Skapat den Migrationsverkets bedömning av enskilda asylärenden Med anledning av den senaste tidens debatt om Migrationsverkets bedömning i enskilda asylärenden lämnas i denna PM en redovisning av RFSL:s synpunkter på Migrationsverkets handläggning av asylärenden för HBT-flyktingar. Gällande utlänningslag och dess förarbeten Riksdagens beslut om ändringar i utlänningslagen innebär att den som förföljs i sitt hemland på grund av sin sexuella läggning skall beviljas asyl i Sverige enligt Genèvekonventionens bestämmelser. I förarbetena till denna lagändring (prop. 2005/06:6) redovisas vissa viktiga bedömningsgrunder. På sid 26 i propositionen framhålls bl. a. följande: Regeringen vill betona att sexuell läggning skall betraktas som en grundläggande egenskap hos individen som det aldrig kan komma i fråga att kräva att han eller hon avstår från. Sexuell läggning är alltså en sådan egenskap som kan definieras som en samhällsgrupp i flyktingbestämmelsens mening. Detta gäller även om en homosexuell person i hemlandet har dolt sin sexuella läggning, eller har levt på ett sätt som minimerat risken för förföljelse. Det förtjänas också att redovisa socialförsäkringsutskottets bedömning i sitt betänkande (2005/06:SfU4, sid 13) där utskottet diskuterar riskbedömningen för en homosexuell person som dolt sin sexuella läggning i hemlandet och/eller Sverige. Efter att ha konstaterat att detta är en grannlaga uppgift säger utskottet följande: Redan det förhållandet att personen levt öppet som homosexuell i Sverige torde kunna innebära en risk för avslöjande och därmed förföljelse i hemlandet, t. ex. om det finns personer som av någon anledning vill skada honom eller henne. Dessutom anser utskottet att det inte är rimligt att kräva att en per-
Datum 2 (8) son som levt öppet i Sverige som homosexuell i fortsättning skall dölja sin sexuella läggning för att undgå förföljelse i hemlandet. Riksdagen biföll vad socialförsäkringsutskottet anfört. RFSL asylarbete RFSL har allt sedan tidigt 70-talet bistått enskilda asylsökande HBTpersoner i deras ärende om uppehållstillstånd i Sverige. I takt med att detta arbete blivit mer känt har antalet ärendet ökat markant. Enskilda asylsökande vänder sig direkt till RFSL, ibland hänvisas de till RFSL av sina advokater och någon gång händer det att Migrationsverket tar kontakt direkt med RFSL. Det kan handla om olika insatser från RFSL:s sida beroende på var i asylprocessen ärendet befinner sig när det asylsökande tar kontakt med RFSL. Oftast kan förbundet bistå med information om situationen för HBT-personer i ett visst land. Men förbundets flyktinghandläggare kan också medverka skriftligt och/eller muntligt i enskilda ärenden. Asylsökande från Iran Allt sedan 90-talet har det kommit asylsökande HBT-flyktingar från Iran. Svenska ambassaden i Teheran har hävdat att homosexuella i Iran inte riskerar att förföljas på grund av sin sexuella läggning, varför många av dem fått avslag på sina asylansökningar. Under en period uppmärksammades enskilda asylsökande från Iran av Dagens Nyheter och denna uppmärksamhet innebar att asylskäl uppkom här i Sverige (sur place). En ny situation uppkom 2005 då det väckte stor internationell uppmärksamhet när Iran avrättade två ungdomar för påstådda homosexuella våldtäkter. RFSL ordnade en manifestation på Medborgarplatsen under Stockholm Pride. Som ett resultat av händelserna i Iran beslutade Migrationsverkets dåvarande verksamhetschef (Anna Wessel) att inga avvisningar skulle få verkställas till Iran innan man kunde bedöma läget i Iran. Detta ställningstagande skedde i form av ett mail från Wessel till de olika enheterna. Redan 2006 började dock Migrationsverket att på nytt avslå asylansökningar från homosexuella asylsökande. Det har inte varit möjligt att få fram information om hur det tidigare beslutet upphävdes och
Datum 3 (8) delgavs asylenheterna. Detta trots att frågan också aktualiserats med Migrationsverkets generaldirektör. RFSL:s kontakter med Migrationsverket Under de senaste åren har RFSL haft anledning att kritisera Migrationsverket för såväl bristande HBT-kompetens som dåligt underbyggda beslut i enskilda ärenden och en alltför restriktiv tolkning av utlänningslagen. Som ett resultat av denna kritik har RFSL haft ett antal överläggningar med Migrationsverkets GD och andra ledande personer i verket. Detta arbete ledde till att Migrationsverkets rättschef den 27 juni 2008 fattade ett s.k. vägledande beslut där vissa grundläggande principer vid bedömningen av HBT-flyktingars asylskäl fastslogs. Migrationsverkets vägledande beslut I det här sammanhanget bör också uppmärksammas det vägledande beslut som den 27 juni 2008 fattats av Migrationsverkets rättschef (LIFOS dokument nr 18952). Beslutet avser en homosexuell man från Iran men innehåller också en bedömning av motiven till den nya lydelsen av Utlänningslagen och de uttalanden som därvid gjorts i förarbetena. Migrationsverket konstaterar därvid bl.a. att förarbetena innebär att det aldrig får krävas av en asylsökande att denne ska göra avkall på en sådan grundläggande egenskap som sin sexuell läggning vid ett återvändande. I det vägledande beslutet konstateras också att det inte är rimligt att kräva att en person som levt som öppet homosexuell i Sverige i fortsättningen ska dölja sin sexuella läggning för att undgå förföljelse i hemlandet. I det aktuella ärendet har Migrationsverket gjort den bedömningen att den asylsökande levt öppet som homosexuell i sitt hemland och därmed riskerar att bli utsatt för förföljelse om han tvingas återvända till sitt hemland. Man kan således inte för att använda sig av formuleringarna i rättschefens vägledande beslut kräva att en person som levt som öppet homosexuell i Sverige i fortsättningen ska dölja sin sexuella läggning för att undgå förföljelse i hemlandet. En sådan tolkning stämmer också väl överens med förarbetena till den nu gällande lydelsen av Utlänningslagen. För undvikande av missförstånd bör betonas att ordet öppen i förarbetena eller det vägledande beslutet inte innebär krav på att ha
Datum 4 (8) förekommit i exempelvis massmedia eller andra liknande sammanhang. Ordet öppen ska snarast ses som att den enskilde valt att bejaka sin sexuella läggning och mer eller mindre regelbundet träffa andra homosexuella. Detta framgår tydligt av Migrationsverkets vägledande beslut, där sökanden i det ärendet hade levt öppet genom att träffa andra homosexuella. Tillämpningen av det vägledande beslutet I de ärenden som RFSL agerar i brukar regelmässigt föras ett resonemang om den enskildes asylskäl i förhållande till såväl utlänningslagens förarbeten som Migrationsverkets ovan nämnda vägledande beslut. Lika regelmässigt brukar Migrationsverket avslå asylansökningarna utan att gå in på utlänningslagens förarbeten och/eller det vägledande beslutet. I tre-fyra ärenden har det hänt att verket i sina allmänna resonemang utan hänvisning till förarbeten eller vägledande beslut nämnt att en persons öppenhet kan ha betydelse. Bortsett från ett ärende har Migrationsverket aldrig motiverat varför man anser att det vägledande beslutet inte skulle vara relevant i bedömningen av den enskildes rätt till uppehållstillstånd. I det nämnda undantaget anför Migrationsverkets processförare att det vägledande beslutet endast är tillämpligt på homosexuella asylsökande från Iran och inte från andra länder. Det innebär således att Utlänningslagen, enligt Migrationsverkets uppfattning i det ärendet, ska tolkas på ett sätt om den asylsökande kommer från Iran och på ett helt annat sätt om den asylsökande kommer från ett annat land. Man kan således konstatera att det vägledande beslutet inte fyller någon praktisk funktion i den dagliga handläggningen av enskilda asylärenden. Migrationsverkets beslut i första instans Det saknas i dag officiell statistik över antalet asylsökande HBTpersoner som åberopar förföljelse i sitt hemland på grund av sexuell läggning eller könsidentitet/könsuttryck. Av de ärenden som RFSL kommer i kontakt med är det dock vanligt att Migrationsverket avslår asylansökningarna, antingen därför att de anser situationen i den sökandens hemland inte vara tillräckligt svår eller därför att det finns påstådda trovärdighetsbrister (som i vissa fall kan bero på bristande HBT-kompetens).
Datum 5 (8) Migrationsdomstolarnas bedömningar Flera av de avslagsbeslut som Migrationsverket fattar för HBTflyktingar har dock ändrats av migrationsdomstolarna (Stockholm, Göteborg, Malmö). Också här saknas officiell statistik. Migrationsdomstolarnas domar kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. För att den domstolen ska prövas ett överklagande krävs dock att man beviljat prövningstillstånd. Inte i något fall har Migrationsöverdomstolen meddelat prövningstillstånd där det gällt att bedöma HBT-flyktingars situation. Detta trots att migrationsdomstolarna dömer olika. En homosexuell asylsökande man fick bifall av Migrationsdomstolen i Göteborg medan en annan, med liknande asylskäl, fick avslag. Situationen för HBT-personer i Irak Redan under hösten 2008 började det komma oroväckande uppgifter om en systematisk förföljelse av HBT-personer i Irak. Uppgifterna eskalerade under våren 2009. Human Rights Watch (HRW) publicerade den 17 augusti 2009 en rapport om situationen för HBT-personer i Irak och det pågående dödandet av enskilda. I rapporten uppges att hundratals homosexuella har mördats i Irak sedan 2004 och att sedan milisgrupper i början av detta år speciellt riktat in sig på homosexuella, eller personer man uppfattar som homosexuella, har ett 90-tal män mördats. Under våren och början av sommaren är det främst i Bagdad mordkampanjerna mot homosexuella skett, men rapporter har även kommit från Kirkuk, Najaf och Basra. Morden på homosexuella utförs huvudsakligen av islamistiska miliser som avrättar männen och slänger deras kroppar på sophögar. Även om rapporten anger uppskattade siffror på antalet dödade, så säger man samtidigt att hur många som har dödats kommer troligen aldrig bli känt: myndigheternas misslyckande i att undersöka sammantaget med familjers rädsla och skam gör att trovärdiga siffror inte går att uppnå. Det kan noteras att HRW besökt centrala och södra Irak men inte den norra delen. De bedömningar man gjort berör därför inte den sistnämnda delen.
Datum 6 (8) Migrationsverket har nyligen besökt Libanon, Syrien och norra Irak. RFSL har kritiserat den rapport som sammanställts från denna utredningsresa då syftet med resan var att enbart studera hedersrelaterat våld mot kvinnor. Man har därför tagit kontakt med personer som varit insatta i den frågeställningen. Trots detta återger rapporten ett antal obestyrkta påståenden om situationen för homosexuella i de besökta länderna, alltså uppgifter från personer som saknar särskild kompetens att bedöma HBT-situationen. Trots denna allvarliga brist kan konstateras att rapporten innehåller följande beskrivning av situationen för HBT-personer i Irak. De flesta av uppgiftslämnarna hävdade att homosexualitet är socialt, kulturellt och religiöst oacceptabelt och bannlyst. Homosexualitet betraktas som en stor synd och är emot både islam och kurdisk kultur och därför kan det inte uteslutas att den homosexuella man som vågar komma ut med sin läggning kan komma att bestraffas med döden av sin familj, säger representanten för organisationen Haraikar. Ingen av de intervjuade hade dock någonsin hört talas om att någon har blivit mördad på grund av sin homosexuella läggning eller på grund av att han eller hon har utfört homosexuella handlingar. Genom att det är så tabubelagt med homosexualitet kommer homosexuella inte ut med sin läggning. I den mån de kan leva ut sin homosexualitet så sker det i största hemlighet. Företeelsen är så tabubelagd att ingen vill eller vågar ta upp frågan i den offentliga debatten. Rådgivaren till premiärministern i sociala frågor var en av flera som antydde att samhället inte är moget för den här frågan ännu. Situationen för HBT-personer i norra Irak jämfört med situationen i övriga delar av landet är således inte så stor att det motiverar att man i dagsläget sänder tillbaka HBT-personer till norra Irak. Migrationsverkets bedömning av det försämrade läget i Irak HRW:s rapport fick stor uppmärksamhet i svensk media och dagen efter dess publicering deltog RFSL:s förbundsordförande i en debatt i TV tillsammans med Migrationsverkets rättschef. Därvid framkom att rättschefen ansåg situationen för HBT-personer i Irak som bekymmersam. Med anledning av HRW:s rapport tillskrevs Migrationsverket i samtliga de ärenden från Irak som RFSL hade kännedom om. I fyra av dessa fanns det redan verkställningsbara avvisningsbeslut, varför s.k. verkställighetshinder enligt 12 kap. 18-19 utlänningslagen anfördes då det framkommit nya omständigheter genom HRW:s rapport.
Datum 7 (8) Samtidigt begärdes inhibition av verkställigheten av avvisningsbeslutet (inhibition innebär att beslutet inte får verkställas innan man tagit slutlig ställning till den nya ansökan). Av dessa fyra ärenden kom tre från centrala eller södra Irak medan den fjärde kom från norra Irak (den kurdstyrda delen av landet). Det sistnämnda ärendet har uppmärksammats av Dagens Nyheter i två olika artiklar (i artiklarna kallad för Ali). De anförda verkställighetshindren i Alis ärende avslogs av Migrationsverket den 24 augusti 2009. Som motiv anfördes bl.a. att den våldskampanj som pågår i Irak är främst koncentrerad till Bagdad och att Ali ska utvisas till den kurdstyrda delen av Irak. Enligt verkets uppfattning kan denna omständighet inte antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställighet som avses i utlänningslagen. Ali skickades tillbaka till Irak dagens efter beslutet (vilket omöjliggjorde att beslutet blev föremål för Migrationsdomstolens bedömning). Torsdagen den 27 augusti 2009 genomförde RFSL, tillsammans med många frivilliga, en manifestation på Sergels Torg för att uppmärksamma att avrättningarna av HBT-personer fortsätter i Irak. Manifestationen föranledde Migrationsverket att gå ut med ett pressmeddelande där han bl.a. sa att han hade svårt att se att någon HBT-person kunde utvisas till centrala eller södra Irak, däremot menade han att situationen var bättre i norra Irak. Detta pressmeddelande sändes under fredagen till de tre återstående ärendena som omnämnts ovan. Av en slump hamnade dessa tre ärenden hos Migrationsverkets förvaltningsprocessenheter i Solna, Göteborg resp. Malmö. I skrivelsen framfördes en förnyad begäran om inhibition. Migrationsverket i Malmö avslog med vändande fax samma dag begäran om inhibition. Migrationsverket i Göteborg väntade någon dag innan man beslutade att avslå inhibitionsyrkandet. Samtidigt beslutade verket att åtgärderna för att verkställa utvisningen skulle fortsätta. Man informerade också Gränspolisen i Göteborg, som är den myndighet som rent praktiskt ansvarar för verkställigheten av utvisningen, om sitt beslut. Migrationsverket i Solna har ännu inte tagit ställning till inhibitionsyrkandet.
Datum 8 (8) Det kan nämnas att beslut i inhibitionsfrågan aldrig motiveras (man sätter bara en stämpel på själva ansökan av vilken det framgår att ansökan om inhibition avslås). Onsdagen den 2 september 2009 förekom en muntlig förhandling vid Migrationsdomstolen i Stockholm. Ärendet gällde en homosexuell man från Irak (inte de norra delarna). Vid den muntliga förhandlingen vidhöll Migrationsverket sin inställning att ansökan skulle avslås. Migrationsdomstolen delades dock inte denna bedömning utan i en dom den 9 september 2009 beviljade man den asylsökande permanent uppehållstillstånd och flyktingförklaring med hänsyn till risken för att den asylsökande skulle utsättas för förföljelse om han tvingades återvända till Irak. Stig-Åke Petersson