Hur mycket ger en skattehöjning?

Hur mycket ger en skattehöjning? Dags för ett finanspolitiskt ramverk som räknar in de negativa effekterna av högre skatter Karl Sigfrid

Sammanfattning Det budgetpolitiska ramverket tillkom som ett svar på problemen med ständigt eskalerande offentliga utgifter. Offentlig verksamhet och transfereringssystem blev från 1960-talet och framåt allt dyrare, och till slut hamnade Sverige i en ohållbar situation. En bred riksdagsmajoritet slöt upp bakom ambitionen att strama upp budgetprocessen. Syftet var att sätta ramar för utgifterna. Två bärande delar i det budgetpolitiska ramverket är att de samlade utgifterna beslutas med ett enda klubbslag och att taket för budgeten sätts flera år i förväg. Ytterligare ett centralt inslag är överskottsmålet, som innebär att den offentliga sektorn ska visa ett överskott på en procent av BNP över en hel konjunkturcykel. Från och med 2019 sänks överskottsmålet till 0,33 procent efter en överenskommelse mellan regeringen och allianspartierna. Granskningar av ramverket vittnar om att det har fungerat väl, men att det finns brister. Hur överskottsmålet, som gäller över en konjunkturcykel, reglerar den enskilda årsbudgeten är oklart och det är svårt att följa analyserna av hur åtgärder såsom skattehöjningar påverkar den ekonomiska utvecklingen. Syftet med det budgetpolitiska ramverket är att slå fast en försiktighetsprincip för hur statens utgifter och intäkter hanteras. Detta syfte kan bättre uppnås om ett krav införs på att beräkningar av budgetutfallet ska inkludera negativa dynamiska effekter. Förväntade nya skatteintäkter som är osäkra, på grund av att en skattehöjning förändrar människors beteende och sänker produktiviteten, bör räknas hem först när de är realiserade. Detta på samma grunder som positiva dynamiska effekter bör räknas hem först när omfattningen av dem har observerats. Författare till rapporten är tidigare riksdagsledamoten och ledarskribenten Karl Sigfrid. 2

Bakgrund I början av 1960-talet hade svenska staten utgifter som låg i nivå med andra jämförbara länder. Sedan trädde Sverige in på en annan väg. Utgiftsnivåerna tilläts stiga i högt tempo då offentliga tjänster byggdes ut. Den offentliga konsumtionen gick från omkring 16 procent av BNP i slutet av 1950-talet till 30 procent av BNP under 1980-talet. Antalet myndighetsanställda växte i samma proportioner. Det var dock inte kostnaden för offentliga verksamheter som växte kraftigast. Den verkliga expansionen ägde rum i ersättningssystemen. ATP-systemet och flera andra nyinrättade transfereringssystem gav Sverige västvärldens största och dyraste offentliga sektor. Utgifterna steg ytterligare genom att staten lånade och drog på sig stora räntekostnader. När dessa räntekostnader var som störst 1985 tog räntebetalningarna 8 procent av BNP i anspråk. Trots kraftiga höjningar av skatter och avgifter drev kostnadsexplosionen fram budgetunderskott som kulminerade under första halvan av 1980-talet. Den internationella högkonjunktur som präglade senare delen av 1980-talet lyfte tillfälligt Sverige ut ur underskottsträsket, men med 1990-talets lågkonjunktur slog kostnadskrisen till med full kraft. Statsskulden fördubblades från 50 procent av BNP till 100 procent av BNP. Alla kunde se att situationen var ohållbar, och i mitten av 1990-talet genomfördes en rad åtstramningar. Framför allt drogs ersättningsnivåerna ner i vissa av transfereringssystemen, bland annat sjukförsäkringen. Samtidigt som ett hårdare tag om statens plånbok hanterade den omedelbara kostnadskrisen fanns det en oro för att beslutsfattare i framtiden skulle falla för frestelsen att finansiera satsningar med lånade pengar, precis som tidigare beslutsfattare hade gjort. Förslaget om ett finanspolitiskt ramverk, utformat i förhandlingar mellan Socialdemokraterna och Centerpartiet, vann brett stöd i riksdagen. Det nya ramverket innebar bland annat att budgeten skulle beslutas i två steg. I det första steget slås intäkter och budgetramar fast, och i det andra steget fördelas pengarna inom de beslutade ramarna. När riksdagen en gång har beslutat vilket utrymme som finns ska detta utrymme med andra ord inte kunna spräckas. Nya utgifter kan bara tillkomma i den fortsatta budgetprocessen om andra utgifter minskar i motsvarande utsträckning. 3

År 2000 stramades regelverket upp ytterligare genom ett överskottsmål. Överskottsmålet säger att det finansiella sparandet över en konjunkturcykel ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP (0,33 procent fr.o.m. 2019). Regeringen är skyldig att löpande redovisa för riksdagen hur målet ska uppnås. Underskott under enskilda år är tillåtna så länge kostnadsstrukturen är sådan att underskott i dåliga tider vägs upp av överskott när konjunkturen är god. Ramverkets innebörd Syftet med det finanspolitiska ramverket beskrivs koncist i regeringens skrivelse Ramverk för finanspolitiken (Skr. 2010/11:79): Genom budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken samt en stram budgetprocess främjas långsiktighet i den politiska beslutsprocessen. Den röda tråd som går genom bestämmelserna är ambitionen att rigga processen så att den resulterar i en balanserad budget. Man kan tala om en försiktighetsprincip. En underfinansierad budget är förstås fortfarande möjlig att lägga fram, vilket både den nuvarande och den förra regeringen har gjort, men då rör det sig om ett medvetet val att låna till utgifter. Det är inte fråga om en budgetprocess där nya utgifter staplas på varandra i en förhandlingsprocess i riksdagen. Budgetprocessen regleras på tre ställen: I regeringsformen, i riksdagsordningen och i budgetlagen. Medan riksdagens behandling av budgeten är strikt styrd av ramverket är den del av budgetarbetet som görs på regeringskansliet mer oreglerad. Regeringen är dock bunden till utgiftstaket och överskottsmålet. Det finanspolitiska ramverket ska främja den långsiktiga hållbarheten när den ställs mot kortsiktiga intressen. Diskussionerna om budgetutrymmet ska ske separat från diskussionerna om vilka utgifter som är önskvärda. Den praktiska metoden för att åstadkomma detta är att slå fast ett tak för statens utgifter minst tre år i förväg. Det gör att när de politiska diskussionerna om nästkommande års budget förs är taket givet och inte förhandlingsbart. Olika partiers intressen av satsningar kan alltså inte tillfredsställas genom att budgettaket höjs. Ramverket säger att prognoser ska göras med de bästa tillgängliga metoderna. Metoder och modeller för att beräkna intäkter och utgifter ska basera sig på kunskap som är vedertagen inom forskningen. Hur och enligt vilka principer beräkningarna görs ska redovisas öppet så det blir möjligt för utomstående att känna förtroende för att prognoserna är realistiska och inte glädjeprognoser. 4

Det finns alltid en osäkerhet i ekonomiska beräkningar, och därför ska alternativa scenarier redovisas så att det framgår hur resultaten kan variera uppåt och nedåt beroende på den ekonomiska utvecklingen. När nya reformförslag förväntas påverka den samhällsekonomiska utvecklingen i betydande omfattning, det vill säga när förslag ger dynamiska effekter, ska dessa effekter beräknas. Förutom att använda sig av vedertagna modeller ansvarar regeringen för att det ska finnas relevant data som ger en rättvisande bild av skicket på de offentliga finanserna och av faktorer som påverkar. Hur har budgetramarna fungerat? Budgetpolitiska ramverk har prövats på olika håll i världen, med skiftande resultat. Det är svårt att isolera effekterna av ett ramverk som utgör en av många budgetpåverkande faktorer. IMF har dock på en övergripande nivå konstaterat ett antal positiva följder av väl utformade ramar: Införandet av överskottsmål gör sparandet mer varaktigt. En ordnad budgetprocess bidrar till att hålla tillbaka utgifterna, som är politiskt lättare att höja än att sänka. Ju större del av den offentliga sektorn som omfattas av budgetreglerna desto större nytta gör de. Ju högre transparens desto mindre underskott. Regler blir mer effektiva när de stadgas i lag. För Sveriges räkning har det konstaterats att 1990-talets budgetsanering i kombination med ett strikt ramverk för beslutsfattandet förbättrande förtroendet för svensk ekonomi. Det tog sig konkret uttryck i ett minskat räntegap gentemot jämförbara länder som exempelvis Tyskland. Statsskulden sjönk kraftigt och varaktigt från mitten av 90-talet. Den senaste finanskrisen satte betydligt mindre spår i statsfinanserna i Sverige än i många andra länder, i tydlig kontrast till hur 90-talskrisen slog. IMF och OECD har tillskrivit det budgetpolitiska ramverket stor betydelse för den positiva utvecklingen av de offentliga finanserna. Ramverket är dock långt från perfekt, vilket konstaterades i Riksrevisionens granskning 2008. Bland annat är redovisningen av hur överskottsmålet uppnås oklar. Eftersom överskottsmålet gäller över en konjunkturcykel finns det många alternativa metoder för att bedöma huruvida den förda budgetpolitiken är långsiktigt hållbar, och olika metoder ger vitt skilda svar på frågan. 5

En annan allvarlig brist som konstaterades rör redovisningen av de budgeteffekter som föreslagna åtgärder för med sig. Kunskap om hur den förda politiken påverkar den ekonomiska utvecklingen är nödvändig för att riksdagen ska kunna fatta informerade budgetbeslut och för att medborgarna ska få en rättvisande bild av hur landet styrs. Riksrevisionen konstaterar att beskrivningarna av de olika förslagens budgeteffekter är snåriga och svårgenomträngliga. Enhetliga beteckningar och format saknas, vilket gör det svårt att följa resonemangen. Effekterna av en och samma åtgärd kan beskrivas på flera ställen, med olika metoder och olika resultat. Hur hanteras dynamiska effekter i en budget? Dynamiska effekter är de förändrade beteenden som gör att skatteintäkterna inte fullt ut följer nivån på skatteuttaget. Högre skatter på arbete gör arbete mindre lönsamt och minskar benägenheten att arbeta. Sänkta skatter på en vara eller en tjänst gör den mer lönsam att producera, och vi kan förvänta oss att mer produceras. Teorin bakom dynamiska effekter är enkel, och att effekterna finns är okontroversiellt. Dock är det svårt att fastställa hur stora effekterna är. Förutsättningarna för ekonomin förändras ständigt, och att isolera effekterna av en skattesänkning eller skattehöjning kan inte göras med någon större precision. Den svenska skattereformen 1990/1991 genomfördes exempelvis i det inledande skedet av en djup lågkonjunktur. Enligt en rapport från TCO-ekonomerna 2009 är det omöjligt att avgöra om skattereformen gjorde människor mer villiga att arbeta. Andra studier, till exempel slutbetänkandet från Kommittén för utvärdering av skattereformen slår tvärtom fast att de positiva effekterna av minskade marginalskatter var kraftiga. Betydelsen av en skatteförändring beror inte bara på hur stor förändringen är utan även på en mängd andra omständigheter. Hur hög var skattenivån till att börja med? Är verksamheten som beskattas sådan att den enkelt kan flyttas utomlands? Om det rör sig om en skatt på arbete spelar även ersättningssystemen in. Effekterna av en skattehöjning kan bli större om den kombineras med mer generösa ersättningar till den som väljer att arbeta mindre eller inte alls. En viktig anledning till att dynamiska effekter blivit kontroversiellt, och tidvis negativt laddat, är att politiker har använt begreppet för att föreslå skattesänkningar utan motsvarande utgiftsminskningar. 6

När Socialdemokraterna tog initiativ till sänkta marginalskatter i 1990-talets stora skattereform kompenserades intäktsbortfallet med att andra skatter höjdes. Det här kritiserade Bo Lundgren (M), då ledamot i inkomstskatteutredningen, som menade att reformen var överfinansierad. De sänkta marginalskatterna finansierade nämligen till viss del sig själva, och borde därför inte enligt de dåvarande Moderaterna finansieras krona för krona. Svensk borgerlighet, med Moderaterna i spetsen, tyngdes länge av att de ansågs förlita sig på osäkra dynamiska effekter för att få ihop budgetpusslet. Med de nya Moderaterna tog partiledningen kraftigt avstånd från att räkna hem dynamiska effekter i budgeten. Dynamiska effekter var fortfarande en central del i partiets politik jobbskatteavdrag och åtstramade ersättningssystem skulle öka viljan att gå från bidrag till jobb men effekterna togs inte för givna. Budgeten skulle vara fullt finansierad även om effekterna uteblev, och först när vinsterna av fler som arbetar realiserades skulle de räknas hem. Negativa dynamiska effekter: en del av det budgetpolitiska ramverket De dynamiska effekterna kan vara positiva eller negativa beroende på om en förändring stimulerar eller hämmar produktivitet. Osäkerheten om de dynamiska effekternas storlek kan hanteras på olika sätt, men den princip som går bäst ihop med budgetlagens anda är försiktighetsprincipen. Försiktighetsprincipen går ut på att lägga en budget som går ihop även när svårberäknade utfall blir sämre än väntat. Det innebär att förväntade positiva effekter inte räknas hem förrän de faktiskt har realiserats, medan förväntade negativa effekter bör räknas med fullt ut. I våras bedömde finansdepartementet att skatteuttaget till år 2020 kommer att ha höjts med sammantaget 49 miljarder kronor jämfört med den tidigare alliansregeringens sista budget. Fler ska bland annat betala statlig inkomstskatt. Dock är det oklart vad de faktiska intäkterna kommer att bli. Siffrorna är nämligen mekaniskt beräknade, vilket betyder att de inte tar hänsyn till hur skattehöjningarna påverkar människors beteende. Enligt John Hassler, professor i nationalekonomi och tidigare ordförande för Finanspolitiska rådet, är den mekaniska modellen undermålig. Den tar inte hänsyn till exempelvis att antalet arbetade timmar kan komma att pressas ned av att den statliga inkomstskatten slår till på en lägre nivå. Därför är det oklart om skattehöjningarna verkligen kommer att ge de extra 49 miljarder kronorna som regeringen räknar hem. Man kan inte ens vara säker på att det här ger några extra intäkter överhuvudtaget, säger Hassler i en intervju i Dagens Industri. 7

I mer långsiktiga beräkningar för budgeten inkluderas de dynamiska effekterna, men de redovisas inte tydligt i samband med nästkommande års budget. Det finns flera skäl att skriva in försiktighetsprincipen i den lagstadgade delen av det finanspolitiska ramverket. För det första tillämpas inte försiktighetsprincipen i dag när regeringen redovisar budgeteffekter. Särskilt inte när det handlar om negativa dynamiska effekter. För det andra har IMF, som konstaterats i ett tidigare avsnitt, funnit att lagstadgade regler gör större nytta än sådana som är frivilliga att följa. En lagreglering om bättre redovisning av negativa dynamiska effekter bör också ta hänsyn till den kritik som Riksrevisionen har riktat mot svårigheterna att förstå effektberäkningarna. För att nyhetsmedier och medborgare ska kunna tillgodogöra sig och hålla regeringen ansvarig för budgeten måste de väntade effekterna beskrivas tydligt och enhetligt. Det budgetpolitiska regelverket bör, även om det i nuvarande form gör stor nytta, inte betraktas som en färdig produkt utan som ett pågående arbete. Brister bör hela tiden uppmärksammas och åtgärdas. Det bör alltid eftersträvas att reglerna så långt som möjligt lever upp till syftet med ramverket, det vill säga att undvika oplanerade underskott. Vill vi vara säkra på att undvika ovälkomna överraskningar i efterhand bör negativa dynamiska effekter räknas in i budgeten. Regelverket bör kräva att budgeteffekten av nya eller höjda skatter tydligt framgå i regeringens budget. Ett uppdaterat ramverk för budgetprocessen bör innefatta en strikt bestämmelse om att effekterna negativa dynamiska effekter ska räknas in i budgetutrymmet. Därmed kan bara den del i en skattehöjning som enligt beräkningsmodellerna anses säker användas till nya utgifter. 8

Referenser Statistiska Centralbyrån, "Sveriges ekonomi, Statistiskt perspektiv", nummer 2 2007 Regeringens skrivelse 2010/11:79, "Ramverk för finanspolitiken", 2011 Dagens Nyheter, "Sprickan i ramen ett finansdrama", 2013-11-17 Riksrevisionen RiR 2008:30, "Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket", 2008 Finansdepartementet Ds 2010:4, "Utvärdering av överskottsmålet", 2010 Nima Sanandaji, "Det är dynamiken, dumbom - Sverige på Lafferkurvans topp" TCO-ekonomerna, Göran Zettergren, "Utbudspolitik i lågkonjunktur", 2009 Svensk Tidsskrift, Bo Lundgren, "Världens högsta skatter", 1989-12-31 Dagens Nyheter, "Reinfeldt tvättar byken offentligt", 2004-03-05 Expressen, "Fredrik Reinfeldt om dynamiska effekter", 2009-09-18 Dagens Industri, "Så mycket har regeringen höjt skatterna", 2017-03-22 9