Förslag till etappmål

NV-00336-13 Förslag till etappmål för efterbehandling av förorenade områden NATURVÅRDSVERKET

Förord Naturvårdsverket har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 fått i uppdrag att föreslå etappmål för några olika områden. Ett av de etappmålen gäller efterbehandling av förorenade områden. Förslaget och dess samhällsekonomiska konsekvenser redovisas i denna skrivelse. Regeringsuppdraget har genomförts efter samråd med Sveriges geologiska undersökning (SGU) och Statens geotekniska institut (SGI). I den samrådsgrupp som bildats har också representanter för länsstyrelserna deltagit, företrädda av Länsstyrelsen i Östergötland samt Länsstyrelsen i Västerbottens län. Stort tack till deltagarna i gruppen, som bestod av Helena Helgesson, Mikael Stark, Helena Andersson, Karin Sigvardsson och Magnus Langendoen. Inom Naturvårdsverket har en projektgrupp bestående av Anna Nordin, Erika Skogsjö, Emelie Aurell och Katrin Nilsson Taylor (projektledare) arbetat med regeringsuppdraget. För att få underlag i arbetet har Naturvårdsverket finansierat rapporten Samhällsekonomisk analys av etappmål för efterbehandling av förorenade områden som tagits fram av WSP Sverige AB. WSP står för innehåll och slutsatser i underlagsrapporten. Naturvårdsverket sedan gjort ett urval och vissa bearbetningar av de förslag som presenteras i underlagsrapporten. Detta urval läggs fram i denna skrivelse. 3

Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 7 Förslag till etappmål 7 1 INLEDNING 12 1.1 Etappmål i miljömålssystemet 12 1.2 Uppdraget 12 1.3 Bakgrund 12 1.3.1 Industrins framväxt har medfört förorenade områden 12 1.3.2 Förorenade områden inventeras, utreds och åtgärdas 13 1.3.3 Drivkrafter och styrmedel i efterbehandlingsarbetet 13 2 GENOMFÖRANDE 17 3 PROBLEMBESKRIVNING 18 3.1 Varför är förorenade områden ett problem? 18 3.2 Problemets omfattning och åtgärdsbehov 19 3.3 Hinder för att genomföra åtgärder och faktorer som påverkar efterbehandlingstakten 20 3.4 Utvärdering av det statliga efterbehandlingsarbetet 21 4 FÖRSLAG TILL ETAPPMÅL 22 4.1 Etappmålet bidrar till miljökvalitetsmålen 22 4.2 Förslag etappmålsformulering 22 4.3 Varför har vi valt denna typ av mål? 23 4.4 Val av målnivå och målår 25 4.4.1 Varför väljer vi nivån 25 % till 2025 för områden med mycket stor risk (riskklass 1)? 25 4.4.2 Varför väljer vi nivån 15 % till 2025 för områden med stor risk (riskklass 2)? 28 4.4.3 Varför etappmålår 2025 istället för 2020 för saneringstakt? 29 4.4.4 Vilket årtal är identifierade objekt sanerade vid olika åtgärdstakter? 31 4.4.5 Varför etappmålår 2020 för ökad användning av annan teknik? 333 4.4.6 Vad betyder förutsättningar för att nå målet? 33 4.5 Regionalisering av etappmålet 33 4.6 Beslut om etappmål 33 5 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER 34 4

5.1 Förslag till åtgärder inom olika insatsområden 34 5.1.1 Insatsområde: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling 34 5.1.2 Insatsområde: Statliga anslag för efterbehandling: 37 5.1.3 Insatsområde: Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik 39 5.1.4 Insatsområde: Information som underlag för prioritering och planering 41 5.2 Översikt några åtgärder och styrmedels bidrag till att öka saneringstakten 42 6 FÖRSLAG TILL STYRMEDEL 44 6.1 Befintliga, ändring av befintliga och nya styrmedel 44 6.2 Jämförelse av styrmedlens effektivitet för etappmålet 46 6.3 Fördelningseffekter 48 6.4 Förslag styrmedel 49 7 FÖRSLAG TILL UPPFÖLJNING 52 7.1 Utgångspunkter i uppföljningen 52 7.2 Förslag om myndighet som ansvarar för uppföljning 54 8 ETAPPMÅLET I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV 55 9 SAMHÄLLSEKONOMISKA KONSEKVENSER 56 9.1 Identifierade konsekvenser 56 9.2 Fördelningseffekter 61 9.3 Osäkerheter 61 9.4 Samlade konsekvenser av utredda åtgärder och styrmedel - översikt 61 9.5 Analys av konsekvenserna av det utredda förslaget till etappmål 64 9.5.1 Vilka berörs av förslaget till etappmål? 64 9.5.2 Konsekvenser av förslaget till etappmål 64 9.5.3 Kan vi prissätta samhällsnyttan av efterbehandling? 66 9.5.4 Effekter av efterbehandlingsarbetet ett exempel 66 10 PÅVERKAN PÅ ANDRA MILJÖ- OCH SAMHÄLLSMÅL 68 10.1 Hur bidrar efterbehandling av förorenade områden till att miljömålen uppfylls? 68 10.1.1 Målkonflikt mellan gräv/schaktsaneringar och miljömålen begränsad klimatpåverkan och frisk luft 72 10.2 Etappmålets koppling till olika strategier 72 5

11 REFERENSER 73 12 BILAGOR 75 6

Sammanfattning Naturvårdsverket har på uppdrag av regeringen tagit fram ett förslag till etappmål i miljömålssystemet för efterbehandling av förorenade områden. I uppdraget ingår att identifiera steg på vägen för att nå målet för förorenade områden så som det preciseras under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Preciseringen lyder: Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa och miljön. Syftet när etappmålet formulerats har varit att ange en ambitionsnivå som bidrar till att takten ökar i arbetet att efterbehandla förorenade områden. Efterbehandlingsåtgärder som läggs tidigare i tiden bidrar till att minska risker för människor och miljö och att begränsa skadekostnaderna på kortare sikt och för framtida generationer. Avsikten är också att uppmuntra användandet av alternativ teknik, istället för den dominerande metoden med schaktning och deponering utan föregående behandling av massorna. På så sätt kan etappmålet också bidra till att minska målkonflikten med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Användningen av alternativ teknik kan bidra till att minska utsläpp från schaktningar och transporter och till att effektivisera efterbehandlingsarbetet. Det finns omkring 80 000 potentiellt förorenade områden i Sverige. Idag bedöms ca 1 220 av dessa områden vara allvarligt förorenade och medföra potentiellt mycket stora risker, så kallade riskklass 1-områden. Ytterligare ca 13 800 områden uppskattas finnas i risklass 2, med stor risk. Gällande antal områden finns större osäkerheter i riskklass 2 än i riskklass 1. Kvalitetssäkring av antalet områden pågår. Förslag till etappmål Etappmålet för efterbehandling av förorenade områden innebär att: Minst 25 % av områdena med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Minst 15 % av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering, utan föregående behandling av massorna, har ökat år 2020. Övergripande mål År 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. Förutsättningar för att uppnå etappmålet Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad digital information om förorenade områden finns allmänt tillgänglig. Förorenade områden undersöks och utreds i sådan omfattning att takten i åtgärdsarbetet kan hållas. 7

Uppföljning År 2014 är basår i uppföljningen av hur etappmålet nås. Basåret är antalet områden med mycket stor risk ca 1 220 och med stor risk ca 13 800 områden, grundat på inventering och länsstyrelsernas uppskattningar av antal områden i respektive riskklass. För att bedömas som åtgärdade ska åtgärder som väsentligt minskar riskerna med det förorenade området ha genomförts. I den samhällsekonomiska konsekvensanalys som genomförts har ett referensalternativ tagits fram som speglar dagens förhållanden i efterbehandlingsarbetet. Med referensalternativets takt i saneringsarbetet (17 % för riskklass 1 och 10 % för riskklass 2) skulle det dröja till år 2079 innan områdena i riskklass 1 är åtgärdade och till år 2129 innan riskklass 2-områdena är åtgärdade. Den takt som föreslås för att sanera de båda riskklasserna i etappmålet innebär en förhållandevis mjuk startperiod fram till år 2025 för att ge tid för föreslagna åtgärder och styrmedel att verka, men efter denna tidpunkt krävs en höjning av takten för att uppnå målet att områdena ska vara färdigsanerade till år 2050. Speciellt för riskklass 2-områdena behöver denna höjning vara kraftig. Förslag till åtgärder Ett urval och bearbetningar har gjorts av de förslag till åtgärder och styrmedel som finns i underlagsrapporten Samhällsekonomisk analys av etappmål för efterbehandling av förorenade områden (WSP, 2013, bilaga 1). Naturvårdsverket föreslår åtgärder inom fyra insatsområden, två som direkt påverkar takten för efterbehandling och två som framförallt styr mot ökad effektivitet och som mer indirekt påverkar efterbehandlingstakten. I flera fall utgörs åtgärderna av insatser som snarast är en modifiering av befintliga styrmedel. Åtgärderna ska bidra till att öka privatfinansieringen inom efterbehandlingen, baserat på miljöbalkens princip om att förorenaren betalar. Insatsområden och föreslagna åtgärder inom respektive område: Insatsområde: Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling Föreslagna åtgärder: konsekvensutredning av rättspraxis för miljöbalkens kap. 10 och att vid behov förslag tas fram till ändring i lagstiftningen eller dess tillämpning. tydliggjord fördelning av tillsynsansvar tillräckliga resurser för tillsyn som säkrar takten i privatfinansierad efterbehandling utredning av nya finansieringsformer Inom ramen för Naturvårdsverkets ordinarie arbete avser verket att tillsammans med tillsynsmyndigheterna uppmärksamma behovet av kunskapsuppbyggnad kring åtgärdsprojekt med delad finansiering mellan stat och ansvarig verksamhetsutövare. 8

Insatsområde: Statligt anslag för efterbehandling Föreslagna åtgärder: tillräckliga anslagsnivåer för att säkra takten i efterbehandlingsarbetet långsiktig stabilitet i sakanslaget Inom ramen för sitt ordinarie arbete ser Naturvårdsverket över hur användningen av sakanslaget kan effektiviseras. Insatsområde: Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik Föreslagna åtgärder: statliga bidrag för teknikutvecklingsprojekt (se även Styrmedel ) Inom ramen för sitt ordinarie arbete avser Naturvårdsverket att öka vägledningen kring alternativa åtgärdstekniker tillsammans med SGI och SGU samt öka kunskap och vägledning om administrativa åtgärder tillsammans med länsstyrelserna. Insatsområde: Information som underlag för prioritering och planering Föreslagna åtgärder: göra information om förorenade områden allmänt tillgänglig (baserat på den nationella databasen för förorenade områden) ge kommunerna tillgång till nationell databas för förorenade områden Förslag till styrmedel De befintliga styrmedel som tydligt påverkar etappmålet för sanering av förorenade områden är främst miljöbalken och det statliga anslaget för saneringsbidrag, inklusive bemyndiganderam. Bland de styrmedel som delvis skulle kunna modifieras för att påverka etappmålet finns förstärkning av det statliga bidraget till arbete med tillsyn över förorenade områden, t.ex. genom förstärkning av länsstyrelsernas förvaltningsanslag, ev. kompletterat med återföring av tillsynsavgifter till länsstyrelserna. En översyn av miljöbalkens kap. 10 om verksamheter som orsakar miljöskador skulle kunna bli följden av en föreslagen utredning om rättspraxis gällande ekonomiskt ansvar för efterbehandling. En förändrad deponiskatt med införande av skatt på förorenad jord och muddermassor har diskuterats. En sådan skatt skulle kunna bidra till ökad utveckling och användning av alternativ teknik, men skulle också kunna dämpa takten i efterbehandlingsarbetet. Naturvårdsverket tar dock inte ställning i deponiskattsfrågan inom ramen för detta regeringsuppdrag. Nya styrmedel i form av finansieringsmekanismer föreslås utredas vidare. Finansieringsmekanismerna är bl.a. avsedda att stötta miljölagstiftningens målsättning om förorenaren betalar och underlätta sådana lösningar ur både statens och verksamhetsutövarnas perspektiv. Några exempel på möjliga finansieringsmekanismer är: gemensam finansieringsform inom bransch samfinansiering privat och offentlig aktör (komplettering av branschinitiativ, t.ex. för branscher eller ev. regioner där föroreningsproblematiken sällan är att betrakta som nationellt prioriterad, där staten står för en del av kostnaden eller exempelvis uppbyggnaden av finansieringssystem) 9

avtalsmöjlighet angående vad som blir maxbeloppet för en efterbehandlingsåtgärd, samt möjlighet att företagen att successivt betala t.ex. genom uppbyggande av ekonomisk säkerhet fondlösningar (t.ex. avgift kopplad till tillståndspliktig verksamhet) Ett annat nytt styrmedel är ett statligt bidrag för teknikutvecklingsprojekt. Styrmedlet är avsett att verka i riktningen att minska deponeringen av förorenade massor samt att snabba upp och effektivisera processen genom att stödja teknikutvecklingen inom området. Förslag till uppföljning Naturvårdsverket bör ansvara för att genomföra uppföljningen med underlag från Generalläkaren, länsstyrelser och kommuner. Samordning bör ske med den uppföljning som sker redan idag av miljökvalitetsmålet om Giftfri miljö, där Naturvårdsverket samarbetar med och levererar underlag till KemI för uppföljningen av preciseringen under Giftfri miljö. Samhällsekonomiska konsekvenser En ökad takt i efterbehandlingsarbetet ger två typer av effekter på den samhällsekonomiska nyttan. Dels kommer nyttan samhället tillgodo tidigare, i form av positiva effekter på människors hälsa och miljö. Dels riskerar skadekostnadernas storlek att bli större ju lägre saneringstakten är. 10

Tabell 5. Översikt föreslagna styrmedel och åtgärder inom olika insatsområden Insatsområde Föreslagna styrmedel Föreslagna åtgärder Tillsynsdriven och frivillig efterbehandling Miljöbalken Tillsyn Konsekvensutredning rättspraxis Tydliggjord fördelning tillsynsansvar Tillräckliga resurser för tillsyn som säkrar takten i privatfinansierad efterbehandling Finansieringsmekanismer Utreda nya finansieringsformer Statliga anslag för efterbehandling Sakanslag 1:4 Inom ramen för Naturvårdsverkets ordinarie arbete: kunskapsuppbyggnad kring åtgärdsprojekt med delad finansiering Tillräcklig anslagsnivå för att säkra efterbehandlingstakten, långsiktig stabilitet i sakanslaget Teknikutveckling och tillämpning av befintlig alternativ teknik Statligt bidrag Eventuell deponiskatt Inom ramen för Naturvårdsverkets ordinarie arbete: Effektivare användning av sakanslaget Statligt bidrag teknikutvecklingsprojekt Eventuell deponiskatt på förorenad jord och muddermassor; Naturvårdsverket tar dock inte ställning till ev. deponiskatt inom ramen för detta uppdrag. Information som underlag för prioritering och planering Information Inom ramen för Naturvårdsverkets ordinarie arbete: Vägledning för ökad kunskap om alternativa åtgärdstekniker, Ökad kunskap och vägledning om administrativa åtgärder Göra tillgänglig information om förorenade områden allmän Ge kommunerna tillgång till nationell databas förorenade områden 11

1 Inledning 1.1 Etappmål i miljömålssystemet För att underlätta möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen fastställer regeringen etappmål inom prioriterade områden. Etappmålen ska styra och ange tydliga steg på vägen mot de samhällsförändringar som behövs för att miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska kunna nås. 1.2 Uppdraget Regeringen har i regleringsbrevet för budgetåret 2013 gett Naturvårdsverket i uppdrag att ta fram ett etappmål i miljömålssystemet för efterbehandling av förorenade områden. Uppdraget lyder (utdrag): Naturvårdsverket ska föreslå följande nya etappmål: Ett etappmål om efterbehandling av förorenade områden. I uppdraget ingår att identifiera steg på vägen för att nå målet för förorenade områden så som det preciseras under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Naturvårdverket ska till förslagen om etappmål redovisa en konsekvensanalys och en analys av förslagens kostnadseffektivitet samt övriga relevanta delar av de strecksatser som framgår i direktivet (Dir 2010:74 s. 6) till Miljömålsberedningen. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 6 januari 2014. Preciseringen för efterbehandling av förorenade områden under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö lyder: förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. 1.3 Bakgrund 1.3.1 Industrins framväxt har medfört förorenade områden Utvecklingen av Sverige som industriland har efterlämnat ett stort antal områden som är förorenade. Många av områdena är så förorenade att de utgör en risk för miljön eller människors hälsa. Giftiga ämnen finns kvar i mark, yt- och grundvatten, byggnader och anläggningar. Länsstyrelserna har på uppdrag av Naturvårdsverket identifierat var de potentiellt förorenade områden finns. Det har man gjort utifrån vilken bransch en verksamhet har tillhört. Därefter har man för ett antal 12

branscher inventerat och riskklassat områden som man bedömer kan vara förknippade med risker för människors hälsa eller miljön. Inventeringsarbetet är i princip klart och har gett överblick över ungefär hur många områden som behöver utredas och eventuellt också åtgärdas. Det finns omkring 80 000 potentiellt förorenade områden i Sverige. Uppskattningsvis 1 220 av dessa områden är allvarligt förorenade och där bedöms riskerna kunna vara mycket stora, så kallade riskklass 1- områden. Ytterligare cirka 13 830 områden uppskattas finnas med potentiellt stora risker, så kallade riskklass 2-områden. Kvalitetssäkring av antalet områden pågår. 1.3.2 Förorenade områden inventeras, utreds och åtgärdas Syftet med att åtgärda förorenade områden är att långsiktigt minska risken för skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön samt att minska mängderna och halterna av metaller och naturfrämmande ämnen i miljön. Det är i första hand riskklass 1- och 2-områden som utreds och efterbehandlas om det behövs. Även en del områden i risklass 3 och 4 (måttlig resp. liten risk) utreds och efterbehandlas, främst i samband med exploateringsarbeten. Många förorenade områden, framför allt i storstadsregionerna, efterbehandlas i samband med exploatering och byggande. Länsstyrelserna listar de mest prioriterade objekten i varje län, bedömer efterbehandlingsbehovet och uppskattar behovet av statliga bidragsmedel för efterbehandling. Arbetet med inventering och utredningar visar vidare att många områden inte är förorenade eller att de innebär en så liten risk att de inte behöver åtgärdas. Länsstyrelserna sparar information om förorenade områden i en nationell databas (EBH-stödet). Information om förorenade områden är också viktig för andra ändamål, så som kommunernas planarbete, vid mark- och anläggningsarbeten och vid fastighetsöverlåtelser. 1.3.3 Drivkrafter och styrmedel i efterbehandlingsarbetet En viktig drivkraft i efterbehandlingsarbetet har varit delmålen om efterbehandling av förorenade områden. Under perioden 2000-2010 har det funnits delmål om förorenade områden inom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. För att nå det första delmålet skulle förorenade områden med akuta risker för vår hälsa eller miljön ha åtgärdats. Det andra delmålet innebar att prioriterade förorenade områden (riskklass 1) skulle ha åtgärdats till år 2050. Det finns för närvarande en precisering om efterbehandling av förorenade områden under miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Preciseringen lyder Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. Miljöbalken och dess förordningar är styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. I miljöbalkens 10:e kapitel regleras ansvaret för efterbehandling av förorenade områden. I första hand är den verksamhetsutövare som bedrivit en verksamhet (som avslutats efter 1969) som orsakat en föroreningsskada ansvarig, helt eller delvis, för att utreda och vid behov åtgärda föroreningen. Även en fastighetsägare kan ha ansvar för utredningar och åtgärder av förorenade områden. Det är alltså i första hand den som förorenat som ska stå för kostnaden för efterbehandling. 13

Vidare finns ett statligt anslag för sanering och efterbehandling av förorenade områden (sakanslag 1:4) sedan 1999. Sakanslaget är en viktig drivkraft för efterbehandlingsarbetet där ansvarig enligt miljöbalken helt eller delvis saknas. Hur anslaget får användas regleras i förordning (2004:100) och i Naturvårdsverkets regleeringsbrev. Anslagsnivån (se tabell 1 nedan) meddelas inför varje år i december i Naturvårdsverkets regleringsbrev, tillsammans med en bemyndiganderam. Bemyndiganderamen innebär att medel får beviljas för flera år framåt inom en viss beloppsgräns (800 miljoner kronor för år 2013, som får fördelas under perioden 2014-2022 ). Naturvårdsverket prioriterar och fattar beslut om bidrag för utredningar och efterbehandlingsåtgärder i första hand vid områden med mycket stora risker (riskklass 1). Merparten av bidragsmedlen vidareförmedlas till länsstyrelserna och används huvudsakligen till åtgärder och utredningar, men också till inventering och arbetet med tillsyn. Tabell 1. Statligt anslag 1:4, Naturvårdsverkets del att disponera 2010 2013 Statligt anslag 1:4 2010 2011 2012 2013 Naturvårdsverkets del av statligt anslag 1:4, tkr 735 018 660 518 449 618 393 718 Naturvårdsverket har tagit fram sju utgångspunkter som bör vara vägledande i arbetet för efterbehandling av förorenade områden 1. Utgångspunkterna har formulerats utifrån långsiktighet och hållbarhet i syfte att skydda hälsa, miljö och naturresurser nu och för kommande generationer. De beskriver bland annat hur vi ser på skyddet av recipienter och skyddsobjekt som påverkas av förorenade områden. Utgångspunkterna uttrycker en generell ambitionsnivå för arbetet och avspeglas i den utredningsmetodik som Naturvårdsverket förordar och i Naturvårdsverkets generella riktvärden för förorenad mark. För varje enskilt efterbehandlingsobjekt sätter man en platsspecifik ambitionsnivå utifrån vilken riskreduktion som krävs ur hälso- och miljösynpunkt och utifrån den markanvändning som avses. Därefter väljs en lämplig och rimlig efterbehandlingsåtgärd. Utgångspunkterna finns som vägledning och för att exempelvis inte riskera att man bortser från att bibehålla ett grundvatten av god kvalitet, uppfylla gällande miljökvalitetsnormer för ytvatten, osv. Utgångspunkter för efterbehandling av förorenade områden: Bedömning av miljö- och hälsorisker vid förorenade områden bör göras i såväl ett kort som långt tidsperspektiv. Grund- och ytvatten är naturresurser som i princip alltid är skyddsvärda. Spridning av föroreningar från ett förorenat område bör inte innebära vare sig en höjning av bakgrundshalter eller utsläppsmängder som långsiktigt riskerar att försämra kvaliteten på ytvatten- och 1 Naturvårdsverket rapport 5978. 14

grundvattenresurser. Sediment- och vattenmiljöer bör skyddas så att inga störningar uppkommer på det akvatiska ekosystemet och så att särskilt skyddsvärda och värdefulla arter värnas. Markmiljön bör skyddas så att ekosystemets funktioner kan upprätthållas i den omfattning som behövs för den planerade markanvändningen. Lika skyddsnivåer bör eftersträvas inom ett område som totalt sett har samma typ av markanvändning, exempelvis ett bostadsområde. Exponeringen från ett förorenat område bör inte ensam stå för hela den exponering som är tolerabel för en människa. Det sker ett omfattande efterbehandlingsarbete inom ramen för länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsarbete. Ansvariga verksamhetsutövare eller fastighetsägare står för kostnaderna eller så genomförs arbetet av andra aktörer. Entreprenörer och markägare står för omfattande efterbehandlingar i samband med exploatering, framför allt i storstäderna. Trafikverket är en stor aktör och genom SPI Miljösaneringsfond AB (SPIMFAB) sanerar oljebolagen nedlagda bensinstationer. Försvarsmakten utreder och efterbehandlar sina förorenade områden. Sveriges Geologiska Undersökning (SGU) inventerar och undersöker områden som kan ha förorenats av statliga organisationer som nu är nedlagda. Sedan 2010 är SGU också huvudman för statligt finansierade efterbehandlingsåtgärder. Statens Geotekniska Institut (SGI) har ansvar för forskning, utveckling av teknik och kunskapsuppbyggnad som rör förorenade områden. SGI har under 2013 initierat ett teknikutvecklingsprogram, Tuffo, vars syfte är att driva på teknikutvecklingen samt att effektivisera och snabba på saneringen av förorenade områden. Avsikten är att forskare, i samarbete med andra aktörer, ska kunna söka medel för teknikutvecklings- och forskningsprojekt från Tuffos olika satsningar. Tuffo finansieras till en början av SGI och forskningsrådet Formas. I samband med att det s.k. industriutsläppsdirektivet (IED) började tillämpas i januari 2013 infördes bestämmelser om att verksamheter som utgör s.k. industriutsläppsverksamheter ska upprätta statusrapporter. Statusrapporten är en skriftlig rapport om de föroreningar som förekommer i mark och grundvatten inom det område där verksamheten bedrivs eller avses att bedrivas. Rapporten ska sedan utgöra en grund för kontroll av sådana föroreningar i mark och grundvatten som har samband med verksamheten. Statusrapporter kommer därmed att utgöra ett underlag för tillsynsmyndigheten att bedöma om åtgärder enligt 10 kap. 5 a miljöbalken kan krävas vid tidpunkten för verksamhetens nedläggning. Bestämmelserna kommer att underlätta för tillsynsmyndigheterna när det gäller att ställa krav på verksamhetsutövare gällande återställande av mark och grundvatten som är IED-klassade, bl.a. vid verksamhetens avveckling. Efterbehandling av förorenade områden bidrar till måluppfyllelse för flera av 15

miljökvalitetsmålen bland annat genom att minska den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen, bidra till skyddet av ekosystemtjänster, biologisk mångfald och hälsa, liksom till skyddet av naturresurser som sjöar och vattendrag, dricksvatten, grundvatten och en god bebyggd miljö. På motsvarande sätt påverkas efterbehandling av förorenade områden även av åtgärder och insatser som främst kommer till stånd på grund av andra miljömål. 16

2 Genomförande Huvuddelen av arbetet har genomförts internt inom Naturvårdsverket, främst av medarbetare inom sektionen för förorenade områden och jakt (Gfe). Internt metodstöd för frågor gällande samhällsekonomisk konsekvensanalys har getts av enheten för samhällsekonomiska analyser (Us). Enheten för regeringsuppdrag och remisser (Ur) har ansvarat för projektledningen. För den samhällsekonomiska analysen av möjliga åtgärder och styrmedel har Naturvårdsverket finansierat underlagsrapporten Samhällsekonomisk analys av etappmål för efterbehandling av förorenade områden som tagits fram av WSP Sverige AB. I rapporten ingår bl.a. konsekvensanalys och kostnadseffektivitetsanalys. WSP står för innehåll och slutsatser som finns i underlagsrapporten. Naturvårdsverket har valt ut och vid behov bearbetat de delar som vi föreslår ska finnas med i det fortsatta arbetet. Notera att tabeller och diagram bygger på WSP:s underlagstabeller, men inte är identiska. Förändringar har gjorts där Naturvårdsverkets slutsatser, förslag, eller formuleringar avviker från WSP:s underlag. I relevanta delar har innehållet i uppdraget diskuterats med efter samråd - myndigheterna och utsedda länsstyrelserepresentanter. En samverkansgrupp bildades för ändamålet, som bl.a. lämnat synpunkter på utformning av etappmålet. Gruppen bestod av representanter för SGU, SGI och länsstyrelserna företrädda av Länsstyrelsen i Östergötland samt Länsstyrelsen i Västerbottens län. Uppföljning av etappmålet har stämts av med KemI. Genomförda ekonomiska analyser har utgått från riktlinjerna i Kommittéhandboken, Ds 2000:1 (Statsrådsberedningen). I direktivet (2010:74 sid. 6) till Miljömålsberedningen finns de strecksatser som har följts vid genomförandet av uppdraget: ange vilka miljökvalitetsmål eller delar av generationsmålet som etappmålet bidrar till ge förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att kostnadseffektivitet ange om det finns skäl för riksdagen att besluta om etappmålet ange den inriktning för en strategi som etappmålet kan komma att hänföras till ange om och på vilka grunder det finns behov av regional anpassning av etappmålet, ange om etappmålet är relevant för internationella överenskommelser eller ingår i gemenskapsinitiativ inom EU ange vilken miljöinformation eller annan information (statistik) som kan krävas för att följa upp etappmålet ange vilken myndighet som bör ansvara för att etappmålet följs upp. 17

3 Problembeskrivning 3.1 Varför är förorenade områden ett problem? Förorenade områden orsakar problem till följd av förekomst av föroreningar som t.ex. tungmetaller som kvicksilver, bly och kadmium, akuttoxiska ämnen som arsenik och cyanid, organiska ämnen eller ämnesgrupper som dioxiner, PCB, PAH, klorerade lösningsmedel och bekämpningsmedel. Föroreningarna härrör från källor såsom industri, både aktiva och nedlagda, t.ex. gruv-, metall-, trä-, kemikalie- och verkstadsindustrin, avfallsdeponier eller annan verksamhet som hamnar, gasverk och kemtvättar m.fl. Förorenade områden kan utgöra hot mot människors hälsa utgöra hot mot den biologiska mångfalden orsaka ekosystemförändringar utgöra hot mot vattenkvaliteten (yt- och grundvatten) och vattenförsörjningen utgöra hot mot fiskeförsörjningen begränsa samhällsutvecklingen i tätorter Förorenade områden innebär pågående och framtida påverkan på hälsa och miljö från föroreningar i mark, grundvatten, sediment och byggnader. Exponering för föroreningar sker på förorenade områden genom att människor får i sig förorenad jord via munnen, hudupptag, inandas damm och/eller ångor, äter växter eller djur som utsatts för föroreningen eller kommer i kontakt med vatten som förorenats, exempelvis genom direktintag eller exponering vid dusch och bad. Exponering kan även ske utanför det primärt förorenade området genom spridning av föroreningar till främst grundvatten, ytvatten och sediment, men även med ånga in i byggnader nedströms en förorening. Exponeringen kan i värsta fall leda till akuta förgiftningstillstånd eller kroniska sjukdomar. Miljön och ekosystemen i förorenade områden skadas och skador uppkommer i de områden dit föroreningen sprider sig. Det medför i sin tur försämrade livsbetingelser, förändrade konkurrensförhållande, kroniska sjukdomar, minskad reproduktivitet, minskad artrikedom till följd av utslagna arter och i värsta fall utslagning av skyddsvärda arter. Spridning av föroreningar leder till lokalt och regionalt förhöjda bakgrundshalter av förorenade ämnen, vilket i sin tur kan påverka både hälsa och miljö. De förhöjda halterna kan även minska värdet av en naturresurs, som t.ex. ett grundvatten eller en sjö. Förorenade områden i tätorter kan innebära att utvecklingen av samhället begränsas om inte marken kan nyttiggöras genom sanering. Förorenade områden är nästan alltid förorenade av fler än ett ämne. Ofta är dock en av föroreningarna primär förorening. Det betyder att det är den som är dimens- 18

ionerande för en åtgärd, dvs. att det är den som styr risken och hur mycket risken behöver reduceras och därigenom omfattningen på åtgärden. Det betyder inte att det är den enda förekommande föroreningen eller att det nödvändigtvis är den som förekommer i störst mängd. I den nationella databasen (EBH-stödet) kan man utläsa att för 425 områden i riskklass 1 är arsenik (23%) den vanligaste primära föroreningen, följt av dioxin (14%), klorerade lösningsmedel (12%) och bly (8%). 3.2 Problemets omfattning och åtgärdsbehov Länsstyrelserna har på uppdrag av Naturvårdsverket riskklassat områden som kan vara förknippade med risker för människors hälsa eller miljön. Detta har gett en överblick av hur många områden som behöver utredas vidare och eventuellt åtgärdas. Det finns omkring 80 000 potentiellt förorenade områden i Sverige. Uppskattningsvis 1 220 av dessa områden är allvarligt förorenade och där bedöms riskerna som potentiellt mycket stora, så kallade riskklass 1-områden. Ytterligare 13 830 områden uppskattas finnas i risklass 2, stor risk. Vid resterande områden bedöms riskerna vara måttliga eller små (riskklass 3 och 4). Utifrån länsstyrelsernas uppskattning finns någon helt eller delvis ansvarig för ungefär två tredjedelar av de förorenade områdena med mycket stora eller stora risker. Det är i första hand områdena med mycket stora (riskklass 1) eller stora risker (riskklass 2) som behöver utredas och som är i behov av någon form av efterbehandlingsåtgärder för att nå miljömålen. Efter att provtagningar och utredning har genomförts kan riskerna på ett område också bedömas som mindre eller inga och att det inte blir aktuellt att åtgärda. För de områden där riskerna bedöms som måttliga (riskklass 3) eller små (riskklass 4) är åtgärdsbehovet ofta mindre omfattande och uppkommer framför allt i samband med att någon fysisk åtgärd utförs, t.ex. schaktning för bygge eller ledningar. Efterbehandlingsåtgärder vid områden med lägre riskklass bidrar dock också positivt till miljömålsuppfyllelsen. Hittills har 2 300 områden som innebär mycket stor eller stor risk (riskklass 1 och riskklass 2) efterbehandlats. Ett stort antal förorenade områden i riskklass 1 och 2 återstår alltså att hantera, dvs. både att utreda och sannolikt också åtgärda, för att uppnå miljömålen. 101 av de efterbehandlade områdena i riskklass 1 har haft helt eller delvis statlig finansiering. De statliga anslagen har huvudsakligen gått till objekt i riskklass 1. Många fler områden har sanerats av dem som är juridiskt ansvariga. En stor del av objekten som åtgärdats av juridiskt ansvariga är riskklass 2-objekt eller objekt av lägre riskklass. Många områden åtgärdas till exempel i samband med exploateringar eller anläggningsarbeten. Ytterligare förorenade områden kan tillkomma i framtiden t.ex. för att ny information kommer fram. Nya områden kan också uppkomma till följd av olyckor eller till 19

följd av tillfälliga eller kontinuerliga utsläpp från pågående verksamhet. Föroreningar från olyckor och spill hanteras normalt direkt, varför ytterligare åtgärder ofta inte krävs. Förebyggande åtgärder är mycket viktiga dels för att hindra olyckor, dels för att minska utsläpp från pågående miljöfarlig verksamhet. Miljöbalken innebär att krav kan ställas på verksamhetsutövarna så att förorenade områden inte uppkommer under verksamhetstiden och att utsläppen begränsas, samt att både vissa förebyggande och reparerande åtgärder utförs efter hand. 3.3 Hinder för att genomföra åtgärder och faktorer som påverkar efterbehandlingstakten Arbetet med utredningar och åtgärder av förorenade områden går framåt men sedan flera år är det uttalat att takten i efterbehandlingsarbetet måste öka, bland annat i den saneringsproposition som kom 2009 2 och i fördjupad utvärdering av miljömålen 2012. I de tidigare delmålen om efterbehandling (delmålsperiod 2005-2010) utgick målsättningen från att problemet med förorenade områden skulle vara löst till år 2050. Samma målår, det vill säga år 2050, antas nu gälla för preciseringen om efterbehandling i Giftfri miljö; Förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön. Målåret finns dock inte skriftligt fastlagt för närvarande. Flera faktorer påverkar efterbehandlingstakten. För att öka takten i arbetet har tre faktorer lyfts som särskilt viktiga, bl.a. i fördjupad utvärdering av miljömålen 2012: Öka andelen privatfinansierade åtgärder och se till att förutsättningar för ett effektivt tillsynsarbete finns på plats, så att den som är juridiskt ansvarig står för kostnaden för utredning och åtgärd Långsiktigt, stabilt statligt anslag för efterbehandling, Fortsatt teknikutveckling inom området, inklusive ökad tillämpning av tillgänglig alternativ teknik. Därutöver har en annan faktor lyfts som central för utvecklingen av efterbehandlingsarbetet: Allmänt tillgänglig information om förorenade områden. Användningen av alternativa åtgärdsmetoder och nya tekniker inom det statliga efterbehandlingsarbetet är begränsad. I en nyligen genomförd utvärdering av 3 efterbehandlingsarbetet (se avsnitt 3.4) redogörs för ett antal orsaker till detta. Användandet av alternativa åtgärdsmetoder kräver ofta ett återkopplande ickelinjärt arbetssätt där kunskapen kring platsen och föroreningars egenskaper och beteende 2 Prop. 2008/09:217 3 Utvärdering av efterbehandling av förorenade områden, Naturvårdsverket, 2013. Utkast. 20

byggs upp efter hand och där valet av möjliga saneringsmetoder förfinas tills ett (eller ett fåtal) möjliga metoder kvarstår. Ett annat exempel är att kriterier för bidragsmedel har gjort att de hittills endast i begränsad utsträckning kunnat användas för teknikutveckling. Vidare sägs i rapporten att alternativa åtgärdsstrategier kan kräva målsättningar och mätbara åtgärdsmål som är mindre strikta och kvantifierbara än i de fall där grävsanering används. Användandet av in situ metoder kan innebära att man inte kan nå ner till de mycket låga föroreningsnivåer som ibland eftersträvas vid traditionell sanering. Detta medför behov av en långtgående riskvärderingsdiskussion där kostnader och nytta med traditionell grävsanering kontra alternativa åtgärdsmetoder tydligt ställs mot varandra. I SGI:s inventeringar av kunskapsluckor och effektivitetshinder i efterbehandlingsarbetet (SGI Varia 620 och 629) i Sverige har framkommit ett behov av kompetenshöjning i branschen och av teknikutveckling beträffande alternativa åtgärdsmetoder. 3.4 Utvärdering av det statliga efterbehandlingsarbetet Under 2013 har Naturvårdsverket beställt en utvärdering av det statliga efterbehandlingsarbetet som redovisas i rapporten Utvärdering av efterbehandling av förorenade områden, Naturvårdsverket, 2013 (utkast). Rapporten tas fram av Sweco Environment AB i samverkan med Enveco Miljöekonomi AB. Under 2014 planeras en utvärdering av Naturvårdsverkets vägledning. De slutsatser vi drar utifrån detta kommer att effektivisera arbetet och, förhoppningsvis, leda till mer efterbehandling för det statliga anslaget. En slutsats av den senaste utvärderingen av efterbehandlingsarbetet är att efterbehandlingen har en viktig funktion att fylla i miljömålsarbetet. Efterbehandlingen leder till att belastningen på miljö och hälsa minskar. Genomgången visar emellertid att den statligt finansierade efterbehandlingen skulle kunna bedrivas mera hållbart och mera samhällsekonomiskt försvarbart. I utvärderingen bedöms att detta skulle kräva en uppgraderad grund för prioritering av EBH-insatser både inom specifika projekt och mellan projekt. I utredningsfaserna behöver mera ingående och strukturerade analyser göras av samhällsekonomisk lönsamhet och hållbarhet för olika åtgärdsalternativ. 21

4 Förslag till etappmål 4.1 Etappmålet bidrar till miljökvalitetsmålen Efterbehandling av förorenade områden bidrar till måluppfyllelse för flera av miljökvalitetsmålen genom att minska den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen, vilket i sin tur bidrar till skyddet av ekosystemtjänster, biologisk mångfald och hälsa, liksom till skyddet av naturresurser som sjöar och vattendrag, dricksvatten, grundvatten och en god bebyggd miljö. Ett antal preciseringar av miljökvalitetsmål, inte bara för Giftfri miljö, gynnas av att riskerna från förorenade områden elimineras eller minskar (se vidare i kapitel 10). De miljökvalitetsmål som berörs är främst Giftfri miljö, Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, God bebyggd miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård. När det gäller generationsmålet (att förutsättningarna för att lösa miljöproblemen ska nås inom en generation) bidrar etappmålet till den del i generationsmålet som gäller att Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan samtidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. En efterbehandling gör ofta att ett område kan användas av människor på sätt som inte var möjligt eller lämpligt innan saneringen. Samtidigt finns målkonflikter, mest uppenbart med klimatmålet, eftersom den dominerande saneringsmetoden innebär klimatpåverkande utsläpp från schaktarbete och transporter. Etappmålet är utformat som ett mål på nationell nivå men kan också ge ledning i regionalt eller lokalt efterbehandlingsarbete. 4.2 Förslag etappmålsformulering Etappmålet för efterbehandling av förorenade områden innebär att: Minst 25 % av områdena med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Minst 15 % av områdena med stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2025. Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering, utan föregående behandling av massorna, har ökat år 2020. Övergripande mål År 2050 ska alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön vara åtgärdade. 22

Förutsättningar för att uppnå etappmålet Arbetet med att uppnå etappmålet utgår från att samlad, tydlig och kvalitetssäkrad digital information om förorenade områden finns allmänt tillgänglig. Förorenade områden behöver också undersökas och utredas i sådan omfattning att takten i åtgärdsarbetet kan hållas. Uppföljning År 2014 är basår i uppföljningen av hur etappmålet nås. Basåret är antalet förorenade områden med mycket stor risk i storleksordningen 1 220 områden och med stor risk i storleksordningen 13 800 områden. Antalet är grundat på länsstyrelsernas inventering och Naturvårdsverkets uppskattning av antalet områden i respektive riskklass. För att ett område ska bedömas som åtgärdat ska åtgärder som väsentligt minskar riskerna med det förorenade området ha genomförts. 4.3 Varför har vi valt denna typ av mål? Etappmålet ska identifiera steg på vägen för att nå målet för förorenade områden så som det preciseras under miljömålet Giftfri miljö. Målsättningar i formuleringen av etappmålet är att: ge en tydlig signal om ambitionsnivå och skapa förutsättningar för att åtgärda förorenade områden i den takt som föreslås ge stöd för länsstyrelser, kommuner och andra aktörer i planeringen av efterbehandlingsarbetet ge ett stöd för tillsynsmyndigheterna i att driva på arbetet med förorenade områden signalera vikten av att ta om hand miljöskulden idag och inte skjuta den till framtida generationer uppmuntra användning och utveckling av alternativ teknik för efterbehandling Två av fördelarna med etappmålets utformning är att det är kommunicerbart och relativt lätt att följa upp. Det är formulerat för att ge ett mått på hur arbetet fortskrider, alltså samhällets respons på problemet. Det mäter däremot inte vilken miljönytta åtgärderna haft i sig, t.ex. hur många människor som fått mindre sammanlagd belastning av miljögifter, hur dricksvatten blir bättre eller effekterna av att Östersjön avlastats källor till spridning av dioxin eller metaller. I takt med att metoderna för att värdesätta ekosystemtjänster utvecklas kommer efterbehandlingens nyttor kunna visas tydligare. För de områden som kommer i fråga för efterbehandlingsåtgärder har analysen att sådana är motiverade redan gjorts genom de tidigare stegen i efterbehandlingsprocessen, dvs. i riskbedömnings- och utredningsstegen. För varje efterbehandlingsåtgärd görs också en så kallad riskvärdering för att jämföra åtgärdsalternativens för- och nackdelar (avseende bl.a. hälsa, miljö, teknik, ekonomi, allmänna och 23

enskilda intressen). En förutsättning för att ett mål som syftar till att öka takten är relevant och fungerar är att rätt områden prioriteras av tillsynsmyndigheter och i det statligt finansierade efterbehandlingsarbetet. I den nationella plan för efterbehandling som Naturvårdsverket tar fram tydliggörs dessa prioriteringar vad gäller det statliga anslaget. Vi anser att det är väsentligt att också sätta mål för områden i riskklass 2. Avsikten är att driva på det arbete som görs av ansvariga verksamhetsutövare, markägare och tillsynsmyndigheter. Områden med stor risk åtgärdas främst där en ansvarig för föroreningen finns, och bara i undantagsfall med statligt anslag, t.ex. om delvis ansvarig finns. Anledningen till det är ekonomisk, inte miljömässig; det statliga anslaget kommer i dagsläget inte räcka till annat än i första hand områden med mycket stor risk. En konsekvens av ett mål som anger en önskad takt är att en traditionell samhällsekonomisk analys inte kan göras och inte heller en traditionell samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys. I en kostnadseffektivitetsanalys vill man utreda hur man når ett givet mål till lägsta kostnad. En sådan förutsätter att de föreslagna åtgärderna t.ex. påverkar teknikvalet för saneringen. På samma sätt förutsätter en samhällsekonomisk analys, där man vill prioritera mellan olika nyttor och kostnader, att åtgärderna påverkar vilken typ av effekter (utsläppstyp, befolkningspåverkan el. dyl.) som åtgärdas. De åtgärder för att öka efterbehandlingstakten som vi föreslår, främst genom att förbättra existerande styrmedel, påverkar inte teknikvalet för varje efterbehandlingsåtgärd direkt. Avsikten med målformuleringen och de åtgärder som föreslås är att ge förutsättningar att få till stånd fler efterbehandlingsåtgärder inom en given tid. Med etappmålet vill vi också påverka valet av efterbehandlingsteknik generellt, så att annan teknik än schaktning och deponering kommer att användas i större utsträckning där så är lämpligt. Teknikval och val av den mest kostnadseffektiva efterbehandlingsåtgärden för varje enskilt område avgörs sedan i varje enskilt fall i en så kallad riskvärderingsprocess för att uppnå de mål som satts upp för varje efterbehandling. Det är önskvärt att inkludera teknikutveckling i etappmålsformuleringen. Det motiveras bl.a. av behovet att motverka målkonflikten med klimat- och luftkvalitetsmålen, och för att på sikt sänka kostnaderna om effektivare saneringsmetoder och -teknik tillämpas och utvecklas. Förorenade massor kommer även fortsättningsvis att behöva schaktas och deponeras i många fall, men på en del platser kommer alternativ teknik vara bättre. Vi föreslår att detta uttrycks: Användningen av annan teknik än schaktning följt av deponering, utan föregående behandling av massorna, har ökat år 2020. 24

4.4 Val av målnivå och målår 4.4.1 Varför väljer vi nivån 25 % till 2025 för områden med mycket stor risk (riskklass 1)? Åtgärder på områden med mycket stor risk finansieras av en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare eller genom statliga bidrag. Den samhällsekonomiska analysen (se underlagsrapport WSP, avsnitt 6) har belyst vilken ambitionsnivå för det föreslagna etappmålet som är utmanande och samtidigt möjlig att uppnå på ett kostnadseffektivt sätt. I analysen läggs en utgångsnivå i form av ett referensalternativ som speglar dagens förutsättningar inom efterbehandlingsarbetet. Detta jämförs med ett utredningsalternativ, baserat på det föreslagna etappmålet. I idealfallet skulle de sammanlagda kostnadsberäkningarna ställda mot den samhällsekonomiska nyttan av att sanera de identifierade förorenade områdena, dvs. en brytpunktsanalys, vara ett bra verktyg. Eftersom åtgärderna i detta skede inte är preciserade tillräckligt mycket för att de ska kunna kostnadssättas och nyttan av sanering kommer att vara platsspecifik förs istället en diskussion om nyttan av att öka saneringstakten jämfört med skadekostnaden av att fortsätta i referensalternativets saneringstakt. Enligt preciseringen under Giftfri miljö ska de förorenade områdena inte utgöra något hot mot människors hälsa eller miljön. Detta har konkretiserats till att alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön ska vara åtgärdade. Detta skulle med dagens saneringstakt ta fram till år 2079 för riskklass 1 och till år 2129 för riskklass 2, se figur 3 och 4. Vi har valt att formulera det övergripande målet att alla områden med mycket stor risk eller stor risk för människors hälsa eller miljön är åtgärdade år 2050, för att inom rimlig tid leva upp till preciseringen. I figur 1 antas att 10 % av de identifierade områdena är omklassade till lägre riskklasser efter utredningsfasen. Den gröna linjen i figur 1 har en förhållandevis mjuk startperiod fram till år 2025, men ambitionsnivån är högre än referensalternativet (25 objekt/år mot 17 objekt/år). I en sådan modell finns utrymme för att etablera nya styrmedel och arbetssätt samt fortsatt kunskapsuppbyggnad. Det ger också utrymme för en vidgad teknikmarknad att etableras under den inledande perioden. Detta i sin tur kan bidra till att teknikövergången kanske inte kommer att kosta samhället lika mycket pengar. Det ideala vore om saneringsbehovet och den alternativa teknikbranschen kunde utvecklas i ungefär samma takt så att marknaden kunde dra nytta av stordriftsfördelar och därmed lägre kostnader. Det förutsätter i sin tur dock att det finns en tillräckligt stor och stabil efterfrågan på den alternativa tekniken och att den också är tillämplig i tillräckligt många fall. Med en sådan saneringstakt antas att 25 % av riskklass 1-områdena kommer att ha åtgärdats till år 2025. Målstyrningen mot målet att ha 25

sanerat alla riskklass 1-områden till år 2050 medför att i genomsnitt behöver saneringstakten öka ytterligare mellan åren 2025 och 2050 till ca 33 objekt per år. Ambitionshöjningen mellan referensalternativets saneringstakt och takten 25 % till 2025 är teoretiskt 8 objekt (i genomsnitt i praktiken är nog den årliga ökningen svagt stigande). Det är med samma genomsnittliga årliga antal som en ytterligare ambitionsnivåhöjning under de 25 nästkommande åren kommer att kräva efter år 2025. En del av denna ökning kan säkert kopplas till effektivitetsvinster medan andra kan komma att kräva förnyade åtgärds- och styrmedelsinsatser. I underlagsrapporten bedöms en saneringstakt där 17 31 % av det totala antalet riskklass 1-områden saneras fram till år 2025 vara den bästa kompromissen mellan kostnader och nytta för riskklass 1-objekten. Det kommer sannolikt att ta några år innan nya arbetssätt och styrmedel ger full effekt så Naturvårdsverket föreslår en nivå där 25 % av alla identifierade relevanta objekt saneras fram till år 2025. Därefter antas att den årliga saneringstakten är uppe i ca 33 saneringar per år mellan åren 2025 till 2050, vilket gör det möjligt att sanera alla riskklass 1-objekt till år 2050 (se figur 1 nedan). 26

2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049 1200 Antal åtgärdade riskklass 1-objekt årsvis beroende på etappmålstakten etappmålår 1101-1000 800 745-600 400 200 0 15% 25% 35% 31% 17% Figur 1. (WSP 6.1) Om alla identifierade objekt åtgärdas i jämn takt (31 st/år) till år 2050 skulle det innebära att ca 31 % av alla objekt i riskklass 1 har åtgärdats till år 2025. I referensalternativet (ljusrosa) antas att ca 17 % av objekten har åtgärdats till år 2025 (17 st saneringsåtgärder per år), vilket skulle innebära att om trenden fortsätter till år 2050 så kommer endast drygt 600 objekt att vara åtgärdade av de drygt 1200 identifierade riskklass 1-objekten (varav ca 10 % antas inte behöva saneras). Om 25 % av objekten är åtgärdade till 2025 behöver saneringstakten vara ca 25 st/år till år 2025 och därefter ca 33 st/år för att beta av alla identifierade förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa och miljö till år 2050. 27