R-2005/0478 Stockholm den 13 maj 2005 Till Utrikesdepartementet UD2005/8587/MAP Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 15 februari 2005 beretts tillfälle att avge yttrande över betänkandet Tidsbegränsat uppehållstillstånd vid oklar identitet och resväg (SOU 2004:132). Sammanfattning Samfundet avstyrker de föreslagna författningsändringarna. Motiv till samfundets ställningstagande Redan nu beaktas avsaknaden av identitetsdokument och resehandlingar vid beslutsfattandet på så sätt att det är svårt att få uppehållstillstånd utan sådana handlingar, eftersom den sökande måste göra sina skäl att få stanna i Sverige välgrundade/sannolika. Enligt gällande rätt kan en sökande som uppenbarligen inte medverkar till att styrka sin identitet vägras UT. Sökandens berättelse minskar i trovärdighet om hon inte medverkar. De föreslagna ändringarna utgår från en bedömning av trovärdigheten hos den sökande och medför att rättssäkerheten för de asylsökande kan komma att urholkas. Förslaget kan tolkas så att en sökande, som i övrigt framstår som fullt trovärdig men inte helt lyckats styrka sin identitet, genom att inte medverka inte sänker sin trovärdighet men inhiberar ett beslut i avvaktan på ytterligare utredning avseende identiteten. Enligt gällande rätt och internationella åtaganden skall en sökande i sådana fall beviljas UT. Om det senare visar sig att sökanden lämnat oriktiga uppgifter kan ett UT återkallas. Förslaget är vidare oklart beträffande personer som normalt skall beviljas asyl eller uppehållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt. Om dessa sökande uppfyller kraven för
2 uppehållstillstånd på annan grund, t.ex. humanitära skäl, kan de enligt förslaget komma att beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Samfundet ser här en uttalad risk för att de sökande som tidigare erhållit PUT som framförallt skyddsbehövande i övrigt genom föreslagna ändringar i stor omfattning kommer att beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd. Tanken bakom förslaget, vilken framgår av avsnitt 8.1.3 Framtiden, är att minska antalet asylsökande och även beviljande av permanenta uppehållstillstånd samt att statens kostnader för de asylsökande skall minska. Instrumentet för att uppnå detta kommer att vara beviljande av tidsbegränsade uppehållstillstånd. Enligt samfundet innebär förslaget en försämrad rättssäkerhet för skyddsbehövande personer som får svårare att få permanent uppehållstillstånd. Samfundet anser att Dokumentlöshetsutredningen har gjort en felaktig analys och att förslaget istället kommer att medföra att handläggningstiden i flertalet ärenden kommer att öka och därmed medföra ytterligare lidande för de tillståndssökande. Förslaget kommer särskilt att drabba barnfamiljer där personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd skulle få leva vid sidan av samhället utan rätt till boende utanför flyktingförläggningen. Barn skulle inte få gå i vanlig skola och föräldrarna skulle förvägras rätten att försörja sin familj. Förslaget rimmar illa med 1 kap. 1 andra stycket utlänningslagen. I de fall att de tidsbegränsade uppehållstillstånden inte övergår till PUT är det mycket sannolikt att de asylsökande åter kommer in i asylprocessen. När de tidsbegränsade uppehållstillstånden löper ut får man anta att den sökande åter ansöker om att få sina asylskäl prövade. Konsekvensen av detta blir att det i många ärenden kommer att uppstå i vart fall humanitära skäl under handläggningstiden fram till tiden för slutligt beslut. Psykiska påfrestningar, barn som far illa, barnens anknytning till Sverige, lång vistelsetid samt det förhållandet att familjen under en lång tid haft tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att vara argument för tillstånd ( se f.ö. UN-Vägledande beslut 312-97). Problemen kan åskådliggöras med följande exempel. En familj med ett sexårigt barn söker UT och bedöms inte medverka till att klarlägga sin identitet eller resväg. Familjen beviljas tidsbegränsat UT under två år, varefter detta förlängs med ytterligare två år. Om identiteten och resvägen fortfarande inte kunnat klarläggas skall, såvitt samfundet förstår, sökandenas ärende handläggas i den ordinära asylprocessen, med de handläggningstider som gäller där. I teorin är det således fullt möjligt att barnet, som vid inresan var sex år, vid tidpunkten för det slutliga beslutet i ärendet är tolv år. I förslaget saknas vidare en analys av det offentliga biträdets roll i handläggningen, vilket är anmärkningsvärt med tanke på att den enskilde kommer att underkastas en prövning av avgörande betydelse. I ett skede av handläggningen skall en sortering ske av asylsökande och personer med skyddsbehov vilka inte anses medverka, vissa skall beviljas PUT och andra tidsbegränsade tillstånd. Detta urval torde bli svårt att göra och kräva en mycket god
3 kompetens av Migrationsverkets handläggare. Samfundet anser att redan vid denna första bedömning bör de tillståndssökande ha rätt till offentligt biträde och att muntlig förhandling bör hållas i frågan. Erfarenheten är att en sökande som kommit i kontakt med ett offentligt biträde medverkar i större mån. En sökande har i regel större förtroende för ett offentligt biträde som har till uppgift att obundet tillvarata sökandens intressen. Här bör även beaktas att sökande på grund av information från personer i hemlandet eller under flykten blivit tillsagda att förstöra sina identitetshandlingar, i den mån de haft sådana. Resan sker inte sällan med falska handlingar vilka sökande av naturliga skäl inte vill använda sig av eftersom de då lämnar oriktiga uppgifter. Dessa och andra för beslutet avgörande omständigheter riskerar att inte komma fram om inte den sökande har ett offentligt biträde, särskilt som många sökande är analfabeter eller har mycket begränsad utbildning. Den sökandes erfarenhet av myndighetskontakter är ofta obetydlig. Av nu anförda skäl måste det klart definieras när en sökande har rätt till offentligt biträde. De aktiveringssamtal som föreslås i Migrationsverkets handläggning framstår som nästan identiska med nuvarande utredningar i asylprocessen, dock utan offentligt biträde närvarande. Aktiveringssamtalen är dessutom tänkta att resultera i beslut, som enligt förslaget inte går att direkt överklaga. Detta innebär naturligtvis en uppenbar försämring i rättssäkerhetshänseende. Som samfundet framhållit flera gånger när det gäller tidigare förslag till ändringar i utlänningslagstiftningen är det väsentligt att ändringarna är väl genomtänkta så att de lösningar som väljs är stabila och möter högt ställda krav på rättssäkerhet. Det är naturligtvis av yttersta vikt att förslagets konsekvenser noga utreds innan ett eventuellt genomförande. Frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd har tidigare varit föremål för utredning och förarbetsuttalanden föreligger där det framhålls att i de fall där sökanden inte kan styrka sin identitet bör tidsbegränsade tillstånd inte tillämpas i normalfallet eftersom införandet av en sådan ordning endast kommer att leda till att ett antal tidsbegränsade uppehållstillstånd kom att avlösa varandra innan personen slutligen ändå fick permanent tillstånd (prop. 1997/98:36, s. 15). Samfundet anser att regeringens dåvarande bedömning fortfarande äger giltighet. Samfundet bedömer dessutom att handläggningstiderna, och därmed kostnaderna för staten, kommer att öka i det fall att förslaget genomförs. Om ändringen i utlänningslagen ändock skall genomföras anser samfundet att sådana beslut måste få överklagas samt att den sökande måste få rätt till offentligt biträde inför beslutsfattandet. Ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd är av sådan ingripande natur att det skulle strida mot rättssäkerhetens krav att förvägra den sökande rätten att överklaga.
4 Samfundet anser också att personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör undantas från kravet på arbetstillstånd för den tid uppehållstillståndet avser. Det bör vara arbetsgivarna som avgör om de vill anställa en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd. Samfundet motsätter sig också förslaget att personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd endast skall erhålla bistånd jämlikt LMA vad gäller rätten till bostad. De bör ha rätt till socialt bistånd innebärande rätt till skälig bostadskostnad även vid boende utanför flyktingförläggning. Samfundet motsätter sig också förslaget om ändring i förordningen om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. Barn till personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd bör inte vara tvingade att bo på förläggning och de bör ha rätt till skolgång som andra barn. Förslaget till ändring av socialförsäkringslagen, förslaget till ändring av förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och förslaget om ändring i förordningen om statlig ersättning för asylsökande har samfundet ingen invändning emot om ändringen i utlänningslagen skall genomföras. Allmänna synpunkter Om ändringen i utlänningslagen införs anser samfundet att det kommer att krävas stor kunskap hos beslutande myndigheter om vilka identitetsuppgifter som är möjliga att införskaffa på ett sätt som inte utsätter sökandens anhöriga i hemlandet för fara. Av rättssäkerhetsskäl bör migrationsverkets information om dessa möjligheter göras tillgänglig för sökanden och dennes eventuella ombud/offentliga biträde. Den föreslagna reformen bör inte genomföras förrän det finns en fungerande arbetsplan hos migrationsverket om hur sökanden skall medverka att klarlägga sin identitet. Identitetsfrågan bör i sin helhet behandlas hos de beslutande myndigheterna och inte vid mottagningsenheterna. Frågor om en sökandes identitet är så nära förknippad med den sökandes allmänna trovärdighet att det inte framstår som rättssäkert att annan myndighet än domstol har att slutligen pröva dessa frågor. Kommentarer till författningstexten 2 kap. 4 f utlänningslagen Ordvalet inte medverkar är alltför otydligt. Det blir svårtolkat hur mycket medverkan som krävs och det borde istället lyda som utan rimligt skäl underlåter att medverka. Förarbetena måste vara tydliga med vad som krävs för att den sökande skall anses medverka. Skall det räcka med en uppgift om att någon tillskrivit sina släktingar eller skall det krävas att personen kontaktar myndigheterna i det uppgivna landet? I det senare fallet måste det beaktas den tillståndssökandes naturliga rädsla för repressalier mot anhöriga i hemlandet i det fall att myndigheterna där får reda på att personen ifråga befinner sig utomlands som asylsökande.
5 Vilka slags dokument skall anses tillräckliga och hur skall sökanden medverka om sökanden har sitt ursprung i länder där avsaknaden av id-handlingar är vanlig förekommande? Vissa samhällsgrupper som t.ex. analfabeter och hemarbetande kvinnor har kanske aldrig haft behov av en id-handling. Om en sökande beger sig hit pga. rädsla för hedersmord vågar personen inte kontakta sina släktingar. Hur skall en sökande kunna styrka sin resväg om han på smugglarens anmodan förstört sina resehandlingar? Personer på flykt är oftast beroende av smugglaren. Ordet klarlägga borde bytas ut mot ordet utreda. En sådan lydelse framhäver att det finns situationer där det inte går att klarlägga identitet eller resväg oaktat att sökanden har en vilja att medverka. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg