1 (6) Rättsavdelningen 2016-10-13 SR 56/2016 Rättsligt ställningstagande angående situationen i Jemen Sammanfattning Migrationsverket har först att pröva om den sökande är flykting. En individuell framåtsyftande bedömning av de anförda skyddskälen måste göras enligt 4 kap. 1 utlänningslagen (2005:716). Vid bedömningen av en sökandes individuella skyddsskäl ska särskilt beaktas om den sökande tillhör en utsatt grupp och att det saknas ett godtagbart myndighetsskydd i hela Jemen. Den rådande situationen av generellt våld i Jemen är så allvarlig att alla och envar bedöms vara utsatt för risk för behandling i strid med artikel 3 i Europakonventionen 1. Kriterierna för alternativt skyddsbehov enligt 4 kap. 2 första stycket 1 första ledet utlänningslagen är därmed uppfyllda. Frågan om uteslutande från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 b-c utlänningslagen ska beaktas i varje enskilt ärende. 1. Bakgrund Rättschefen tog senast ställning till säkerhetssituationen i Jemen i juni 2015. Det bedömdes då råda en inre väpnad konflikt i landet. Våldet ansågs inte vara så urskillningslöst i alla delar av landet att alla och envar riskerade skyddsgrundande behandling. En individuell bedömning av den enskildes utsatthet behövde göras. 1 Europeiska konventionen från den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
2 (6) I detta ställningstagande görs en ny bedömning av säkerhetsläget i landet mot bakgrund av aktuell och relevant landinformation. Utöver annan refererad landinformation, är det Lifos Lägesanalys Jemen 2 som ligger till grund för bedömningen. 2. Rättslig bedömning 2.1. Identitet m.m. Det finns skäl att inledningsvis erinra om att en asylsökandes identitet och hemvist måste utredas noggrant 3. Om en person inte kan göra sannolikt att han eller hon är medborgare i Jemen eller är statslös och haft sin vanliga vistelseort i Jemen, uppkommer frågan om den sökande är medborgare i eller haft sin vanliga vistelseort i ett annat land. Om en jemenitisk medborgare även är medborgare i ett annat land 4 ska den sökandes skyddsbehov prövas i sak gentemot båda länder. För att den sökande ska kunna få uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 utlänningslagen måste skyddsbehov finnas mot båda länder. 5 2.2. Flyktingskap Migrationsverket ska först pröva om den sökande är att betrakta som flykting vid en individuell bedömning utifrån bestämmelsen i 4 kap. 1 utlänningslagen. I Lifos lägesanalys Jemen berörs några grupper och kategorier som kan anses särskilt utsatta i Jemen. I analysen hänvisas bl.a. till rapportering från OHCHR. 6 Genomgången gör inte anspråk på att vara uttömmande. Bland annat gäller det kvinnor, barn, journalister och MR-aktivister samt personer som uppfattas som anhängare till någon av de stridande grupperingarna. 2 Lifos dokument nr 38174. 3 Se SR 07/2016, Rättsligt ställningstagande angående utredning och prövning av identitet och medborgarskap samt hemvist och vanlig vistelseort i asylärenden och RCI 09/2013, Rättsligt ställningstagande angående metod för prövning av tillförlitlighet och trovärdighet. 4 Lifos 26045, Kanada, Immigration and refugee board, Yemen/Ethiopia: Whether an Ethiopian-born citizen, whose father is a citizen of Yemen, is entitled to Yemen citizenship; whether obtaining citizenship is automatic upon application, or whether there are conditions, such as renouncing Ethiopian citizenship. 5 MIG 2015:22. 6 Lifos 38173, OHCHR, Situation of human rights in Yemen, Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, A/HRC/33/38, 2016-08-04.
3 (6) Vidare ska framhållas personer som av extremistiska grupperingar såsom al-qaïda in the Arabian Peninsula (AQAP), Ansar al-sharia och den s.k. Islamiska staten (IS-Y, Daesh`s officiella gren i Jemen) uppfattas som motståndare eller på något sätt inte har rättat sig efter grupperingarnas regler. En tillhörighet till en utsatt grupp får betydelse vid prövningen såtillvida att den sökandes individuella skäl inte behöver vara lika starka som i normalfallet för att den sökande ska ha gjort sannolikt att han eller hon är i behov av skydd. Den utsatthet som föreligger på grund av grupptillhörigheten kan alltså göra det lättare för den sökande att uppfylla sin bevisbörda. 7 Vid bedömningen om huruvida en sökande riskerar individuell utsatthet från någon aktör eller gruppering i Jemen är det viktigt att vara medveten om den samhälleliga kontext enligt vilken ett jemenitiskt ärende måste prövas. De samhälleliga institutionerna är traditionellt mycket svaga och i stora delar av landet har centralmakten sedan lång tid tillbaka inte haft någon reell makt eller något inflytande. Istället är det lokala klaner och rebell- eller extremistgrupperingar som haft kontrollen. Möjligheten att erhålla ett godtagbart myndighetsskydd har därför under lång tid varit ytterst begränsad i landet. Mot bakgrund av det förvärrade säkerhetsläget kan det anses att tillgången till ett godtagbart myndighetsskydd är obefintlig. Då den jemenitiska konflikten präglas av förekomsten av en rad aktörer är det också viktigt att noga utreda en sökandes hemvist och hur förhållandena ser ut på aktuell plats. Här blir omständigheter såsom vilken aktör som har territoriell kontroll och våldets intensitet viktiga aspekter vid utredning och bedömning kring huruvida det finns en individuell risk för förföljelse vid ett återvändande. Det måste också beaktas att det kan finnas betydande säkerhetsrisker i samband med resor inom landet. 8 Vid den individuella bedömningen finns inget krav på att den sökande gör sannolikt att han eller hon tidigare har råkat ut för skyddsgrundande behandling, men detta kan vara en indikation på att fortsatt risk föreligger. 9 Det är en framåtsyftande riskbedömning som ska göras av den sökandes situation. Relevant och aktuell landinformation måste beaktas i det enskilda fallet. 2.3. Alternativt skyddsbehov Om den sökande inte bedöms vara flykting har Migrationsverket därefter att pröva om sökanden är alternativt skyddsbehövande med stöd av artikel 3 Europakonventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna. 7 RCI 11/2009, Rättschefens rättsliga ställningstagande angående flykting och skyddsbehovsbedömningar rörande sökande som tillhör särskilt utsatta grupper. 8 SR 29/2016, Rättsligt ställningstagande angående säker resväg i asylärenden. 9 Prop. 2009/10:31 s. 101, MIG 2014:20 och RCI 11/2009.
4 (6) Denna bestämmelse återfinns närmast i artikel 15 b i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet 10 samt i 4 kap. 2 första stycket 1 första ledet utlänningslagen. Som utgångspunkt ska alltid en individuell prövning göras av om den sökande gjort sannolikt att han eller hon löper risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Vid denna bedömning ska hänsyn tas till det svåra säkerhetsläget jämte kontexten enligt vilket riskbedömningen måste göras. Bland annat de omständigheter som tagits upp under avsnitt 2.2, men som i det enskilda ärendet inte bedömts medföra flyktingskap, utgör omständigheter som skulle kunna ligga till grund för alternativt skyddsbehov vid en individuell prövning. I undantagssituationer, då säkerhetsläget mot bakgrund av konfliktnivån är mycket allvarligt i ett land, kan risken för att drabbas av det generella våldet medföra att det finns en individuell risk för en person vid ett återvändande. 11 2.3.1. Säkerhetsläget i Jemen Det pågår för närvarande en allvarlig internationaliserad inre väpnad konflikt i Jemen. Flera olika aktörer är involverade, däribland den s.k. Houthimilisen (Ansar Allah) jämte f.d. president Saleh, regeringen Hadi (uppbackad av främst Saudiarabien), separatistgrupper samt jihadistgrupper som AQAP, Ansar al-sharia och IS-Y. Hela landet är mer eller mindre drabbat av stridigheterna. Sedan den Saudiledda koalitionens offensiv inleddes i mars 2015 har säkerhetsläget förvärrats dramatiskt och endast periodvis och regionalt förbättrats i samband med temporära vapenvilor. Under augusti-september 2016 har koalitionen återupptagit flygattackerna från norr till söder. Samtidigt pågår markstrider på flera andra håll i landet. Antalet drabbade civila har därmed ökat successivt, allteftersom konfliktnivån har eskalerat. I vissa områden av landet innebär det föränderliga säkerhetsläget, och delvis underrapportering, att det finns svårigheter med att fastslå vilken aktör som vid en given tidpunkt har territoriell kontroll. Även om det således skulle kunna finnas delar här och var i kanske framförallt landets östligaste provins eller andra glesbefolkade områden där konfliktnivån är något lägre, kvarstår den stora osäkerheten bland annat i och med brist på rapportering. 10 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljas skyddet (omarbetning). 11 Europadomstolen, Sufi och Elmi mot Storbritannien (Applications nos. 8319/07 och 11449/07 [Lifos 29693]) och SR 30/2016, Rättsligt ställningstagande angående skyddsbedömningen vid väpnad konflikt och gränsdragningen mot bestämmelsen om andra svåra motsättningar.
5 (6) Det ska i detta sammanhang också framhållas att i många av de områden där nivån avseende stridigheter är lägre, kvarstår den mycket allvarliga situationen för delar av civilbefolkningen i och med AQAP/Ansar al-sharias relativt omfattande territoriella kontroll i provinsen Hadhramout, delar av Shabwah och Abyan samt aktiviteter i närliggande provinser. I dessa områden finns därutöver en förhöjd risk för civila att drabbas av drönarattacker riktade mot militanta element. IS-Y har dessutom utökat sina aktiviteter sedan mars 2015. Regelbundna bombattacker har krävt hundratals dödsoffer, majoriteten av dessa utgörs av civila. Den humanitära situationen är utomordentligt allvarlig i hela Jemen. Stora delar av landets infrastruktur är sönderbombad. Den absoluta majoriteten av befolkningen bedöms vara i behov av humanitärt bistånd för överlevnad och miljontals människor befinner sig på flykt inom landet. Situationen för barn är särskilt allvarlig. Ett ökat antal barn har fallit offer för striderna. Därtill finns det rapportering om att barn rekryteras för att delta i stridigheter. Sjukvården har i det närmaste kollapsat och de sjukvårdsinrättningar som fortsatt varit i bruk riskerar ständigt att attackeras av luftburna angrepp. Detta medför att både den som ger vård och den som söker vård utsätter sig för stora risker. Sammantaget är bedömningen att konfliktens inverkan på civilbefolkningen i hela Jemen är stor och gradvis försämras. Konfliktens intensifiering och de olika aktörernas krigföring, präglad av en generell brist på hänsyn till civila, innebär en ökad risk för gemene man att drabbas. 2.3.2. 4 kap. 2 första stycket 1 första ledet utlänningslagen Mot bakgrund av det svåra säkerhetsläget och dess stora påverkan på civilbefolkningen, gör Migrationsverket bedömningen att i huvudsak alla och envar som återvänder till Jemen löper en individuell risk att utsättas för sådan behandling som anges i artikel 3 Europakonventionen och artikel 15 b i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Kriterierna för alternativt skyddsbehov enligt 4 kap. 2 första stycket 1 första ledet utlänningslagen är därför uppfyllda. Det saknas därmed anledning att närmare kommentera förutsättningarna att bevilja skydd enligt bestämmelsen om väpnad konflikt i 4 kap. 2 första stycket 1 andra ledet utlänningslagen. 2.4. Internflykt Eftersom Migrationsverket gör bedömningen att säkerhetsläget i Jemen innebär att i huvudsak alla som återvänder till Jemen har ett individuellt skyddsbehov, kan det inte anses relevant att hänvisa en sökande från Jemen till ett internt flyktalternativ.
6 (6) 2.5. Uteslutande/exklusion Efter att ett skyddsbehov konstaterats, måste det utredas och bedömas om den sökande ska uteslutas från att anses som flykting eller annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 b-c utlänningslagen. 12 I princip alla stridande parter i konflikten i Jemen kan ha gjort sig skyldiga till brott som kan ligga till grund för exklusion. Det har rapporterats om omfattande överträdelser mot den internationella humanitära rätten. 13 I asylärenden från Jemen bör utredaren därför vara särskilt uppmärksam på sökande med anknytning till regimen eller sökande med anknytning till grupper som kämpar mot regimen. Personer som på annat sätt haft en position som medfört att övergrepp begåtts kan också vara föremål för exklusion. Detta gäller även före den nuvarande konflikteskaleringen. Särskild uppmärksamhet bör vidare riktas mot personer som kan ha haft någon form av samröre med AQAP, Ansar al-sharia eller IS-Y. 2.6. Ny omständighet Det försämrade säkerhetsläget kan utgöra en sådan ny omständighet som ska beaktas vid en prövning av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18-19 utlänningslagen. Detta rättsliga ställningstagande har beslutats av undertecknad rättschef efter föredragning av rättsliga experten Rättschef 12 MIG 2011:24, MIG 2012:14 och Lifos 24804; UNHCR Guidelines on international protection: Application of the exclusion clauses: Article 1 F of the 1951 Convention relating to the status of refugees. 13 Lifos 38173, avsnitt VI.