtecknade och beslutade rutiner på området som säkerställer att redovisningen sker enligt gällande lagstiftning och rådande praxis. Att kommunen trots det inte gör några större avsteg beror i hög grad på att personerna i organisationen är kompetenta och tar ett stort eget ansvar. En avsaknad av styrdokument riskerar dock att det vid till exempel personalomsättning inte säkerställs att kunskapen förs vidare till nästa person. Vidare riskerar en avsaknad av styrdokument att det blir svårare att arbeta strukturerat och systematiskt med intern kontroll, vilket är särskilt viktigt i exploateringsverksamheten då de ekonomiska flödena kan vara betydande. Vår verifiering av två stycken granskade exploateringsprojekt (se bilaga 1) visar att det i viss utsträckning finns formella underlag för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering skett enligt egen ordning. Verifieringen av redovisade ekonomiska transaktioner visar att projektet Lommarstrandens bokförda värde uppgår till 8 984 tkr och Varvets bokförda värde uppgår till -90 tkr. 5.3. Rekommendationer Efter genomförd granskning lämnas följande rekommendationer: Vi rekommenderar kommunstyrelsen att i enlighet med intentionerna i PBL ta fram och anta riktlinjer för exploateringsavtal. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att dokumentera rutiner för redovisning av kommunens exploateringsverksamhet samt säkerställa att dessa följer rådande lagstiftning och gällande praxis. Norrtälje kommun 16 av 19
Vi rekommenderar kommunstyrelsen att ta fram riktlinjer för att säkerställa en likvärdig bedömning av anskaffningsvärden för kommunens exploateringsmark. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att fram rutiner som säkerställer att inkomster och utgifter hänförbara till kommunens exploateringsverksamhet resultatförs löpande och matchas i tid. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att ta fram en rutin som säkerställer att exploateringsprojekt där det ej skett, eller kommer att ske, någon aktivitet i närtid omklassificeras som anläggningstillgång eller avslutas över resultaträkningen. 2018-04-12 Christian Steingrüber Projektledare Carin Hultgren Uppdragsledare Norrtälje kommun 17 av 19
Bilaga 1 Verifiering av exploateringsprojekt Verifiering har gjorts av två exploateringsprojekt, Lommarstranden och Varvet, för att säkerställa att det finns tillräckliga formella underlag för exploateringsprojekt samt för att säkerställa en korrekt redovisning. Kontroll har gjorts av om det finns en förstudie/behovsbedömning, exploateringskalkyl, projektplan för hur genomförande ska ske, politiskt beslut på genomförande, projektorganisation samt rutin för hantering av uppföljning-/avvikelserapportering. Vidare har kontroll gjorts av ekonomiska transaktioner för respektive projekt. Projekt Förstudie/ behovsbedömning Kalkyl Projektplan Politiskt beslut Projektorg. Uppföljning- och avvikelserapportering Det har inte funnits tydliga rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Lommastranden Varvet Saknas. Beslutad detaljplan, KF 2012-12- 17, för att utreda och redovisa förutsättning arna och lämpligheten av utbyggnad av bostäder inom yttre hamnområdet. Ja, finns. Anskaff ningsvärde framgår inte av kalkyl. Ja, finns. Anskaff ningsvärde framgår inte av kalkyl. Exploateringsprogram som beskriver projektet, dock inte genomförandet. Programbeskrivning finns av vilken beskrivning av genomförandet framgår. KF godkände exploaterings programmet 2015-11-02. Inga övriga beslut finns. KS beslutade 2015-10-19 att uppdra VA och gata- /park att genomföra projektet. Förslag till org. finns, daterad 2016-02- 17. Konsultfirma + MEX-avd. Projektletts från VA-avd. Projektet rapporterar regelbundet till politiska styrgruppen i samhällsbyggnadsutskottet. MEX-chefen redovisar intäkter/ investeringar till ekonomiavdelning. Projektet har följts upp enligt de rutiner som finns hos VAavdelningen. Kostnaden för genomförande av infrastruktur har belastat exploateringsobjektet och intäkterna från försäljningen av tomterna har förts till exploateringsobjektet. Avstämning i samband med bokslut. Norrtälje kommun 18 av 19
Konto Beskrivning Lommarstranden Varvet 14701 14702 Bearbetning mark för bostäder Fastighetsb/ grundunderhåll - 2 722 984 kr 31 445 kr 4 463 346 kr 14703 Projektering för bostad 4 870 177 kr - 14705 Försäljningsinkomst bost 3 349 761 kr -23 413 664 kr 14706 14707 Omföring av inkomst till gator Anskaffningsvärde inköpt mark bost - 2 064 000 kr 733 000 kr 1 360 000 kr 14709 Resultat till drift bostäder - 12 300 000 kr 14710 Omföring av inkomst till VA - 413 000 kr SUMMA bokfört värde 8 984 383 kr -90 334 kr Resultat av verifiering Vår verifiering visar att det i finns formella underlag i viss utsträckning för de två granskade projekten. För båda projekten finns upprättade kalkyler samt någon form av politiskt beslut. Däremot saknas för ett av projekten en förstudie eller behovsbedömning, en regelrätt projektplan av vilken beskrivning av genomförandet framgår samt fastställd projektorganisation. Verifieringen visar även på avsaknaden av tydliga gemensamma rutiner kring uppföljning och avvikelsehantering för kommunens exploateringsprojekt. Inom de granskade projekten har uppföljning och avvikelsehantering skett enligt egen ordning. Verifieringen av redovisade ekonomiska transaktioner visar att projektet Lommarstrandens bokförda värde uppgår till 8 984 tkr och Varvets bokförda värde uppgår till -90 tkr. Norrtälje kommun 19 av 19