2014:14. Utvärdering av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län

2014:14 Utvärdering av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län

MISSIV DATUM DIAR ENR 2014-04-08 2013/262-5 ERT DATUM ER BETECKN NG 2013-11-21 U2013/6850/JÄM Regeringen Utbildningsdepartementet 103 33 Stockholm Utvärdering av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län Regeringen gav den 21 november 2013 Statskontoret i uppdrag att utvärdera det arbete som bedrivs mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av effektiviteten i verksamheten och dess organisering. I uppdraget ingår också att göra en första utvärdering av Länsstyrelsens uppdrag att kartlägga prostitutionens omfattning. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Utvärdering av samordningen av arbetet mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län (2014:14). Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Ingrid Skare, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Ingrid Skare POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72 statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret se

Innehåll Sammanfattning 7 1 Utgångspunkter för utvärderingen 11 1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret 11 1.2 Bakgrunden till Statskontorets uppdrag 11 1.3 Utvärderingens inriktning och avgränsningar 14 1.4 Tidigare utvärderingar 16 1.5 Genomförande 16 1.6 Disposition 17 2 Uppdragen till Länsstyrelsen 19 2.1 Länsstyrelsernas roll och uppgifter 19 2.2 Andra myndigheters uppdrag avseende människohandel och prostitution 21 2.3 Kommunernas uppgifter 26 2.4 Frivilligorganisationernas olika roller 27 2.5 Tidigare samverkansinitiativ på området 27 2.6 Uppdragen till Länsstyrelsen i Stockholms län 29 3 Samordningsuppdraget 33 3.1 Uppdragets mål och målgrupper 33 3.2 Länsstyrelsens tolkning av uppdraget 34 3.3 Länsstyrelsens planering och redovisning av arbetet 35 3.4 Länsstyrelsens genomförande av uppdraget 36 3.5 Länsstyrelsens bedömning av genomförande 47 3.6 Externa aktörers bedömningar 50 3.7 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 53 4 Uppdraget om stöd vid återvändande 59 4.1 Uppdragets mål och målgrupper 59 4.2 Länsstyrelsens tolkning av uppdraget 60 4.3 Länsstyrelsens genomförande av uppdraget 62 4.4 Länsstyrelsens bedömning av genomförandet 68 4.5 Externa aktörers bedömningar 71 4.6 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 72 5

5 Uppdraget om stödprogram för rehabilitering 77 5.1 Uppdragets mål och målgrupper 78 5.2 Länsstyrelsens tolkning av uppdraget 78 5.3 Länsstyrelsens genomförande av uppdraget 80 5.4 Länsstyrelsens bedömning av genomförande 86 5.5 Externa aktörers bedömningar 88 5.6 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 89 6 Uppdraget att kartlägga prostitutionens omfattning 93 6.1 Uppdragets inriktning 93 6.2 Länsstyrelsens genomförande av uppdraget 94 6.3 Statskontorets sammanfattande iakttagelser 95 7 Sammanfattande bedömning och frågor inför det fortsatta arbetet 97 7.1 Sammanfattande bedömning av Länsstyrelsens arbete 97 7.2 Frågor inför det fortsatta arbetet 100 Referenser 111 Bilagor 1 Uppdraget 117 2 Intervjuförteckning 119 6

Sammanfattning Länsstyrelsen i Stockholms län har flera regeringsuppdrag som syftar till att bekämpa prostitution och människohandel. På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat Länsstyrelsens arbete med uppdragen. Den övergripande frågan för utvärderingen är om Länsstyrelsens arbete kan antas ha skapat bättre förutsättningar för det samlade arbetet på detta område. Länsstyrelsen har flera regeringsuppdrag inom området prostitution och människohandel Länsstyrelserna är statens representanter på regional nivå. De ges ofta i uppdrag att i länet samordna verksamheten inom olika politikområden. Även nationella samordningsuppdrag kan förekomma. I samband med 2008 års handlingsplan mot prostitution och människohandel gav regeringen Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att samordna arbetet mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Regeringen har därefter gett Länsstyrelsen flera uppdrag utöver det ursprungliga samordningsuppdraget. Två av dessa uppdrag handlar om att utveckla stöd för personer som utsatts för prostitution och människohandel. Det ena, som gavs 2009, rör stöd till utländska personer när de ska återvända till sina hemländer. Det andra uppdraget, från 2010, gäller utveckling av stöd i allmänt rehabiliterande syfte. Ytterligare uppdrag har tillkommit under 2013 och 2014. Länsstyrelsens olika uppdrag sträcker sig till slutet av 2014. Länsstyrelsens arbete med uppdragen utförs huvudsakligen av en grupp inom Enheten för social utveckling. Gruppen utgörs i dag av 5,4 tjänster. Sammantaget har Länsstyrelsen i Stockholms län tilldelats 55,6 miljoner kronor för uppdragen under perioden 2009 till 2014. 7

Samordningsuppdraget har till stor del genomförts Statskontoret bedömer att Länsstyrelsen i stora delar har uppfyllt målet med sitt samordningsuppdrag. Samverkan har framför allt utvecklats mellan aktörer som arbetar med frågor om prostitution och människohandel på operativ nivå. Länsstyrelsen har skapat samverkansforum, utvecklat metodstöd i form av nationella vägledningar och anordnat utbildningar för olika typer av aktörer. Länsstyrelsen har också etablerat en nationell länkningsfunktion dit personer som arbetar med konkreta fall kan vända sig för stöd eller vidareslussning till relevanta aktörer. Funktionen riktar sig till statliga och kommunala myndigheter samt frivilligorganisationer. Användningen av den har ökat de senaste två åren. Begränsad formalisering och avsaknad av samverkan på ledningsnivå Länsstyrelsen har inte formaliserat samverkan i någon större grad och har heller inte inrättat något samverkansforum med representation på hög chefs- eller ledningsnivå. Vi bedömer att åtgärder av detta slag hade gett samverkan högre status och ökad legitimitet. Det hade sannolikt gjort samverkan mindre sårbar, ökat engagemanget hos andra berörda aktörer och förbättrat möjligheterna att nå ut med information och skapa långsiktighet i arbetet. Dessutom hade möjligheterna att diskutera frågor av mer övergripande strategisk karaktär sannolikt förbättrats. Vissa aktörer har inkluderats i mindre grad i samverkan Enligt Länsstyrelsen är en svårighet i samordningsarbetet att kommunernas tillämpningar av socialtjänstlagen varierar när det gäller vilket stöd som ges till brottsdrabbade. Att socialtjänstlagen ger kommunerna relativt stort tolkningsutrymme har sin grund i det kommunala självstyret. Den varierande tillämpningen pekar enligt Statskontoret på ett ökat behov av samverkan mellan kommunerna och även mellan dessa och övriga aktörer på området. Statskontoret bedömer att Länsstyrelsens arbete hade vunnit på en djupare, mer formaliserad samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), som företrädare för kommunerna, och med Socialstyrelsen, som normgivande myndighet för socialtjänsten. 8

Sannolikt hade det också varit värdefullt för Länsstyrelsens arbete om frivilligorganisationer i högre grad hade inkluderats i den centrala samverkan, eftersom de har en viktig roll i arbetet med stöd till utsatta. Uppdraget om stöd vid återvändande har genomförts Statskontoret bedömer att Länsstyrelsen har uppfyllt målen för återvändandeuppdraget. Länsstyrelsen har genomfört konkreta insatser för att utländska medborgare som är utsatta för prostitution eller människohandel ska kunna återvända till sina hemländer på ett tryggare sätt. Länsstyrelsen har samverkat med relevanta aktörer i arbetet, och genom samarbetet med Internationella migrationsorganisationen (IOM) tagit till vara befintlig verksamhet på området. Målen för uppdraget om ett stödprogram för rehabilitering kommer sannolikt inte att uppnås Statskontoret bedömer att Länsstyrelsen har begränsade möjligheter att fullt ut uppnå målen med stödprogramsuppdraget under 2014. Det kan till stor del förklaras av hur Länsstyrelsens valt att genomföra uppdraget. Bidragande orsaker är också att målen för uppdraget är högt satta och att vissa förutsättningar utanför Länsstyrelsens kontroll försvårar arbetet. Det rör sig till exempel om kommuners olika sätt att tillämpa socialtjänstlagen och att det förekommer varierande tolkningar av centrala begrepp i migrations- och utlänningslagstiftningen. Frågor att beakta i det fortsatta arbetet I rapporten identifierar Statskontoret frågor som är viktiga att beakta i det fortsatta arbetet mot människohandel och prostitution. Vi betonar vissa konsekvenser av Länsstyrelsens val av arbetssätt, framför allt att det skulle ha varit till fördel för samverkan om den hade formaliserats i högre grad och om ett samverkansforum på hög chefs- eller ledningsnivå hade inrättats. Statskontoret diskuterar även vissa yttre ramar för arbetet som Länsstyrelsen inte styr över, bland annat för- och nackdelar med att ha en regional aktör som en länsstyrelse som samordningsansvarig på nationell nivå. I rapporten diskuterar Statskontoret även generella förutsättningar för att organisera en samordningsfunktion. Vår utvärdering visar att det 9

kvarstår hinder för samverkan som kan behöva hanteras även fortsättningsvis. Det kan därför finnas anledning att närmare överväga hur en eventuell fortsatt samordningsfunktion kan utformas och vilken aktör som kan ges ansvaret för den. Det kan även finnas anledning att tillsätta en utredning för att få fram underlag för att bedöma behovet av samordning på längre sikt, och hur det behovet bäst kan mötas. I rapporten pekar vi på för- och nackdelar med de olika alternativ som det kan finnas skäl att överväga i en sådan utredning. I det korta perspektivet, och i avvaktan på en sådan utredning, bedömer Statskontoret att den mest ändamålsenliga och kostnadseffektiva lösningen troligen är att förlänga Länsstyrelsens uppdrag under några år. 10

1 Utgångspunkter för utvärderingen I detta kapitel beskriver vi uppdraget, våra avgränsningar och hur vi har lagt upp arbetet. Vi förklarar även hur människohandel och prostitution definieras och presenterar tidigare utvärderingar av arbetet mot människohandel och prostitution i Sverige. 1.1 Regeringens uppdrag till Statskontoret Regeringen gav den 21 november 2013 Statskontoret i uppdrag att utvärdera det arbete som bedrivs mot prostitution och människohandel vid Länsstyrelsen i Stockholms län. Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av effektiviteten i verksamheten och dess organisering. I uppdraget ingår också att göra en första utvärdering av Länsstyrelsens uppdrag att kartlägga prostitutionens omfattning. 1 Statskontorets uppdrag ska redovisas till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) senast den 15 april 2014. 1.2 Bakgrunden till Statskontorets uppdrag I uppdraget till Statskontoret framhåller regeringen att prostitution och människohandel för sexuella ändamål är allvarliga hinder för social jämlikhet, för jämställdhet mellan könen och för de utsattas möjlighet att åtnjuta sina mänskliga rättigheter. Människohandel är en allvarlig kränkning av den enskilda individens människovärde och rätt att få bestämma över sitt liv och sin kropp. Definition av människohandel och prostitution Regler mot människohandel finns i 4 kap. 1 a brottsbalken. Som människohandel räknas att rekrytera, transportera, överföra, inhysa eller ta emot en person i syfte att exploatera honom eller henne. Det är 1 I rapporten benämns Länsstyrelsen i Stockholms län ofta bara Länsstyrelsen. 11

uttryckligen förbjudet att använda otillbörliga medel, det vill säga olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någons utsatta belägenhet eller liknande. Det är straffbart att utnyttja någon för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatta. Svårt att uppskatta omfattningen av människohandel och prostitution Människohandel är en kriminell verksamhet som pågår i det fördolda. Omfattningen är därför mycket svår att uppskatta. Rikspolisstyrelsen publicerar dock en återkommande lägesrapport om människohandel för sexuella och andra ändamål, som bygger på förundersökningar, domar och annan information som inkommit till polisen. Under 2012 upprättade polisen 21 anmälningar som rörde människohandel för sexuella ändamål och 48 anmälningar om människohandel för andra ändamål. Totalt lagfördes 9 personer för människohandelsbrott 2012, varav 7 för sexuella ändamål. Därtill dömdes 3 personer för grovt koppleri och 25 för koppleri. 2 När det gäller förekomsten av såväl människohandel som prostitution är dock mörkertalen sannolikt stora. Prostitution definieras av Socialstyrelsen som fall där minst två parter köper eller säljer tillfälliga sexuella tjänster mot ersättning och ersättningen utgör en förutsättning för den sexuella tjänsten. 3 Sedan 1999 är det kriminellt att köpa men inte att sälja tillfälliga sexuella tjänster. År 2012 fattades 319 lagföringsbeslut om köp av sexuell tjänst och 24 lagföringsbeslut om köp av sexuell handling av barn under 18 år. Regeringens handlingsplan I juli 2008 antog regeringen en handlingsplan mot prostitution och människohandel. 4 Syftet med handlingsplanen var att bidra till att bekämpa människohandel och prostitution, men också att ge ökat skydd och stöd till de utsatta. Planen innehöll fem insatsområden: 2 Statistiken i detta och nästföljande stycke är hämtad från Rikspolisstyrelsen (2014) Människohandel för sexuella och andra ändamål. 3 Socialstyrelsen (2007) Kännedom om prostitution 2007. 4 Skr. 2007/08:167 Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål. 12

ökat skydd och stöd till utsatta stärkt förebyggande arbete stärkt kvalitet och effektivitet i rättsväsendet utveckling av insatser riktade till våldsutövare ökad samverkan och ökade kunskaper. Handlingsplanen omfattade ett drygt trettiotal olika åtgärder inom olika politikområden. Uppdragen till Länsstyrelsen i Stockholms län I handlingsplanen gav regeringen Länsstyrelsen i Stockholms län i uppdrag att samordna arbetet mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål på nationell nivå. Länsstyrelsens arbete inleddes under senare delen av 2008 och ska fortgå till slutet av 2014. Det ursprungliga uppdraget har förlängts, och regeringen har gett Länsstyrelsen flera andra uppdrag inom området. Sammantaget omfattar Länsstyrelsens arbete mot prostitution och människohandel följande regeringsuppdrag: Uppdrag att fördela medel och samordna arbetet för en fortsatt och utvecklad samverkan mellan framför allt myndigheter men även frivilligorganisationer där dessa kan komplettera myndigheternas arbete mot prostitution och människohandel. Uppdraget gavs i oktober 2008. Uppdrag att planera, samordna och genomföra insatser för att personer utsatta för prostitution och människohandel för sexuella ändamål tryggare ska kunna återvända till sina ursprungsländer. Uppdraget gavs i april 2009. Uppdrag att utveckla stödprogram för rehabilitering av personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. Uppdraget gavs i februari 2010. Samordningsuppdraget utvidgades i april 2013 till att inkludera alla former av människohandel. Utöver människohandel för sexuella ändamål kan det handla om människohandel som syftar till organhandel, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet. 13

Uppdrag att kartlägga och samla kunskap om prostitutionens utveckling och omfattning i Sverige. Uppdraget gavs i november 2013. Statskontorets uppdrag att utvärdera Länsstyrelsens arbete mot prostitution och människohandel omfattar samtliga ovanstående uppdrag. 1.3 Utvärderingens inriktning och avgränsningar Det övergripande målet för regeringens handlingsplan är att stoppa människohandel, nationellt och internationellt, samt att begränsa prostitutionen genom strypt efterfrågan och minskad rekrytering. Detta arbete inkluderar en rad insatser från ett stort antal aktörer. Det handlar bland annat om statliga myndigheter som Polisen, 5 Åklagarmyndigheten, Socialstyrelsen, Migrationsverket, länsstyrelserna och Tullverket. Andra viktiga aktörer är kommunerna, i synnerhet deras socialtjänster. Dessutom utförs viktiga insatser av det civila samhället, till exempel religiösa samfund och många frivilligorganisationer. Vilka frågor behandlas? Statskontorets uppdrag är att utvärdera arbetet vid Länsstyrelsen i Stockholms län i detta sammanhang. Den övergripande frågan är om Länsstyrelsens arbete för att bland annat utveckla samordning på nationell nivå kan antas ha skapat bättre förutsättningar för det samlade arbetet på detta område. Mot denna bakgrund har vi analyserat Länsstyrelsens olika uppdrag med utgångspunkt i följande frågor: Vilka är uppdragets mål och målgrupper? Hur har Länsstyrelsen tolkat och genomfört uppdraget? Vilka aktiviteter har genomförts? Hur bedömer Länsstyrelsen uppdragets genomförande och resultat? 5 Det vill säga Rikspolisstyrelsen och de 21 länspolismyndigheterna. 14

Hur bedöms genomförande och resultat av andra aktörer än Länsstyrelsen och i tidigare utvärderingar? Med utgångspunkt i dessa frågor gör vi avslutningsvis en samlad bedömning av Länsstyrelsens arbete och redovisar våra iakttagelser inför det fortsatta arbetet mot människohandel och prostitution. Verksamheten som utvärderas är inte avslutad Statskontorets uppdrag är att utvärdera Länsstyrelsens arbete mot människohandel och prostitution. Den verksamhet vi har att analysera är dock ännu inte avslutad, och därför kan vi inte bedöma dess fullständiga slutresultat. Två av uppdragen har Länsstyrelsen nyligen fått. Det handlar om utvidgningen av samordningsuppdraget till alla former av människohandel, som skedde i april 2013, och om uppdraget att kartlägga och samla kunskap om prostitutionens utveckling och omfattning i Sverige, som gavs i november 2013. För dessa två uppdrag finns det därför endast begränsat empiriskt underlag. Utvidgningen till alla former av människohandel har vi avgränsat bort från utvärderingen eftersom underlaget är så pass begränsat. Däremot behandlar vi kortfattat Länsstyrelsens kartläggningsuppdrag i rapporten, eftersom regeringen i vårt uppdrag särskilt anger att vi ska göra en första utvärdering av detta. Avgränsningar Länsstyrelsen har i sitt arbete tagit fram många produkter, såsom riktlinjer, utbildningsmaterial och programinnehåll. I vår utvärdering har vi inte haft möjlighet att bedöma den fackmässiga kvaliteten i dessa produkter. De kvantitativa uppgifterna i rapporten, till exempel om verksamhetens omfattning, avser främst tiden fram till och med 2013. Såvitt Statskontoret kan bedöma har dock utvecklingen under de första månaderna av 2014 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Några få undantag från detta framgår av den löpande texten i rapporten. 15

1.4 Tidigare utvärderingar På uppdrag av regeringen utvärderade Brottsförebyggande rådet (Brå) regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel. 6 Utvärderingen redovisades hösten 2011, och därför tar Brå endast upp begränsade och tidiga delar av Länsstyrelsens arbete mot prostitution och människohandel. Brå konstaterade att Länsstyrelsen då inte hade genomfört konkreta stödinsatser i rehabiliterings- och återvändandeuppdragen. I övrigt redovisade Brå Länsstyrelsens arbete utan att göra någon bedömning av måluppfyllelsen. Mot denna bakgrund har Statskontoret inte sett skäl att närmare redovisa Brås iakttagelser i denna rapport. Av större relevans för vårt arbete är en studie av stödet till personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. Studien gjordes av Malmö högskola på uppdrag av Länsstyrelsen. 7 Den behandlar främst Länsstyrelsens uppdrag att utveckla stödprogram för rehabilitering av de utsatta personerna. Vi tar därför upp studiens iakttagelser i samband med att vi behandlar just detta uppdrag. 1.5 Genomförande Utvärderingens material Statskontoret har tagit del av en mängd skriftligt material, såsom Länsstyrelsens årliga redovisningar och andra rapporteringar till regeringen om arbetet med de olika uppdragen. Vi har även tagit del av externa utvärderingar. Vidare har vi inhämtat synpunkter från företrädare för både Länsstyrelsen i Stockholms län (sammanlagt sex möten) och externa intressenter. Detta skedde vid sammanlagt 25 intervjuer, dels i personliga möten, dels via telefon. I intervjuerna hade vi kontakt med följande aktörer (berörda personer framgår av bilaga 2): 6 Brås rapport 2011:18 Prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Slutredovisning av regeringens handlingsplan. 7 Halling, C., Holmström, C. & Månsson, S-A.: Svårigheter och möjligheter i organiseringen av stöd till offer för människohandel för sexuella ändamål i Sverige. En studie om centrala aktörers erfarenheter av att arbeta med stöd till målgruppen. Malmö högskola februari 2012. 16

Departement: Justitie-, Utbildnings- och Utrikesdepartementet. Statliga myndigheter: Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen (inklusive Rikskriminalpolisen), Socialstyrelsen och Åklagarmyndigheten. Övriga organisationer: Caritas, Ecpat, Frälsningsarmén, Mikamottagningarna i Göteborgs stad och Stockholms stad, Sveriges Kommuner och Landsting, Tryggare Sverige och Unicef Sverige. Projektgrupp och kvalitetssäkring Statskontorets utvärdering har genomförts av Ingrid Skare (projektledare), Anna Eriksson och Svante Eriksson. Rapporten har kvalitetssäkrats genom Statskontorets interna rutiner. Länsstyrelsen i Stockholms län har faktagranskat de delar av rapporten som beskriver myndighetens arbete. Företrädare för de myndigheter som deltar i NMT 8, Sveriges Kommuner och Landsting samt Mikamottagningarna i Göteborg och Stockholm har faktagranskat beskrivningarna av deras respektive arbeten. 1.6 Disposition Fortsättningen av rapporten har disponerats på följande sätt. I kapitel 2 presenteras Länsstyrelsens olika uppdrag, deras bakgrund och vilka aktörer Länsstyrelsen har samverkat med. I kapitlen 3 6 behandlas Länsstyrelsens olika uppdrag, vad Länsstyrelsen har gjort och hur den bedömer sitt arbete, andras synpunkter på arbetet samt Statskontorets bedömning av hur uppdragen har genomförts. Kapitel 7 innehåller Statskontorets övergripande analys och bedömning av Länsstyrelsens arbete mot prostitution och människohandel samt frågor inför framtiden. Till rapporten har bifogats en referenslista, regeringens uppdrag till Statskontoret och en lista med intervjuade personer. 8 NMT, Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel, är ett samverkansforum som bildats av Länsstyrelsen i Stockholms län (se avsnitt 3.4.1). 17

18

2 Uppdragen till Länsstyrelsen Det här kapitlet syftar till att ge en bakgrund och ett sammanhang till de olika uppdrag Länsstyrelsen i Stockholms län har fått när det gäller arbetet mot människohandel och prostitution. Först beskriver vi länsstyrelsernas generella roll i den statliga förvaltningen. Därefter presenterar vi de myndigheter, kommunala aktörer och frivilligorganisationer som Länsstyrelsen samverkar med i uppdraget att samordna arbetet mot människohandel och prostitution. Sedan redogör vi för tidigare samverkansinitiativ på området. Slutligen beskriver vi innehållet i Länsstyrelsens olika uppdrag och hur myndigheten har organiserat sitt arbete med uppdragen. 2.1 Länsstyrelsernas roll och uppgifter Länsstyrelserna är statens representanter på regional nivå. Enligt förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion svarar länsstyrelserna för den statliga förvaltningen i länen, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskilda förvaltningsuppgifter. Länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länen samtidigt som de ska ta hänsyn till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelserna ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sina ansvarsområden samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser (2 ). Länsstyrelserna har dessutom ett särskilt utpekat ansvar för jämställdhet, enligt 3 i förordningen. Länsstyrelserna får i kraft av sin generella roll ofta i uppdrag att samordna verksamheten i länet på olika politikområden. Det förekommer också att länsstyrelser får samordningsuppdrag som gäller alla länsstyrelser och på nationell nivå, som det som Länsstyrelsen i Stockholms län har inom människohandel och prostitution. 19

Ett annat exempel på nationella samordningsuppdrag är att Länsstyrelsen i Östergötlands län har ett nationellt samordningsansvar för länsstyrelsernas insatser mot hedersrelaterat våld och förtryck samt för att förebygga och förhindra att någon mot sin vilja förmås ingå äktenskap. 9 Ett ytterligare exempel är att regeringen i februari 2014 gav Länsstyrelsen i Jönköpings län i uppdrag att i samverkan med övriga länsstyrelser lämna förslag på hur länsstyrelserna skulle kunna utgöra en regional stödstruktur för att bidra till att barns rättigheter kan tillgodoses på lokal och regional nivå. 10 2.1.1 Länsstyrelsernas uppdrag inom jämställdhetspolitiken Regeringen har tagit fram tre handlingsplaner som syftar till att mäns våld mot kvinnor ska upphöra: Handlingsplan för att bekämpa mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt våld i samkönade relationer (skr. 2007/08:39) Handlingsplan mot prostitution och människohandel (skr. 2007/08:167) Handlingsplan för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja (skr. 2009/10:229). Alla länsstyrelser fick 2010 i uppdrag att i det egna länet samordna insatser som syftar till att motverka mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck, att barn bevittnar våld, samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål. 11 Länsstyrelsen i Stockholms län ansvarar för att samordna redovisningen av länsstyrelsernas uppdrag. 9 Regeringsbeslut 2005-12-08 (Ju2005/11057/IM) Uppdrag om nationella och regionala insatser mot s.k. hedersrelaterat våld samt regeringsbeslut (U2011/7068/UC) Uppdrag att genomföra insatser för att förebygga och förhindra att unga blir gifta mot sin vilja. 10 Regeringsbeslut 2014-02-20 (S2014/1697/FST) Uppdrag att lämna förslag på en regional stödstruktur. 11 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende länsstyrelserna, punkt 86. 20

2.2 Andra myndigheters uppdrag avseende människohandel och prostitution I uppdraget att bekämpa människohandel och prostitution samverkar Länsstyrelsen i Stockholms län med flera aktörer. Viktiga samverkansparter bland myndigheterna är Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen och polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen. Därför beskriver vi i detta avsnitt deras verksamhet. Det finns även andra myndigheter som kommer i kontakt med personer som är utsatta för prostitution och människohandel, till exempel Statens institutionsstyrelse, Kriminalvården, Skatteverket och Arbetsförmedlingen. Deras uppdrag inom människohandel och prostitution följer dock inte direkt eller explicit av deras huvuduppgift som myndighet, och därför behandlar vi dem inte närmare här. 2.2.1 Migrationsverket Migrationsverket är den centrala förvaltningsmyndigheten för verksamhet inom migrationsområdet. Myndigheten ska fullgöra de uppgifter den har enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen, lagstiftningen om mottagande av asylsökande med flera samt andra författningar. Detta framgår av 1 i förordningen (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Migrationsverket ansvarar för hela migrationskedjan, från gräns till medborgarskap eller återvandring, och beslutar om viseringar, asyl, uppehålls- och arbetstillstånd samt medborgarskap. Myndighetens generella ansvar gäller främst migranter (personer som söker uppehållstillstånd i Sverige) från länder utanför EU, eftersom alla EUmedborgare har laglig rätt att uppehålla sig i Sverige om de kan säkra sin försörjning. I sina regleringsbrev har Migrationsverket inte haft något uttalat uppdrag när det gäller människohandel. Verket har dock en viktig roll i att upptäcka och rapportera misstänkt människohandel, eftersom dess personal är bland de första myndighetspersoner som en migrant möter. Vidare har Migrationsverket uppgiften att utfärda tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 utlänningslagen (2005:716). Tidsbe- 21

gränsade uppehållstillstånd kan ges till målsägande och vittnen i brottmål medan utredning och förhandling pågår, dock minst sex månader. Med tillfälliga uppehållstillstånd kan personer som har utsatts för människohandel stanna i Sverige för att medverka i en förundersökning. 2.2.2 Polisen Polisens organisation utgörs av Rikspolisstyrelsen, 21 polismyndigheter i länen samt Statens kriminaltekniska laboratorium. Till Rikspolisstyrelsen hör Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och Polishögskolan. Från och med den 1 januari 2015 kommer Polisen att bilda en samlad myndighet och samtidigt blir Säkerhetspolisen en självständig myndighet. Polisens verksamhet regleras genom flera författningar, varav två är polislagen (1984:387) och rättegångsbalken. Polislagen innehåller bestämmelser om tvångs- och våldsanvändning. Rättegångsbalken och förundersökningskungörelsen (1947:948) reglerar förutsättningar för brottsutredningar. Rikspolisstyrelsen är den centrala förvaltnings- och tillsynsmyndigheten för Polisen. Förordningen med instruktion för Rikspolisstyrelsen (1989:773) innehåller uppgifter om Rikspolisstyrelsens uppdrag och skyldigheter. I Rikspolisstyrelsens samordningsansvar ingår bland annat gränskontroll, internationellt polissamarbete, centrala polisregister, planering vid särskilda händelser och utbildningsinsatser. Sveriges nationella rapportör i människohandelsfrågor Sverige har sedan 1998 haft en nationell rapportör i människohandelsärenden, i enlighet med EU-bestämmelser och Europarådets konvention om bekämpande av handel med människor. 12 En av åtgärderna i regeringens handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål var att Rikspolisstyrelsen fick ett 12 Konvention om bekämpandet av handel med människor, ETS nr 197, ratificerad av Sverige i maj 2010 samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/36/EU av den 5 april 2011 om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/RIF. Art. 19. 22

uttryckligt mandat att fortsätta att vara Sveriges nationella rapportör i frågor om människohandel. 13 Rikspolisstyrelsen ska bland annat identifiera förekomsten av människohandel inom Sverige och mellan Sverige och andra länder. Arbetet ska ske tillsammans med polismyndigheterna och i samverkan med externa aktörer, utifrån svenska intressen. Dessutom ska Rikspolisstyrelsen närmare definiera vilken form av människohandel det handlar om. I den nationella rapportörens uppgift ligger även att analysera situationen och ge rekommendationer om hur människohandeln kan förebyggas och bekämpas. Därutöver ska rapportören årligen redovisa dessa resultat till regeringen. 14 Rikskriminalpolisen bevakar grov organiserad brottslighet Rikskriminalpolisen är Rikspolisstyrelsens polisoperativa enhet. Rikskriminalpolisen ska ha en god bild av den grova organiserade brottslighet som har inverkan på Sverige. Dessutom ska den ha god förmåga att redovisa denna bild i form av strategiska rapporter och operativa underrättelser av hög kvalitet. Rikskriminalpolisen är även Polisens nationella kontaktpunkt i internationella ärenden och samarbetar därför nära med bland annat Interpol, Europol och polissambandsmän 15. Inom Rikskriminalpolisen ansvarar Underrättelsesektionen för strategisk och operativ kriminalunderrättelsetjänst på nationell nivå, bland annat med inriktning mot människohandel. Sektionen biträder, samordnar och koordinerar internationella ärenden och underrättelseärenden som berör flera myndigheter eller länder. Rikskriminalpolisen har också en expertroll när det gäller människohandel både nationellt och internationellt, i frågor om bland annat utbildningar, utveckling av arbetsmetoder och remissutlåtanden om lagstiftning. 13 Prop. 2010/11:77 Skärpt straff för köp av sexuell tjänst, s. 18. 14 Ibid., s. 19. 15 En polissambandsman är Polisens kontaktperson i andra länder. 23

Självständiga polismyndigheter i länen arbetar olika Polismyndigheterna i de 21 länen ansvarar för den lokala verksamheten. Eftersom det operativa polisarbetet (det vill säga spaning och tillslag) sköts av de lokala myndigheterna kan arbetet mot människohandel se olika ut över landet. I Malmö, Göteborg och Stockholm bedrivs arbetet mot människohandel och prostitution av bland andra gränspolisen, länskriminalpolisen och av särskilda enheter som är inrättade för just detta ändamål. 2.2.3 Socialstyrelsen Socialstyrelsen är en statlig förvaltningsmyndighet vars uppdrag är att verka för en god hälsa och social välfärd samt för omsorg och vård av hög kvalitet på lika villkor för hela befolkningen. Grundläggande bestämmelser för myndighetens verksamhet finns i förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen. Socialstyrelsen har en bred verksamhet som rör socialtjänst, hälso- och sjukvård, hälsoskydd, smittskydd och epidemiologi. Myndigheten styr verksamheter som socialtjänsten och sjukvården med regler, statsbidrag, genom kunskapsutveckling och genom att göra uppföljningar och utvärderingar. Socialstyrelsen tar även fram föreskrifter och vägledningar som stöd för utveckling av praxis och arbetssätt. Vidare riktar myndigheten sig till politiker och tjänstemän i kommuner, till omsorgsgivare och deras personal. Socialstyrelsen för också dialog med brukarorganisationer. Socialstyrelsen arbetar med andra ord inte direkt med målgruppen personer i prostitution och människohandel, utan tar fram och förmedlar kunskap till kommunernas socialtjänster. Myndigheten har en roll att vid behov klargöra socialtjänstens ansvar för personer som kan vara utsatta för människohandel, genom bland annat kunskapsstöd till socialsekreterare och andra som i sin tur möter målgruppen. 16 Socialstyrelsens roll när det gäller människohandel och prostitution är att vara kunskapsproducent och reglerare. Socialstyrelsen utfärdar till exempel föreskrifter till socialtjänstlagen (2001:453) och har haft upp- 16 E-post från företrädare för Socialstyrelsen 2014-03-05. 24

draget att ta fram kunskapsunderlag om prostitutionens omfattning i Sverige. 2.2.4 Åklagarmyndigheten Åklagarmyndighetens verksamhet regleras av flera förordningar. Två av dessa är rättegångsbalken och förordningen (2007:971) med instruktion för Åklagarmyndigheten. En åklagares generella uppdrag är att inom lagens ram avgöra om åtal ska väckas, leda förundersökningen och föra statens talan i domstolen. I mål som handlar om människohandel är det alltid åklagaren som är förundersökningsledare. Det är också åklagaren som har att fatta beslut om tvångsmedel ska vidtas, till exempel en husrannsakan, eller om en misstänkt person ska anhållas. När en förundersökning är klar kan åklagaren väcka åtal och för sedan talan mot den misstänkte i domstolen. Från den 1 januari 2005 består åklagarväsendet endast av en myndighet, Åklagarmyndigheten. Verksamheten utövas på landets 39 åklagarkammare. Av dessa är 32 allmänna kammare som hanterar alla mängdbrott som stölder, misshandel och skadegörelse. Vid sidan om åklagarkamrarna har Åklagarmyndigheten fyra utvecklingscentrum som har övergripande ansvar för rättsutvecklingen inom sina specificerade områden. I utvecklingsarbetet ingår bland annat att analysera och följa upp rättstillämpning och arbetsmetoder samt att bygga upp kunskap. Utvecklingscentrum Göteborg ansvarar för metodutveckling och analys av människohandel, koppleri och köp av sexuella tjänster. Åklagarmyndigheten har även tre internationella åklagarkammare, som har det operativa ansvaret för förundersökning och lagföring av gränsöverskridande brottslighet. Den internationella åklagarkammaren i Stockholm ansvarar för bekämpning av grov organiserad brottslighet med gränsöverskridande karaktär. Med mycket få undantag handlägger den i dag alla människohandelsbrott. 17 17 Intervju med företrädare för Åklagarmyndigheten 2014-01-21. 25

2.3 Kommunernas uppgifter Den kommunala socialtjänsten har en viktig roll när det gäller stödet till personer som är utsatta för människohandel och prostitution. Socialtjänsten har sin grund i socialtjänstlagen, en ramlag som ger varje kommun stora möjligheter att utforma sin verksamhet efter lokala behov och förutsättningar. Enligt socialtjänstlagen har kommunerna det yttersta ansvaret för att personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. I socialtjänstens uppgifter ingår att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård samt ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Lagen anger dock inte alla insatser som den kommunala socialtjänsten kan bistå med. Vissa insatser är kommunerna skyldiga att bistå med, medan andra insatser kan ske mot återbetalning eller som en ren serviceinsats. Lagen fastställer att kommunerna är skyldiga att bistå med insatser motsvarande en skälig levnadsnivå, i situationer där det finns ett behov av stöd och hjälp som inte kan tillgodoses på något annat sätt. 18 I en akut nödsituation kan den enskilda vara i behov av omedelbart bistånd. Om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt har alltså socialtjänsten en skyldighet att hjälpa. I socialtjänstlagen finns också bestämmelser om vad som gäller för en person som tillfälligt uppehåller sig i en kommun där han eller hon inte är folkbokförd. Om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp åt en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer. 19 Inom socialtjänsten i storstäderna finns det särskilda prostitutionsenheter som arbetar med rådgivning och hjälpinsatser för personer som säljer och köper sexuella tjänster samt med personer som är utsatta för människohandel för sexuella ändamål. 20 Beslut om ekonomiskt stöd till 18 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453). 19 2 a kap. 2 socialtjänstlagen (2001:453). 20 Mikamottagningen i Göteborg, Mikamottagningen i Stockholm samt Råd- och stödteamet Sexuella tjänster i Malmö. 26

dessa personer fattas dock av kommunens eller stadsdelens socialförvaltning. 2.4 Frivilligorganisationernas olika roller Det finns många frivilligorganisationer som arbetar med att hjälpa personer som är utsatta för människohandel och prostitution. Deras insatser kompletterar i flera avseenden insatserna från myndigheterna och den kommunala socialtjänsten. Frivilligorganisationernas stöd kan vara särskilt viktigt om de utsatta personerna avböjer kontakt med socialsekreterare och andra myndighetsföreträdare, till exempel på grund av misstro eller rädsla för att avvisas från landet. I sådana situationer kan stödet från en frivilligorganisation vara en förutsättning för att personen ska kunna påbörja processen med att ta sig ur människohandeln eller prostitutionen. Frivilligorganisationerna erbjuder ofta konkret stöd till de utsatta, till exempel genom boenden. Frivilligorganisationerna kan också ge råd och information och i vissa fall bidra med internationella kontakter. Till exempel är både Frälsningsarmén och katolska kyrkans hjälporganisation Caritas internationella organisationer med nätverk i andra länder, och dessa nätverk kan användas för att hjälpa personer som hamnat i Sverige på grund av människohandel. Vissa frivilligorganisationer ger inte praktiskt stöd, utan arbetar främst med opinionsbildning mot människohandel eller sexuellt utnyttjande av barn. Bland dessa organisationer finns Unicef och Ecpat. Sedan sommaren 2013 ingår 16 frivilligorganisationer som arbetar mot människohandel i ett nätverk kallat Plattformen Civila Sverige mot människohandel. 21 2.5 Tidigare samverkansinitiativ på området Innan Länsstyrelsen i Stockholm 2008 fick uppdraget att på nationell nivå utveckla samverkan för att bekämpa människohandel, hade flera andra myndigheter arbetat för att utveckla samverkan. 21 www.manniskohandel.se. 27

Ett av de första projekten initierades av Migrationsverket 2002. Verket insåg att stora delar av personalen kan behöva kunskap om människohandel och att myndigheten behövde riktlinjer för hur människohandelsärenden ska handläggas. Projektet vidgades snart till att även omfatta andra organisationer, och då deltog företrädare för Polisen, socialtjänsten i Stockholm och organisationen Kvinnoforum tillsammans med Migrationsverket. Projektet finansierades av Europeiska flyktingfonden (ERF). 22 Även andra projekt om människohandel pågick vid denna tid. Bland annat bedrev polismyndigheterna egna regionala projekt. Dessutom startade det mellanstatliga samarbetsrådet CBSS (Östersjöstaternas råd) ett arbete mot människohandel för sexuella ändamål, tillsammans med deltagare från myndigheter i flera länder. 23 Under åren 2005 2007 drevs ett samverkansprojekt mot trafficking av ett så kallat utvecklingspartnerskap, med finansiering av den Europeiska socialfondens Equal-program. 24 Syftet var bland annat att öka kunskapen om trafficking, effektivisera lagföringen av förövare samt erbjuda människor utsatta för människohandel adekvat och samordnat stöd. Ett prioriterat arbete inom projektet var att utveckla samverkan mellan myndigheter, främst i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län. 25 Här deltog myndigheter, bland annat Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länskriminalpolisen Västra Götaland och Åklagarmyndigheten. I rollen som informationsaktör deltog även några museer. Vidare deltog socialtjänstförvaltningen i Stockholms stad, frivilligorganisationer och kyrkosamfund. Enligt vad företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län framfört till Statskontoret lade detta samverkansprojekt grunden för den myndig- 22 E-post från företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-03-20 samt Kvinnoforum Ansökan till Europeiska Flyktingfonden, Samverkan för stöd till personer utsatta för människohandel. Ett pilotprojekt för samordning av myndigheters och organisationers insatser för personer utsatta för människohandel. Januari 2003 23 Östersjöstaternas råd (CBSS) bildades i mars 1992. Medlemmar är de fem nordiska länderna, de tre baltiska länderna, Polen, Ryssland, Tyskland och EU-kommissionen. 24 Samverkan mot trafficking, ett projekt i regi av den Europeiska socialfonden. 25 Lyckner, C. & Wallin, Ö.: Slutrapport Samverkan mot trafficking till Europeiska Socialfonden. 28

Stöd vid återvändande I april 2009 fick Länsstyrelsen i uppdrag att planera, samordna och genomföra insatser för att de som utsatts för prostitution och människohandel för sexuella ändamål tryggare ska kunna återvända till sina ursprungsländer. 29 I detta uppdrag preciserade regeringen även Länsstyrelsens uppgift att fördela medel, som getts i det första uppdraget. Enligt regeringen skulle frivilligorganisationer vara mottagare. Syftet med medlen skulle vara att stödja organisationernas arbete för att motverka efterfrågan av prostitution och för att öka kunskapen om människohandel för sexuella ändamål. Stödprogram för rehabilitering I februari 2010 gav regeringen Länsstyrelsen i uppdrag att utveckla stödprogram för rehabilitering av personer som utsatts för människohandel för sexuella ändamål. 30 Utvidgning till människohandel för alla ändamål I april 2013 utvidgades uppdraget till Länsstyrelsen till att inkludera alla former av människohandel. 31 Utöver människohandel för sexuella ändamål ska Länsstyrelsen på nationell nivå även samordna det arbete som bedrivs mot sådan människohandel som syftar till organhandel, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet. Länsstyrelsen ska verka för stärkt samverkan mellan myndigheter, kommuner, frivilligoch intresseorganisationer samt andra nationella och internationella aktörer. Myndigheten ska också ge metodstöd och genomföra insatser för kompetensutveckling. Regeringen betonar även att barnperspektivet särskilt ska uppmärksammas när uppdraget genomförs. Kartlägga prostitutionens omfattning I november 2013 fick Länsstyrelsen i uppdrag att kartlägga och samla kunskap om prostitutionens utveckling och omfattning i Sverige. 32 Resultatet av kartläggningen ska spridas till berörda målgrupper. 29 Regeringsbeslut 2009-04-08 (IJ2009/780/JÄM). 30 Regeringsbeslut 2010-02-25 (IJ2010/370/JÄM). 31 Regeringsbeslut 2013-04-11 (Ju2013/1492/PO). 32 Regeringsbeslut 2013-11-21 (U2013/6848/JÄM). 30

Samverkan mot människohandel med barn och exploatering av barn I regeringens nya handlingsplan för att skydda barn mot människohandel, exploatering och sexuella övergrepp gavs Länsstyrelsen i februari 2014 ett nytt uppdrag. 33 Länsstyrelsen ska samordna och sprida kunskap och metoder i arbetet mot människohandel med barn och exploatering av barn. Målgruppen är kommuner, landsting, länsstyrelser och myndigheter. Uppdraget omfattar även att verka för en ökad samverkan med hotell-, taxi- och restaurangbranschen, ha internationellt erfarenhetsutbyte samt genomföra en informationsinsats riktad till allmänheten. Detta uppdrag ingår inte i Statskontorets utvärdering. 2.6.2 Uppdragens finansiering År 2008 fick Länsstyrelsen 2 miljoner kronor för samordningsuppdraget och därefter 4 miljoner kronor årligen för 2009 och 2010. Under 2009 och 2010 tilldelade regeringen Länsstyrelsen totalt 10 miljoner kronor för återvändandeuppdraget. Under 2010 tilldelades 2 miljoner kronor för stödprogramsuppdraget. Åren 2011 2014 har Länsstyrelsen årligen fått 6,5 miljoner kronor för att genomföra samtliga tre uppdrag. Utvidgningen till alla former för människohandel finansieras med ytterligare 2,4 miljoner kronor för åren 2013 och 2014. Uppdraget att kartlägga prostitutionens omfattning finansieras med 1,2 miljoner kronor. Under 2008 2014 har Länsstyrelsen sammantaget tilldelats 55,6 miljoner kronor för de sex uppdragen. Den ekonomiska ramen för Länsstyrelsens olika uppdrag framgår av tabell 2 nedan. 33 Skr. 2013/14:91 Åtgärder för att stärka barnets rättigheter och uppväxtvillkor i Sverige. 31

3 Samordningsuppdraget I 2008 års handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål framhåller regeringen behovet av ett sektorsövergripande angreppssätt i arbetet mot människohandel, som involverar myndigheter, frivilligorganisationer, forskare och allmänheten. Strukturerna för samverkan och samordning av arbetet behöver enligt regeringen stärkas. I handlingsplanen aviserade regeringen ett uppdrag till Länsstyrelsen i Stockholms län för stärkt nationell samverkan. 34 Uppdraget beslutades i oktober 2008. 35 Uppdraget skulle slutredovisas den 31 december 2010. I regleringsbrevet till länsstyrelserna för 2011 förlängde dock regeringen uppdraget till december 2014. 36 Från 2008 till 2010 fick Länsstyrelsen totalt 10 miljoner kronor för uppdraget. Från 2011 till 2014 har regeringen årligen tilldelat Länsstyrelsen 6,5 miljoner för det samlade arbetet mot prostitution och människohandel, i vilket samordningsuppdraget är en del. 3.1 Uppdragets mål och målgrupper Enligt uppdraget ska Länsstyrelsen samordna arbetet för en fortsatt och utvecklad samverkan mellan framför allt myndigheter, men även frivilligorganisationer där dessa kan komplettera myndigheternas arbete mot prostitution och människohandel. Länsstyrelsen fick även i uppdrag att fördela medel. I uppdraget anges att Länsstyrelsen bör ta till 34 Skr. 2007/08:167 Handlingsplan mot prostitution och människohandel för sexuella ändamål, s. 26 27. 35 Regeringsbeslut 2008-10-02 (IJ2008/1968/JÄM). 36 Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende länsstyrelserna. 33

vara erfarenheter från projektet Samverkan mot trafficking, som pågick 2005 2007 (se avsnitt 2.5 för en beskrivning av projektet). I handlingsplanen skriver regeringen att Länsstyrelsens samordningsuppdrag ska ha målet att människor som är utsatta för människohandel ska kunna erbjudas ett bra och samordnat stöd. Det innebär bland annat att nya vägar till försörjning för utsatta personer ska skapas, i både preventivt och rehabiliterande syfte. Målgruppen för Länsstyrelsens uppdrag var ursprungligen personer som är utsatta för prostitution eller för människohandel för sexuella ändamål. Sedan april 2013 har målgruppen vidgats till att även omfatta personer utsatta för människohandel för andra ändamål. 37 3.2 Länsstyrelsens tolkning av uppdraget Enligt företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län innebär samordningsuppdraget att myndigheten ska utveckla och effektivisera samverkan dels mellan myndigheter som arbetar mot prostitution och människohandel, dels mellan dessa myndigheter och civilsamhället. 38 Enligt företrädarna lämnar dock samordningsuppdraget ett stort utrymme för tolkningar. 39 I genomförandet av uppdraget har Länsstyrelsen använt ett arbetssätt som även användes i projektet Samverkan mot trafficking. Länsstyrelsen menar att det stämmer överens med regeringens intentioner, eftersom uppdraget anger att erfarenheterna från det projektet ska tas till vara. Enligt Länsstyrelsen utgår arbetssättet från de behov som uppstår i de ansvariga statliga och kommunala aktörernas operativa arbete med ärenden som berör de utsatta personerna. Fokus för samverkan är att lösa problem som uppstår i hanteringen av konkreta fall. 40 Det valda arbetssättet innebär också att det är personer som arbetar med frågorna på operativ nivå som har engagerats i samverkan. Länsstyrelsen har däremot inte prioriterat att etablera samverkan på led- 37 Regeringsbeslut 2013-04-11 (Ju2013/1492/PO). 38 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2013-12-06. 39 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-01-13. 40 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-01-13. 34

ningsnivå mellan myndigheter eller att upprätta formella samverkansavtal. Anledningen är att Länsstyrelsen har bedömt att det skulle ha kunnat flytta fokus från den samverkan som behöver ske i praktiken. Genom samverkan uppmärksammas enligt Länsstyrelsen strukturella hinder i det operativa arbetet. Dessa hinder löser Länsstyrelsen om möjligt praktiskt via Nationellt Metodstödsteam mot prostitution och människohandel (NMT). Vid behov kan Länsstyrelsen även diskutera hindren direkt med andra myndigheter eller lyfta dem till det ansvariga departementet. 41 Bland de aktörer som omfattas av Länsstyrelsens samordning finns både sådana som ansvarar för brottsbekämpning och lagföring av förövare och sådana som arbetar med stöd till utsatta. Enligt Länsstyrelsen är denna bredd en förutsättning för ett effektivt arbete mot människohandel och prostitution. 42 3.3 Länsstyrelsens planering och redovisning av arbetet Samordningsgruppen inom Enheten för social utveckling tar varje år fram en aktivitetsplan som godkänns av enhetschefen. Planen specificerar aktiviteter som ska göras inom samordningsuppdraget och inom övriga uppdrag samt sådana aktiviteter som kan göras i mån av tid. I planen anges även den person som har ansvar för att aktiviteten genomförs. 43 Samordningsgruppen har möte en gång i veckan för att stämma av planeringen och vilka externa kontakter som behöver tas. Enhetschefen deltar vid vart tredje möte. Enheten för social utveckling har möte en gång i månaden och Tillväxtavdelningen lika ofta. 44 Varje år redovisar Länsstyrelsen till regeringen hur uppdragen inom prostitution och människohandel har genomförts och vilka eventuella 41 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-01-13. 42 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-01-13. 43 Länsstyrelsen i Stockholms län 2012-05-14 Aktiviteter 2013 Enheten för sociala frågor. Sakområde: Prostitution & människohandel. 44 Intervju med företrädare för Länsstyrelsen i Stockholms län 2014-01-30. 35