Naturreservat som verktyg för att bevara den biologiska mångfalden

UMEÅ UNIVERSITET Juridiska institutionen Juris kandidatprogrammet Examensarbete 30 hp Handledare: Signe Lagerkvist ht 2008 Naturreservat som verktyg för att bevara den biologiska mångfalden Therese Flodin

Sammanfattning En hållbar utveckling är ett övergripande mål för hela EU och det stadgas även i 1 kap. 1 miljöbalken (MB) att bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling. De miljökvalitetsmål som riksdagen antagit ska vara vägledande vid bedömningen av vad som är en hållbar utveckling. Ett av dessa miljökvalitetsmål är Levande skogar där det anges att den biologiska mångfalden i skogsmarken ska bevaras. I dess första delmål anges ett arealmål för hur många hektar (ha) skogsmark som ska skyddas genom formellt skydd innan år 2010. Det har konstaterats att Levande skogars delmål 1 inte kommer att nås. En av anledningarna är att det inte kommer att avsättas tillräckligt många hektar skogsmark som naturreservat. Detta beror bl.a. på personalbrist vid länsstyrelserna och att de ekonomiska resurser som tilldelats för markinköp och intrångsersättningar är otillräckliga. Även rättsliga principer har betydelse för hur många naturreservat som bildas genom att de kan påverka hur ersättningsreglerna utformas. Myndigheterna har föreslagit ett antal åtgärder som ska bidra till att mer skogsmark skyddas som naturreservat. Det är både förslag som syftar till att göra ärendeprocessen mer effektiv och förslag på hur statligt ägd mark ska kunna användas för att bidra till att uppfylla delmålet. Principen om en hållbar utveckling har en vertikal dimension, vilket innebär att hänsyn tas även till framtida generationers människor. Dagens juridik är däremot anpassad för att reglera förhållandet mellan nutidens människor. Vad som krävs för att bevara den biologiska mångfalden och uppnå en hållbar utveckling tror jag framförallt är ett förändrat förhållningssätt. Att ersättningsreglerna vid bildandet av naturreservat anpassas så att de även beaktar den vertikala dimensionen. Äganderätten bör därför omvärderas och det bör därmed övervägas om markägarens rätt till ersättning vid bildandet av naturreservat ska begränsas. 2

Innehållsförteckning Sammanfattning 2 1 Inledning 4 1.1 Syfte och avgränsningar 5 1.2 Metod och material 6 2 Strävan mot en hållbar utveckling 7 2.1 Principen om en hållbar utveckling 7 2.2 Biologisk mångfald 8 2.3 Varför ska den biologiska mångfalden bevaras? 9 2.4 Hållbar utveckling och biologisk mångfald i svenska skogar 10 2.4.1 Miljöbalken och miljökvalitetsmålen 10 2.4.2 Levande skogar med delmål 1 Långsiktigt skydd av skogsmark 12 3 Bildandet av naturreservat 13 3.1 Ärendeprocessen från initiativ till beslut 14 3.2 Markägarens rätt till ersättning 14 3.2.1 Egendomsskyddet i Europakonventionen och grundlagen 15 3.2.2 Miljöbalkens bestämmelser 16 3.2.3 Bestämmande av ersättningen 19 4 Varför bildas det inte tillräckligt många naturreservat? 19 4.1 Genomförandeunderskott 19 4.2 Administrativa och ekonomiska hinder 20 4.3 Rättsliga principers inverkan på rätten till ersättning 22 4.3.1 Principen om en hållbar utveckling i konflikt med äganderättsprincipen 22 4.3.2 Principen förorenaren betalar 23 5 Myndigheternas förslag på åtgärder 25 5.1 Ärendeprocessen och ersättningsfrågor 26 5.1.1 Markägarinitiativ och processansvar 26 5.1.2 Avskaffande av toleransavdrag och realisationsvinstbeskattning 26 5.2 Statligt ägd skogsmark 27 5.2.1 Ändrade ägardirektiv 27 5.2.2 Ersättningsmark 29 6 Diskussion 30 7 Källförteckning 35 3

1 Inledning Ett övergripande mål inom dagens miljörätt är att uppnå en hållbar utveckling. 1 Det innebär en utveckling som tillgodoser både nuvarande och kommande generationers behov av utveckling och miljö. 2 I den svenska lagstiftningen kommer strävan mot en hållbar utveckling tydligt till uttryck i miljöbalkens portalparagraf. För att uppnå en hållbar utveckling krävs det bl.a. att den biologiska mångfalden bevaras. 3 Med biologisk mångfald menas variationsrikedomen bland levande organismer av alla ursprung. 4 Vid bedömningen av hur en hållbar utveckling ska uppnås ger de miljömål som riksdagen fastställt vägledning. 5 Dessa har konkretiserats genom 16 miljökvalitetsmål som i sin tur är uppdelade i ett antal delmål. Ett av dessa miljökvalitetsmål är Levande skogar där det anges att den biologiska mångfalden i skogsmarken ska bevaras. Enligt det första delmålet är målsättningen att 900 000 ha skogsmark ska skyddas till år 2010 med år 1998 som startpunkt. 6 Levande Skogar och dess första delmål är betydelsefulla för bevarandet av den biologiska mångfalden eftersom mer än hälften av de arter vars överlevnad enligt forskning bedöms vara osäker finns i skogsmiljöer. 7 Redan för tio år sedan utnyttjade skogsbruket 95 procent av den mark som är lämplig för virkesproduktion. Många värdefulla naturskogar och andra skyddsvärda skogsområden med en speciell livsmiljö för växter och djur hotas därför av avverkning. 8 Enligt Levande skogars delmål 1 ska 400 000 ha skogsmark ges formellt skydd. De formella skyddsformer för skydd av skogsmark som anges för uppfyllandet av delmålet är naturreservat, biotopskydd och naturvårdsavtal. 9 Miljömålsrådet 10 har framhållit att naturreservaten har stor betydelse för att kunna uppfylla delmål 1 pga. de stora arealer som kan avsättas genom naturreservat och det system som finns för att välja ut lämpliga markområden. Dessutom garanterar detta skyddsinstrument ett långsiktigt skydd. 11 De anser även att naturreservat utgör ett viktigt instrument för att nå det övergripande målet att bevara 1 EG-fördraget art. 2 och 1 kap. 1 MB 2 Riodeklarationen om miljö och utveckling princip 3, http://www.un.org/esa/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm 3 1 kap. 1 MB 4 Konventionen om biologisk mångfald art. 2, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1993:77 s. 9 5 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 7 f. 6 Miljömålsrådet, 2008, s. 173 7 Gärdenfors, 2005, s. 81 f. 8 Prop. 1997/98:145, s. 101 9 Prop. 2000/01:130, s. 143 10 Miljömålsrådet är ett organ inrättat av regeringen för samråd och samverkan i arbetet med att uppnå miljökvalitetsmålen. Källa: Miljömålsrådet, 2008, s. 17 11 Miljömålsrådet, 2004, s. 5 4

biologisk mångfald i skogslandskapet. 12 Idag finns ca 3100 naturreservat i Sverige. Det bildas enligt Naturvårdsverket just nu naturreservat i större omfattning än någonsin tidigare. 13 Trots detta bildas det inte tillräckligt med naturreservat för att uppnå miljökvalitetsmålet Levande skogars första delmål. Av de sammanlagt 400 000 ha skogsmark som enligt delmålet ska skyddas genom formellt skydd innan år 2010 ska 320 000 ha avsättas som naturreservat. År 2007 hade endast 42 procent av dessa 320 000 ha skyddats genom naturreservat. 14 1.1 Syfte och avgränsningar Syftet med denna uppsats är dels att redogöra för bakgrunden till miljökvalitetsmålet Levande skogar och dess första delmål, och dels att med utgångspunkt i de regler och principer som aktualiseras vid bildandet av naturreservat undersöka varför det inte bildas naturreservat i den omfattning som krävs för att nå delmålet. Avslutningsvis kommer jag att diskutera vilka åtgärder som bör vidtas för att det ska bildas naturreservat i tillräcklig utsträckning för att bevara den biologiska mångfalden i skogsmarken. Följande frågeställningar ska besvaras: - Varför är det viktigt att den biologiska mångfalden i skogsmarken bevaras? - Vilka bestämmelser blir aktuella vid bildandet av naturreservat och hur tillämpas de? - Vilka faktorer kan påverka uppfyllandet av Levande skogar och dess delmål 1? - Vilka åtgärder har myndigheterna föreslagit? Jag har valt att begränsa undersökningen till de förslag på åtgärder som lagts fram av myndigheterna under tidsperioden 2007-2008 eftersom dessa har störst aktualitet. 12 Miljömålsrådet, 2004, s. 64 13 Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/sv/arbete-med-naturvard/detta-arnaturvard/nationalparker-och-andra-satt-att-skydda-natur/naturreservat/ 14 Naturvårdsverkets rapport 5838, s. 19 5

1.2 Metod och material Jag använder en traditionell rättsvetenskaplig metod i den del där det beskrivs hur lagreglerna kring bildandet av naturreservat tillämpas. Med det menas att lagtext, förarbeten, rättspraxis och doktrin används för att fastställa vad som är gällande rätt. För att besvara mitt syfte i övrigt har jag förutom de nämnda källorna även studerat internationella dokument, myndighetsrapporter, Miljömålsrådets publikationer samt naturvetenskaplig litteratur. Den naturvetenskapliga litteraturen har jag använt för att kunna belysa de naturvetenskapliga motiven bakom miljömålet. Michaneks artikel från Miljörättslig tidsskrift publicerades före tillkomsten av MB. Där kommenterar han ersättningsbestämmelserna i naturvårdslagen, dessa har dock i stort sett oförändrade överförts till 31 kap. MB. Detta gör att de principiella ståndpunkter han framför i denna artikel fortfarande är aktuella. 6

2 Strävan mot en hållbar utveckling Hållbar utveckling är ett övergripande mål för hela EU. 15 Från och med år 2003 stadgas även i den svenska grundlagen att det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. 16 Det övergripande svenska miljöpolitiska målet är dessutom att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. 17 2.1 Principen om en hållbar utveckling Principen om en hållbar utveckling antogs vid den globala miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992 genom Riodeklarationen om miljö och utveckling. 18 Begreppet hållbar utveckling hade redan tidigare definierats av Världskommissionen för miljö och utveckling. Deras definition av en hållbar utveckling är en utveckling som tillfredställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredställa sina behov. Kommissionen framhöll i sin rapport Vår Gemensamma framtid att många människor lever över jordens ekologiska förmåga och för att nå en hållbar utveckling krävs därför att man stimulerar en konsumtionsstandard som ligger inom ramen för de ekologiska gränserna. 19 Riokonferensens handlingsplan Agenda 21 är en vägvisare för hur målet om en hållbar utveckling ska förvekligas. 20 I handlingsprogrammet finns bl.a. riktlinjer för hållbar utveckling, förbättrat skydd och bevarande av alla skogar. Det framhålls att förstöring av skogar runt om i världen bl.a. har lett till minskning av den biologiska mångfalden och skador på de vilda djurens livsmiljöer. Ett av målen på detta område är att bevara och utvidga de arealer som är täckta av skog t.ex. genom bevarande av naturskog och skydd i syfte att upprätthålla eller återställa den ekologiska balansen och öka skogens bidrag till människors behov och välfärd. Ett annat av målen är att säkerställa en hållbar utveckling och bevara befintliga och framtida skogsresurser. En av de åtgärder som enligt handlingsplanen bör övervägas är att upprätta, utvidga och förvalta skyddsområdessystem mm, allt efter behoven i landet i fråga. 21 15 EG-fördraget art. 2 16 1 kap. 2 3 st. RF. Införd genom lag (2002:903) om ändring i regeringsformen 17 Prop. 1997/98:145, s.1 18 United Nations, http://www.un.org/esa/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm 19 Hägerhäll, 1988, s. 57 f. 20 Skrivelse 1992/93:13, s. 9 21 Skrivelse 1992/93:13, s. 153 ff. 7

2.2 Biologisk mångfald Sverige har undertecknat och ratificerat konventionen om biologisk mångfald och den trädde i kraft den 16 mars 1994. 22 I konventionen definieras biologisk mångfald som variationsrikedom bland levande organismer av alla ursprung. Det inbegriper både landbaserade och vattenlevande organismer, och de ekologiska komplex i vilka dessa ingår. 23 Begreppet biologisk mångfald beskriver naturens variation i tre nivåer. Dessa är ärftliga skillnader inom en art (gennivån), variationen av olika arter (artnivån) och variation av hela system av arter (ekosystemnivån). 24 Med ekosystem menas ett avgränsat område med alla organismer som lever där samt mark, vatten och luft. Exempel på detta är en sjö eller en skog. 25 När en arts livsmiljö börjar minska brukar också arten minska i ungefär samma takt som livsmiljön. Strax innan mängden lämplig livsmiljö blir så liten att arten inte kan leva kvar sker minskningen av arten snabbare än minskningen av livsmiljön. Det s.k. tröskelvärdet har då nåtts. Det finns en stor variation mellan olika arter när denna nivå nås. Det är när det finns 5-30 procent av den lämpliga livsmiljön kvar som det uppkommer tröskeleffekter. 26 Detta innebär att trots att en arts livsmiljö finns kvar i landskapet i en viss utsträckning kan arter vara utdöda eller vara dömda att dö ut. I många områden i Sverige innebär en lång skogs- och markanvändningshistoria att tillståndet är sådant att arter ligger nära eller under sådana tröskelvärden. 27 En rödlista är en förteckning över de arter vars framtida överlevnad är osäker grundat på experters bedömningar och forskningsresultat. 28 Den senaste rödlistan för Sverige publicerades år 2005. I denna har tillståndet hos 19 864 arter bedömts, av dessa är 3 653 arter rödlistade. 29 De rödlistade arterna delas in i följande kategorier: försvunnen, missgynnad, kunskapsbrist, akut hotad, starkt hotad eller sårbar. De arter som finns med i någon av de tre senare kategorierna klassas i sin tur som hotade. 30 1 664 stycken arter är enligt den senaste rödlistan hotade. 31 Mer än hälften av de rödlistade arterna förekommer i skogsmiljöer. Det 22 SÖ 1993:77, s. 1 23 Konventionen om biologisk mångfald art. 2, SÖ 1993:77 s. 9 24 Johansson, 2005, s. 42 25 Johansson, 2005, s. 236 26 Niklasson, Nilsson, 2005, s. 73 27 Angelstam, Andersson, 1997, s. 12 28 Niklasson, Nilsson, 2005, s. 75 29 Gärdenfors, 2005, s. 45 30 Gärdenfors, 2005, s. 19 31 Gärdenfors, 2005, s. 45 8

anses bl.a. bero på att det saknas äldre träd och att mängden död ved är liten. Det har även konstaterats att de ovanliga livsmiljöer som många specialiserade skogslevande arter behöver idag finns i mindre mängd och i mer isolerade förekomster. 32 Andra begrepp som blir aktuella när det är fråga om biologisk mångfald i skogsmark är biotop, nyckelbiotop och värdekärnor. En biotop är en livsmiljön för alla arter inom ett enhetligt ekosystem. 33 Nyckelbiotop kan beskrivas som ett skogsområde som från en samlad bedömning av biotopens artinnehåll, struktur, historik och fysiska miljö har mycket stor betydelse för skogens flora och fauna. Det finns eller kan förväntas finnas rödlistade arter i dessa områden. 34 Nyckelbiotoper kan i sin tur normalt ingå som en del i en värdekärna. Skogsstyrelsens definition av en värdekärna är ett sammanhängande skogsområde som av länsstyrelsen och skogsvårdsstyrelsen bedömts ha en stor betydelse för flora och fauna och/eller för en prioriterad skogstyp. 35 2.3 Varför ska den biologiska mångfalden bevaras? Det finns flera argument som talar för ett bevarande av den biologiska mångfalden i skogsmarken. Skogarna har förutom det värde som finns i det virke som kan avverkas även ett värde genom att de bidrar med s.k. ekosystemtjänster. Det rör sig t.ex. om erosionshinder, luftrening, vattenrening och gynnsam klimatpåverkan. Ekonomer har vid beräkningar funnit att dessa ofta har större värde än virket. Ett argument som har förts fram från olika forskare är att den biologiska mångfalden ska bevaras eftersom ett artfattigt ekosystem generellt sett är känsligare för klimatsvängningar, insektsangrepp och svampar än ett rikare. Extrema händelser har mindre inverkan i artrika ekosystem genom att de olika arterna i systemet kan ha mycket olika tolerans för en specifik faktor. Detta anses därför vara ett starkt argument för att biologisk mångfald ska bevaras. Miljö- och naturskyddsrörelsen anser att etiska och moraliska argument bör väga tungt för att motivera att arter och ekosystem ska bevaras. Ett exempel på ett sådant argument är att vi har ett naturarv att förvalta och att vi har ett moraliskt ansvar att bevara den biologiska mångfalden till efterföljande generationer. 36 Regeringen har dessutom anfört att en hållbar utveckling inte enbart kan ses utifrån ett perspektiv som sätter människan i centrum. De menar att det följer av 1 kap. 1 1 st. MB där det uttrycks att en 32 Gärdenfors, 2005, s. 81 f. 33 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2005, s. 117 34 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2005, s. 120 35 Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen, 2005, s. 123 36 Niklasson, Nilsson, 2005, s. 15 ff. 9

hållbar utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar att förvalta den väl. 37 Arterna i den biologiska mångfalden har beskrivits som trådarna i livets täta väv. Om väven skulle användas som en hängmatta bär den oss länge under förutsättning att den är tät och vävd med många trådar. För varje art vi utrotar drar vi trådar ur livets väv. När vi hela tiden försvagar den genom att dra ut trådar vet vi inte när den till slut är så svag att den brister. Det är grunden för vår överlevnad som hotas när vi utrotar arter, fördärvar biotoper och minskar den biologiska mångfalden. Det har framförts att en bibehållen mångfald i arter och biotoper är en försäkring för att kunna bibehålla funktionella ekosystem som är robusta och motståndskraftiga. Ekosystemen har då stor potential att återuppbyggas efter katastrofer och kan förse oss med ekosystemtjänster i en förändrad framtid. 38 Kostnaderna för art- och biotopsbevarande kan ses som försäkringspremier som vi behöver betala idag för att kunna bibehålla fungerande ekosystem för framtiden. 39 2.4 Hållbar utveckling och biologisk mångfald i svenska skogar 2.4.1 Miljöbalken och miljökvalitetsmålen 1 kap. 1 MB har följande lydelse; Bestämmelserna i balken syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ansvar för att förvalta naturen väl. Miljöbalken ska tillämpas så att 1. människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan, 2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas, 3. den biologiska mångfalden bevaras, 4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, 5. återanvändning och återvinning liksom annan hushållning med material, råvaror och energi främjas så att ett kretslopp uppnås. Av förarbetena framgår att innehållet i paragrafens andra stycke inte är en uttömmande beskrivning av hur en hållbar utveckling infrias utan endast exempel på sådant som är av särskild betydelse för att uppnå detta mål. Vid tillämpningen av balken avseende 37 Prop. 2000/01:130, s. 12 38 Johansson, 2005, s. 70 ff. 39 Johansson, 2005, s. 62 10

bedömningen av vad en hållbar utveckling innebär kan därför även de miljömål som riksdagen fastställt ge vägledning. 40 Riksdagen antog 15 stycken miljökvalitetsmål år 1999 och år 2005 tillkom ett sextonde mål. 41 Genom miljökvalitetsmålen anges vilket miljötillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv. 42 Målen beskriver den kvalitet eller det tillstånd för miljön och dess natur- och kulturresurser som är långsiktigt ekologiskt hållbar. Varje miljökvalitetsmål har i sin tur delmål som innebär en ytterligare precisering av miljömålen. Regeringen menar att förhållandet mellan miljökvalitetsmålen och delmålen är sådant att miljökvalitetsmålen anger det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot medan delmålen fastställer inriktning och tidsperspektiv för det konkreta miljöarbetet. 43 Miljökvalitetsmålen och dess delmål bygger på fem grundläggande värden. Dessa är att främja människors hälsa, värna den biologiska mångfalden och naturmiljön, ta till vara kulturmiljön och de kulturhistoriska värdena, bevara ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga och trygga en god hushållning med naturresurserna. De grundläggande värdena har stora likheter med innehållet i de punkter som räknas upp i 1 kap. 1 2 st. MB. 44 Regeringen har tillsatt en utredare som ska se över miljömålssystemet. 45 Detta sedan det stod klart att ett flertal miljökvalitetsmål kommer att bli svåra eller rent av omöjliga att nå inom utsatt tid. 46 I uppdraget ingår att analysera miljömålssystemets struktur med avseende på målnivåer, dvs. övergripande mål, miljökvalitetsmål, delmål och de grundläggande värdena. Utredaren ska lämna förslag till ett förenklat och mer effektivt system. Det anges att detta bl.a. kan ske genom en mer ändamålsenlig utformning och användning av målen. Det ska vidare analyseras och lämnas förslag på hur miljömålssystemet kan utvecklas för att hantera aspekter som naturens långsamma återhämtningsförmåga och miljöproblemens gränsöverskridande karaktär. En annan del av uppdraget är att analysera hur samordningen mellan det nationella miljömålsarbetet och Sveriges internationella miljöarbete kan stärkas och hur internationella miljöfrågor kan få ökat genomslag i miljömålsprocessen. 47 40 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 7 f. 41 Prop. 1997/98:145 och prop. 2004/05:150 42 Prop. 1997/98:145, s. 33 43 Prop. 2000/01:130, s. 1 f. 44 Prop. 2000/01:130, s. 13 45 Kommittédirektiv 2008:95, s. 1 46 Kommittédirektiv 2008:95, s. 3 47 Kommittédirektiv 2008:95, s. 5 f. 11

2.4.2 Levande skogar med delmål 1 Långsiktigt skydd av skogsmark I miljökvalitetsmålet Levande skogar föreskrivs att skogens och skogsmarkens värde för den biologiska produktionen ska skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. 48 Det första delmålet av fyra innebär att ytterligare 900 000 ha skyddsvärd skogsmark ska undantas från skogsproduktion till år 2010 med tillståndet år 1998 som utgångsläge. Av dessa 900 000 ha ska 320 000 ha avsättas som naturreservat. Resterande avsättningar ska bestå av 30 000 ha biotopskyddsområde, 50 000 ha naturvårdsavtal och 500 000 ha frivilliga avsättningar. 49 Naturreservat används för att långsiktigt bevara och utveckla naturmiljöer med särskilt stort värde för djur, växter och människor. Den genomsnittliga storleken på dessa områden är 215 ha och skyddet gäller för all framtid. Biotopskyddet är tänkt att användas för att skydda mindre mark- eller vattenområden som utgör livsmiljö för hotade djur- eller växtarter eller som annars är särskilt skyddsvärda. Även detta skydd gäller för all framtid. Naturvårdsavtal är ett civilrättsligt avtal mellan markägaren och Skogsstyrelsen. Under avtalstiden, som kan sträcka sig mellan 30 och 50 år, ska markägaren och staten gemensamt bevara ett områdes höga naturvärden. 50 De frivilliga avsättningarna innebär att skogsägarna själva ansvarar för att undanta mark från skogsproduktion. 51 Miljömålsrådet har fått i uppdrag av regeringen att göra fördjupade utvärderingar av miljökvalitetsmålen. År 2008 utförde de sin andra fördjupade utvärdering som ska ligga till grund för regeringens miljömålsproposition. 52 De gör bedömningen att miljökvalitetsmålet Levande skogar inte kommer att nås inom den utsatta tiden år 2020. Det beror bl.a. på att avverkningsnivån i skogen är väldigt hög, vilket orsakas av ökad efterfrågan på biobränsle. Skogar med mycket höga naturvärden avverkas därför fortfarande. En övergripande slutsats som de drar är att delmålen behöver skärpas. De menar att nuvarande målnivåer skulle medföra att det kommer att avverkas värdekärnor även i fortsättningen. Det skulle leda till att det blir mycket svårt att nå miljökvalitetsmålet ens på längre sikt. De gör vidare bedömningen att delmål 1 inte kommer att nås inom den utsatta tiden år 2010. Det är framförallt avsättningar genom de formella skyddsinstrumenten naturreservat, biotopskyddsområde och naturvårdsavtal där målnivåerna är långt ifrån uppfyllda. Det ser bättre ut i fråga om de 48 Prop. 2000/01:130, s. 137 49 Prop. 2000/01:130, s. 143 f. 50 Statskontorets rapport 2007:14, s. 33 ff. 51 Prop. 2000/01:130, s. 143 52 Miljömålsrådet, 2008, s. 16 12

frivilliga avsättningarna. Det bedöms som allvarligt att arealmålen för det formella skyddet inte kommer att nås i tid eftersom det ökar risken för att skyddsvärd skog går förlorad. 53 Miljömålsrådet har lagt fram ett förslag om att delmål 1 ska få en ny lydelse som innebär att 1 600 000 ha skyddsvärd produktiv skogsmark undantas från skogsbruk innan år 2020 genom formellt skydd och 1 000 000 ha genom frivilligt bevarande. 54 Ytterligare 450 000 ha skyddsvärd skogsmark skulle då ges ett formellt skydd jämfört med det nuvarande målet. 55 Förslaget till utökat arealmål motiveras med behovet av att innan år 2020 skydda samtliga värdekärnor som är kända av myndigheterna. Detta eftersom forskning visar att minst 8-16 procent av skogslandskapet bör undantas från skogsbruk för att ge alla naturligt förekommande växt- och djurarter möjligheter att överleva i ett livskraftigt bestånd. Den nya målnivån skulle innebära att knappt 11 procent av landets produktiva skogsmark, dvs. den mark som är lämplig för virkesproduktion, skyddas. 56 De senaste åren har staten skyddat ca 25 000 ha skogsmark per år genom formellt skydd. För att nå det nuvarande delmålet så hade det krävts att 33 000 ha per år skyddats. Det nu föreslagna delmålet skulle innebära att staten måste skydda 60-65 000 ha skogsmark per år genom formellt skydd för att nå målet. 57 3 Bildandet av naturreservat Naturreservat kan ha till syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet. Det kan även bildas reservat om ett område behövs för att skydda, återställa eller nyskapa värdefulla naturmiljöer eller livsmiljöer för skyddsvärda arter. Det är länsstyrelse eller kommun som är beslutande myndighet. 58 I beslutet att bilda naturreservat ska anges de inskränkningar i rätten att använda mark- och vattenområden som behövs för att uppnå syftet med reservatet. Det kan t.ex. röra sig om förbud mot schaktning, dikning, plantering eller avverkning. 59 Ett beslut att inrätta ett naturreservat får inte innebära en större inskränkning i den enskildes rätt att använda mark och vatten än som krävs för att syftet med skyddet ska tillgodoses. Detta är ett uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen. 60 53 Miljömålsrådet, 2008, s. 173 54 Miljömålsrådet, 2008, s. 175 f. 55 Skogsstyrelsens meddelande 4:2007, s. 61 56 Skogsstyrelsens meddelande 4:2007, s. 66 f. 57 Skogsstyrelsens meddelande 4:2007, s. 74 58 7 kap. 4 MB 59 7 kap. 5 MB 60 7 kap. 25 MB 13

3.1 Ärendeprocessen från initiativ till beslut Det första som sker när ett naturreservat ska bildas är att naturvärden utreds och ett underlagsmaterial tas fram. Detta material ligger sedan till grund för avgränsning av reservatet, beslut och skötselplan. 61 Innan ett beslut om inrättande av naturreservat tas ska länsstyrelse och kommun samråda med varandra. Det kan även vara nödvändigt att samråda med andra myndigheter som exempelvis Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen. 62 Det är brukligt att den beslutande myndigheten i ett tidigt skede kontaktar markägaren och andra sakägare. Detta för att de ska känna till att det planeras ett reservat innan uppgiften presenteras i t.ex. media. Markägaren kan även ha viktig information om området som kan vara till hjälp för beslutsfattaren. 63 Det är även lämpligt att länsstyrelsens eller kommunens förslag till beslut och skötselplan presenteras för markägare och sakägare. 64 Innan beslutet att förklara ett område som naturreservat fattas har den beslutande myndigheten en skyldighet att förelägga ägare eller innehavare av särskild rätt till fastigheten att inom viss tid yttra sig över förslaget. 65 Markägaren ska sedan beslutet fattats tillsammans med allmänheten och särskilt utpekade myndigheter underrättas om beslutet och dess innehåll. 66 Parallellt med detta sker förhandlingar kring ersättningsfrågor. 67 Dessa förhandlingar avslutas normalt innan beslutet om inrättande av naturreservat fattas. Förhandling och värdering sköts av konsulter vars tjänster har upphandlats av Naturvårdsverket. 68 Naturvårdsverket sköter eventuella markinköp och godkänner avtal om intrångsersättning. 69 3.2 Markägarens rätt till ersättning Äganderätten kan sägas bestå av tre delar. Dessa är ägarens rätt att använda sin egendom, att utesluta andra från att använda egendomen och rätten att överlåta denna. Rätten att använda egendomen kan i sin tur delas in i pågående markanvändning och förändrad markanvändning. 70 De föreskrifter och förbud som beslutas i samband med inrättande av naturreservat, t.ex. avverkningsförbud, innebär inskränkningar i fastighetsägarens rätt att 61 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 34 62 25-26 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken mm. 63 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 33 64 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 41 65 24 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken mm. 66 27-31 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken mm. 67 34 Förordning (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken mm. 68 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 42 ff. 69 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 27 70 Sjödin m fl., 2007, s. 32 14

använda sin fastighet. 71 Som kommer att framgå nedan har markägaren rätt till ersättning när beslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det finns däremot inte någon rätt till ersättning för att markägaren till följd av beslutet inte kommer att kunna förändra markanvändningen. 3.2.1 Egendomsskyddet i Europakonventionen och grundlagen Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna gäller som lag i Sverige. 72 Egendomsskyddet finns i det första tilläggsprotokollets artikel 1. Bestämmelsen inleds med att det fastslås att rätten till egendom ska respekteras. I första stycket anges därefter förutsättningarna för att någon ska få berövas egendom och i andra stycket under vilka förutsättningar ägarens rätt att utnyttja egendom får begränsas. Det stadgas att staten får genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse. Proportionalitetsprincipen ska enligt Europadomstolens praxis genomsyra hela konventionen. Det innebär att de åtgärder som vidtas inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att tillgodose avsett intresse. Enligt artikel 1 finns inte någon uttrycklig rätt till ersättning för markägaren. Men om denne fått ersättning vid ett ingrepp eller inte och hur stort det eventuella ersättningsbeloppet är kan ha betydelse för om ingreppet anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen. 73 När det gäller inskränkningar i rätten att utnyttja egendom har Europadomstolen i sin praxis tillerkänt staten ett ganska stort utrymme för att bedöma vilka inskränkningar som anses rimliga med hänsyn till det allmänna intresset. 74 I regeringsformen (RF) stadgas att en medborgare endast ska tvingas avstå sin egendom eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark om det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. 75 År 1994 infördes en ändring i den aktuella bestämmelsen. 76 Sedan tidigare gällde att den som tvingas avstå sin egendom har rätt till ersättning för förlusten. Detta gäller i och med ändringen även den som får användningen av mark eller byggnad inskränkt av det allmänna på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. Det anges att ersättningen ska bestämmas enligt grunder 71 Sjödin m fl., 2007, s. 226 72 Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 73 Danelius, 2007, s. 49 f. 74 Danelius, 2007, s. 472 75 2 kap. 18 1 st. RF 76 Lag (1994:1468) om ändring i regeringsformen 15

som anges i lag. 77 Den svenska grundlagsregeln anses vid inskränkningar i pågående markanvändning gå längre än egendomsskyddet enligt Europakonventionen. Det beror på att egendomsskyddet i konventionen är vagt formulerat och att Europadomstolens tolkning av artikel 1 lämnar ett ganska stort utrymme för enskilda stater att inskränka rätten till egendom. 78 3.2.2 Miljöbalkens bestämmelser I 31 kap. MB finns bestämmelser om fastighetsägarens rätt till ersättning vid bildandet av naturreservat. Där stadgas att fastighetsägaren har rätt till intrångsersättning om föreskrifterna i ett beslut om inrättande av naturreservat innebär att dennes mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av fastighet avsevärt försvåras. 79 Denna ersättning ska minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning, det s.k. toleransavdraget. 80 Begreppet pågående markanvändning bör enligt uttalanden i förarbeten kunna ges en relativt generös tillämpning. Till pågående markanvändning bör räknas sådant som framstår som naturliga drifts- eller rationaliseringsåtgärder. Det kan t.ex. röra sig om avverkning i olika former, markberedning för ett främja tillväxten av ny skog och plantering. 81 Om en markägare hindras att vidta en normal och naturlig rationalisering av den pågående markanvändningen bör ersättning utgå. 82 Förväntningsvärden kompenseras inte. Det innebär att fastighetsägaren inte har rätt till ersättning för att denne inte har kunnat ändra sin markanvändning som planerat. 83 Ytterligare en förutsättning för att ersättning ska utgå är att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras. Det ska röra sig om ett någorlunda kvalificerat intrång i den faktiska markanvändningen. 84 Inverkan på den pågående markanvändningen skall bestämmas bara med hänsyn till den berörda delen av fastigheten, inte till fastigheten i dess helhet. Det ska därför först bestämmas hur stor den berörda delen är. I skogsbruket är den berörda delen ett 77 2 kap. 18 2 st. RF 78 Bengtsson, 1996, s. 26 79 31 kap. 4 MB 80 31 kap. 6 MB 81 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 551 med hänvisning till BoU 1986/87:1, s. 146 82 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 550 med hänvisning till prop. 1972:111 Bilaga 2, s. 334 83 Prop. 1972:111 Bilaga 2, s. 332 84 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 555 med hänvisning till prop. 1972:111 Bilaga 2, s. 332 16

skogsbestånd eller flera mindre bestånd som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt. 85 Nästa steg är att avgöra vilka intrång som får tålas utan ersättning, den s.k. kvalifikationsgränsen. Här är uppfattningen att en fastighetsägare endast ska behöva finna sig i ett intrång som är bagatellartat för honom. En toleransgräns på 10 procent inom berörd del av fastigheten anses vara det högsta som i något fall ska behöva accepteras. Denna gräns ska gälla om den berörda delen av fastigheten representerar ett litet belopp. Om den däremot representerar ett högt värde är det en väsentligt mindre värdenedsättning fastighetsägaren behöver tåla eftersom ett stort belopp aldrig kan anses vara bagatellartat. 86 Om intrånget skulle anses understiga kvalifikationsgränsen lämnas ingen ersättning till markägaren. Om intrånget däremot överskrider denna gräns utgår intrångsersättning, kvalifikationsgränsen används då för att bestämma storleken på toleransavdraget. 87 Miljööverdomstolen (MÖD) har i två avgöranden tagit ställning till storleken av toleransavdraget. Genom ett beslut att inrätta ett biotopskyddsområde hindrades fastighetsägaren att vidta skogsbruksåtgärder i området. Toleransavdraget bestämdes av MÖD till 17 300 kr. Detta motsvarade 10 procent av marknadsvärdeminskningen. 88 I det andra målet hindrades fastighetsägarna att avverka skog pga. ett interimistiskt beslut inom ett tilltänkt naturreservatsområde. MÖD bestämde i detta fall toleransavdraget till 67 500 kr, vilket motsvarade 4,3 procent av marknadsvärdeminskningen. 89 Domstolen uttalade i båda målen att bostadsutskottets förarbetsuttalanden tillsammans med tidigare praxis skulle tjäna som vägledning för bedömningen. Avdragen motiverades med att de i sammanhanget fick anses vara ett i absoluta tal mindre belopp för fastighetsägarna och även i övrigt anses skäligt. Den s.k. ackumuleringsregeln innebär att vissa beslut under de senaste tio åren ska läggas samman med det senaste beslutet vid bedömningen av om kvalifikationsgränsen har överträtts. Det kan t.ex. röra sig om beslut om kulturreservat eller vattenskyddsområde. En förutsättning för att denna regel ska bli aktuell är att de skador som uppstår genom de skilda besluten berör samma del av fastigheten. 90 85 Prop. 1997/98:45 del 1 s. 555 med hänvisning till BoU 1986/87:1, s. 150 86 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 555 f. med hänvisning till BoU 1986/87:1, s. 150 87 31 kap. 4 och 6 MB 88 MÖD 2008:3 89 MÖD 2008:4 90 31 kap. 9 MB och prop. 1997/98:45 del 2, s. 323 f. 17

Om det uppstår synnerliga olägenheter vid pågående användning av fastigheten har fastighetsägaren rätt att få fastigheten inlöst istället för att erbjudas intrångsersättning. 91 Frågan om vad som ska ses som synnerliga olägenheter beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande bör vara om fastigheten till följd av föreskrifter blivit så oanvändbar för ägaren att det framstår som skäligt att den övertas av staten eller kommunen. Vid denna bedömning tar man hänsyn till hur hela fastigheten påverkas till skillnad från bedömningen av rätt till intrångsersättning. Det räcker alltså inte att synnerliga olägenheter uppkommer för en mindre berörd del av fastigheten. 92 Det finns ingen formell skyldighet att erbjuda ersättningsmark, men frågan kan bli aktuell när ägaren har rätt att begära inlösen av fastigheten. 93 Naturvårdsverket har slutit ett avtal med Sveaskog AB om överlåtelse av ersättningsmark. Avtalet innebär att Naturvårdsverket kan erbjuda ersättningsmark från Sveaskogs markinnehav till fysiska och juridiska personer med ett markinnehav om högst 5000 ha som bedriver skogsbruk i former som liknar enskilt skogsbruk. 94 Sammanfattningsvis innebär de gällande ersättningsreglerna att markägaren har rätt till intrångsersättning exempelvis om föreskrifter i ett beslut om naturreservat innebär att denne inte får avverka, eftersom avverkning räknas som pågående markanvändning. Det krävs dock att den pågående markanvändningen avsevärt försvåras inom berörd del av fastigheten. Först fastställs hur stor den berörda delen av fastigheten är. Därefter bestäms kvalifikationsgränsen dvs. vilka intrång som markägaren får anses tåla utan ersättning. Skulle intrånget anses understiga kvalifikationsgränsen är markägaren inte berättigad till någon ersättning. 95 Toleransavdraget fungerar så att den del av ersättningen som understiger kvalifikationsgränsen dras av från markägarens intrångsersättning. 96 Om föreskrifterna skulle innebära en så allvarlig inskränkning att det uppstår synnerliga olägenheter vid pågående användning av fastigheten har fastighetsägaren rätt att få fastigheten inlöst. Det innebär att staten istället för att betala ut intrångsersättning köper marken av ägaren. 97 91 31 kap. 8 MB 92 Prop. 1997/98:45 del 2, s. 323 93 Naturvårdsverkets handbok 2003:3, s. 43 94 Prop. 2007/08:108, s. 72 95 31 kap. 4 MB 96 31 kap. 6 MB 97 31 kap. 8 MB 18

3.2.3 Bestämmande av ersättningen När det blir fråga om inlösen eller intrångsersättning vid bildandet av naturreservat ska expropriationslagens ersättningsregler tillämpas om inget annat anges i MB. 98 När en fastighet löses in ska ersättningsbeloppet motsvaras av fastighetens marknadsvärde. Om fastighetsägaren har rätt till intrångsersättning ska detta belopp motsvara den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom intrånget i den pågående markanvändningen. 99 Från detta belopp avräknas därefter toleransavdraget, dvs. den del av ersättningen som understiger kvalifikationsgränsen. 100 Marknadsvärdet är det pris som fastigheten sannolikt skulle säljas för vid försäljning på den allmänna marknaden. 101 Det finns i huvudsak tre metoder som används för att bestämma marknadsvärdet på en fastighet. Ortsprismetoden innebär att man uppskattar marknadsvärdet med ledning av tidigare noterade priser för försäljning av likartade fastigheter på orten. Avkastningsmetoden går ut på att bestämma värdet med utgångspunkt från fastighetens sannolika avkastning. Med marknadssimulering menas att värderaren försöker sätta sig in i hur parterna på marknaden resonerar när priset på en fastighet bestäms. Med denna metod försöker man efterlikna prisbildningsprocessen på den aktuella marknaden. Metodvalet blir mycket beroende av om det finns ett godtagbart ortsprismaterial eller inte. 102 Om det finns tillräckligt material för att göra en prisjämförelse enligt ortsprismetoden används i första hand denna metod. 103 4 Varför bildas det inte tillräckligt många naturreservat? 4.1 Genomförandeunderskott Med genomförandeunderskott menas att en regel eller en åtgärd inte ger hundraprocentigt resultat. 104 Det innebär att det finns ett glapp mellan mål och resultat. Genomförandeunderskott har även kallats för juridiskt läckage och kan se ut på olika sätt. Om både kravregler, delmål och genomföranderegler är otillräckliga leder det till att det uppstår förluster längs hela vägen fram till målet. Även om kravreglerna har en hög ambitionsnivå nås inte målet om genomförandereglerna är otillräckliga. Om kravreglerna 98 31 kap. 2 MB 99 4 kap. 1 expropriationslagen (1972:719) 100 31 kap. 6 MB 101 Prop. 1971:122, s. 171 102 Sjödin m fl., 2007, s. 118 ff. 103 Prop. 1971:122, s. 172 104 Westerlund, 1997, s. 54 19

istället har låg ambitionsnivå är det inte säkert att målet uppfylls bara för att det finns effektiva genomföranderegler. 105 Många miljömåls genomförande motverkas även av regler och principer som strider mot miljömålen. 106 För att försöka undvika genomförandeunderskott kan man bl.a. förändra andra lagars materiella regler eller omvärdera rättsliga principer och rättsgrundsatser så att de inte motverkar målen. 107 En annan möjlig lösning för att kunna uppnå ett resultat som fullt ut täcker miljömålet är att kompensera för genomförandeunderskottet. Man måste då införa ännu strängare regler som uppväger de förluster som sker i varje steg. Regelsystemet måste då i princip ha en överkapacitet för att motverka de förluster som sker vid genomförandet. 108 4.2 Administrativa och ekonomiska hinder Redan år 2004 konstaterade Miljömålsrådet att arbetet med att avsätta skog som naturreservat gick för långsamt. I huvudsak ansågs det bero på alltför små resurser, de tilldelade medlen för att köpa in mark och betala intrångsersättningar räckte inte till. 109 Även regeringen påtalade problemet att det inte bildades naturreservat i den takt som krävdes. De menade att det berodde på att det fanns begränsningar i de administrativa och finansiella resurserna. Det angavs att förutom tillräckliga anslag för att kunna köpa mark och betala intrångsersättningar så krävdes det också att länsstyrelserna generellt förstärkte sin organisation för reservatsbildning och ökade antalet beslut. 110 Statskontoret har i en undersökning frågat berörda myndigheter vilka faktorer som i störst utsträckning försvårar arbetet med bildandet av naturreservat. De tillfrågade myndigheterna ansåg att det var personalbrist vid länsstyrelserna, brist på ersättningsmark, otillräckliga anslag för markinköp och intrångsersättning, skatteregler och brister i kontakten med markägare. Dessa faktorer försvårade alltså arbetet och det innebar i sin tur att handläggningstiderna förlängdes. 111 Statskontorets slutsats var att det finns en bristande överensstämmelse mellan beslutade mål och tillgängliga resurser. 112 De ansåg att de begränsade personalresurserna på länsstyrelserna hittills haft större inverkan på de förlängda handläggningstiderna än anslagen till markinköp och intrångsersättningar. Men de framhöll 105 Holmgren, 1989, s. 202 f. 106 Westerlund, 1997, s. 60 107 Westerlund, 1997, s. 159 108 Westerlund, 1997, s. 57 109 Miljömålsrådet, 2004, s. 5 110 Prop. 2004/05:150, s. 157 111 Statskontorets rapport 2007:14 s. 46 f. 112 Statskontorets rapport 2007:14, s. 69 20

att det är viktigt att anslagsnivåerna inte minskar eftersom det skulle kunna innebära att uppfyllandet av arealmålet för naturreservat som ställts upp i Levande skogars delmål 1 ytterligare försenas. 113 Det tar normalt flera år att bilda ett naturreservat. Statskontoret har visat på olika moment i ärendeprocessen vid bildandet av naturreservat där det borde övervägas förändringar för att kunna spara tid. Det första som lyftes fram var att samordningen av de fyra inblandade aktörernas 114 verksamhet tar tid. Det framhölls även att det finns risk för oklara ansvarförhållanden mellan aktörerna t.ex. då både förhandlare och länsstyrelsen har anledning att ta kontakt med markägare. Ett annat problem som belystes var systemet med upphandlade värderare och förhandlingsmän. Oftast är det bara en begränsad krets av de upphandlade konsulterna som anlitas för huvuddelen av ärendena. Detta beror på att länsstyrelserna i första hand väljer att använda konsulter som de har bra erfarenheter av sedan tidigare. Det leder till att ärenden drar ut på tiden eftersom länsstyrelsen då måste vänta på att konsulten ska ha tid att utföra uppdraget. Det framkom även i undersökningen att det endast finns ett begränsat antal konsulter att anlita i norra Sverige. Handläggningstiden kan därför förlängas i denna del av landet pga. brist på konsulter. 115 År 2008 har regeringen avsatt ca 1,7 miljarder kronor för naturvård genom anslaget för biologisk mångfald. 674 miljoner av 2008 års anslag har fördelats ut till länsstyrelserna för att användas till inköp av mark och utbetalning av intrångsersättning vid bildande av naturreservat eller nationalparker. 116 Utbetalda ersättningar i samband med bildandet av naturreservat ökade under perioden 1999-2006 från 297 till 895 miljoner kr. Under samma period har även ersättningsbeloppet per hektar ökat betydligt. Den genomsnittliga ersättningen per hektar har ökat med 57 procent vid inlösen och ersättningarna för intrång var år 2006 nästan tre gånger högre än de var år 1999. 117 Det innebär att även om utbetalda ersättningar för områdesskydd ökat så har det inte inneburit att staten kunnat köpa in mycket mer mark än tidigare eftersom även priserna på mark har ökat markant. 113 Statskontorets rapport 2007:14, s. 51 114 Dessa är som framgått under avsnitt 3.1 länsstyrelse alternativt kommun, Naturvårdsverket, värderingsman och förhandlare 115 Statskontorets rapport 2007:14, s. 47 ff. 116 Naturvårdsverket, http://www.naturvardsverket.se/sv/arbete-med-naturvard/detta-ar-naturvard/safinansieras-naturvarden/ 117 Statskontorets rapport 2007:14, s. 44 21

4.3 Rättsliga principers inverkan på rätten till ersättning 4.3.1 Principen om en hållbar utveckling i konflikt med äganderättsprincipen En hållbar utveckling innebär som sagt en utveckling som tillgodoser både nuvarande och kommande generationers behov av utveckling och miljö. 118 Westerlund anser att begreppet hållbar utveckling har en särställning i rättsligt hänseende eftersom det har en vertikal dimension. Han beskriver förhållandet mellan de samtida människorna som ett slags horisontellt förhållande medan förhållandet mellan människor ur olika generationer är vertikalt. Frågor om förhållandet mellan människor idag tillhör den horisontella dimensionen och frågor om hänsyn från en generation till framtida generationers människor hör till den vertikala dimensionen. Han anser att om rättsordningarna ska anpassas till målet om en hållbar utveckling så måste rätten vidgas till att även klara av att hantera frågor som hör till den vertikala dimensionen, inte bara den horisontella. 119 Han menar att rätten och juridiken idag inte är anpassade för den vertikala dimensionen. 120 Vissa centrala begrepp som rättskapacitet, rättshandlingsförmåga och rättsinnehavare (bärare av viss rättighet) har i princip utformats utifrån ett horisontellt perspektiv. En människa ur den framtida generationen kan exempelvis inte vara bärare av en rättighet. 121 Framtidens skadelidande har ingen som helst rättssäkerhet tillförsäkrad eftersom de inte ens har några rättigheter. 122 Bevarandet av den biologiska mångfalden är ett led i strävan efter en hållbar utveckling. 123 För att den biologiska mångfalden i skogsmarken ska bevaras har riksdagen antagit miljökvalitetsmålet Levande skogar med dess delmål 1 som bl.a. innebär att 320 000 ha skogsmark ska skyddas som naturreservat innan år 2010. 124 Vid bildandet av naturreservat har markägaren rätt till ersättning om beslutet innebär ett intrång som avsevärt försvårar den pågående markanvändningen. 125 Rätten till ersättning vid inskränkningar i den pågående markanvändningen, s.k. rådighetsinskränkningar, har sedan år 1994 stadgats i grundlagen. 126 De gällande ersättningsreglerna vid bildandet av naturreservat grundar sig på att äganderätten i dessa fall endast anses kunna inskränkas om markägaren får ersättning. Ersättningen vid 118 Riodeklarationen om miljö och utveckling princip 3, http://www.un.org/esa/documents/ga/conf151/aconf15126-1annex1.htm 119 Westerlund, 1997, s. 37 f. 120 Westerlund, 1997, s. 149 121 Westerlund, 1997, s. 68 122 Westerlund, 1997, s. 139 123 1 kap. 1 2 st. 3 p. MB 124 Prop. 2000/01:130, s. 142 f. 125 31 kap. 4 MB 126 2 kap. 18 2 st. RF 22

inlösen motsvarar fastighetens marknadsvärde och vid utbetalning av intrångsersättning den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom intrånget minus toleransavdrag. 127 Ersättningsreglerna motverkar förverkligandet av en hållbar utveckling eftersom de medför att anslagen för markinköp och intrångsersättning inte räcker till för att bilda naturreservat i den omfattning som krävs för att uppnå delmål 1 under Levande skogar. 128 Vid införandet av MB introducerades toleransavdraget. Detta minskade ersättningarnas storlek genom att den del av ersättningen som understiger kvalifikationsgränsen dras av från markägarens intrångsersättning. Innan införandet av toleransavdraget hade markägaren beroende på om kvalifikationsgränsen överskreds eller inte rätt till full ersättning eller ingen ersättning alls. Toleransavdraget motiverades därför med att skillnaden i ersättning mellan ingrepp strax över och under kvalifikationsgränsen annars kunde bli omotiverat stor. Det framhölls även att en sådan regel föreslagits i flera sammanhang och att remissyttrandena gett ett starkt stöd för en sådan förändring. Dessutom skulle ändringen överensstämma med vad som i vissa fall gällde enligt plan- och bygglagen. 129 Det uttalades även i propositionen att eftersom rätten till ersättning vid inskränkningar i den pågående markanvändningen numera anges i grundlag finns det endast ett begränsat utrymme för en principiellt ändrad syn på ersättningsfrågorna. 130 Bengtsson anser därför att om rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar inte hade införts i 2 kap. 18 RF så hade det kanske införts regler i MB som ytterligare reducerat markägarens rätt till ersättning. 131 4.3.2 Principen förorenaren betalar Principen att förorenaren ska betala kommer till uttryck både i EG-fördraget och i MB. 132 Denna princip syftar i likhet med principen om en hållbar utveckling till att stärka skyddet för miljön. Tillämpningen av principen kan innebära att en verksamhetsutövare själv måste stå för de kostnader det kan medföra att uppfylla de miljökrav som ställs på verksamheten. 133 En fastighetsägare som bedriver miljöfarlig verksamhet har t.ex. inte någon rätt till ersättning enligt MB för de eventuella inskränkningar i den pågående markanvändningen som 127 4 kap. 1 expropriationslagen (1972:719) 128 Statskontorets rapport 2007:14 s. 46 129 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 557 130 Prop. 1997/98:45 del 1, s. 559 131 Bengtsson, 2001, s. 186 132 EG-fördraget art. 174 och 2 kap. 8 MB 133 Michanek, Zetterberg, 2008, s. 45 23