Skolinspektionen Remissyttrande 2017-10-25 1(10) Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm u.remissvar@regeringskanslite.se Yttrande över betänkandet SOU 2017:54 Fler nyanlända elever ska uppnå behörighet till gymnasiet (Dnr: U2017/02610/S) Sammanfattning Skolinspektionen tillstyrker förslagen om statsbidrag till lovskola, rätt till studiehandledning på modersmålet, uppdrag om nationellt bedömningsstöd m.m., utredning om svenska och svenska som andraspråk, förtydligande om ensamkommande barns rätt till modersmålsundervisning, krav på individuell studieplan och förtydligande om målgruppen för individuellt alternativ och yrkesintroduktion. När det gäller förslaget om att nyanlända ska få ett skriftligt omdöme i stället för betyget F tillstyrker vi att eleverna ifråga ska få ett skriftligt omdöme, men anser att de samtidigt ska få betyget F. Vi avstyrker förslaget om anpassad timplan och förslaget om delvis förändrade målgrupper för språkintroduktion respektive programinriktat individuellt val. Se vidare under delrubriker om respektive förslag. Övergripande synpunkter Skolinspektionen instämmer i att det är angeläget att förbättra situationen vad gäller nyanländas utbildning. I såväl Skolinspektionens tillsyn och kvalitetsgranskningar som studier från Skolverket och andra aktörer har viktiga brister påtalats. Våra avstyrkanden grundar sig på att vi bedömer dels att de aktuella förslagen riskerar att försvåra ett redan svårt regelverk, dels att de inte träffar rätt, bl.a. därför att de enbart marginellt skulle påverkar utbildningssituationen för hela gruppen nyanlända i år 7-9. Vi ser det i flera fall som viktigare att förbättra skolors tillämpning av befintliga regler än att införa nya. Skolinspektionen, Box 23069, 104 35 Stockholm, Besök: Sveavägen 159 Telefon: 08-586 080 00, Fax: 08-586 080 10 www.skolinspektionen.se
2017-10-25 2(10) Synpunkter på respektive förslag 5.3.3. Utredningens förslag: Statsbidrag för lovskola under sommarlovet i årskurs 8 eller 9 bör fortsätta att utgå till huvudmännen Skolinspektionen tillstyrker förslaget. Lovskola är en betydelsefull insats för nyanlända elevers möjligheter att snabbt komma vidare. Att ordna lovskola kan vara resurskrävande för huvudmännen, inte minst när det gäller ensamkommande barn och andra nyanlända elever. Vi ser därför positivt på att huvudmännen stimuleras till att ordna lovskola under längre perioder än den obligatoriska. 5.4.3. Utredningens förslag: Anpassad timplan Skolinspektionen avstyrker förslaget om anpassad timplan. Ett skäl till avstyrkandet är att det, enligt vår bedömning, är osäkert om eleverna i längden skulle vara betjänta av att prioritera ned vissa ämnen för att snabbare uppnå behörighet till nationella program. Det är viktigt med goda förkunskaper, motsvarande grundskolan, för att kunna fullfölja utbildningen på ett nationellt program. Utan tillräckliga förkunskaper ökar risken för svårigheter i studierna på det nationella programmet, försämrat självförtroende och motivation samt avhopp. I sammanhanget bör beaktas att introduktionsprogrammen finns till för att ge utbildning för elever som inte uppnått behörighet till nationella program. Ett annat skäl till avstyrkandet är att vi bedömer att de elever som skulle komma att omfattas av den föreslagna bestämmelsen om anpassad timplan sannolikt skulle utgöra endast en liten del av gruppen nyanlända elever. Detta mot bakgrund av att insatsen kräver tillräckliga kunskaper för att kunna tillgodogöra sig bland annat engelska och matematik. Ytterligare ett skäl till avstyrkandet är att vi bedömer att förslaget riskerar att leda till att huvudmän och skolpersonal upplever ytterligare tolkningsproblem och till att det uppstår ytterligare sammanblandning av olika stödinsatsers syften och begränsningar. Som utredningen påtalar är gruppen nyanlända elever mycket heterogen. Mot bakgrund av detta menar vi att ambitionen bör vara att stärka skolors arbete att inom befintligt regelverk ge en god utbildning utifrån varje elevs behov, snarare än att skapa en rad detaljerade bestämmelser avsedda att passa en rad olika delgruppers behov. Att förbättra tillämpningen av befintliga bestämmelser bör, enligt vår mening, prioriteras framför att införa nya bestämmelser
SKOLINSPEKTIONEN 2017-10-25 3(10) Vi anser att det saknas en analys av hur den nu föreslagna stödinsatsen förhåller sig till de befintliga bestämmelserna om förberedelseklass, studiehandledning på modersmålet, prioriterad timplan och anpassad studiegång. Det saknas även en analys av hur förslaget relaterar till andra åldrar än elever i årskurs 7-9. Om regeringen beslutar om att införa den föreslagna bestämmelsen om anpassad timplan vill vi särskilt påpeka vikten av att den utformas och implementeras på ett omsorgsfullt och genomtänkt sätt. Det finns flera relativt näraliggande bestämmelser, varav vissa har tillkommit nyligen och fortfarande befinner sig i en implementeringsf as. Som beskrivits i utredningen tillämpas i dag anpassad studiegång och prioriterad timplan på mycket varierande sätt. Även det faktum att flera näraliggande stödåtgärder skulle få snarlika namn riskerar att bidra till sammanblandning (anpassad studiegång, prioriterad timplan och anpassad timplan). Om anpassad timplan ska införas och prioriterad timplan finnas kvar bör övervägas hur skolhuvudmännen kan ges tydlig information och vägledning om syftet med och målgrupper för de olika insatserna, och hur de är tänkta att skilja sig från varandra. Är prioriterad timplan exempelvis särskilt avsedd för elever i förberedelseklass och anpassad timplan särskilt avsedd för elever som bestämt sig för att satsa på behörighet? Bland annat kan övervägas vilka förtydliganden som bör finnas i skollagen och vilka som lämpar sig för ett stödmaterial. Vi vill också påpeka att om prioriterad timplan kommer att finnas kvar bör det övervägas om det inte skulle bli tydligare att reglera denna stödinsats i nära anslutning till de nu föreslagna åtgärderna, dvs. i 3 kap. skollagen. Det blir oöverskådligt och otydligt att ha bestämmelser om anpassad studiegång och anpassad timplan i skollagen, samtidigt som prioriterad timplan regleras i förordningen. Slutligen vill vi uppmärksamma att om anpassad timplan införs men inte individuella studieplaner ser vi en risk för att ämnen stryks utan att detta är en del av en individuell planering av elevens fortsatta utbildning. 5.5.4. Utredningens förslag: Rätt till studiehandledning på modersmålet eller det starkaste skolspråket Skolinspektionen tillstyrker förslaget. Utifrån de brister och problem vi sett i tillsyn och kvalitetsgranskning bedömer vi att den föreslagna åtgärden är motiverad. Den tydliggör den rätt som finns redan i dag, bl.a. genom att den anger
2017-10-25 4 (10) att utgångspunkten ska vara att nyanlända elever behöver studiehandledning på modersmålet. Skolinspektionen instämmer i att nyanlända elevers rätt och reella möjligheter att få studiehandledning på modersmålet behöver förstärkas. Avsaknad av studiehandledning på modersmålet påverkar många nyanländas utbildning negativt. De brister vi har observerat rör främst otillräcklig tillgång till behöriga studiehandledare samt en alltför schabloniserad bedömning av de nyanländas behov av studiehandledning. Vi vill framhålla att det bör framgå av regleringen av studiehandledning på modersmålet att den enskilda elevens behov ska vara styrande för i vilken omfattning handledning ges och för hur den är utformad. I annat fall finns risk för att erbjudandet i vissa fall blir schabloniserat och baseras mer på skolhuvudmannens förutsättningar än på elevens behov. Vi är positivt inställda till att införa en presumtionsregel, trots att vi inte bedömer att det är den mest betydelsefulla åtgärden för att förstärka elevernas möjligheter att få studiehandledning på modersmål. Enligt gällande bestämmelserl ska en elev få studiehandledning på sitt modersmål om eleven behöver det. Det finns således redan idag en skyldighet att besluta om åtgärden för de elever som behöver sådant stöd. Och vi bedömer att problemet med att alla elever i behov av stödinsatsen ändå inte får den idag sannolikt har främst andra orsaker än bestämmelsens utformning. Men att göra behovet till en utgångspunkt, dvs, införa en presumtionsregel, kan trots nämnda resonemang ha en viss effekt för att få fler nyanlända elever att omfattas av stödinsatsen än idag. Därmed är vi positiva. I sammanhanget vill vi informera om att orsaken till att inte fler elever ges studiehandledning på modersmålet idag, enligt vår bedömning, inte är att åtgärdsprogram kan vara arbetskrävande att utarbeta. Vi delar nämligen inte utredningens bild av att det är inom ramen för särskilt stöd som majoriteten i dag får detta stöd. Enligt vår tolkning av regelverket kan studiehandledning på modersmålet vara en del av den undervisning som planeras utifrån resultatet av de inledande bedömningarna enligt 3 kap. 12 c, t.ex. förberedelseklass. Vår erfarenhet från tillsyn och kvalitetsgranskning är att nyanlända elever som får studiehandledning inom ramen för den ordinarie undervisningen, till exempel 1 5 kap. 4 skolförordningen.
SKOLINSPEKTIONEN 2017-10-25 5 (10) i förberedelseklass, för det mesta ges studiehandledning i form av extra anpassning och att det är mer ovanligt att studiehandledning på modersmålet ges som särskilt stöd. Därtill vill vi uppmärksamma att förslaget skulle medföra olika regler för yngre respektive äldre elever. I det fortsatta arbetet bör övervägas om detta är ändamålsenligt eller om det innebär en onödig svårighet för huvudmännen att tilllämpa olika system beroende på i vilken årskurs den nyanlända eleven mottas. Det kan exempelvis övervägas om det skulle vara lämpligt att använda den föreslagna nya bestämmelsen även för andra åldrar. 6.6.1. Utredningens förslag: Ett skriftligt omdöme i stället för terminsbetyget F Skolinspektionen tillstyrker den del av förslaget som avser att nyanlända elever som inte når kraven för betyget E ska få ett skriftligt omdöme. Men vi avstyrker den del av förslaget som innebär att de inte skulle få betyg (F). Eleverna bör, enligt vår mening, få både skriftligt omdöme och betyget F. Motivet till att eleverna i fråga även bör ges betyg (F) är dels att ett F i betyg medför krav på skolan att ge eleven stöd, dels att det är önskvärt att i möjligaste mån undvika särreglering för gruppen nyanlända elever. Vi bedömer att skriftliga omdömen ökar möjligheterna för huvudmän och skolor att anpassa utbildningen till den enskilda elevens förutsättningar och behov. Inte minst bör detta kunna bidra till att göra skolbyten smidiga genom att minska risken för att information om elevens kunskapsnivå går förlorad. I kvalitetsgranskningar och årliga rapporter till regeringen har Skolinspektionen påpekat att nyanländas utbildning inte i tillräcklig utsträckning utgår från den nyanlända eleven som individ, utan att utbildningen i flera fall i stället utformas utifrån kollektiva lösningar. Skolinspektionen har även kritiserat att de initiala bedömningar som görs av nyanländas kunskaper är bristfälliga och att det inte finns något system för hur dessa bedömningar ska dokumenteras och vidare hur den informationen om den nyanländas kunskaper ska följa eleven vid eventuella förflyttningar. Att information kring nyanländas kunskaper inte följer eleven har enligt Skolinspektionens erfarenheter visat sig vara till de nyanländas nackdel då det bland annat bidrar till att innehållet i de nyanländas utbildning inte anpassas -till deras kunskapsnivå och att deras utbildning försenas. Mot bakgrund av problembilden kan ett införande av skriftliga omdömen anses ligga i linje med Skolinspektionens kritik.
2017-10-25 6 (10) 6.6.2. Utredningens förslag: Ett nationellt bedömningsstöd för kunskapsutveckling som ligger under de krav som motsvarar godkänt betyg Skolinspektionen tillstyrker förslagen. I sammanhanget vill vi dock informera om att vi har observerat att de initiala bedömningar som görs idag, utifrån bedömningsverktyg utformade av Skolverket, tyvärr inte används i någon större utsträckning eller på ett systematiskt sätt för att individanpassa utbildning till de nyanlända eleverna2. Mot denna bakgrund är det viktigt att beakta att det, vid sidan av bedömningsstöd, behöver finnas en struktur för hur de bedömningar som görs ska användas i praktiken för att komma de nyanlända eleverna till gagn. 6.7.3. Utredningens förslag: Utredning om svenska och svenska som andraspråk Skolinspektionen tillstyrker förslaget. Vi ser fördelar med att en översyn görs av kursplaner i syfte att de ska kunna användas också för undervisning av elever som är nybörjare i språket. De nuvarande kursplanerna är inte anpassade för dagens situation med elever som är nybörjare. I sammanhanget vill vi informera om att vi har observerat att det förekommer stora variationer i hur många undervisningstimmar som anses utgöra heltidsstudier på introduktionsprograrnmet språkintroduktion. Detta innebär att antalet undervisningstimmar i svenska eller svenska som andraspråk varierar mellan nyanlända elever, även om dessa ämnens andel av deras undervisningstimmar är lika. Vi bedömer att regelverket bör förtydligas på denna punkt. Se vidare under rubriken "Mer flexibelt mottagande till introduktionsprogrammen". 2 Språkintroduktion i gymnasieskolan (2017); Skolhuvudmäns mottagande av nyanlända elever i grundskolan (2017); Ökat fokus på skolor med större utmaningar - Skolinspektionens erfarenheter och resultat 2015 (2016); Skolinspektionens årsrapport 2016 - Undervisning och studiemiljö i fokus (2017)
SKOLINSPEKTIONEN 2017-10-25 7 (10) 6.8.4. Utredningens förslag: Ensamkommande barn ska erbjudas modersmålsundervisning även om språket inte är dagligt umgängesspråk Skolinspektionen tillstyrker förslaget. Vi betraktar det som en naturlig uppdatering av regelverket. Nuvarande regelverk hade inte förutsett dagens situation med ensamkommande barn. I vår tillsyn har vi sett att det förekommit fall där elever inte fått modersmålsundervisning med hänvisning till att språket ifråga inte är deras hemspråk. Detta visar att det finns ett behov av att förtydliga avsikterna med regelverket, i enlighet med den förändring utredningen föreslår. 7.6.1. Utredningens förslag: Nyanlända elever ska få en individuell studieplan Skolinspektionen tillstyrker förslaget om individuella studieplaner. Vi bedömer också att det är positivt att studieplanen har behörighet till nationella program som konkret mål. Om förslaget realiseras skulle Skolinspektionen kunna granska hur huvudmän och rektorer ger eleven förutsättningar att följa sin individuella studieplan och hur planen följs upp, vilket kan ha betydelse för bland annat individanpassning, stöd och progression i utbildningen. Utredningens problembild stämmer väl med Skolinspektionens iakttagelser. Våra kvalitetsgranskningar visar att det finns stora behov av att hitta ett system för spridningar av kartläggningar och inledande bedömningar samt att brister i informationsöverföring ofta leder till brister i individanpassningen och till en försenad utbildning för de nyanlända eleverna. Ett system med individuella studieplaner och ett dokumentationskrav skulle kunna samla bedömningar och behov hos varje elev så att dessa i större utsträckning kan spridas till undervisande lärare och även mellan olika skolor om eleven flyttar. Vi bedömer också att individuella studieplaner är ett viktigt komplement till utredningens förslag om anpassad timplan. Om förslaget om anpassad timplan skulle realiseras men inte förslaget om individuell studieplan ser vi, som nämnts, en risk för att ämnen stryks utan att detta är en del av en individuell planering av elevens fortsatta utbildning.
2017-10-25 8 (10) 8.4.4. Utredningens förslag Möjlighet att gå programinriktat individuellt val Skolinspektionen avstyrker förslaget om utökad möjlighet att gå programinriktat individuellt val. Vi bedömer inte att detta förslag skulle vara effektivt för att förbättra utbildningen för nyanlända eller för att förbättra nyanländas möjligheter att uppnå behörighet till nationella program. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas restriktivt och kommer inte att beröra särskilt många av de nyanlända eleverna. Merparten ligger inte så nära godkänt i svenska att de uppfyller kravet på synnerliga skäl. Det är vidare, enligt vår bedömning, osäkert om det skulle vara bättre för eleverna i fråga att höra till målgruppen för programinriktat individuellt val i stället för språkintroduktion. Givet att utbildningen på språkintroduktion är av god kvalitet torde programmets målgrupp vara betjänt av denna utbildning. En betydligt mer angelägen åtgärd på detta område är därmed, enligt vår uppfattning, att stärka kvaliteten på introduktionsprogrammet språkintroduktion. Det kan handla om att i reglering och stödmaterial tydliggöra syftet med språkintroduktion och vad eleverna på programmet har rätt till, samt att på andra sätt främja att programmet utvecklas i rätt riktning i praktiken. Vilken undervisningstid eleverna har rätt till är en viktig del i detta sammanhang. Enligt regelverket ska språkintroduktion inte vara snävt inriktat på enbart kunskaper i svenska utan vara öppet att rymma andra ämnen och andra insatser, utifrån varje elevs individuella behov och framtidsplaner. Lagstiftarens intention var, enligt vår tolkning, att språkintroduktionsprogrammet skulle erbjuda breda innehållsmöjligheter och variation utifrån individuella behov och utifrån en god samverkan med övriga gymnasieskolan. I praktiken har däremot flera brister konstaterats, liksom att skolhuvudmännens tolkningar av regelverket varierar. I detta sammanhang kan påminnas om att gymnasieutredningen har gett förslag som syftar till att ge elever på introduktionsprogrammen ett breddat utbildningsinnehåll och ökade möjligheter att läsa gymnasiekurser. När det gäller programmet språkintroduktion föreslog gymnasieutredningen dels att undervisningen på språkintroduktion ska få bedrivas i enbart svenska eller svenska som andraspråk i högst två månader om det inte finns synnerliga skäl, dels att det ska tydliggöras att arbetsplatsförlagt lärande får ingå på språkintroduktion. Det senare förslaget betonade möjligheten att inrätta olika utbildningsspår
SKOLINSPEKTIONEN 2017-10-25 9(10) inom språkintroduktion. Gymnasieutredningen konstaterade också att språkintroduktion, enligt dagens bestämmelser, ska innehålla de ämnen och kurser som eleven behöver för sin fortsatta utbildning samt att dagens bestämmelser inte utgör något hinder för att erbjuda eleverna exempelvis yrkeskurser. Skolinspektionen bedömer att dessa förslag, om de realiseras, innebär förtydliganden om de breda avsikterna med språkintroduktion. En faktor som har betydelse för kvaliteten i språkintroduktion är möjligheterna till kontakter och samarbete med andra gymnasieprogram och med kommunernas vuxenutbildning. Att det finns ett antal kommuner där språkintroduktion är det enda lokala gymnasieprogrammet och där övriga gymnasieelever reser till sin gymnasieutbildning i en annan kommun utgör därför en särskild problematik. I denna specifika fråga skulle man behöva utreda hur fördelarna med en lokal språkintroduktionsutbildning bör vägas mot fördelarna med att språkintroduktion har nära till andra gymnasieprogram. Även frågan om hur fjärrundervisning kan bidra hör hemma i sammanhanget. Det är vidare, särskilt i dessa kommuner, viktigt att arbetet med att utveckla språkintroduktion innefattar att utveckla samverkan med andra gymnasieutbildningar och med kommunernas vuxenutbildning. Förtydligande av målgruppen för individuellt alternativ och yrkesintroduktion Skolinspektionen tillstyrker detta förslag. Mot bakgrund av att det råder oklarhet om hur dagens reglering ska tolkas när det gäller vilken elevgrupp som får tas emot på det två aktuella programmen är vi positiva till att avsikterna med regleringen förtydligas. Författningsförslag Skolinspektionen vill framhålla att bestämmelser gällande de stödinsatser som omfattar nyanlända elever i möjligaste mån bör regleras i nära anslutning till varåndra. Det blir mer överskådligt och underlättar för dem som har att tilllämpa lagstiftningen. Såväl föreslagen stödinsats anpassad timplan som befintliga bestämmelser om förberedelseklass återfinns i 3 kap. skollagen. Stödinsatsen prioriterad timplan liksom studiehandledning på modersmålet regleras i skolförordningen (5 kap. 4 och 9 kap. 4 a ). Genom den nu föreslagna bestämmelsen i 3 kap. 12 i skollagen ska en förstärkt rätt till studiehandledning på modersmålet införas för nyanlända elever i årskurs 7-9 i grund- och grundsärskolart eller elever i årskurs 8-10 i specialskolan. För yngre nyanlända elever och för elever i gymnasieskolan kommer enligt
2017-10-25 10(10) förslaget studiehandledning på modersmål fortfarande regleras i skolförordningen. Det är inte tillfredställande att ha bestämmelser om anpassad studiegång och anpassad timplan i skollagen, samtidigt som prioriterad timplan regleras i skolförordningen. Det är inte heller tillfredställande att studiehandledning på modersmålet återfinns antingen i skollagen eller i skolförordningen beroende på i vilken årskurs den nyanlända eleven mottas i. Skolinspektionen ser därför gärna att en översyn av bestämmelsernas struktur och placering i lag respektive förordning görs i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Enligt föreslagna 3 kap. 12 h andra stycket ska den anpassade timplanen utformas så att eleven dels får förutsättningar att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program, dels förutsättningar att genomföra ett sådant program. Utifrån vad utredningen anför på s. 181 uppfattar Skolinspektionen innebörden av denna skrivning att eleven ska få undervisning i minst 10-12 ämnen, oavsett vilket nationellt program som är målet. För att undvika utrymme för tolkningar bör det enligt Skolinspektionen framgå uttryckligen i lagtexten att anpassad timplan innebär att eleven ska få undervisning i minst 10-12 ämnen, oavsett vilket nationellt program som är målet. Tommy Lagergren Biträdande generaldirektör I ärendets slutliga handläggning har deltagit utredaren Anne-Marie Lindström (föredragande) och juristen Annica Gulliksson.