AB Svenska Spels remissvar. på betänkandet. En framtida spelreglering (SOU 2008:124)

AB Svenska Spels remissvar på betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124) Visby den 27 mars 2009

I INLEDNING... 4 II SAMMANFATTNING... 4 III BEHOVET AV EN REFORMERAD SPELREGLERING... 12 IV KOMMENTARER PÅ UTREDNINGENS DELFÖRSLAG... 19 3 EG-rätt... 19 4 De mest riskabla spelformerna och insatser mot överdrivet spelande... 24 4.6 Forskning om spelproblematik... 24 4.7 De mest problematiska spelformerna... 24 4.8 Förebyggande åtgärder... 26 4.9 Vård och behandling... 27 4.10 En framtida ordning för behandling av spelberoende... 27 4.11 Forskning om spelberoende... 28 4.12 Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård och forskning... 28 5 Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering... 29 6 En ny lotterilag... 29 7 En ny tillstånds- och tillsynsmodell... 33 8 En uppstramad spelreglering... 34 8.1 Lagens syften... 34 8.2 Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen... 35 8.3 Folkrörelserna... 35 8.4 Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagens spelverksamhet... 35 8.6 Särskilt om det statligt ägda bolaget... 35 8.8 Basbelopp m.m.... 37 8.9 Teknikneutral lagstiftning... 37 8.10 Särskilt om definition av automatspel och penningautomat m.m... 37 8.11 Allmänna förutsättningar för tillstånd... 38 8.12 Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende... 39 8.13 Säkerhet i spel... 39 8.14 Åldersgränser... 40 8.15 Tillstånd för spelombud... 40 8.16 Fysisk poker i turneringsform... 41 9 Marknadsföring... 42 10 Sanktionssystemet... 46 11 Främjandeförbud... 49 2 (63)

12 Expertråd för spelberoende... 55 13 Ägarstyrning... 55 14 Myndigheternas roll m.m.... 56 15 En öppning för nya aktörer (Alternativ 2)... 56 16 Skatt... 61 17 Konsekvensutredning... 62 18 Ikraftträdande... 63 19 Författningskommentar... 63 20 Särskilt yttrande av sakkunnige Johan Röhr... 63 3 (63)

I INLEDNING AB Svenska Spels ( Svenska Spel ) remissyttrande på betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124) är strukturerat på följande sätt. Yttrandet efter denna inledning är uppdelat i tre huvuddelar. Den första delen (avsnitt II) är en sammanfattning. Den andra delen (avsnitt III) är en beskrivning av hur Svenska Spel ser på sitt uppdrag från staten, dagens situation på spelmarknaden, kommentarer på avsnitt 5 i betänkandet samt en redogörelse för Svenska Spels syn på behovet av en reformerad spelreglering. Därefter följer en tredje del (avsnitt IV) som innehåller kommentarer på utredningens delförslag, och som följer dispositionen i betänkandet. I denna del återfinns också kommentarer på utredningens författningsförslag. Kommentarerna till den del av betänkandet som handlar om EG-rätten kompletteras med beskrivande avsnitt för att öka läsförståelsen. II SAMMANFATTNING Behovet av en reformerad spelreglering och utredningens två huvudförslag Svenska Spels remissvar utgår från direktivens huvudinriktning att det behövs en långsiktigt hållbar spelreglering som innebär en uppstramning av nuvarande regelverk, och där allmänintresset och de sociala skyddsintressena sätts i förgrunden. Svenska Spel anser att behovet av en reformerad spelreglering är stort, eftersom dagens situation på spelmarknaden innebär att grundbulten i spelregleringen omsorgen om de sociala skyddsintressena håller på att falla sönder. En reform måste säkra att lagstiftningen blir sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel anser att det saknas tydligt stöd i utredningsdirektiven för en ökad konkurrens på spelområdet. Enligt Svenska Spels uppfattning redovisar utredningen inte några skäl som talar emot en möjlig uppstramning. Enligt Svenska Spels uppfattning finns det inte heller något EG-rättsligt, tekniskt eller något annat hinder för att strama upp nuvarande regelverk. Svenska Spel anser däremot att en öppning av spelmarknaden för nya aktörer skulle leda till ökad konkurrens, ökat spelande och därmed ökad risk för spelberoendeproblem. Därmed finns det betydande risker för att de sociala skyddsaspekterna inte kan ges den prioritet som anges i direktiven. 4 (63)

Svenska Spel tillstyrker därför utredningens förslag om en uppstramning av spelregleringen och avstyrker utredningens förslag om en öppning för nya aktörer. Svenska Spel vill i detta sammanhang påpeka att det är av stor vikt att samtliga föreslagna åtgärder enligt utredningens huvudalternativ genomförs (d.v.s. en uppstramning av främjandeförbudet, införande av marknadsföringsrestriktioner m.m.) för att lagstiftningen ska anses vara sammanhängande, systematisk och trovärdig och därmed förenlig med EGrätten. Om staten överväger att öka konkurrensen på spelmarknaden anser Svenska Spel, att denna fråga bör utredas separat i en parlamentariskt sammansatt utredning där samtliga konsekvenser noggrant analyseras. Om staten ändå skulle införa ett nytt system, anser Svenska Spel att bolaget fortsatt ska få tillåtas bedriva de spelformer som öppnas för nya aktörer. Det ter sig rimligt att de spelintresserade konsumenterna, såväl i storstad som i glesbygd, fortsatt ska ha möjlighet att välja ett statligt alternativ framför vinstmaximerande privata aktörer. EG-rätten (Avsnitt IV 3) Svenska Spel delar utredningens slutsats att det finns en fast praxis från EG- och EFTAdomstolen, som visar att medlemsstaterna har ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin spelpolitik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna och allmänintresset. Det råder inte någon tvekan om att EG-fördragets regler om fri rörlighet tillåter medlemsstaterna att upprätthålla exklusiva rättigheter på spelområdet. Svenska Spel ställer sig tveksam till om utformningen och tillämpningen av den nuvarande spelregleringen är fullt förenlig med EG-rätten. Svenska Spel tillstyrker därför utredningens förslag till införande av marknadsföringsrestriktioner och en uppstramning av främjandeförbudet. En omreglering av spelmarknaden, enligt vilken antalet aktörer i praktiken inte begränsas utan där vissa spelformer tvärtom öppnas upp för nya aktörer, gör det betydligt svårare att argumentera för behovet av fortsatt exklusivitet på resterande områden. I sådant fall finns det risk för att spelregleringen inte längre kommer att anses vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel avstyrker därför även på EG-rättslig grund utredningens förslag om en öppning för nya aktörer. De mest riskabla spelen (Avsnitt IV 4) Svenska Spel anser att en lagstiftning som bygger på att exklusiva rättigheter endast förbehålls farliga spel i grunden inte är sammanhängande, systematisk och trovärdig, eftersom Svenska Spel menar, vilket utredningen också har konstaterat, att det inte finns några 5 (63)

ofarliga spelformer. Därmed finns det enligt Svenska Spels uppfattning inte några spelformer som i sig är lämpliga att konkurrensutsätta. Svenska Spel instämmer visserligen i utredningens bedömning av vilka spelformer som, så som de bedrivs idag, utgör de mest riskabla spelformerna (kasinospel, spelautomater och interaktiva spel på Internet), vilket framgår bl.a. av den uppställning över spelformernas relativa farlighet, baserat på prevalensstudier, som återfinns i utredningen. Svenska Spel menar dock att det är omöjligt att definiera spelformer som är riskabla och andra som är mindre riskabla. Alla spelformer kan vara problematiska ur ett spelberoendeperspektiv. Svenska Spel delar härvid utredningens bedömning om att det är olika riskfaktorer i spelformerna som gör dem problematiska. Enligt Svenska Spel går det att använda dessa faktorer för att göra var och en av spelformerna mer beroendeframkallande för att öka lönsamheten. Detta innebär att risken per spelform inte är statisk. Enligt Svenska Spel är det därför inte möjligt att klassificera en viss spelform som mer eller mindre riskabel i förhållande till andra spelformer. En ny lotterilag (Avsnitt IV 6) Svenska Spel tillstyrker i huvudsak att lagen utformas som en ramlag, men anser att på spelområdet bör de väsentliga föreskrifterna tas in i lagen. Svenska Spel anser inte att en ramlag med extensiv delegation av normgivningskompetensen i enlighet med vad utredningen föreslagit är den lämpliga lösningen på spelområdet. Att riksdagen skulle avhända sig den politiska kontrollen över, och överlämna åt Spelmarknadsinspektionen att fatta i praktiken politiska beslut om utformningen av spelregleringen, anser Svenska Spel vara oklokt. På regeringen och Spelmarknadsinspektionen bör endast ankomma att besluta regler som har en mer praktisk/administrativ funktion. Bemyndiganden bör förses med lämpliga begränsningar och i förarbetena bör exemplifieras inom vilka ramar föreskrifterna är avsedda att hållas. Härigenom säkerställs bäst en konsekvent sammanhållen och hållbar reglering samt en adekvat funktionsfördelning mellan olika organ. En ny tillstånds- och tillsynsmodell (Avsnitt IV 7) Svenska Spel anser att övervägande skäl talar för att det görs en tydlig rollfördelning där skillnad görs mellan lagstiftare och rättstillämpande organ. Föreskrifterna bör därför beslutas av riksdagen eller regeringen och Spelmarknadsinspektionens uppgift bör i huvudsak vara att värna och upprätthålla de värden som kommer till uttryck i dessa föreskrifter. 6 (63)

En uppstramad spelreglering (Avsnitt IV 8) Lotterilagen Svenska Spel delar utredningens uppfattning att spelpolitiken bör kunna utläsas av regelverket för spel och lotterier och att lotterilagens syften ska lagregleras. Svenska Spel instämmer i förslaget att all spelverksamhet ska författningsregleras. En sådan författningsreglering bidrar bl.a. till att uppfylla kraven på att regleringen ska vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel anser att förslaget till författningstext är otydligt och att det behöver ses över för att förenkla och säkra tillämpningen av bestämmelserna. Det statliga bolaget Svenska Spel instämmer i förslaget att det i den nya lotterilagen bör klarläggas vilka spelformer statliga och statskontrollerade bolag kan anordna och vilka förutsättningarna är för att dessa spelformer kan bedrivas. Svenska Spel instämmer också i förslaget att det statligt ägda bolaget med ensamrätt ska erhålla tillstånd till vissa spelformer. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag om att tillstånd till lottning endast får lämnas om lottningen anordnas med fast vinstplan om inte särskilda skäl föranleder annat. Termen fast vinstplan är inte definierad i lagen eller närmare förklarad av utredningen och leder därför till tolkningsproblem. Utredningens förslag skulle enligt Svenska Spels uppfattning kunna innebära att bolaget inte längre får anordna vissa av de nummer- och sportspel som bolaget anordnar idag om inte särskilda skäl föranleder annat. Svenska Spel kan inte se att det har varit utredningens avsikt. Automater Svenska Spel delar utredningens mening att det behövs tydligare definitioner av vad som utgör automatspel och penningautomat, och att dessa definitioner ska vara oberoende av den tekniska utvecklingen. Den närmare innebörden av utredningens förslag till definitioner behöver dock enligt Svenska Spels mening förtydligas i det fortsatta beredningsarbetet. Det måste till exempel kunna utläsas av lagtexten eller förarbetena i vilka fall en vanlig dator med Internetuppkoppling kan anses vara styrd mot spel och därmed omfattas av automatspelsdefinitionen. 7 (63)

Tillstånd Svenska Spel delar utredningens syn att bestämmelser som reglerar förutsättningarna för att erhålla ett tillstånd bör införas i den nya lotterilagen. Det bör dock enligt Svenska Spels uppfattning klargöras vad som menas med att verksamheten ska bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Det bör framgå av lagen vilka faktorer som ska beaktas vid lämplighetsprövningen av den som söker tillstånd, så att aktörerna på förhand vet vilka krav de måste uppfylla för att få tillstånd. Av samma anledning bör regelverket också enligt Svenska Spels mening ge vägledning beträffande vilka slags villkor som kan komma att meddelas med stöd av denna bestämmelse. Svenska Spel delar också utredningens uppfattning att bestämmelsen ska omfatta all lotteriverksamhet som kan anordnas med stöd av lagen. Härutöver anser Svenska Spel att den nya spelregleringen bör omfatta all spelverksamhet, d.v.s. även automatspel enligt automatspelslagen och kasinospel, varvid samma tillståndssystem skulle komma att omfatta alla spelformer. Åtgärder för att motverka spelberoende Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag att anordnare av lotterier ska åläggas ett ansvar för att vidta åtgärder för att motverka spelberoende. Det är viktigt att kraven blir tillräckligt precisa för att vara verkningsfulla. Svenska Spel föreslår att anordnare av spel och lotterier uttryckligen åläggs att vidta åtgärder som åtminstone motsvarar de verktyg som Svenska Spel tillämpar idag, såväl de som följer av Svenska Spels tillstånd som bolagets självpåtagna åtgärder. Svenska Spel anser att kravet på spelanordnaren att utbilda sin personal även bör omfatta en skyldighet att utbilda ombuden. Detta torde i många fall vara mer relevant än att utbilda all personal hos anordnaren med tanke på att ombuden i större utsträckning kommer i direkt kontakt med spelarna. Säkerhet i spel Liksom utredningen understryker Svenska Spel att säkerheten i spelverksamheten är en avgörande fråga för verksamhetens bedrivande och upprätthållande av lagens syften. Liksom för alla andra delar i det föreslagna regelverket är det av yttersta vikt att dessa är konsekventa och tillämpas lika för alla aktörer. Svenska Spel välkomnar noggrann kontroll av att lotterier och andra spel går rätt till. Svenska Spel vill också understryka vikten av att den utrustning som används för spelverk- 8 (63)

samheten ska finnas i det land där spelet genomförs för att möjliggöra en effektiv kontroll. Vid internationella samarbeten ska undantag kunna medges, såvida tillsynsmyndigheten har samarbete med motsvarande organ i det land där utrustningen finns. Åldersgränser Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag på en generell åldergräns för spel på 18 år, vilket skulle ge ett tydligt rättesnöre för marknadens samtliga aktörer. Svenska Spel tillstyrker också utredningens förslag att det bör finnas en möjlighet att medge undantag vid särskilda skäl, en fråga som uppenbarligen främst berör spel och lotterier med anknytning till folkrörelserna. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sättet för säkerställande av åldersgränsen. Spelmarknadens aktörer (såväl anordnare av lotterier som ombud) åläggs enligt lagen en skyldighet att tillse att åldersgränsen upprätthålls. Sättet på vilket detta säkerställs bör dock vara upp till respektive aktör att bestämma, på samma sätt som det är upp till marknadens aktörer att tillse att åldersgränsen för försäljning av alkoholhaltiga drycker och tobak upprätthålls. Svenska Spel anser att tydliga regler och sanktioner bör införas för både ombud och spelanordnare som brister i sitt upprätthållande av åldersgränser. Särskilt tillstånd för ombud Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag att det ska behövas ett särskilt tillstånd för ombud. Svenska spel anser dock att ett enhetligt och heltäckande ombudsbegrepp bör användas, samt att samma tillståndssystem ska omfatta alla spelformer. För att uppnå ett enhetligt och heltäckande ombudsbegrepp och ett logiskt tillståndssystem, anser Svenska Spel att även restauranger och bingohallar ska omfattas av ombudsbegreppet, vilket måste förtydligas. I så fall behövs inte kravet på särskilt spelplatstillstånd. En förutsättning för att få tillstånd att anordna spel på värdeautomater är att spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering enligt alkohollagen, eller i samband med bingospel. Samtidigt föreslår utredningen att tillstånd för ombud enligt 10 i författningsförslaget inte får ges om det för rörelsen finns tillstånd till servering enligt alkohollagen. Enligt Svenska Spels mening kan en sådan reglering anses vara inkonsekvent och Svenska Spel ställer sig därför tveksam till utredningens förslag när det gäller den nu aktuella begränsningen för tillstånd till ombud. Vidare menar Svenska Spel att de kriterier som ska beaktas vid lämplighetsprövningen av ombuden bör framgå av lag. Härigenom får ombuden på förhand reda på vilka krav de måste uppfylla för att få tillstånd. 9 (63)

Marknadsföring (Avsnitt IV 9) Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om skärpta marknadsföringsregler. Svenska Spel förordar dock att riktlinjer för vad som ska anses utgöra måttfull marknadsföring ska regleras i lagtext istället för genom allmänna råd som utfärdas av Spelmarknadsinspektionen. Svenska Spel avstyrker utredningens förslag att marknadsföring av spel och lotterier inte får rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år och menar att den åldersgräns på 18 år som enligt förslaget ska gälla för deltagande i spel och lotterier även bör gälla som gräns för marknadsföring. Slutligen tillstyrker Svenska Spel utredningens förslag om ett generellt förbud mot marknadsföring av de s.k. mest problematiska spelformerna i dess nuvarande form, men vill åter framhålla att det inte är möjligt att definiera vissa spelformer som riskabla. Dessutom vill Svenska Spel understryka vikten av att tillåta viss information till spelarna för alla spelformer, bl.a. med hänsyn till behovet av kanalisering och spelansvarskommunikation. Sanktionssystemet (Avsnitt IV 10) Svenska Spel tillstyrker i huvudsak utredningens förslag beträffande utformningen av de straffrättsliga och administrativa sanktionerna. Den traditionella svenska uppdelningen mellan spel som har tillstånd och spel som inte har tillstånd bör upprätthållas. Svenska Spel delar utredningens uppfattning att det finns ett behov av sanktionsregler även beträffande den legala spelmarknaden. Avgifter som sanktion i förhållande till verksamheter med tillstånd bör dock begränsas till ett effektivt vitessystem i enlighet med utredningens förslag och förseningsavgifter. Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om vitessystem för olaglig verksamhet. För sådan verksamhet delar Svenska Spel sakkunnige Johan Röhrs förslag om spelsanktionsavgifter. Svenska Spel anser av rättssäkerhetsskäl att frågan huruvida utdömande av sådana avgifter ska förbehållas domstol bör övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Främjandeförbud (Avsnitt IV 11) Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om att skärpa det gällande främjandeförbudet. Svenska Spel anser att en uppstramning och effektiv sanktionering av främjandeförbudet är nödvändigt för att upprätthålla sammanhang, systematik och trovärdighet i en ordning som bygger på att ett begränsat antal aktörer agerar under givna tillstånd och 10 (63)

därmed särskild lagstiftning. Eftersom främjandeförbudet är en straffrättslig reglering, förordar Svenska Spel en mer tydlig utformning av främjandeförbudet utifrån det förslag som lämnats av sakkunnige Johan Röhr i dennes särskilda yttrande. Svenska Spel tillstyrker utredningens förslag om förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel, samt förbud mot elektronisk kommunikation av spel till domännamn och IPadresser. Den massiva marknadsföring som äger rum från TV-kanaler utomlands riskerar på sikt att undergräva den strikta svenska spelregleringen. Utredningen har inte berört möjligheten att hindra reklam som sänds av vissa TV-stationer etablerade i andra EU-medlemsstater. Svenska Spel anser att möjligheterna att tillämpa främjandeförbudet i förhållande till reklam som sänds av en TV-station som är etablerad i ett annat EU-land, bör undersökas ytterligare. Svenska Spel anser det angeläget att fastställa att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte hindrar en effektiv reglering av ett främjandeförbud i en framtida spellagstiftning. Expertråd för spelberoende (Avsnitt IV 12) Svenska Spel tillstyrker att det inrättas ett expertråd som kan bistå Spelmarknadsinspektionen i frågor om spelberoende. Ägarstyrning (Avsnitt IV 13) Svenska Spel delar utredningens syn att dagens ägarstyrning bör förtydligas. Myndigheternas roll m.m. (Avsnitt IV 14) Enligt Svenska Spel bör Spelmarknadsinspektionen ha en tydligare prägel av stark tillsynsmyndighet för hela spelmarknaden. Myndigheten bör ha ett klart ansvar dels för kontrollen av den verksamhet som bedrivs med tillstånd, dels för att olagligt spel upptäcks, förhindras och kan beivras. En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) (Avsnitt IV 15) Svenska Spel anser att det saknas stöd i utredningsdirektiven för att öka konkurrensen på spelområdet. Enligt Svenska Spels uppfattning skulle en öppning av spelmarknaden för nya aktörer innebära betydande risker för att de sociala skyddsaspekterna inte kan ges den 11 (63)

prioritet som anges i direktiven. Det har inledningsvis nämnts, att om staten ändå skulle införa ett nytt system, anser Svenska Spel att bolaget fortsatt ska få tillåtas bedriva de spelformer som öppnas för nya aktörer. Det ter sig rimligt att de spelintresserade konsumenterna, såväl i storstad som i glesbygd, fortsatt ska ha möjlighet att välja ett statligt alternativ framför vinstmaximerande privata aktörer. Skatt (Avsnitt IV 16) Svenska Spel delar utredningens ståndpunkt att en skatt på bruttospelsomsättningen är bäst ur ett konsumentskyddsperspektiv, eftersom en sådan skatt indirekt reglerar spelens maximala vinstutdelning. Svenska Spel instämmer i utredningens ställningstagande att en reglering av vinstutdelningen bör ske direkt snarare än via skattesystemet, och att det därmed är acceptabelt att skattebasen även fortsättningsvis är nettospelsomsättningen (bruttoöverskottet). För Svenska Spel innebär ett återinförande av en lotteriskatt i stort endast ytterligare administration och en reducering av de finansiella intäkterna, eftersom hela överskottet ändå tillfaller staten. Beroende på riksdagens behandling av den s.k. idrottspropositionen, kan det finnas ett behov av att se över modellen. III BEHOVET AV EN REFORMERAD SPELREGLERING Inledning När det gäller behovet av en reformerad spelreglering vill Svenska Spel inledningsvis peka på de mål för spelpolitiken som riksdagen beslutat om och hur den nuvarande spelregleringen fungerar i praktiken. I detta sammanhang vill Svenska Spel också ta upp frågan om statens uppdrag till Svenska Spel. Målen för spelpolitiken Riksdagen har slagit fast följande mål för spelpolitiken 1 : Målen för spelpolitiken är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga 1 Prop. 2002/03:93 s.15, bet 2002/03KrU8, rskr 2002/03:212. 12 (63)

ändamål, d.v.s. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn. Spel- och lotterimarknaden är därför en reglerad marknad med en lagstiftning som till sin karaktär är en förbudslagstiftning. Detta innebär att det krävs tillstånd att anordna spel och lotterier, men också att det är straffbart att anordna spel eller lotterier utan tillstånd. En bärande princip är att alla tillstånd ska stå under statlig kontroll och att inkomsterna från spel och lotterier ska gå till det allmänna eller allmännyttiga ändamål. Privata intressen accepteras endast i undantagsfall. Enligt Svenska Spels uppfattning uppfylls dock inte målen för spelpolitiken genom den nuvarande regleringen och dess faktiska tillämpning. Svenska Spels närmare syn på detta redovisas nedan. I avsnitt IV 3 redovisar Svenska Spel sin tveksamhet till utformningen och tillämpningen av den nuvarande spelregleringen ur ett EG-rättsligt perspektiv. Härutöver vill Svenska Spel peka på följande missförhållanden med dagens reglering. Svenska Spels uppdrag Svenska Spels uppdrag från staten framgår av bolagsordningen och det uppdrag som ägaren på årsstämman informerar om ska gälla för bolaget. Därutöver styrs bolaget genom regeringens beslut om tillstånd enligt lotterilagen och kasinolagen och bestämmelserna i lotterilagen och kasinolagen med tillhörande författningar. Enligt den ägarpolitik som redovisas i regeringens verksamhetsberättelse för de statliga företagen 2007 är Svenska Spel ett företag med särskilda samhällsintressen. 2 För företag med särskilda samhällsintressen sätts främst samhällsekonomiska mål, varför kraven på ekonomiska mål kan avvika från vad som är gängse i verksamheter som bedrivs helt på marknadsmässiga villkor. Svenska Spels särskilda samhällsintressen framgår bl.a. av det uppdrag som ägaren överlämnade till bolaget på årsstämman den 15 april 2008. Detta uppdrag har följande lydelse: AB Svenska Spel ska efter tillstånd av regeringen anordna spel och lotterier. AB Svenska Spel ska beakta konsumenternas intresse av ett trovärdigt alternativ till illegal spelverksamhet. En väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd ska eftersträvas. 2 N8010 s. 41. 13 (63)

Sociala skyddshänsyn ska prioriteras när spelformer utvecklas och i övrig verksamhet. Risken för bedrägerier och olagligt spel ska också beaktas. Maximal säkerhet i spelhanteringen ska eftersträvas. En effektiv och oberoende kontroll ska möjliggöras för tillsynsmyndigheten. AB Svenska Spel ska anta en försiktighetsprincip när det gäller nya spel och nya marknader. AB Svenska Spel ska i sin marknadsföring av verksamheten ha en ansvarsfull inriktning som också innebär ett socialt åtagande, i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande. En annan viktig grund för bedömningen av vilken inriktning Svenska Spel har är riksdagens beslut om sammanslagningen av Penninglotteriet och Tipstjänst. I propositionen som föregick riksdagsbeslutet anges bl.a. följande utgångspunkter 3 : Regeringen anser att staten även i framtiden bör äga, styra eller på annat sätt ha insyn i de stora aktörerna på spelmarknaden. Sociala skyddshänsyn, bedrägeririsker och konsumentintressen måste beaktas när spelformer utvecklas och i verksamheten i övrigt. Därigenom ges dessutom statens engagemang en större tydlighet avseende ambitionen att bibehålla det nationella självbestämmandet på spelmarknaden. De statliga bolagen bör ges koncessioner bl.a. för sådana spelformer som kan bedömas medföra risker av social karaktär och som bedöms kunna stävja illegalt spel i okontrollerade former. Maximal säkerhet i den legala spelhanteringen ska eftersträvas och en effektiv och oberoende kontroll möjliggöras. Dessutom bör en väl utbyggd service såväl i storstad som i glesbygd eftersträvas. Svenska Spel delar utredarens slutsats att Svenska Spel är ett statligt företag som har särskilda mål för sin verksamhet. Svenska Spel har av staten anförtrotts att anordna vissa lotterier och spel i Sverige för att motverka kriminalitet och spelberoende. Svenska Spel är till skillnad från privata aktörer inte ett företag som maximerar sin vinst. 4 Enligt Svenska Spels uppfattning bör omfattningen av bolagets samhällsnyttiga uppdrag tydliggöras inom ramen för ägarstyrningen. Svenska Spel vill i detta sammanhang framhålla vikten av att spelregleringen i dess faktiska tillämpning, t.ex. myndigheternas tillståndsgivning, bidrar till att bolaget får verksamhetsförutsättningar som är i linje med det samhällsnyttiga uppdraget, bl.a. möjligheten till att kanalisera spel. 3 Prop. 1995/96:169. 4 Se finansminister Anders Borgs uttalande på presskonferensen den 20 juni 2007 när utredningsdirektiven presenterades. 14 (63)

Något om dagens situation på spelmarknaden Förekomsten av illegalt spel är omfattande och de rättsvårdande myndigheterna prioriterar inte att beivra dessa brott Förekomsten av illegalt spel, framförallt på spelautomater och s.k. livepoker, är ett stort samhällsproblem. Illegala spelautomater, som inte sällan medger betydligt högre insatser och vinster än vad som gäller för värdeautomater, står helt utanför samhällets kontroll och medför mycket stora risker för spelberoende, särskilt bland unga spelare. Bakom de illegala automaterna står i många fall aktörer som använder spelintäkterna för att finansiera annan illegal verksamhet. Lotteriinspektionen har 2003 och 2007 kartlagt den svenska marknaden för automatspel och liknande spel som saknar tillstånd. 5 Den första kartläggningen visade att antalet sådana spel kunde uppskattas till minst 3 000 stycken. Bruttoomsättningen per år för varje sådan automat uppskattades till 1 miljon kronor och nettoomsättningen till ungefär en tredjedel av bruttoomsättningen. I den senare mer begränsade kartläggningen konstaterade Lotteriinspektionen i sin rapport att antalet spelautomater eller liknande spel som saknar erforderligt tillstånd är ett rikstäckande problem som kan antas uppgå till minst 1 750 stycken, men att i denna uppskattning har dock inte medräknats de automater eller liknande spel som eventuellt kan finnas i slutna miljöer. Lotteriinspektionen underströk också att nya aktörer och automater ständigt dyker upp på marknaden, vilket medför att det senaste undersökningsresultatet, som visade på en minskning jämfört med kartläggningen år 2003, måste tolkas med viss försiktighet. Lotteriinspektionens kartläggningar visar att den svenska regleringen av värdeautomater inte har kunnat förhindra att flera typer av illegala och oreglerade spelautomater har placerats ut på marknaden. Kartläggningarna visar också att brott mot lotterilagen är ett oprioriterat område hos polisen. Ett mycket allvarligt inslag är att flera nätverk och grupperingar inom den organiserade brottsligheten är involverade i oreglerat automatspel. Problemet är rikstäckande och resulterar även i andra problem som bland annat kreditspel där spelskulderna blir föremål för indrivning, våldsbrott, överdrivet och underårigt spelande. Vidare har Lotteriinspektionen år 2007 i en rapport beskrivit det illegala pokerspelet och uppskattat att det finns över 100 pokerklubbar i Sverige. 6 I rapporten pekar inspektionen på behovet av åtgärder från polis och åklagare och framhåller att det är anmärkningsvärt att kriminell verksamhet kan pågå helt öppet och obehindrat. Enligt Svenska Spels uppfattning strider den illegala spelverksamheten och de rättsvårdande myndigheternas hantering av denna verksamhet mot de spelpolitiska mål som riksdagen beslutat. 5 Lotteriinspektionens dnr 76/2003 och dnr 528/2007. 6 Lotteriinspektionens rapport den 1 juli 2007 Pokerrapport-med fokus på svensk livepoker. 15 (63)

Svenska Spel anser att det måste bli en prioriterad verksamhet för polis och åklagare att utreda och lagföra illegala spel. I det sammanhanget anser Svenska Spel att en särskild enhet inom polis- och åklagarmyndigheterna med uppgift att motverka illegal spelverksamhet bör övervägas. Främjandeförbudet upprätthålls inte Främjandeförbudet i den svenska spelregleringen har funnits i Sverige under större delen av 1900-talet. Främjande av deltagande i utländska lotterier är idag straffbart. Trots detta kan utländska privata aktörer obehindrat rikta sin verksamhet mot den svenska spelmarknaden och understöds av bl.a. svenska medieaktörer, som utnyttjar bristerna i dagens reglering och dess tillämpning. Åklagarmyndighetens utvecklingscentrum i Malmö har för en tid sedan rekommenderat en försiktig tillämpning av lotterilagens straffbestämmelse när det gäller brott mot främjandeförbudet med hänvisning till det osäkra rättsläget. Enligt Svenska Spel är detta inte en trovärdig reglering eller tillämpning och strider mot de spelpolitiska mål som riksdagen beslutat. Sanktionssystemet är ineffektivt Dagens sanktionssystem på spelområdet innebär bl.a. att det kan dröja mycket lång tid innan utfärdade vitesförelägganden och vitesförbud vinner laga kraft och blir verkställbara. Det lönar sig helt enkelt att förhala vitesärenden. Enligt Svenska Spel bidrar det bristande sanktionssystemet på spelområdet till att de spelpolitiska mål som riksdagen beslutat inte uppfylls. Den svenska lagstiftningen är ifrågasatt utifrån ett EG-rättsligt perspektiv Invändningar om att den svenska spellagstiftningen inte är förenlig med EG-rätten har gjorts i ett antal mål vid allmän domstol och förvaltningsdomstol. 7 EU-kommissionen har vid flera tillfällen initierat överträdelseärenden mot Sverige på spelområdet. Den tidigare Lotteriutredningen har i sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld ifrågasatt den nuvarande regleringens förenlighet med EG-rätten. 8 För närvarande pågår flera domstolsprocesser där just denna fråga är uppe till prövning. I synnerhet är främjandeförbudet enligt 38 lotterilagen, d.v.s. en av grunderna för den nuvarande spellagstiftningen, ifrågasatt. Det är även Svenska Spels uppfattning att det är tveksamt om utformningen och tillämpningen av den nuvarande spelregleringen är fullt förenlig med EG-rätten. 7 Se t.ex. Eskilstuna tingsrätts mål nr T2417/03 (Unibet (London) Ltd och Unibet (International) Ltd./. svenska staten, RÅ 2004 ref. 95 (Wermdö Krog-målet) och Svea Hovrätts mål nr B1016-08 och B1103-08 (Sjöberg och Gerdin), mål C-447/08 i EG-domstolen). 8 SOU 2006:11 s.15. 16 (63)

Utländska privata aktörer kan obehindrat agera på den svenska marknaden Från år 2003 och framåt har det på den svenska spelmarknaden skett en markant ökning av konkurrensen från utländska privata aktörer. Enligt Svenska Spels uppskattningar var de utländska privata Internetspelbolagens nettoomsättning i Sverige år 2003 cirka 230 miljoner kronor, vilket motsvarar 33 procent av den svenska Internetspelmarknaden. För år 2008 var motsvarande siffra cirka 1,8 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 46 procent av den totala svenska Internetspelmarknaden. De utländska privata aktörernas verksamhet präglas av en aggressiv och omfattande marknadsföring i Sverige, vilket medförde att den totala marknadsföringen av speltjänster i Sverige ökade kraftigt under åren 2000-2008. De senaste mätningarna visar att de utländska privata aktörerna ökade sin annonsering (exklusive annonsering på Internet) under samma tid från knappt 200 000 kronor år 2000 till 672 miljoner kronor år 2008 9. Enligt Svenska Spels uppfattning strider de utländska privata aktörernas verksamhet på den svenska marknaden mot de spelpolitiska mål som riksdagen beslutat. Utredningsdirektiven och Svenska Spels kommentarer på betänkandets avsnitt 5 (Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering) Utredningen har haft i uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering. Enligt utredningsdirektiven ska den nya regleringen tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. I första hand bör det nuvarande regelverket för alla spelformer stärkas. Om detta dock inte skulle visa sig vara möjligt av EG-rättsliga eller tekniska skäl, ska nuvarande reglering kompletteras genom ett delvis nytt system. Enligt tilläggsdirektiven ska utredaren även bedöma förutsättningarna för en försäljning av vissa delar av Svenska Spels verksamhet, om utredningen finner att det föreligger starka skäl, t.ex. till följd av EG-rättsliga hänsyn, att överväga en förändring av det statliga ägandet inom spelområdet. Mot bakgrund av utvecklingen på spelmarknaden där lagstiftningen inte upprätthålls i enlighet med vad riksdagen har beslutat, ställer sig Svenska Spel helt bakom direktivens huvudinriktning om att det behövs en långsiktigt hållbar spelreglering som innebär en uppstramning av nuvarande regelverk och där de sociala skyddsintressena sätts i förgrunden. När det gäller de allmänna utgångspunkter som utredningen redovisar i avsnitt 5 har Svenska Spel följande synpunkter. Svenska Spel delar utredningens uppfattning att en viktig förutsättning för en framtida spelreglering är att tillgodose de krav som EG-rätten ställer på en nationell reglering och 9 Enligt SIFO Research Internationals reklammätningar. 17 (63)

att undersöka om den tekniska utvecklingen och konkurrensen ställer några särskilda krav på hur lagstiftningen utformas. Svenska Spel ställer sig också bakom de huvudområden för en uppstramning som direktiven anger och som utredningen föreslår. Enligt Svenska Spels uppfattning är det också angeläget att det fortsatta reformarbetet tar ett helhetsgrepp om dessa områden. Svenska Spel anser därför att samtliga de åtgärder om en uppstramning som utredningen föreslår ska genomföras samtidigt för att därigenom åstadkomma en sammanhängande, systematisk och trovärdig lagstiftning. Svenska Spel anser däremot att utredningen inte går tillräckligt långt. Svenska Spels närmare synpunkter härvidlag redovisas för respektive område i avsnitt IV. Enligt Svenska Spels uppfattning redovisar utredningen inte några skäl som talar emot en möjlig uppstramning enligt utredningsdirektivens huvudinriktning. Enligt Svenska Spels uppfattning finns det inte något EG-rättsligt, tekniskt eller något annat hinder för att strama upp nuvarande regelverk. Utredningens redovisning av uppdraget enligt tilläggsdirektiven innehåller inte heller någon bedömning av att det skulle föreligga starka skäl att överväga en förändring av det statliga ägandet inom spelområdet. Av detta följer att Svenska Spel anser, att det endast finns ett alternativ till en framtida spelreglering, nämligen en uppstramning av den nuvarande regleringen i enlighet med utredningsdirektiven. Svenska Spels uppfattning i denna del utvecklas ytterligare under avsnitt IV 15 nedan. Härutöver vill Svenska Spel framhålla följande viktiga omständigheter i de överväganden som ska göras inför en framtida spelreglering: Spel om pengar är en verksamhet av mycket speciell beskaffenhet. Det finns i Sverige liksom i de flesta andra länder moraliska, kulturella och religiösa betänkligheter när det gäller spel om pengar. Forskningen kring spel och spelproblem är idag begränsad, samtidigt som det inte finns några forskningsresultat om att det finns ofarliga spel. Det är därför svårt att bedöma riskerna med spelverksamhet. Det innebär att det är mycket svårt, för att inte säga omöjligt, att åstadkomma en hållbar reglering som grundar sig på en riskanalys om enskilda spelformer. All spelverksamhet innebär risker för samhället och för den enskilde. Sammanfattningsvis anser Svenska Spel att dagens situation på spelmarknaden innebär att grundbulten i den svenska spelregleringen, omsorgen om de sociala skyddsintressena, håller på att falla sönder. Behovet av en reformerad och uppstramad spellagstiftning är därför betydande. En sådan reform brådskar och måste enligt Svenska Spels uppfattning säkra att lagstiftningen blir sammanhängande, systematisk och trovärdig. 18 (63)

IV KOMMENTARER PÅ UTREDNINGENS DELFÖRSLAG I det följande utvecklas Svenska Spels ställningstaganden till utredningens förslag så som dessa har presenterats i avsnitt 3 till 19 i betänkandet. Numreringen nedan följer numreringen av de olika avsnitten i betänkandet. 3 EG-rätt Spellagstiftningen är inte harmoniserad inom EU Svenska Spel delar utredningens slutsats att en genomgång av EG- och EFTA-domstolens domar i lotterimålen visar att en fast praxis har utvecklats, vilken ger medlemsstaterna ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin politik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna. I avsaknad av harmoniserade bestämmelser på EU-nivå för spelbranschen är medlemsstaterna i princip behöriga att själva fastställa villkoren för att utöva denna verksamhet. När medlemsstaterna utövar sin behörighet inom detta område för att utforma sin spelpolitik, 10 11 måste de dock iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i fördraget. Någon harmonisering av medlemsstaternas spellagstiftningar på EU-nivå är enligt Svenska Spel inte heller önskvärd. Svenska Spel välkomnar i detta avseende Europaparlamentets tydliga ställningstagande i sin resolution av den 10 mars 2009 om integriteten för hasardspel online. Som Europaparlamentet påpekar, har medlemsstaterna ett intresse och en rätt att reglera och kontrollera sina hasardspelmarknader i enlighet med sina traditioner och kulturer för att bl.a. skydda konsumenterna mot beroende, bedrägeri, penningtvätt och uppgjorda matcher inom idrotten. Svenska Spel delar i detta avseende Europaparlamentets uppfattning att hasardspelsoperatörer måste följa lagstiftningen i den medlemsstat där de tillhandahåller sina tjänster och där konsumenten är bosatt. Liksom Europaparlamentet understryker Svenska Spel att ett rent inre marknadsperspektiv inte är lämpligt på detta mycket känsliga område; EG-domstolens restriktiva rättspraxis i denna fråga måste särskilt uppmärksammas. 10 Dom av den 26 oktober 2006 i mål C-65/05, kommissionen mot Grekland, REG 2006, s. I-10341, punkt 47. 11 Spelverksamhet utesluts uttryckligen från tillämpningsområden för såväl det s.k. e-handelsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, EGT L 178/2000, s. 1), som det s.k. tjänstedirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, EUT L 376/2006, s. 36). 19 (63)

EG-domstolens praxis ställer inte krav på att den svenska spelmarknaden måste öppnas för nya aktörer EG-domstolen har särskilt framhållit spel om pengars mycket speciella beskaffenhet, vilket tillåter medlemsstaterna att införa omfattande restriktioner på ett sätt som inte gäller inom EG-rätten i övrigt. EG-domstolen har tillerkänt medlemsstaterna ett stort utrymme för politiskt beslutsfattande eller, som EG-domstolen uttrycker det, ett s.k. vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning för att bestämma metod och nivå för spelregleringar. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt EG-domstolens praxis att en annan stat med en annan reglering inte uppfyller kravet på nödvändighet och proportionalitet (se bl.a. utredningen, s. 137). Svenska Spel välkomnar och delar utredningens otvetydiga bedömning att EG-rätten inte ställer krav på att den svenska spelmarknaden måste öppnas för nya aktörer. I detta avseende måste vissa utländska privata aktörers instrumentella och ytterst selektiva tolkning av EG-rätten ifrågasättas. I syfte att främja rättspolitiska och affärsmässiga intressen, samt ytterst utvecklingen av den egna börskursen, försöker dessa aktörer systematiskt vid domstolar, i media och till börsanalytiker ge intrycket av att en liberalisering eller privatisering av spelmarknaden skulle vara en nödvändighet på EG-rättsliga grunder. Svenska Spel framhåller att det inte råder någon som helst tvekan om att EG-fördragets regler om fri rörlighet tillåter medlemsstaterna att upprätthålla exklusiva rättigheter på spelområdet. Detta slog EG-domstolen fast redan i sin första dom på området, 12 och samma konstaterande har konsekvent vidhållits i alla senare domar. 13 Till och med Europeiska kommissionen har gett uttryck för samma uppfattning i sin inlaga till EGdomstolen i målet Santa Casa. 14 Som EFTA-domstolen framhållit i sin dom av den 14 mars 2004 i mål E-1/06 EFTA:s övervakningsmyndighet mot Norge, måste de allmänna intressen som ligger till grund för en nationell spellagstiftning, övervägas som en helhet. Svenska Spel instämmer i EFTAdomstolens antagande att det är rimligt att anta att en statligt ägd aktör under tillsyn av en effektiv tillsynsmyndighet kommer att lägga större vikt vid att bekämpa spelmissbruk än privata operatörer. Vidare instämmer Svenska Spel i EFTA-domstolens slutsats att det är enklare att kontrollera och ge direktiv till ett helägt statligt bolag. Genom sitt ägande och en aktiv ägarstyrning kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn. 12 Dom av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler, REG 1994, s. I-1039, Svensk specialutgåva s. 119. 13 Se bl.a. dom av den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/94 och C-360/04, Placanica m.fl., REG 2007, s. I-1891 och dom av den 11 september 2003 i mål C-6/01, Anomar, REG 2003, s. I-8621. Se också dom av den 13 september 2007 i mål C-260/04, kommissionen mot Italien, REG 2007, s. I-7083. 14 Mål C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Baw International. 20 (63)

Det ovan sagda talar enligt Svenska Spels uppfattning för att omfattningen av det statliga bolagets exklusiva rättigheter snarare borde säkerställas för att tillmötesgå utredningsdirektivens huvudinriktning, nämligen att det nuvarande regelverket för alla spelformer i första hand bör stärkas. Det skulle samtidigt säkerställa en långsiktigt hållbar svensk spelreglering i förhållande till EG-rätten, samt på bästa sätt tillmötesgå spellagstiftningens syften, att stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Avgörande för spelregleringens förenlighet med EG-rätten är att regleringen övergripande är sammanhängande, systematisk och trovärdig Svenska Spel delar utredningens uppfattning att ett upprätthållande av den nuvarande regleringen ställer krav på att staten för en restriktiv spelpolitik med det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. EG-domstolen har nämligen slagit fast i det s.k. Placanica-målet att medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån. De inskränkningar som föreskrivs måste dock uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis. I senare rättspraxis har domstolen preciserat att en nationell lagstiftning endast är ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet, om den på allvar svarar mot önskan att uppnå detta på ett sammanhängande och systematiskt sätt. 15 Lagstiftningen måste således vara motiverad av hänsyn till konsumentskyddet och/eller skyddet av den allmänna ordningen och i övrigt proportionell. Domstolen har preciserat att konsumentskyddet omfattar hänsynen att begränsa människors spelbegär och att förhindra att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter. I skyddet av den allmänna ordningen i samhället ingår hänsynen att undvika riskerna för brott och bedrägerier till följd av penningspel. Dessutom kan avsaknaden av vinstsyfte utgöra ett tvingande hänsyn till allmänintresset som motiverar inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster. 16 Sammantaget kan EG-domstolens krav på medlemsstaternas lagstiftningar sammanfattas som att spelregleringen måste vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. I detta ingår allmänna krav om icke-diskriminering, förutsägbarhet och transparens. 15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 mars 2007 i de förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica m.fl., REG 2007, s. I-1891, punkterna 53 och 58, och av den 17 juli 2008 i mål C-500/06, Corporación Dermoestética, REG 2008, s. I-0000, punkterna 39 och 40, punkt 55. 16 Dom av den 17 juni 1997 i mål C-70/95, Sodemare m.fl., REG 1997, s. I-3395. 21 (63)

Behovet av en uppstramad spelreglering ur ett EG-rättsligt perspektiv Svenska Spel påpekar att EG-domstolen än så länge i sin rättspraxis har gjort en samlad bedömning av medlemsstaternas spelregleringar som sådana, d.v.s. en övergripande bedömning av såväl frågan om exklusivitet, främjandeförbud som marknadsföringsåtgärder. Alla dessa delar måste totalt sett bilda en sammanhängande, systematisk och trovärdig reglering. Brister i regleringen, exempelvis vad avser överdriven marknadsföring eller avsaknad av sanktionering av främjandeförbud, kan således leda till att grunderna för själva exklusiviteten ifrågasätts. Denna är därmed inte längre sammanhängande, systematisk och trovärdig. Svenska Spel anser att den nuvarande svenska ordningen har väsentliga brister t.ex. vad avser främjandeförbudet och marknadsföringsåtgärder. Svenska Spel välkomnar därför allmänt sett en uppstramning av den svenska spelregleringen. Svenska Spel vill redan här särskilt betona den yttersta vikten av att en uppstramad spellagstiftning upprätthålls genom ett effektivt sanktionssystem. Detta ställer stora krav på lagstiftningens kvalitet. I ett system grundat på ensamrätter måste spel som anordnas i strid med svensk lag lagföras. Det är inte trovärdigt att ha ett främjandeförbud som inte upprätthålls i praktiken. Dessutom drabbas de aktörer som bedriver legalt spel av en form av konkurrens de har svårt att bemöta. Svenska Spel betonar således vikten av att de rättsliga ramarna för svensk spelpolitik drar en principiell gräns mellan å ena sidan illegalt spel, det vill säga spel som bedrivits utan erforderliga tillstånd, och å andra sidan överträdelser som gjorts av aktörer som har ett tillstånd. Det måste i framtiden hållas en rågång mellan legalt och illegalt spel. De senaste årens utveckling har medfört att det till synes varit lättare att ingripa mot olika missförhållanden inom den legala spelmarknaden, medan spelaktörer som helt saknar svenska tillstånd kunnat agera relativt obehindrat på den svenska spelmarknaden. En sådan ordning är i längden ohållbar och en reformerad och uppstramad spellagstiftning måste tillse att det åter blir en prioriterad verksamhet för polis och åklagare att utreda och lagföra illegala spel. Annars framstår regleringen inte som sammanhängande, systematisk och trovärdig. Samtidigt som detta grundvillkor ställer stora krav på lagstiftningen som sådan ställer den också stora krav på en fungerande myndighetsorganisation. Svenska Spel tillstyrker därför även utredningens förslag om utökade befogenheter för en ny Spelmarknadsinspektion. Frågan om antalet spelaktörer Teknikutvecklingen och det globaliserade samhället ställer idag stora krav på nationella spellagstiftningar. Detta gäller särskilt ett system byggt på ensamrätter som det Svenska Spel starkt förordar ett system byggt på tillstånd och där spelmarknaden i huvudsak består av bolag som är statsägda eller statligt kontrollerade. 22 (63)

För att en sådan lagstiftningsmodell ska vara förenlig med EG-rätten måste antalet tillståndsinnehavare, liksom i synnerhet antalet spelaktörer i praktiken, begränsas. För att uppnå legitimitet måste spellagstiftningen dessutom effektivt förhindra kriminalitet, i synnerhet förhindra att organiserad brottslighet utnyttjar denna marknad såväl som inkomstkälla som för penningtvätt. Systemet bör också syfta till att tillhandahålla spelandet under kontrollerade och måttfulla former. En omreglering av spelmarknaden enligt vilken vissa spelformer liberaliseras, gör det betydligt svårare att argumentera för behovet av fortsatt exklusivitet på resterande områden. Risken är att spelregleringen inte längre kommer anses vara sammanhängande, systematisk och trovärdig. I utredningen görs en tydlig koppling mellan en eventuell öppning av marknaden för nya aktörer och en skärpning av främjandeförbudet. Svenska Spel anser att främjandeförbudsreglerna rent faktiskt måste sanktioneras och upprätthållas, även utan en sådan öppning. Behovet av, och de EG-rättsliga förutsättningarna för, ett förstärkt främjandeförbud omtalas ytterligare nedan under avsnitt IV 11. Frågan om mer eller mindre riskabla spelformer Svenska Spel delar utredarens uppfattning att alla spelformer har en riskfaktor vad gäller spelberoende och att kunskapen om varför man blir beroende behöver stärkas. Detta utvecklas närmare nedan i avsnitt IV 4.7. Att alla spelformer har en riskfaktor innebär således att alla spelformer är mer eller mindre problematiska ur ett spelberoendeperspektiv och därmed också att några ofarliga spel om pengar inte existerar. Av detta följer enligt Svenska Spels uppfattning att en lagstiftning som bygger på att exklusiva rättigheter endast förbehålls de spelformer som utredningen benämner farliga spel i grunden inte är sammanhängande, systematisk och trovärdig. Sammanfattningsvis delar Svenska Spel utredningens slutsats att en genomgång av EGoch EFTA-domstolens domar i lotterimålen visar att en fast praxis har utvecklats, vilken ger medlemsstaterna ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin politik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna. Det råder inte någon som helst tvekan om att EG-fördragets regler om fri rörlighet tillåter medlemsstaterna att upprätthålla exklusiva rättigheter på spelområdet. EG-domstolen har hitintills i sin rättspraxis gjort en samlad bedömning av medlemsstaternas spelregleringar som sådana, d.v.s. en övergripande bedömning av såväl frågan om exklusivitet, främjandeförbud som marknadsföringsåtgärder. Alla dessa delar måste totalt sett bilda en sammanhängande, systematisk och trovärdig reglering. Brister i regleringen, exempelvis vad avser överdriven marknadsföring eller avsaknad av sanktionering av främjandeförbud, kan således leda till att grunderna för själva exklusiviteten ifrågasätts. 23 (63)