Alkos ledning mötte i slutet av 1980-

Artikel M I R J A Ö S T E R B E R G Alkos ledning och den europeiska ekonomiska integrationen 1988 1994 A B S T R A C T M. Österberg: The management of Alko and the European economic integration 1988 1994 Alkos ledning mötte i slutet av 1980- talet en ny och ganska diffus utmaning. Det var fråga om den europeiska ekonomiska integrationen, som blivit en aktuell fråga för Finland av två skäl. För det första öppnade Sovjetunionens försvagade ställning i slutet av 1980-talet nya möjligheter för Finland till djupare relationer till väst och en möjlighet att delta med större tyngd i den ekonomiska integrationen i Västeuropa. För det andra var den Europeiska gemenskapen (EG) i slutet av 1980-talet redo för ett bredare ekonomiskt samarbete, vilket också ledde till att temat EG och alkohol nådde det nordiska medvetandet (Tigerstedt 1990, 5 6). Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), som trädde i kraft år 1994, och Finlands anslutning till Europeiska unionen (EU) år 1995 hade som följd att Finlands alkoholmonopol Alko förlorade fem av sina sex monopolrättigheter: import-, export-, Artikeln baserar sig på författarens pro gradu-avhandling Statsbolaget Alkos anpassning till den europeiska integrationen 1988 till våren 1994, som godkänts vid Helsingfors universitets historiska institution år 2005. Martti Häikiös forskning om Alkos historia Alkon historia. Valtion alkoholiliiike kieltolain kumoamisesta Euroopan unionin kilpailupolitiikkaan 1932 2006 (Alkos historia. Statens alkoholbolag från upphävandet av förbudslagen till Europeiska unionens konkurrenspolitik 1932 2006) (2007) har inte beaktats i artikeln på grund av att artikeln som översatts från tidskriften Yhteiskuntapolitiikka 1/2007 utkom före den ovannämnda boken publicerades. Based on the author s Master s thesis at the University of Helsinki in 2005, this article traces the reaction and response by the management of the Finnish alcohol monopoly Oy Alko Ab to the process of European economic integration between 1988 and 1994. The data for the study consist of archive materials, protocols and memoirs, earlier research and literature as well as interviews with key figures involved in the process. A distinction is made between four different periods in the management s reactions between 1988 1994. In the first period 1988 1989, the Alko management began to realise that European integration might have an impact on the company s operation. During the second period 1990 1991, there was a growing recognition that integration would affect the company in a major way and that it would be losing its import and export monopoly. At the same time, the Alko management began taking steps to strengthen the company's competitiveness and organisation. During the third period, from February 1992 to August 1992, the Alko management realised that the company s production and wholesale monopoly might also be under threat. They decided to fight to retain the company's three remaining monopoly NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT V O L. 24. 2007. 4 395

rights and did so over the next six months until 25 August 1992, when the battle was limited to the monopoly of off-premise retail sales of alcoholic beverages. In the fourth period from August 1992 to May 1994, the Alko management moved to shore up the company s competitiveness and prepare for the eventuality of the company possibly losing its retail monopoly. KEY WORDS Oy Alko Ab, alcohol monopoly, alcohol, European economic integration, European Union, European Economic Area, Finland produktions-, partihandels- och utskänkningsmonopolen. Före förhandlingarna om EES och EG hade Alko styrt Finlands alkoholpolitik i nästan sextio år, vilket medfört att Social- och hälsovårdsministeriets roll på det alkoholpolitiska området var relativt liten. Finlands anslutning till EG gjorde dock slut på Alkos hegemoniska roll, och bolaget blev bara en bland många aktörer. (Bruun 1972, 247 261; Tigerstedt & Rosenqvist 1995, 91; Tigerstedt & Karlsson 2003, 411; Alkoholprogram 2005, figurerna 2 och 3.) I vilken takt skedde denna anpassning bland Alkos direktörer och hur förlöpte den? Den centrala målsättningen för denna artikel är att granska hurudana uppfattningar och målsättningar Alkos ledning hade under åren 1988 1994 när Finland allt intensivare deltog i den ekonomiska integrationen i Europa. Förändrades Alkos direktörers uppfattningar om det tryck integrationen skulle rikta mot bolaget under denna tidsrymd och process, och om så skedde, på vilket sätt förändrades deras attityder och målsättningar beträffande Alkos anpassning? Det är också intressant att undersöka om det förekom meningsskiljaktigheter mellan Alkos direktörer under denna anpassningsprocess och på vilket sätt de framträdde. Kan man iaktta några vändpunkter under anpassningsprocessen, och berodde dessa eventuella vändpunkter på förändringar inom Alkos ledning, eller på tryck utifrån? Hurudant motstånd mötte Alko från andra aktörers sida? Hände allt mer eller mindre slumpmässigt utifrån bristfällig information eller hade Alkos ledning tid att sätta sig in i situationen och agera enligt en väl utarbetad plan? Frågan om hur Alko anpassade sig till den europeiska ekonomiska integrationen åren 1988 1995 har tidigare behandlats av bl.a. Alkos förre generaldirektör Heikki Koski (1994) och Alkos förre direktör Bertil Roslin (2000). Också Christoffer Tigerstedt och Pia Rosenqvist (1995) samt Trygve Ugland (2000; 2002) och Leena Warsell (2005) har behandlat detta tema. Med undantag av Warsells avhandling har Alkos och andra finländska aktörers arkivmaterial inte utnyttjats i dessa böcker och artiklar. Då Alkos direktörer har varit med om anpassningsprocessen kan detta ha påverkat deras möjligheter att skildra processen ur en objektiv synvinkel. Warsells avhandling behandlar upplösningen av monopolbolaget från år 1987 till år 1999. Hennes två viktigaste slutsatser 396 NORDISK ALKOHOL- & NARKOTIKATIDSKRIFT VOL. 24. 2007. 4

är att ett centralt mål för Alkos ledning var att hålla ihop koncernen och att promemoriorna som Heikki Koski skrev den 29 juni 1992 ger en väsentlig bild av i vilket skede man inom Alko började förbereda sig för förändringarna. I sin avhandling förbigår Warsell dock nästan helt den diskussion som fördes bland Alkos direktörer från år 1989 till september 1992 om hur Alko borde svara på de utmaningar som den ekonomiska integrationen i Europa innebar. Artikeln redogör för händelserna i kronologisk ordning. Tematiskt har jag delat in processen i fyra skeden. Det första skedet, åren 1988 och 1989, behandlas i det tredje avsnittet. Detta föregås av en kort skildring av det förändringstryck som Finlands intensivare deltagande i den ekonomiska integrationen i Europa medförde för Finlands alkoholpolitik från och med år 1986. Det andra skedet, åren 1990 och 1991, behandlas i två avsnitt. Under rubriken EES-avtalet aktualiseras skildrar jag hur den europeiska ekonomiska integrationens natur förändrades och vilka randvillkor den ställde för Alkos anpassning. Följande kapitel behandlar Alkoledningens beslut om bolagets anpassning. Det tredje skedet, från februari till augusti 1992, har också delats upp på två avsnitt. Först behandlar jag Alkoledningens reaktioner på ett eventuellt finländskt EUmedlemskap. I följande avsnitt behandlar jag bolagsledningens försvarskamp för att bevara Alkos ställning. Under det fjärde skedet, från augusti 1992 till juni 1994, anpassade sig Alko till de krav EUmedlemskapet ställde. I sammanfattningen analyserar jag ytterligare Alkodirektörernas reaktioner under de olika skedena, motiverar den kronologiska indelningen och granskar de resultat som presenteras i artikeln i förhållande till tidigare undersökningar. Även om de nordiska alkoholmonopolens anpassning till EG:s krav var en internationell process består källmaterialet av inhemskt arkivmaterial, eftersom intresset inriktas på inställningen hos ledningen för Finlands alkoholmonopol i denna process. Källmaterialet för undersökningen består av Alkos eget omfattande arkivmaterial, i vilket ingår både protokollen från direktörernas möten och promemorior skrivna av direktörer, protokoll och promemorior från von Hertzens arbetsgrupps arbete samt material i Finlands utrikesministeriums arkiv som berör den anpassning som ett medlemskap i EG skulle kräva av Alko. Utöver den centrala undersökningslitteraturen har källmaterialet kompletterats med intervjuer med några av de centrala aktörerna i Alkos anpassningsprocess. Inför ett nytt fenomen Finland anslöt sig till den europeiska frihandelsorganisationen EFTA år 1986. Följande steg i Finlands västorientering var deltagandet i förhandlingarna om grundandet av EES. Senare aktualiserades också frågan om Finlands EG-medlemskap (Meinander 1999, 499). De formella förhandlingarna mellan EG och EFTA om upprättandet av ett gemensamt ekonomiskt område inleddes den 20 juni 1986 (Meinander 1999, 499). I dessa förhandlingar beslutades att EG:s rättsliga grund skulle utgöra den juridiska grunden också för EES-avtalet (Arajärvi & Skinnari 1990, 52; Ugland 2002, 108 109). Detta innebar i praktiken att de länder som undertecknat EES-avtalet var skyldiga att omedelbart efter att avtalet trätt i kraft N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 397

anpassa sin lagstiftning så att den motsvarade EG:s rättsliga grundvalar. Därmed skulle artiklarna 28, 29, 31, 90 och 93 i Romfördraget, varmed EG grundades, bli avgörande för det finländska alkoholmonopolets framtid. Dessa artiklar förbjöd bl.a. kvantitativa begränsningar av import och export (artiklarna 28 och 29), diskriminering vid anskaffning, försäljning eller beskattning av produkter (artiklarna 31 och 90) och behandlade harmonisering av omsättningsskatter och acciser (artikel 93) (Fördraget om upprättandet av Europeiska genemskapen 2004). Den alkohollagstiftning som var i kraft i Finland i början av 1990-talet härstammade från år 1968 och stod på många punkter i strid med EG-lagstiftningen. Ett exempel var Alkos rätt att prissätta alkoholdrycker, som gav bolaget möjligheter att gynna inhemska alkoholdrycker på bekostnad av utländska (Karlsson & Österberg 2002, 156 157). Ett annat exempel var EGdomstolens utslag i fallet Manghera år 1975: enligt det förbjuder artikel 31 i Romfördraget ensamrätt till import (Savia 1993, 62 63; Holder et al. 1998, 28; Ugland 2000, 118). Alkoledningens förberedelser för den ekonomiska integrationen 1988 1989 Före år 1988 upplevde direktörerna för Alko och de andra nordiska alkoholmonopolen inte att den europeiska ekonomiska integrationen skulle utgöra något hot mot de nordiska alkoholmonopolens existens och verksamhet (Systembolaget 1988). Diskussionen om EG och dess inverkan på Alkos ställning togs första gången upp vid Alkos direktörers möte den 24 maj 1988. Enligt ett PM skrivet av generaldirektör Heikki Koski var det skäl för Alko att förbereda sig för direkta och indirekta följder av den europeiska ekonomiska integrationen (PM 12.5.1988, Alkos arkiv; Koski 1994, 424; Warsell 2005, 58). Behandlingen av detta PM ledde till att Alkos direktörer inom sig utsåg en arbetsgrupp med uppgift att utreda vilka åtgärder bolaget borde vidta med tanke på integrationsutvecklingen i Europa. På Koskis initiativ samlades generaldirektörerna för de nordiska alkoholbolagen i Helsingfors den 1 2 mars 1989. Ett resultat av mötet blev att en gemensam nordisk EG-arbetsgrupp med representanter för de nordiska alkoholbolagen tillsattes (Roslin 2000, 65, 67; Koski 1994, 424; intervjuer med Roslin 8.12.2004 och 24.1.2005; Österberg 2005, 29 30, 34; Warsell 2005, 58). Av arkivmaterialet att döma koncentrerade sig diskussionen om den ekonomiska integrationens inverkan på Alkos verksamhet bland direktörerna åren 1988 1989 på harmoniseringen av alkoholbeskattningen. Detta ledde till att Alkos förvaltningsråd i slutet av november 1990 sände ett förslag till Social- och hälsovårdsministeriet (SHM) om en ny alkoholbeskattning (Österberg 2005, 30, 35). Den nya lagen om alkoholbeskattning trädde i kraft den 1 januari 1991. Lagen gav dock fortfarande Alko stor frihet vid prissättningen av alkoholdrycker och möjlighet att favorisera inhemska alkoholdrycker, vilket stred mot EG:s lagstiftning (Holder et al. 1998, 101; Karlsson & Österberg 2002, 156 157). Även om Alkos direktörer åren 1988 1989 började beakta den ekonomiska integrationens verkningar på bolagets verksamhet berättade Alkos ledning inte i offentligheten att integrationen skulle medföra stora förändringar i bolagets verk- 398 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

samhet (Koski 1989; Alko 1989). I Alkos årsberättelse för år 1988 skrev Koski: Den europeiska gemenskapsutvecklingen torde komma att medföra innehållsmässiga förändringar i de nordiska alkoholsystemen. Grunderna för dessa kommer dock inte att krossas. Koski föreställde sig att kraven på förändringar främst riktade sig mot alkoholbeskattningen, prissättningen på alkoholdrycker och den inhemska alkoholproduktionens konkurrenskraft (Koski 1989, 9). Biträdande avdelningschefen Antti Satuli på Utrikesministeriets handelspolitiska avdelning, som deltog i förberedandet av Finlands angelägenheter för EFTA/EGuppföljningskommittén, var i början av år 1989 på samma linje som Alkos officiella ställningstaganden. Enligt Satuli fick den ekonomiska integrationen i Europa inte leda till att vi ger avkall på våra socialpolitiska ambitioner, för att inte tala om att vi river upp system som redan etablerats (Hentilä & Stenius 1989, 39). De svårigheter den ekonomiska integrationen skapade skulle enligt Satuli vara närmast av teknisk karaktär, och jag ser inga stora problem för en självständig finsk alkoholpolitik (ibid. 41). Satuli upplevde förändringstrycket från inhemska aktörers sida som det största hotet mot Alko. Det enda problemet beträffande monopolrättigheterna var enligt Satuli att Alko samtidigt hade distributions- (det vill säga detaljhandels-) och produktionsmonopol. Det fanns dock ingen konflikt så länge monopolrättigheterna tjänade folkhälsan (ibid. 40 41). Jag tolkar intervjun som Kerstin Stenius och Jorma Hentilä gjorde på ett annat sätt än Warsell. Enligt Warsell skisserade Satuli redan år 1989 upp målsättningarna och randvillkoren för den del av integrationsförhandlingarna som gällde alkoholsystemet, och om man hade lyssnat på Satulis sakkunskap hade man undvikit många sidospår (ibid. 59). Denna tolkning har Warsell kommit till utifrån att man enligt Satuli kanske borde dra en klar gräns för bruket av monopol och av prisvapen som redskap för alkohol- och hälsopolitiken och begränsa sig till det (ibid. 59). Warsell konstaterar också att Satuli redan år 1989 ansåg att det endast var värt att försvara detaljhandelsmonopolet (ibid. 86). Enligt min tolkning uppfattade Satuli i detta skede inte bättre än andra hur den ekonomiska integrationen skulle påverka Alkos ställning. Satulis resonemang om att dra en klar gräns syftade närmast på beskattningen och reformen av beskattningen. Dessa samma frågor koncentrerade Alkos ledning sitt intresse på åren 1988 1989. Satuli ifrågasatte inte heller i detta skede partihandelsmonopolets uppgift som redskap för alkohol- och hälsopolitiken. I stället upplevde han det som ett problem om Alko samtidigt bevarade rättigheten till både detaljhandels- och produktionsmonopolet. Satuli var visserligen den första som år 1989 ifrågasatte Alkos rätt att samtidigt bevara produktions- och detaljhandelsmonopolet, men han ansåg dock inte att de borde avvecklas (Hentilä & Stenius 1989, 39 40). Det inhemska förändringstrycket visade sig med tiden inte heller utgöra det största hotet mot Alko, som Satuli trodde. Bl.a. Ugland har i sin avhandling (2002) visat att det var den europeiska integrationen som uppställde randvillkoren för Finlands och andra nordiska länders anpassning i och med EES-avtalet och EG-medlemskapet. N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 399

EES-avtalet aktualiseras Sedan de officiella EES-förhandlingarna inletts den 20 juni 1990 diskuterade man inom Alko alkoholmonopolets framtid. I överläggningarna den 27 augusti 1990 deltog representanter för Social- och hälsovårdsministeriet (SHM), Handels- och industriministeriet (HIM) och Utrikesministeriet (UM). Enligt avdelningschefen Usko Puustinen vid SHM:s avdelning för nykterhets- och alkoholfrågor betonade både Koski och Roslin under mötet det finländska alkoholmonopolets betydelse. De ansåg att monopolet borde bevaras också i det fall Finland undertecknade EESavtalet (intervjuer med Puustinen 15.2.2005 och 17.2.2005). De nordiska alkoholmonopolens framtid diskuterades också vid ett möte i Genève den 28 29 augusti 1990 mellan tjänstemän vid de nordiska socialministerierna. Initiativet till mötet kom från Jakob Lindberg, som svarade för alkoholfrågor på Socialdepartementet i Sverige under tiden för EES-förhandlingarna (Österberg 2005, 38; jfr Warsell 2005, 64). Enligt avdelningschef Knut Brofoss vid Norges socialministerium var orsaken till att detta möte ordnades att Sveriges och Finlands utrikesministerier inte verkade vara intresserade av att försvara alkoholmonopolen. Enligt Brofoss var ett av syftena med mötet att utforma en nordisk ståndpunkt beträffande alkoholmonopolen. Puustinen, som deltog i mötet som en av Finlands representanter, försvarade bevarandet av alkoholmonopolet i Finland. Enligt Puustinen var HIM:s representant Matti Vuoria däremot inte redo att försvara alkoholmonopolet i EES-förhandlingarna (intervjuer med Puustinen 15.2.2005 och 17.2.2005; e-post från Lindberg 2.2 2005, 16.2.2005 och 10.3.2005; e-post från Brofoss 17.2.3005). I Bryssel ordnades den 8 9 oktober 1990 ett expertmöte där tjänstemän från EG-kommissionen förde fram sina uppfattningar om alkoholmonopolet. Under mötet framgick det att Sverige höll en låg profil. Sveriges målsättning var dock att bevara landets alkoholmonopol i det fall att landet undertecknade EES-avtalet (intervjuer med Puustinen 15.2.2005 och 17.2.2005; e-post från Lindberg 2.2 2005, 16.2.2005 och 10.3.2005; e-post från Brofoss 17.2.2005) Man diskuterade dock inte frågan om de nordiska alkoholmonopolen under de officiella EES-förhandlingarna. Enligt Ugland baserade sig detta på en överenskommelse mellan Finlands, Sveriges och Norges regeringar (Ugland 2000, 118; Ugland 2002, 108 110). Också Koski har konstaterat samma sak (Koski 1994, 425). Enligt överenskommelsen skulle varje land anpassa sitt alkoholmonopol på sitt eget sätt. Slutresultatet var att de nordiska länderna fogade en ensidig deklaration om de nordiska alkoholmonopolen till den slutliga versionen av EES-avtalet, daterad den 2 maj 1992. I deklarationen konstaterades att de nordiska alkoholmonopolen var till för att skydda medborgarnas hälsa (Agreement of Oporto of 2 May 1992). EG kommenterade inte denna ensidiga deklaration då den inte hade någon rättsligt bindande karaktär (Ugland 2002, 110). Det har framförts ett antagande om att de nordiska länderna hoppades att den ensidiga deklarationen skulle ha en politisk betydelse med hänvisning till artikel 30 i Romfördraget (se t.ex. Holder et al. 1998, 28 29, 31; Koski 1994, 426; Ugland 2002, 110 112). Ugland har antagit att deklara- 400 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

tionen skulle ha utformats av Norge (Ugland 2002, 110). Enligt en annan tolkning, som framförts av Lindberg, skulle den svenske huvudförhandlaren Frank Belfrage ha varit aktiv i frågan. Lindberg är dock osäker på om det var Belfrage som skrev deklarationen, eller om någon annan skrivit en ursprunglig version som Belfrage senare omformade (e-post från Lindberg 2.2 2005, 16.2.2005 och 10.3.2005). Den tysta strategin och det egna initiativet 1990 1991 De nordiska länderna, också Finland, hade beslutat att inte ta upp frågan om alkoholmonopolet i EES-förhandlingarna. Vid sidan om denna tysta strategi hade Alkos ledning också en annan strategi. Under åren 1990 1991 började Alkos direktörer nämligen inse att den ekonomiska integrationen i Europa skulle komma att ha ett inflytande av något slag på Alkos verksamhetsfält. I Alkos strategi-pm daterat den 5 februari 1990 konstaterades att man i EES-förhandlingarna uppenbarligen inte skulle komma att kräva att de nationella alkoholmonopolen skulle upplösas eller att grunddragen i deras verksamhet skulle förändras. I detta PM anmärkte man dock att Alko borde förbereda sig på en försvagning av bolagets monopolställning (PM 5.2.1990, Alkos arkiv). Hösten 1990 konstaterade Koski i en intervju i tidskriften Alkoholipolitiikka att Alko till följd av den europeiska ekonomiska integrationen borde avstå från sitt importmonopol (Virtanen & Hentilä 1990, 205). Alkos direktörer var dock inte redo att avstå från Alkos ställning. Ett av deras mål blev att utveckla bolagets konkurrenskraft. Alkos mål var att utveckla monopolets verksamhet i enlighet med folkhälsosynpunkter och sociala synpunkter samt att bevara de ekonomiska och verksamhetsmässiga fördelar som ett enhetligt monopol ger (PM 5.2.1990, Alkos arkiv). Bolaget skulle också sträva efter att aktivt utnyttja de kommersiella och produktionsmässiga fördelar som den nya handelspolitiska situationen gav. Konkurrenskraften hos bolagets alkoholdrycksindustri skulle stärkas både på den inhemska och på de utländska marknaderna. Bolaget skulle satsa vid behov också på utländska företagsköp. Man skulle fortsätta utveckla resultatenheterna genom att skapa spjutspetsprodukter för dem och genom att frigöra dem från myndighetsbeslut och juridiska regler som försvårade deras verksamhet. (PM 5.2.1990, Alkos arkiv.) Ett mål för Alko blev år 1991 också att utveckla Alkos organisation och kundbetjäning (Österberg 2005, 44 49). I april 1991 uppställde Alko som sitt mål att bevara och öka bolagets marknadsandel. Alko skulle i sin produktpolitik sträva efter ett mångsidigt och brett produktsortiment, och man skulle öka antalet alkoholbutiker och utveckla det egna utskänkningsnätet (PM 9.4.1991, Alkos arkiv). Som ny organisationsmodell föreslogs en koncernstruktur. Syftet med den nya organisationsmodellen förefaller ha varit att ge Alko större möjligheter att delta i konkurrensen på alkoholmarknaden. Målet blev att tydligare avskilja de inkomster som kom från Alkos monopolverksamhet från Alkos övriga verksamhet. Alkos tjänstemannauppgifter upplevdes också som ett stort problem, eftersom de enligt Alkos direktörer utgjorde ett hinder för bolagets möjligheter att utveckla den egna hotell- och restaurangverksamheten. Direktörerna beslöt att sträva efter N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 401

att överföra dessa tjänstemannauppgifter från Alko (PM 6.5.1991, Alkos arkiv). Den nya organisationen presenterades för Alkos förvaltningsråd. Ett PM för förvaltningsrådet framställde som mål för den nya organisationsmodellen att effektivera verksamheten och betona de ekonomiska kraven (PM 12.9.1991, Alkos arkiv). Samtidigt som Alkos ledning strävade efter att förbättra bolagets konkurrenskraft höll Alkos direktörer hårt fast vid alla andra monopolrättigheter än import- och exportmonopol. I maj 1991 ansåg Bertil Roslin, Antti Keränen och Pekka Pyhältö att bolaget strävar efter att bevara alkoholmonopolet så omfattande som möjligt (PM 6.5.1991, Alkos arkiv). I detta skede upplevde Alkos direktörer att bolaget hade stora möjligheter att påverka besluten om alkoholmonopolets framtid. Förutom att utveckla bolaget strävade Alkos ledning under åren 1990 1991 efter att noga följa med utvecklingen i den europeiska ekonomiska integrationsprocessen. I strategin för år 1990 betonades bl.a. att bolaget noga skulle följa med i vilken riktning förhandlingarna om den europeiska ekonomiska integrationen utvecklades och försöka påverka den diskussion som fördes om EES-avtalet. Också Alkos EG-arbetsgrupp upplevdes spela en aktiv roll. Dess uppgift var att hålla kontakt med EES-förhandlarna. Arbetsgruppen skulle hålla sig à jour och aktivt föra fram viktiga synpunkter för det finska alkoholmonopolet för Finlands EES-förhandlare. Den nordiska EG-arbetsgruppen skulle koordinera de synpunkter som lades fram i förhandlingarna av Finlands, Sveriges och Norges monopol (PM 5.2.1990; Alkos arkiv). Utifrån promemoriorna verkar det som om direktörernas målsättningar när det gällde att trygga Alkos verksamhet under trycket från EG åren 1990 1991 var ganska motstridiga. Å ena sidan ville de utnyttja den nya ekonomiska situationen för att öka bolagets intäkter och säkerställa verksamheten (PM 5.2.1990, Alkos arkiv). Å andra sidan konstaterades i Alkos alkoholpolitiska strategi den 9 april 1991: Alkoholmonopolets verksamhetsförutsättningar är i stor utsträckning beroende av hur bolaget lyckas anpassa sig till sin roll som sakkunnig inom alkoholpolitiken (PM 9.4.1991, Alkos arkiv). Dessa två målsättningar står dock i konflikt med varandra, eftersom den ena strävar efter att öka och den andra efter att minska alkoholkonsumtionen. Den 21 augusti 1991 förändrade Alkos generaldirektör Koski sin ståndpunkt när han i offentligheten konstaterade att Finland borde stifta en ny alkohollag och att SHM därför borde tillsätta en arbetsgrupp för att förbereda den nya alkohollagstiftningen (Koski 1994, 425 426). Koski ansåg alltså att Alko inte skulle kunna anpassa sig till den europeiska ekonomiska integrationen inom den rådande alkohollagens ramar. Samarbetet mellan Alko och SHM var inte friktionsfritt, vilket framgår av att SHM tillsatte en arbetsgrupp för att bereda den nya alkohollagstiftningen först den 1 mars 1992. I ett brev till Koski i september 1991 skrev SHM:s kanslichef Heikki S. von Hertzen att SHM tyvärr inte hade tid att ordna en alkoholpolitisk diskussion om saken, så jag skulle inte i detta skede börja blåsa upp stormar i vattenglas i onödan (von Hertzen till Koski 24.9.1991, Alkos arkiv). 402 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

EG-medlemskapet och Alko? När EES-förhandlingarna slutfördes den 1 oktober 1991 var den allmänna uppfattningen enligt Koski den att Alkos importoch exportmonopol måste avvecklas, men att de övriga monopolrättigheterna kunde bevaras (Koski 1994, 226). Frågan om Finlands ansökan om medlemskap i EG blev aktuell hösten 1991, och den 9 januari 1992 avgav Finlands regering en redogörelse till riksdagen för vilka inverkningar ett medlemskap i EG skulle ha för Finland. I redogörelsen nämndes alkoholen i samband med prissänkningen för alkoholdrycker och harmoniseringen av alkoholbeskattningen, men inte i den del som behandlade socialpolitiken (Stadsrådets redogörelse 2/1991; Meinander 1999, 500 503). EG och Alko blev ett centralt ämne vid Alkos direktörers möte år 1992. I ett PM den 10 februari 1992 konstaterade Koski att Finland kommer att ansöka om medlemskap i EG i mars 1992 och att denna ansökan troligen godkänns, varvid medlemskapet skulle träda i kraft den 1 januari 1995 (PM 10.2.2002, Alkos arkiv). Vid direktörernas möte den 18 februari 1992 diskuterades för första gången vilka monopolrättigheter Alkos ledning skulle försöka bevara om Finland anslöt sig till EG. Alkos ekonomidirektör Veikko Kasurinen ansåg att Alkos direktörer nu borde besluta vilken målsättning Alko skulle ha för alkoholbeskattningen, prissättningen av alkoholdrycker och monopolrättigheterna (PM 18.2.1992, Alkos arkiv). Kasurinens åsikt kan ha påverkats av att han tillhörde en arbetsgrupp som Finansministeriet (FM) tillsatt den 25 november 1991 för att förnya alkoholbeskattningen. Arbetsgruppens uppgift var att harmonisera alkoholbeskattningen med EES-avtalet. I arbetsgruppens slutrapport framfördes två alternativ beträffande partihandelsmonopolets öde. I det ena utgick man för första gången på allvar från att partihandelsmonopolet till följd av EES-avtalet skulle avvecklas och i det andra från att det skulle bevaras (PM från Finansministeriets arbetsgrupp 1992:8; Alkoholiverotustyöryhmän muistio 1992). Också Kasurinen lade fram två alternativ. I det ena skulle partihandelsmonopolet avvecklas och i det andra skulle Alko behålla sin monopolrätt i så stor omfattning som möjligt (PM 18.2.1992, Alkos arkiv). Roslin var dock osäker på om Alko skulle kunna bevara sitt partihandelsmonopol om Finland anslöt sig till EG, eftersom det inte fanns några precedensfall för EG:s inställning till monopol som baserade sig på social- och hälsopolitiska hänsyn (PM 13.2.1992, Alkos arkiv). Direktörerna hade också olika åsikter om produktionsmonopolets öde. Enligt Kasurinen hade HIM konstaterat att EESavtalet inte förutsatte att produktions- och detaljhandelsmonopolen avvecklades. Å andra sidan kunde bolaget komma att anklagas för diskriminering om det innehade båda monopolrättigheterna (PM 18.2.1992, Alkos arkiv). Trots att ett avstående från produktionsmonopolet enligt Roslin skulle innebära en stor ekonomisk förlust för Alko föreslog Koski i ett PM framlagt för samma möte att Alko borde förbereda sig också för detta (PM 10.2.1992 och 13.2.1992, Alkos arkiv). Detaljhandelsmonopolet ansågs inte vara hotat. Enligt Roslin borde man i alla fall försäkra sig om detta i EG-förhandlingarna (PM 13.2.1992, Alkos arkiv). Alkodirektörernas strategi beträffande N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 403

vilka monopolrättigheter Alko skulle sträva efter att bevara fastställdes den 5 mars 1992. Enligt den skulle direktörerna sträva efter att bevara Alkos produktions-, partihandels- och detaljhandelsmonopol också efter ett eventuellt EG-inträde, eftersom de utgjorde en både social- och hälsopolitiskt och ekonomiskt motiverad helhet (direktörernas mötesprotokoll 5.3.1992, Alkos arkiv). Alkos direktörer var alltså ännu i mars 1992 inte redo att avstå från andra än import- och exportmonopolen, trots att Roslin antytt att det skulle bli svårt att bevara partihandelsmonopolet och Koski rekommenderat att man beredde sig på att produktionsmonopolet skulle avvecklas. Utöver detta hade Alkos ledning beställt ett expertutlåtande av Kari Joutsamo, biträdande professor vid juridiska fakulteten vid Åbo universitet. I detta utlåtande, daterat den 31 oktober 1991, hade Joutsamo konstaterat att Alko inte hade några grunder för att bevara produktionsmonopolet när EES-avtalet trätt i kraft eller Finland blivit medlem av EG. Finlands EESavtal och ett eventuellt medlemskap i EG skulle ha exakt samma följder för Alkos ställning, konstaterade han vidare (Joutsamo 1991, 50 51). Försvarsposition och kamp om monopolrättigheterna 1992 I mars 1992 trädde en ny aktör in på arenan, och Alko ställdes inför kretsar som var redo att avveckla flera av bolagets monopolrättigheter än vad dess egen ledning i detta skede var redo för. En dag innan Finland lämnade in sin ansökan om medlemskap i EG, den 18 februari 1992, hade SHM nämligen tillsatt en arbetsgrupp för att förnya alkohollagstiftningen, också kallad Hertzens arbetsgrupp, med uppgift att utreda behovet av förändringar i alkohollagstiftningen, med speciellt beaktande av den inverkan ett eventuellt medlemskap i EG skulle ha på det nuvarande alkoholsystemet samt komma med förslag om behövliga förändringar i alkohollagstiftningen (PM för Herzens arbetsgrupp 17.3.1992, STTV; Alkoholilain uudistamistyöryhmä 1992). Till ordförande i arbetsgruppen utsågs kanslichef Heikki S. von Hertzen från SHM och till medlemmar Pekka Saarinen från FM, Raimo Luoma från HIM, Pekka Reinikainen och Jorma Niemelä från Delegationen för nykterhets- och alkoholärenden samt Heikki Koski och Salme Ahlström från Alko. Som sekreterare fungerade Pentti Karhu från SHM och Alkos jurist Kari Paaso (Alkoholilain uudistamistyöryhmä 1992). Åsikterna om vilka monopolrättigheter som kunde bevaras för Alko i den europeiska ekonomiska integrationen och om hur alkoholpolitiken i praktiken borde bedrivas i Finland skilde sig starkt bland medlemmarna i arbetsgruppen. Arbetsgruppens ordförande von Hertzen trodde på en liberal alkoholpolitik, som grundade sig på att individen själv skulle ta ansvar för sitt alkoholbruk, medan Koski trodde att det nordiska alkoholsystemet var ett effektivt sätt att reglera alkoholens skadliga verkningar (von Hertzen 1992, 63 68; Koski 1992, 51). Vid sidan om arbetsgruppen för alkohollagstiftningen tillkom våren 1992 också en handelspolitisk integrationskommitté, som tillsattes av UM i maj för att ge EUförhandlarna information och önskemål beträffande alkoholnäringen. Som ordförande fungerade biträdande avdelningschef Satuli och till medlemmarna hörde 404 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

representanter för olika ministerier och för alkoholindustrin. I denna arbetsgrupp fungerade Roslin som Alkos representant (Österberg 2005, 64). De första tecknen på oenighet om Alkos monopolrättigheter inom von Hertzens arbetsgrupp började synas den 11 maj 1992, då det vid arbetsgruppens möte framkom att HIM ansåg att partihandelsmonopolet borde avvecklas. I arbetsgruppens mötesprotokoll konstaterades dock att partihandelsmonopolet var en väsentlig del av det finländska alkoholmonopolet och att man först borde utreda vilka följderna skulle bli om det avvecklades. Intressant nog fick Alko i uppdrag att utreda vilka de ekonomiska följderna skulle bli för staten (Protokoll 3/92, 11.5.1992, STTV). När von Hertzens arbetsgrupp behandlade produktionsmonopolet den 19 maj 1992 intog Alkos direktör Erkki Anttila en försvarsposition och höll fast vid Alkoledningens ståndpunkt att bolaget borde få bevara produktionsmonopolet på alkoholdrycker. Luoma från HIM skrev däremot i ett PM som behandlades i arbetsgruppen att produktionsmonopolet borde avvecklas i två etapper: i början av år 1993 för alla andra alkoholdryckers utom starka alkoholdryckers del och från och med början av år 1995 också för starka alkoholdryckers del (PM 19.5.1992 [Anttila], STTV, PM 19.5.1992 [Luoma], STTV). Samtidigt med denna utveckling började Alkos ledning producera allt flera promemorior som försvarade bevarandet av bolagets monopolrättigheter. Roslin skrev i ett PM den 18 maj 1992 att EESavtalet och ett eventuellt medlemskap i EG krävde två saker av alkoholmonopolet. Det fick inte vara diskriminerande, och det måste vara transparent. Vardera kan helt och fullt förverkligas inom ramen för det nordiska alkoholsystemet. Förberedelserna har hunnit långt och vi har börjat tillämpa principerna (PM 18.5.1992, Alkos arkiv). PM:et försvarade också detaljhandelsmonopolet med argumentet att traditionerna förändras, men långsamt. Därför talar folkhälsosynpunkter och sociala synpunkter för att distributionen av alkoholdrycker fortfarande kontrolleras. Bäst sker detta inom Alkos specialbutiker (PM 18.5.1992, Alkos arkiv). Alkos ledning började också i allt större utsträckning försvara bolagets monopolrättigheter med folkhälsoargument. I juni 1992 började Alkos direktörer tro att ett medlemskap i EG skulle få stor inverkan på Alkos ställning. Direktörernas möte den 11 juni 1992 beslöt att EG-frågan automatiskt skulle komma upp på dagordningen för varje möte. Att Finlands eventuella medlemskap i EG började ses som ett hot mot Alkos ställning i framtiden återspeglades också i att Alkos direktörer vid samma tid började producera flera promemorior som försvarade Finlands alkoholmonopol som en helhet. Det skedde bl.a. med argumentet att avvecklande av en del av monopolet skulle kunna locka till att upplösa hela bolaget. Partihandelsmonopolet nämndes som en speciellt viktig del av alkoholmonopolet om det avvecklades kunde detta leda till att hela det finländska alkoholsystemet upplöstes (PM 11.6.1992, Alkos arkiv). Också i UM: s handelspolitiska integrationskommitté försökte Roslin betona Alkos social- och hälsopolitiska karaktär. I mitten av juni 1992 föreslog han för integrationskommitténs sekreterare Matti Oivukkamäki förändringar i kommitténs PM i målsättningarna beträffande alkoholfrågor. En del av N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 405

dem är bara sådana som gör texten smidigare, men en del är klart principiella. Här är det ändå primärt fråga om specialarrangemang som genomförts av sociala skäl och folkhälsoskäl [ ] Detta borde klarare synas i vår arbetsgrupps PM. På denna punkt fick han sin vilja igenom och de förändringar han föreslog gjordes i följande utkast till PM (PM av UM:s handelspolitiska intergrationskommitté, 2:a utkastet 15.6.1992 och 3:e utkastet 9.7.1992, Sign 37.52, UM). Warsell har utgående från samma dokument gjort tolkningen att alkoholfrågorna i EG-förhandlingarna betraktades enbart ur handels- och konkurrenspolitisk synvinkel (Warsell 2005, 89). Samtidigt som Alkos direktörer försvarade bolagets monopolrättigheter i sina promemorior för von Hertzens arbetsgrupp föreslog arbetsgruppen att Alkos utskänkningsmonopol skulle avvecklas (PM för Hertzens arbetsgrupp 2.6.1992, STTV). Frågan om partihandelsmonopolet var däremot svårare. Den 11 juni 1992 höll Koski fast vid den linje Alkos direktörer valt. Saarinen från FM ansåg att alkohollagen borde anpassas bara så mycket som EESavtalet krävde. Luoma från HIM ansåg däremot att partihandelsmonopolet borde avvecklas. I flera ställningstaganden betonades ändå partihandelsmonopolets social- och hälsopolitiska betydelse (Protokoll 7/92, 11.6.1992, STTV). Luoma konstaterade vidare den 23 juni 1992 att det enligt hans åsikt var omöjligt att Alko skulle kunna bevara partihandelsmonopolet när utskänkningsmonopolet avvecklades (PM 23.6.1992 [Luoma], STTV). Vidare skrev handels- och industriminister Kauko Juhantalo och HIM:s överdirektör Matti Vuoria den 30 juni 1992 till von Hertzens arbetsgrupp att Alkos partihandelsmonopol borde avvecklas (PM 30.6.1992 [Juhantalo och Vuoria], STTV). Alkos och HIM:s uppfattningar om partihandelsmonopolet skilde sig alltså i detta skede betydligt från varandra. Alkoledningens ståndpunkt om vilka monopolrättigheter som borde bevaras hade i slutet av juni fortfarande inte förändrats, trots att vissa Alkodirektörer och medlemmar av von Hertzens arbetsgrupp ifrågasatt bevarandet av Alkos monopolrättigheter. I sitt utlåtande om promemorian från finansministeriets arbetsgrupp för alkoholbeskattning konstaterade Alko att bolaget bland de alternativ arbetsgruppen framlagt skulle välja det där Alko bevarade sitt partihandelsmonopol (Alkos utlåtande 29.6.1992, Alkos arkiv; Koski 1994, 428). Utifrån arkivmaterialet förefaller det antingen som om Alkos direktörer använde ren retorik för att berättiga Alkos monopolrättigheter eller som om åsikterna skilde sig starkt mellan Alkos direktörer. Koski har senare i en intervju konstaterat att alla Alkos direktörer inte haft samma inställning till Alkos anpassning till den europeiska ekonomiska integrationen. Skillnaderna i inställning var dock inte radikala, även om det fanns gradskillnader. En gemensam linje skapades alltid genom diskussioner (intervju med Koski 1.2.2005; jfr Warsell 2005, 129). Detta kan förklara hur det kunde gå så att även om en del av Alkos direktörer redan i februari ifrågasatt Alkos möjligheter att bevara dels partihandels-, dels produktionsmonopolet, var direktörernas linje fortfarande i juni 1992 att bevara båda monopolen. Det förefaller som om både Alko och andra som försvarade dess monopolrättigheter ännu i mitten av augusti 1992 utövade ett inflytande inom von Hertzens arbets- 406 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

grupp. Liksom Finansministeriets alkoholbeskattningsgrupp lade von Hertzens arbetsgrupp fram två alternativ beträffande partihandelsmonopolet. I det ena skulle det bevaras och i det andra skulle det avvecklas för vinernas del (protokoll 12/92, 18.8.1992, STTV). Finlands EG-förhandlare och de tjänstemän som i EG-förhandlingarna koordinerade alkoholfrågorna började dock i månadsskiftet juli augusti 1992 ändra åsikt om Alkos anpassning. EG-kommissionens negativa utlåtande år 1992 om Sveriges åtgärder för att anpassa landets alkoholmonopol till EG-reglerna inverkade starkt på de finländska tjänstemännens inställning. Satuli antog att också Finland skulle få en anmärkning om att de social- och hälsopolitiska målsättningarna om en reglering av alkoholkonsumtionen skulle kunna uppnås på andra sätt än genom ett alkoholmonopol. Därför borde Finland i brådskande ordning anpassa sitt alkoholmonopol till EES-avtalet och ett eventuellt EG-medlemskap. Satulis åsikt beaktades inom Alko (PM 4.8.1992, Alkos arkiv; se Österberg 2005, 71). Dessutom hade Joutsamo den 4 augusti 1992 inlämnat ett andra expertutlåtande, enligt vilket man utöver import- och exportmonopolen också borde avveckla partihandelsmonopolet (Joutsamo 1992, Alkos arkiv). Också detaljhandelsmonopolet ifrågasattes första gången i augusti 1992, även om det inte var direkt hotat. I ett telegram till Satuli gjorde Luoma den bedömningen att detaljhandelsmonopolet skulle bevaras av hälso- och socialpolitiska skäl. Trots detta anmärkte Luoma att HIM i princip fortfarande ansåg att detaljhandelsmonopolet borde avvecklas av näringspolitiska orsaker. Därför hade Luoma föreslagit att statsrådet skulle ge ett uttalande om möjligheten att bevilja detaljhandelstillstånd av speciella skäl också till andra än alkoholbolag. Men jag skulle i detta skede nöja mig också med att man inte fattar något uttryckligt beslut om att upprätthålla detaljhandelsmonopolet om det inte för EG:s skull måste avvecklas (Raimo Luomas telegram till Antti Satuli 10.8.1992, Sign 37.52, UM; se också Warsell 2005, 91). Anpassning 1992 1994 Alkos nya strategi för bolagets anpassning till den europeiska ekonomiska integrationen slogs fast vid Alkos direktörers möte den 25 augusti 1992. Inför den principdiskussion som skulle hållas i von Hertzens arbetsgrupp den 31 augusti 1992 hade Koski föreslagit att Alkos direktörer skulle slå fast sina egna principer. För direktörernas möte den 25 augusti hade Koski skrivit fem promemorior, som fungerade som bas för diskussionen. I sitt PM Funderingar kring grundalternativen föreslog Koski för första gången att Alkos alla andra monopolrättigheter än detaljhandelsmonopolet gradvis skulle avvecklas som en följd av EES-avtalet. Vid mötet beslöt Alkos direktörer att Alko hädanefter skulle sträva efter att bevara endast detaljhandelsmonopolet. Detta beslut bekräftades vid Alkos förvaltningsråds möte den 24 september 1992. (Se närmare Österberg 2005, 72 77; Koski 1994, 428 429.) Fyra av de fem promemoriorna var daterade den 29 juni 1992. Det betyder att Satulis reaktion på det utlåtande EG givit om Sveriges medlemsansökan och Joutsamos andra utlåtande knappast inverkat på Koskis promemorior då båda av dessa producerats i augusti. Däremot kan man anta att de expertutlåtanden Alko tidi- N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 407

gare beställt, den principdiskussion som skulle föras inom von Hertzens arbetsgrupp och det motstånd som bevarandet av Alkos monopolrättigheter väckt inom arbetsgruppen samt vissa Alkodirektörers skeptiska inställning till den strategi Alkos ledning dittills följt fick Koski att göra en ny lägesbedömning. Också von Hertzens arbetsgrupp beslöt i sin principdiskussion i slutet av augusti att rekommendera att utöver import- och exportmonopolen också partihandelsmonopolet skulle avvecklas för svaga alkoholdryckers del. Dessutom skulle myndighetsuppgifter överföras från Alko till SHM. Satuli deltog i mötet och rekommenderade att Finland frivilligt skulle avveckla export-, import- och partihandelsmonopolen för alkoholdrycker, vilket skulle stärka detaljhandelsmonopolets ställning (protokoll 13/92, 31.8.1992, STTV). Trots att Alkos ledning var redo för en total avveckling av produktionsoch partihandelsmonopolen stödde Alko von Hertzens arbetsgrupps första rapport, som blivit färdig den 2 november 1992 och som rekommenderade att partihandelsmonopolet delvis skulle avvecklas och som inte behandlade produktionsmonopolets kommande öde. Efter att Alkos direktörer beslutat att försöka bevara enbart detaljhandelsmonopolet strävade Alko fram till våren 1994 efter att säkra den inhemska alkoholindustrins ställning, samtidigt som man omorganiserade Alko (Österberg 2005, 77 109). Utifrån arkivmaterialet förefaller det också som om Alkos möjligheter att påverka den nya alkohollagstiftningen påtagligt minskade sedan von Hertzens arbetsgrupps första rapport blivit klar. Alkos direktörer försökte ändå påverka utformningen av lagparagraferna genom SHM (Österberg 2005, 80 109). Trots detta fanns det hos representanter för Alko en vilja att påverka behandlingen av alkoholfrågor i EG-förhandlingarna, vilket inte alltid mottogs positivt. Ambassadör Erkki Liikanen skrev i ett telegram till Utrikesministeriet att Roslin besökt EU-kommissionen den 2 juni 1993. Under sitt besök hade Roslin redogjort för förberedelserna för en förändring av alkoholmonopolets ställning och dessutom lovat tillställa kommissionen de betänkanden som rörde saken så fort de färdigställts. När de nordiska utrikesministrarna beslutat uppskjuta avslöjandet av sina kort i alkoholfrågan i detta skede av EG-förhandlingarna förde enligt Liikanen besök av detta slag fram budskapet klart tidigare. Han skrev: Det kunde vara på sin plats att i de beredande organen komma överens om att samordna de beredande organens och representationens kontakter till kommissionens förhandlare, och att de som svarar för förhandlingarna skulle bestämma hurdant material vi överlåter till kommissionen och i vilket skede. (Erkki Liikanens telegram 2.6.1993, UM). Utifrån detta dokument verkar det som om Alkos ledning försökte påverka EG-förhandlingarna genom att förmedla synpunkter som var viktiga för monopolet förbi Finlands EG-förhandlare (se också Warsell 2005, 96). Efter december 1993 blev det ett viktigt mål för Alkos direktörer att påskynda den nya alkohollagstiftningen sedan EESavtalet trätt i kraft den 1 januari 1994 (Österberg 2005, 100 105). Samtidigt strävade Alkos direktörer aktivt efter att den finska alkoholindustrins ställning inte skulle försämras under tiden när EES-avtalet trätt i kraft men Finlands nya alkohollag ännu 408 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

inte stiftats (Österberg 2005, 100 105). År 1994 fortsatte Alkos ledning på allvar att omorganisera bolaget och stärka dess konkurrenskraft (Österberg 2005, 105 108). I detta skede tog man vid utvecklandet av bolagets organisation i beaktande också hur bolaget skulle kunna fortsätta sin verksamhet även i det fall att det förlorade alla sina monopolrättigheter, alltså också detaljhandelsmonopolet (PM 28.2.1994, Alkos arkiv). Sammandrag och diskussion Liksom många andra aktörer hade Alko inte klara planer för hur bolaget skulle möta det tryck som den europeiska ekonomiska integrationen skapade. Detta berodde delvis på att det rådde en betydande okunskap om hur EES-avtalet, och senare ett eventuellt EG-medlemskap, skulle påverka bolaget och dess verksamhetsområde. Alkoholmonopolen var ett främmande fenomen för EG, och det fanns inga precedensfall. Antydningar om EG:s inställning till alkoholmonopol kunde man dock finna i de artiklar i Romfördraget som behandlade statliga monopol. När Alkos ledning försökte utreda hur integrationsutvecklingen skulle påverka bolagets framtid beställde den olika expertutlåtanden. Alkoledningens reaktioner och handlingsmönster i förhållande till den europeiska ekonomiska integrationen kan indelas i fyra tidsperioder. Under den första perioden, åren 1988 1989, började man fundera på integrationsutvecklingens eventuella inverkningar på bolagets verksamhet. Under denna period var Alkos ledning övertygad om att den kunde påverka bolagets anpassning under integrationsprocessen. Alkos ledning försökte förbereda sig genom att tillsätta olika arbetsgrupper och genom att förnya beskattningen av alkoholdrycker. Ledningen insåg med Koski i spetsen att integrationen skulle förorsaka förändringar i verksamhetens innehåll, men man trodde inte att utvecklingen skulle leda till att monopolrättigheterna skulle avvecklas. Under denna period visar arkivmaterialet inte på några åsiktsskillnader bland direktörerna. Under den andra perioden, åren 1990 1991, började Alkos ledning inse att den europeiska ekonomiska integrationen skulle få vissa konkreta följder för bolagets ställning. Direktörerna förberedde sig för avvecklandet av import- och exportmonopolen, men trodde att de övriga monopolrättigheterna skulle bevaras. Alkos ledning insåg att integrationsutvecklingen ökade konkurrensen på Alkos verksamhetsfält, och därför började man utveckla bolagets konkurrensförmåga, organisation och kundbetjäning. Ledningen trodde fortfarande att den kunde påverka bolagets anpassning och strävade efter detta bl.a. genom att lägga fram sina egna synpunkter för Finlands EG-förhandlare. Att Alkos suveränitet höll på att minska syntes dock i att Koski såg det befogat att Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte en arbetsgrupp för att bereda en ny alkohollagstiftning. Att man inom ministeriet vidtog åtgärder i saken först efter ett halvår är ett exempel på hur Alkos påverkningsmöjligheter minskat. Under den tredje perioden, från februari till augusti 1992, började Alkos ledning inse att integrationsprocessen skulle leda till stora förändringar i bolagets ställning och att Alkos ledning inte nödvändigtvis längre skulle kunna styra förändringsprocessen (jfr Warsell 2005, 129). Direktörerna var oeniga om hur Alko skulle anpassa N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 409

sig till integrationen. Även om bevarandet av produktions- och partihandelsmonopolet för första gången ifrågasattes i diskussionen bland direktörerna beslöt man ändå att försvara vardera monopolrättigheten. Alko mötte också under denna period för första gången motstånd i frågor kring bolagets anpassning, bl.a. i von Hertzens arbetsgrupp. Under slutdelen av denna period, i augusti 1992, blev det alltmera uppenbart att Alko inte fick stöd för bevarandet av annat än detaljhandelsmonopolet. Under den fjärde perioden, från augusti 1992 till maj 1994, hade Alkos ledning inte längre några möjligheter att försvara andra monopolrättigheter än detaljhandelsmonopolet. Det avgörande inflytandet över Alkos anpassning hade övergått nästan helt till von Hertzens arbetsgrupp och Finlands EG-förhandlare. Bolagets möjligheter att påverka begränsades till att skydda sina egna intressen, försvara den inhemska alkoholindustrins ställning och förnya Alkos organisation. Under denna period var Alkos direktörer ganska eniga om bolagets anpassning. Tiden från början av år 1988 till våren 1994 kunde för Alkoledningens del karakteriseras som en balansgång mellan statsledningens och bolagets egna intressen, när bolaget mötte EG:s, senare EU:s syn på Finlands alkoholmonopol och bevarandet av det. Alkos förre direktör Bertil Roslin har senare beskrivit situationen så att Alkos ledning plötsligt stod inför en helt ny och oklar situation utan att vara helt säker på om EG överhuvudtaget skulle godkänna bevarandet av Finlands alkoholmonopol. Bolaget måste bereda sig också på att alkoholmonopolet skulle avvecklas helt när Finland anslöt sig till EG (intervju med Roslin 3.11.2005). Det förefaller som om man inte känt till EG:s verksamhet tillräckligt väl i Finland i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet, vilket skulle förklara den något famlande början på Alkos anpassningsprocess. T.o.m. Antti Satuli bedömde situationen mycket annorlunda år 1989, då han enbart ifrågasatte Alkos möjligheter att samtidigt bevara produktions- och detaljhandelsmonopolen, och i augusti 1992, då han rekommenderade att alla utom produktions- och detaljhandelsmonopolen skulle avvecklas. Trygve Ugland skriver i sin avhandling (2002) att Alko redan år 1990 skulle ha varit redo att avveckla sina export-, import- och partihandelsmonopol på alkoholdrycker. Av Alkos direktörers mötesprotokoll och promemorior framgår dock klart att Alkos ledning i sin helhet inte var redo att avveckla partihandelsmonopolet för alkoholdrycker innan Alkos förvaltningsråd fattade beslut om detta den 24 september 1992. Christoffer Tigerstedt och Pia Rosenqvist har för sin del framfört att hösten 1990 var en strategisk vändpunkt för Alko sedan Finlands riksdag inte tillräckligt betonat alkoholfrågorna i EES-förhandlingarna. Efter detta förstod Alkos ledning enligt Tigerstedt och Rosenqvist (1995) att bolaget måste ingripa i Alkos anpassningsprocess för att kunna bevara sin egen maktposition. Utifrån protokollen från Alkos direktörers möten år 1990 och de promemorior som behandlades vid direktörernas möten hösten 1990 kan man dock inte lägga märke till någon stor förändring i Alkoledningens attityder eller sätt att agera beträffande anpassningen till den europeiska ekonomiska integrationen. Däremot anmärkte Koski redan i februari 410 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

1990 att integrationen kunde försvaga Alkos ställning. Som en strategisk vändpunkt i Alkoledningens inställning till sin maktposition kan man däremot betrakta månadsskiftet februari mars 1992, då direktörerna för första gången dryftade vilka monopolrättigheter bolaget kunde försöka bevara sedan EES-avtalet trätt i kraft och Finland eventuellt skulle ansluta sig till EG. Bara sex månader efter detta beslut fattade direktörerna ett nytt principbeslut, enligt vilket bolaget var redo att avstå från alla andra monopolrättigheter än detaljhandelsmonopolet. Leena Warsell har i sin avhandling (2005) behandlat samma teman. Warsell ger dock ingen klar skildring och analys av Alkoledningens anpassning till den europeiska ekonomiska integrationen speciellt från år 1989 till september 1992. Alkoledningens anpassning och strategi åren 1990 1994 utgjorde dock en mer invecklad process än vad Warsell låter förstå. Hon beaktar inte att Alkos ledning samtidigt hade en officiell och en hemlig linje beträffande bolagets anpassning till den europeiska ekonomiska integrationen. Detta gäller speciellt åren 1990 1992 (se en mera detaljerad beskrivning Österberg 2005). Enligt Warsells tolkning ledde Heikki Koski genom sina promemorior processen steg för steg fram till sin avgång år 1994. Enligt protokollen fortgick förändringsprocessen från början till slut i fullt samförstånd, under generaldirektörens ledning och utifrån en gemensam delad vision (Warsell 2005, 128, 257). Utifrån Alkos arkivmaterial förefaller det dock som om Koski inte riktigt så lätt kunde styra Alkoledningens strategi och att Alkos direktörer inte under anpassningsprocessen alltid var eniga om hur man skulle gå till väga. Detta kommer till synes till exempel i direktörernas beslut den 5 mars 1992 att försvara Alkos produktionsmonopol trots Koskis varningar. Warsells tolkning att Alkos svaga motstånd påverkade beredningen av lagstiftningen håller antagligen streck. Enligt min tolkning hade Alko dock i augusti 1992 inget annat alternativ än att gå med på en frivillig anpassning av monopolrättigheterna. Denna tolkning stöds av det starka motståndet i von Hertzens arbetsgrupp mot bevarandet av Alkos monopolrättigheter, av Satulis konstaterande i augusti 1992 att anpassandet av Finlands alkoholmonopol brådskade och av att Alko i detta skede bara var en aktör bland många andra. Enligt Warsell utgjorde Koskis promemorior daterade den 29 juni 1992 en signal till förvaltningsmyndigheter och konkurrenter om hur man skulle komma att agera för att anpassa Alko (Warsell 2005, 256 257). Men också i detta fall framskred man inom Alkos ledning längs två linjer, vilket innebar att innebörden av Koskis promemorior ännu inte i detta skede stod helt klar för andra aktörer. Besluten som fattats den 24 september 1992 förmedlades inte som sådana till offentligheten. Även om Alkos förvaltningsråd redan den 24 augusti 1992 hade gått in för ett avvecklande av produktionsmonopolet stödde den von Hertzens arbetsgrupps första PM (2.10.1992), som inte alls behandlade produktionsmonopolets framtida öde, alltså dess eventuella avvecklande. Som den första i kronologisk ordning av de fem viktigaste vändpunkterna i Alkos anpassningsprocess nämner Warsell de fyra promemorior Koski skrev i juni 1992. N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 411

En tidigare vändpunkt kom enligt min mening dock i februari 1992 då flera av Alkos direktörer, bland dem generaldirektören, för första gången uttryckte tvivel beträffande Alkos möjligheter att bevara produktions- och partihandelsmonopolen. Översättning: Peter Lodenius Mirja Österberg, fil.mag. Historiska institutionen, PB 59, 00014 Helsingfors universitet, Finland E-post: meosterb@mappi.helsinki.fi LITTERATUR Agreement of Oporto of 2 May 1992 on the European Economic Area. Brussels/Luxembourg: Office for Publication of the European Communities Alko (1989): Oy Alko Ab:s förvaltningsråds berättelse över alkohollägets utveckling år 1988. Helsingfors: Oy Alko Ab Alkoholilain uudistamistyöryhmä, osa 1 (1992): Työryhmämuistio 1992: 5 (Arbetsgruppen för förnyandet av alkohollagen, del 1. Arbetsgruppens promemoria). Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö Alkoholiverotustyöryhmän muistio (Alkoholbeskattningsarbetsgruppens promemoria) (1992). Helsinki: Valtiovarainministeriön työryhmämuistiota Alkoholprogram 2004 2007 (2005). Utgångspunkter för samarbetet. Broschyrer 2005:2. Helsingfors: Social- och hälsovårdsministeriet Arajärvi, Pentti & Skinnari, Jouko (1990): Eurooppa ja Suomi (Europa och Finland). Helsinki: Sosiaaliturvan keskusliitto Bruun, Kettil (1972): Alkoholi: käyttö, vaikutukset ja kontrolli (Alkohol: bruk, effekter och kontroll). Helsinki: Tammi Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (konsoliderad version). Europeiska unionens officiella tidning C 321 E, 29 december 2004. [Ref. 23.7.2007. Online: http://eur-lex.europa.eu/lexuriserv/site/ sv/oj/2006/ce32120061229sv00010331.pdf] Hentilä, Jorma & Stenius, Kerstin (1989): EG-samarbete hindrar inte självständig alkoholpolitik. Intervju med Antti Satuli. Alkoholpolitik Tidskrift för nordisk alkoholforskning 1 Hertzen von, Heikki S. (1992): Tarvitseeko 2000-luvun suomalainen rajoituksia ja kieltoja (Behöver 2000-talets finländare begränsningar och förbud). I: Blom, Anders (red.): Suomalaisen juomatavan salaisuus. Jyväskylä: Marli Holder, Harold D. & Kühlhorn, Eckart & Nordlund, Sturla & Österberg, Esa & Romelsjö, Anders & Ugland, Trygve (1998): European Integration and Nordic Alcohol Policies. Changes in alcohol controls and consequences in Finland, Norway and Sweden, 1980 1997. Ashgate: Aldershot Karlsson, Thomas & Österberg, Esa (2002): Finland. In: Österberg, Esa & Karlsson, Thomas (eds.): Alcohol Policies in EU Member States and Norway. A Collection of Country Reports. Helsinki: Stakes Koski, Heikki (1989): Generaldirektörens översikt. Verksamhetsberättelse 1988. Helsingfors: Oy Alko Ab Koski, Heikki (1992): 90-luvun alkoholipolitiikka (90-talets alkoholpolitik). I: Blom, Anders (red.): Suomalaisen juomatavan salaisuus. Jyväskylä: Marli Koski, Heikki (1994): ETA, EU, Alko ja alkoholipolitiikka eli tapahtumien kulku 1988 1994 Alkosta katsottuna (EES, EU, Alko och alkoholpolitiken eller händelseförloppet 1988 1994 sett från Alkos perspektiv). Alkoholipolitiikka 59 (6): 423 439 Meinander, Henrik (1999): Finlands historia 4. Esbo: Schildts Roslin, Bertil (2000): När slagregnet föll. Nordiska alkoholmonopol i den europeiska integrationen. Esbo: Schildts Savia, Elena (1993): The Finnish Alcohol Monopoly and the European Integration. The Impact of the European Economic Area Agreement and the Possible Membership of the European Communities on ALKO Ltd. 412 N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 2 4. 2 0 0 7. 4

Helsinki: Helsingin yliopisto, kansainvälisen talousoikeuden instituutti Statsrådets redogörelse (1991): Om konsekvenserna av ett EG-medlemskap för Finland. SRR 2/1991 rd, Helsingfors. [Ref. 23.7.2007. Online: http://www.eduskunta. fi/triphome/bin/vex3000.sh?kieli=ru&ka nta=veps9199r&kaikkihaku=(srr+2 /1991)&PALUUHAKU=/thwfakta/vpasia/ vex/vex_ru.htm] Systembolaget (1988): The role of alcohol monopolies. Report from a conference in Skarpö, Sweden, January 1987. Stockholm: Systembolaget Tigerstedt, Christoffer (1990): EG och den alkoholpolitiska dimensionen. I: Tigerstedt, Christoffer (red.): EG, alkohol och Norden. Helsingfors: Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning Tigerstedt, Christoffer & Karlsson, Thomas (2003): Svårt att kasta loss. Finlands och Sveriges alkoholpolitiska kursändringar efter år 1990. Nordisk alkohol- & narkotikatidskrift 20 (6): 409 426 Tigerstedt, Christoffer & Rosenqvist, Pia (1995): The fall of a Scandinavian tradition? Recent changes in Scandinavian and Finnish alcohol policy. Nordisk alkoholtidskrift 12 (English supplement): 89 95 Ugland, Trygve (2000): European Integration and the Corrupting Gaps of the Systems. In: Sulkunen, Pekka & Sutton, Caroline & Tigerstedt, Christoffer & Warpenius, Katarina (eds.): Broken Spirits. Power and Ideas in Nordic Alcohol Control. Helsinki: Nordic Council for Alcohol and Drug Research Ugland, Trygve (2002): Policy Re-categorization and Integration. Europeanization of Nordic Alcohol Control Policies. Oslo: ARENA Virtanen, Matti & Hentilä, Jorma (1990): Integraatio ei murenna, mutta muuttaa Alkoa. Pääjohtaja Heikki Kosken haastattelu (Integrationen smular inte sönder men förändrar Alko. Intervju med generaldirektör Heikki Koski). Alkoholipolitiikka 55 (4): 203 205 Warsell, Leena (2005): Perikato vai uuden alku? Alkon purku 1990-luvulla (Undergång eller början på något nytt? Avvecklingen av Alko på 1990-talet). Helsinki: Stakes Österberg, Mirja (2005): Statsbolaget Alkos anpassning till den europeiska ekonomiska integrationen 1988 till våren 1994. Opublicerad pro gradu-avhandling. Helsingfors: Helsingfors universitet. INTERVJUER Brofoss, Knut, chef för avdelningen för alkoholfrågor vid norska Socialdepartementet, e-post 17.2.2005 Koski, Heikki, generaldirektör för Alko 1982 1994, intervju 1.2.2005 Lindberg, Jakob, regeringsråd på svenska Socialdepartementet som i EES-förhandlingarna svarade för alkoholfrågor. E-post 2.2.2005, 16.2.2005 och 10.3.2005 Puustinen, Usko, avdelningschef för Socialoch hälsovårdsministeriets avdelning för nykterhets- och alkoholfrågor 1.4.1972 31.9.1990, telefonintervjuer 15.2.2005 och 17.2.2005 Roslin, Bertil, direktör vid Alko 1985 1999, intervjuer 8.12.2004, 24.1.2005 och 3.11.2005 (intervjuerna i förvar hos artikelförfattaren). ÖVRIGA OTRYCKTA KÄLLOR Alkos arkiv, Recall Finland Oy, Helsingfors Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral (STTV), Helsingfors, hos Pentti Karhu Utrikesministeriets arkiv (UM), Helsingfors. N O R D I S K A L K O H O L - & N A R K O T I K A T I D S K R I F T V O L. 24. 2007. 4 413