Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2012, 89. årgang 51 Hur gick det sen? Kommunreformen i Finland i stormens öga Av jur.lic., Kari Prättälä Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2012, 89. årgang Kari Prättälä Artikler: Hur gick det sen? 1.»Regeringen genomför en kommunreform «Statsminister Jyrki Katainens regering bildades efter mångskiftande regeringsförhandlingar i juni 2011. De bärande partierna i regeringen är Samlingspartiet och Socialdemokraterna och de andra är Vänsterförbundet, De Gröna, Svenska folkpartiet och Kristdemokraterna. Regeringspartierna har majoritet i riksdagen, dvs. 125 riksdagsledamöter av 200. I opposition är Sannfinländarna och Centerpartiet. Centerpartiet har i de föregående regeringarna länge burit portföljen med kommunala ärenden. Regeringen skrev in ett klart mål i sitt program:»regeringen kommer att genomföra en riksomfattande kommunreform som syftar till en livskraftig kommunstruktur i starka primärkommuner.«(regeringsprogrammet, s. 84, kursivering här.) Detta budskap av regeringen lästes så här: när kommunstrukturen hittills hade reformerats så, att kommunerna själva bestämmer om samgång till en ny kommun är det nu regeringen som genomför reformen. Tidtabellen för reformen är ambitiös: den strukturlag som ska styra reformen ska träda i kraft vid ingången av 2013 och avgörandena om kommunstrukturen ska träffas före utgången av 2014. Den nya kommunstukturen och även lagstiftningen (bl.a. en ny kommunallag och statsandelsreform) ska vara klara vid ingången av 2015. Regeringsprogrammet ledde inte till mer detaljerade överväganden av reformprocessen. Även kommunerna har fått informationen steg för steg. De har befunnit sig i periferin och fått gissa sig till vad som sker här näst. I kommunerna och i medierna uppfattades regeringsprogrammet så att kommunsammanslagningar kan genomföras även mot kommunernas vilja, som s.k. tvångssammanslagningar. 1 När detta skrivs lite mer än ett halvt år senare har tonen förändrats. En fortsatt process, där även kommunerna är aktörer och inte enbart objekt, börjar skönjas även inom regeringskretsen. Regeringen betonar växelverkan mellan staten och kommunerna, att kommunsammanslagningarna ska vara frivilliga osv. Å andra sidan under-
52 Kari Prättälä stryker man att inget har förändrats när det gäller målsättningar och tidtabell. Såväl medborgarna som experterna är förbryllade: är kommunreformprojektet fortfarande vid liv? Jag försöker besvara detta i slutet av artikeln. 2. Vad är annorlunda i Finland? I Finland är kommunalförvaltningens struktur och kommunernas uppgiftsområde annorlunda än i de andra nordiska länderna. I Finland finns inte kommunal självstyrelse på en högre nivå än kommunerna. Således svarar kommunerna också exempelvis för specialsjukvården och för markplaneringen på regional nivå. Eftersom de flesta kommuner inte kan klara dessa uppgifter ensamma, har kommunerna genom lag förpliktats att höra bl.a. till samkommuner som svarar för specialsjukvården (sjukhus) och till landskapsförbund som svarar för regionala utvecklingsuppgifter samt att sköta räddningsväsendet genom regionalt samarbete (s.k. obligatoriskt samarbete). I kommuner med färre än 20 000 invånare svarar samarbetsområden också för socialvården och primävården, så som det nedan framgår i beskrivningen av det s.k. PARAS-projektet. Statsandelarna betalas i regel till primärkommunerna, vilka med dem och med sina egna skatteintäkter finansierar samkommunernas verksamhet och annat samarbete mellan kommunerna. Fastän kommunernas antal har minskat med ungefär etthundra under de senaste tio åren, är också många av de sammanslagna kommunerna så små att de trots kommunsammanslagningen måste ordna merparten av sina tjänster genom kommunalt samarbete. I Finland fanns 336 kommuner vid ingången av år 2012. Antalet kommuner är fortfarande skäligen stort och kommunernas medianstorlek (6 150 invånare) är rätt liten jämfört med Sverige och i synnerhet med Danmark, liksom även medeltalet (15 150 invånare). 3. Varför behövs en reform? Strukturgruppen för kommunförvaltningen, som hade till uppdrag att förbereda en kommunreform utifrån riktlinjerna i regeringsprogrammet, överlämnade den 8 februari 2012 sitt betänkande till finansministeriet. I utredningen finns mångsidiga motiveringar till behovet av en reform:» kommunstrukturen utsätts för ett förändringstryck, som har samband med den demografiska utvecklingen och demografiska förändringar, kommunernas ekonomiska utveckling, förutsättningarna för ordnandet av servicen och behovet av enhetligare samhällsstruktur. Den demografiska utvecklingen och en försvagad befolkningsstruktur försvårar på ett avgörande sätt kommunernas möjligheter att svara för basservicen. I synnerhet den kraftiga ökningen av antalet äldre ställer stora krav på ordnandet och finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna. Förutsättningarna för ordnandet av servicen påverkas också av att många anställda går i pension och att antalet personer i arbetsför ålder minskar När andelen personer i arbetsför ålder minskar försämras de långsiktiga tillväxtförutsättningarna i den finländska ekonomin och därmed den finansiella basen. Ungefär hälften av det uppskattade trycket på ökade offentliga utgifter riktas mot kommunerna
Artikler: Hur gick det sen? 53 De regionala skillnaderna försämrar medborgarnas möjligheter att få likvärdig tillgång till tjänsterna... Med en stark kommunstruktur skulle funktionellare helheter av olika tjänster för kommuninvånarna kunna bildas på ett mer diversifierat och ändamålsenligt sätt. Det är nödvändigt att reformera social- och hälsovårdens strukturer. Förutom en inbördes integration inom social- och hälsovården är det viktigt att många uppgifter på bas- och specialnivå sammanförs på ett så omfattande sätt som möjligt Kommunreformen lägger grunden för ordnandet av social- och hälsovården. När kommunernas ekonomiska läge försämras och skillnaderna mellan dem ökar riskerar detta även att försämra deras förutsättningar att ordna likvärdiga utbildningstjänster. Med nuvarande samarbetsformer, där den slutliga beslutanderätten finns hos fullmäktige i enskilda kommuner, kan samhällsstrukturens utspridning inte hejdas i tillräcklig grad. Den bästa lösningen på problemet vore att samla beslutsfattandet och utveckla kommunstrukturen så, att en stadsregions centrala tätortsstruktur, inklusive tillväxtområden, administrativt tillhör samma kommun.«(strukturarbetsgruppen I, s. 195 196). Utifrån anföranden som ger uttryck för dessa reformbehov drar arbetsgruppen följande slutsats:»utgångspunkten för arbetsgruppens förslag är en livskraftig och funktionell kommunstruktur som tryggar basservicen på ett bättre sätt än i dag och motsvarar människors vardag. Den föreslagna kommunstrukturen syftar även till att förbättra kommunernas ekonomi och ekonomiska svängrum. För merparten av landet betonas särskilt demografiska och kommunalekonomiska faktorer i motiveringarna. I stora stadsregioner bygger de föreslagna lösningarna till stor del på strukturella faktorer som samordning av markanvändning, boende och trafik samt kommunalekonomiska faktorer. I vissa fall är kommunernas ekonomiska och demografiska utgångspunkter inte nödvändigtvis sådana som förutsätter kommunsammanslagning, men en sammanslagning har ansetts motiverad i syfte att stärka hela områdets livskraft.«(strukturarbetsgruppen I, s. 196). I debatten om arbetsgruppens rapport ligger fokus inte på att bestrida behovet av en reform behovet är uppenbart. Men är en kommunreform svaret på utmaningarna och är regeringens riktlinjer och arbetsgruppens modell för en stark kommun en riktig eller den enda riktiga strukturmodellen? Arbetsgruppen ser sig själv tvungen att konstatera att dess förslag till en stor kommunreform målet är att minska det nuvarande antalet 320 till ca 70 kommuner inte löser problemen med att ordna socialoch hälsovården. En sammanslagning av huvudregionens fyra kommuner skulle även kräva att man skapar ett beslutsfattande för en större metropol. Debatten kommer också att gälla det sätt på vilket reformen kan genomföras och hur man kan behärska processen. Som det konstaterades ovan sattes kommunreformprojektet igång utifrån en minimal planering strax efter att regeringen hade bildats. Den stora frågan är nu om trovärdigheten redan har gått förlorad är det möjligt att ännu få processen på spåret? Innan jag svarar på den frågan är det skäl att ge en historisk belysning av kommunalförvaltningens utveckling i Finland, grundlagens ramar för reformen och hur regeringsprogrammets skrivning om reformen kom till. 4. Historiska drag i kommunreformerna i Finland Utvecklingen av kommunalförvaltningen i Finland har under de senaste decennierna präglats av två strategier:
54 Kari Prättälä 1) Primärkommunen svarar i princip för alla uppgifter inom kommunalförvaltningen. Kommunerna uppmuntras till frivillig samgång och så kallade tvångssammanslagningar genomförs inte. 2) När det gäller uppgifter där det krävs ett större befolkningsunderlag än en enda kommuns, kan kommunerna sköta sina uppgifter i samarbete eller så tvingas de genom lag till samarbete (så kallade obligatoriska samkommuner, räddningsväsendet, samarbetsområden). (Sandberg, s. 6 7). Den tudelade strategin har inte uppstått som resultatet av en medveten målsättning. Ingen har åtminstone ställt modellen som främsta alternativ. Modellen har kvarstått som enda alternativ efter att mer konsekventa alternativ har hamnat i en återvändsgränd i den politiska debatten. För det första har en stor ändring av kommunstrukturen enligt dansk modell uteslutits i Finland kan kommunsammanslagningar ske endast på frivillig väg, när kommunerna själva beslutar det. Tvångssammanslagningar av hela kommuner har inte genomförts efter 1970-talet. Före det förekom sådana. Möjligheten till tvångssammanslutningar genom beslut av statsrådet (regeringen) slopades genom en ändring av kommunindelningslagen i början av 1990-talet. Det samhälleliga debattklimatet i dag ser till att det är svårt att föra en analytisk diskussion om att utvidga regeringens befogenheter. Se nedan, underrubrik 5 De konstitutionella villkoren för en kommunreform. För det andra har en regional självstyrelse på högre nivå, en landskapsförvaltning, uteslutits. En sådan förvaltning skulle innebära att uppgifter som kräver omfattande befolkningsunderlag samlades under samma demokratiska organisation. I slutet av 1800-talet när Finland hörde till Ryssland som autonomt storfurstendöme kopierades kommunallagstiftningen i hög grad från Sverige. Det kanske betydelsefullaste undantaget var att man inte i Finland införde regional självstyrelse på högre nivå (landsting). När man på 1930-talet införde att kommunerna kan bilda kommunalförbund som nu kallas samkommuner för att ha hand om gemensamma angelägenheter, föreställde man sig kanske att debatten om landskapssjälvstyrelse skulle ebba ut. Så gick det emellertid inte. Landskapssjälvstyrelse eller i en lindrigare form, landskapsförvaltning har då och då dykt upp i debatten. Om vi frånser Åland som ett specialfall, har landskapsförvaltningen utvecklats längst i förvaltningsexperimentet i Kajanaland. Detta experiment har pågått under två fullmäktigeperioder, men upphör vid utgången av 2012 eftersom kommunerna inte har nått enighet om en fortsättning. Kajanalands landskapsfullmäktige väljs genom direkta val. Landskapet, som juridiskt sett är en samkommun, svarar bl.a. för social- och hälsovården samt för gymnasierna och yrkesutbildningen. Landskapet har inte någon beskattningsrätt verksamheten finansieras av kommunerna. Om man generaliserar kan man konstatera att de stora centralorterna och deras största partier, samlingspartiet och socialdemokraterna, är för att kommunernas storlek målmedvetet ökas. De motsätter sig i allmänhet en landskapsförvaltning, eftersom de är rädda för att städernas resurser splittras till landskapen. Kommunerna på landsbygden och centerpartiet har traditionellt stött en landskapsförvaltning, eftersom landskommunernas resurser inte räcker till för att dra försorg om välfärden. Kommunerna vill bevara sin självständighet, även om de viktigaste uppgifterna skulle övergå på landskapen. Den här nämnda tudelade strategin har gjort det möjligt att anpassa kommunalförvaltningens serviceproduktion till ändrade krav på befolkningsunderlag. När de fri-
Artikler: Hur gick det sen? 55 villiga kommunala samgångarna inte har varit tillräckligt många, har den viktigaste strategin blivit att öka obligatoriskt samarbete mellan kommunerna allt fler kommunala uppgifter har kommit att omfattas av obligatoriskt samarbete. I den finländska debatten om kommunerna finns ett intressant drag: det ser i praktiken mycket lättare ut att utöka obligatoriskt samarbete än att reformera kommunstrukturen. I många kommuner sköts till och med 70 80 procent av uppgifterna som kommunalt samarbete. 5. De konstitutionella villkoren för en kommunreform Enligt 121.1 i Finlands grundlag är landet indelat i kommuner. Enligt 122.2 utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Bestämmelserna finns i kommunindelningslagen (1698/2009). Grundlagen innehåller inte några bestämmelser om kommunernas storlek, och den nuvarande kommunindelningen åtnjuter inte som sådan grundlagsskydd. När den förra kommunindelningslagen (1196/1997) stiftades konstaterade riksdagens grundlagsutskott, som i Finland har till uppgift att på förhand kontrollera lagarnas grundlagsenlighet, att grundlagsskyddet för kommunal självstyrelse inte ger enskilda kommuner skydd mot ändringar i kommunindelningen. Utskottet hade således inte ur författningsrättslig synpunkt något att anmärka mot de punkter i propositionen som gällde så kallade tvångssammanslagningar (GruU 24/1997 rd). Regeringen har tidigare också haft befogenhet att på vissa villkor genomföra tvångssammanslagningar. Att kommuner inte under de senaste årtiondena har slagits ihop mot deras vilja, byggde till en början på en bred politisk konsensus, som uppstod efter tvångssammanslagningarna under slutet av 1970-talet. I lagen fanns regeringens befogenheter att genomföra tvångssammanslagningar kvar ända in på början av 1990-talet. En sammanslagning av en hela kommuner mot deras vilja kan enligt nu gällande kommundelningslag genomföras enbart med stöd av en separat lag. Inte en enda gång har en sådan lag stiftats. När man talar om kommunstrukturreformen avser man vanligen en helhetsreform: reformen ska genomföras i hela landet. Ändringarna i kommunindelningen gäller enskilda kommuner. I Finland har man nästan uteslutande tillämpat den senare strategin. Eftersom samgång dessutom uteslutande har byggt på initiativ från kommunerna, har en riksomfattande helhetssyn på utvecklingen av kommunstrukturen saknats. Staten har uppmuntrat vilka samgångar som helst och godkänt dem utifrån kommunernas förslag. Staten har endast bekymrat sig om att ett tillräckligt befolkningsunderlag består för att välfärdstjänsterna ska kunna ordnas. Det finns inte någon bedömning av grundlagsutskottet om en totalreform av kommunstrukturen. Det är dock klart att Finlands grundlag och den europeiska stadgan om lokal självstyrelse ställer vissa förbehåll för en reform. En kommunreform har motiverats med att kommunfullmäktige och underlydande organ behåller sin beslutanderätt och sitt ansvar för kommunens uppgifter. Om uppgifterna förs över på kommunala samarbetsorganisationer, fjärmas ansvaret från kommuninvånarna, vilket är problematiskt med hänsyn till demokratins princip i den kommunala självstyrelsen. När kommunstrukturen inte har förnyats i tillräcklig grad, har de växande kraven på befolkningsunderlag lett till att samarbetet mellan kommunerna har ökat såväl på frivillig väg som genom tvingande lagstiftning. Många kom-
56 Kari Prättälä muner befinner sig i en situation där merparten av deras uppgifter sköts av en samarbetsorganisation. Grundlagsutskottet har nog fäst uppmärksamhet vid de problem som en överföring av uppgifter från kommunfullmäktige orsakar, men grundlagen tycks inte kunna uppställa gränser för obligatoriskt utökat samarbete (GrUU 11a/2002 rd). I synnerhet inom huvudstadsregionen har ett centralt argument för en kommunreform varit att stadens centrum och dess kranskommuner har vuxit ihop till sin samhällsstruktur, så att de bildar en tydlig funktionell helhet med hänsyn till arbetsresor och kommers. Den lokala prägel som kännetecknar kommunalförvaltningen och invånarnas lokala identitet formas utifrån detta. En kommunstrukturreform i strid med kommunernas vilja kan utöver de ovan nämnda synpunkterna också motiveras med skyldigheten att förverkliga de grundläggande rättigheterna. Om det i landet finns kommuner vilkas funktionsförmåga inte räcker till för att säkerställa de grundläggande rättigheterna och man genom en kommunreform kan åstadkomma mer livskraftiga kommuner, kan det tänkas att grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen måste vika för behovet att förverkliga de grundläggande rättigheterna. Å andra sidan är kommunen ett regionalt samfund, där invånarna ska ha möjlighet att påverka de avgöranden som gäller kommunens område. Även den europeiska stadgan om lokal självstyrelse kräver att ändringar av en kommuns område inte görs utan att kommunen hörs. En kommuns område kan inte heller bli så stort, att det inte längre är fråga om sådan lokal självstyrelse som grundlagen förutsätter, utan det i själva verket blir fråga om regional självstyrelse på högre nivå, som enligt grundlagen ska regleras i lag och som står över kommunerna. När förvaltningen organiseras ska enligt grundlagens 122.1 en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. I synnerhet om en ändring i kommunindelningen medför ändringar i kommunens språkliga status från enspråkig till tvåspråkig eller tvärtom måste man bedöma om det finns bättre alternativ att förverkliga de språkliga rättigheterna. 6. Vägen till regeringsprogrammet Kommunreformprojektet har inte uppstått ur intet det är en direkt uppföljning av den kommun- och servicestrukturreform, det så kallade Paras-projektet, som påbörjades under region- och kommunminister Hannes Manninens (centerpartiet) ledning. Även i det projektet var målsättningen att skapa en stark primärkommun som bygger på ett pendlingsområde eller någon annan funktionell helhet. I kommunindelningslagen och den ramlag som styr Paras-reformen togs in en bestämmelse med en målsättning av detta slag. Kommunsammanslagningarna har påskyndats av bestämmelsen i ramlagen, enligt vilken kommuner med färre än 20 000 invånare måste ordna primärvården och från 2015 även all socialvård i samarbete med andra kommuner. Befolkningsunderlaget för detta samarbetsområde måste också vara minst 20 000. Paras-reformens främsta förändringar genomfördes år 2009 då kommunernas antal minskade med 67. Under Paras-projektet åren 2006 2012 minskar antalet kommuner med sammanlagt ca 100. En stor del av sammanslagningarna omfattar dock så små kommuner att de inte ens efter samgången uppfyller minimikravet på en
Artikler: Hur gick det sen? 57 befolkning på minst 20 000 invånare. Inom de stora stadsregionerna har det förekommit få sammanslagningar. Också samarbetsområdena har ofta bildats så att centralorten inte är med, vilket har lett till att stadsstrukturerna inte har koncentrerats på önskat sätt. Inemot 200 kommuner ordnar primärvården och från 2015 även socialvården genom samarbete. Eftersom utgifterna för social- och hälsovården utgör ca hälften av kommunernas utgifter, har det uppstått en debatt om demokratiunderskottet när de av kommuninvånarna direkt valda fullmäktiges beslutanderätt förs över från kommunfullmäktige till de av fullmäktige valda samkommunernas organ. De kommunala centralorganisationerna kan i allmänhet inte vara särskilt initiativrika när det gäller reformer av kommunstrukturen, i synnerhet inte när alla kommuner är medlemmar i organisationen, så som är fallet med Finlands Kommunförbund. Förbundet förutspådde dock redan våren 2010 att kommunstrukturerna blir en av de centrala frågorna för den regering som skulle tillträda våren 2011. Förbundets styrelse föreslog i maj 2010 för region- och kommunminister Kiviniemi att en parlamentarisk kommitté skulle tillsättas redan före riksdagsvalen våren 2011 för att utreda en reform av kommunalförvaltningen och kommunallagen. Förbundet var bekymrat för att social- och hälsovården allt mer kommer att börja utvecklas separat utanför den kommunala organisationen, om reformen av kommunstrukturen inte framskrider. En styrka hos kommunalförvaltningen i Finland har ansetts vara att beslut om social- och hälsovårdstjänsterna fattas på lokal nivå som en del av annan samhällspolitik. Även den arbetsgrupp med uppdrag att utreda riktlinjerna för social- och hälsovården, som överlämnade sin rapport våren 2011, föreslog att det kommunalt baserade systemet ska bibehållas. (Social- och hälsovårdsministeriet. Betänkande 2011:7: Enligt arbetsgruppens uppfattning är»en stark kommun, där beslutsfattandet inom social- och hälsovården förenas med kommunens övriga beslutsfattande, en idealisk modell för att ordna social- och hälsovården.«) Minister Kiviniemi förhöll sig negativt till att tillsätta en parlamentarisk kommitté med omfattande befogenheter. Efter att minister Kiviniemi blivit statsminister tillsatte hennes efterträdare, region- och kommunminister Tölli, dock 6.9.2010 en tjänstemannaarbetsgrupp med uppdraget att, som underlag för en parlamentarisk kommitté som senare skulle tillsättas, göra en utredning om behoven att reformera kommunallagen. Arbetsgruppen konstaterade i sin rapport i februari 2011 (Kommunallagsutredningen) att den kommitté som tillsätts ska som underlag för beredningen av en ny kommunallag ställa en klar strategisk syn på hur kommunalförvaltningen och dess olika uppgiftsområden utvecklas som en helhet: den ska dra upp riktlinjer för de kommun- och servicestrukturer för vilka lagen utarbetas. När riksdagsvalen närmade sig våren 2011 kunde man inte inom regeringen längre nå enighet om att tillsätta en kommunallagskommitté. Efter valen bildades efter långa förhandlingar en regering så att Centerpartiet som i den förra regeringen svarat för de kommunala frågorna inte längre var med. Målsättningarna för en kommunreform och beredningssättet fick också en annan bas än vad som var fallet före valen. För det första tillsattes inte någon parlamentarisk kommitté utan enligt regeringsprogrammet är det regeringen som ska genomföra kommunreformen. Regeringens riktlinjer innehöll inte möjligheter att på den parlamentariska arenan diskutera olika modeller, utan en klar utgångspunkt för regeringen var att genomföra en reform av kommunstrukturen. Den arbetsgrupp för kommunförvaltningens struktur som hade tillsatts redan under den föregående regeringen fick ett nytt uppdrag. Den skulle utarbeta en sådan
58 Kari Prättälä utredning om en ändamålsenlig kommun- och servicestruktur som avsågs i regeringsprogrammet. Förslaget till kommunreform skulle också utarbetas i form av en kommunkarta. Arbetsgruppen har arbetat enligt order. Den har utfört ett förtjänstfullt arbete med att motivera behovet av en reform. Till den delen har arbetsgruppens arbete redan citerats här ovan. När detta skrivs är arbetsgruppens arbete och kommunkartor på remiss hos kommunerna. I utredningens del II föreslår arbetsgruppen att antalet kommuner ska vara 66 70 stycken. Det exakta antalet kommuner ska bero av de utredningar om kommunindelningen som görs på de områden arbetsgruppen föreslår. 7. Det förvirrade nuläget Eftersom kommunstrukturen inte har kunnat svara mot de växande kraven på befolkningsunderlag, har uppgifterna övergått på samarbetsorganisationer. När det gäller social- och hälsovårdstjänster ges statsandelarna till kommunerna, men största delen av finansieringen även av dessa tjänster sker med kommunala skatteinkomster. I egenskap av medlemmar och finansiärer är det kommunerna som äger samkommunerna, men utövandet av detta ägande kritiseras främst av kommunerna själva: i synnerhet små kommuner har inte talerätt i samarbetsorganisationer som ofta omfattar flera tusen arbetstagare. Som lösning på problemet föreslår i synnerhet de små kommunerna att hälsovården ska överföras på staten. Då beaktar man knappast att kommunerna skulle bli tvungna att avstå från sina statsandelar och dessutom att på ett eller annat sätt med sina skatteintäkter bidra till den del av finansieringen av hälsovården som fattas. För närvarande är det kommunerna eller samarbetsområdena som svarar för primärvården. Ett centralt mål för strukturreformen beträffande social- och hälsovården är att primärvården och den specialsjukvård som sjukvårdsdistrikten svarar för ska slås ihop och att starka primärkommuner ska svara för denna helhet. Strukturarbetsgruppens radikala förslag till reform av kommunstrukturen ger inte heller den en tillräcklig grund för en sådan reform. På de glesbebodda områdena på den stora landsbygden är det inte möjligt att skapa starka kommuner. Det skulle bli nödvändigt att utvidga städerna utöver det naturliga stadsområdet för att de skulle kunna svara för social- och hälsovården. Strukturarbetsgruppen blev tvungen att föreslå en särskild utredning om hur kommunstrukturen och servicestrukturen för social- och hälsovården ska samordnas. Regeringen har i själva verket utstakat att en sådan utredning ska göras och bli klar inom maj i år. En central målsättning i kommunreformen är att med stöd av starka kommuner åstadkomma en enhetlig kommunstruktur för stadsregionerna, som kunde bära ansvaret för en balanserad utveckling av samhällsstrukturen. En av hörnstenarna i den kommunala självstyrelsen i Finland kommunens rätt att beskatta sina invånare stödjer starkt kranskommunernas självständighet och styr som en osynlig hand hur samhällsstrukturen utvecklas. Bosättningsstrukturen splittras, varje kommun ser på markanvändningen ur sitt eget perspektiv och det är svårt att komma överens om gemensamma trafiklösningar. I en enda kommun fattar en enda fullmäktigeförsamling besluten och pengarna finns i en och samma kassa. Detta röjer inte undan problemen, men hjälper att lösa dem. Men hur kan man utan tvång slå ihop centralorter
Artikler: Hur gick det sen? 59 som kämpar med tillväxtproblem med kommuner som oftast har bättre ekonomi och bättre ordnad service? Debatten har ända från början präglats av en diskussion om metoderna att genomföra reformen. Redan från början har det varit klart att målsättningarna i regeringsprogrammet kan nås inom utsatt tid endast om även staten landets regering har rätt att besluta om kommunsammanslagningar. Den politiska retoriken har kryllat av de mest fantasifulla omskrivningar, där man försökt fördunkla detta faktum som ses som en självklarhet av experterna. Kommunstrukturarbetsgruppen konstaterar dock saken rätt tydligt:»i valet av metoder bör man dock så långt som möjligt sträva efter att bilda de nya kommunerna på frivillig basis eller skapa helheter som godtas av kommunerna och deras invånare. Detta skulle kunna främjas genom ett beslutsfattande i två steg där sammanslagningarna i första hand genomförs frivilligt av kommunerna, men där statsrådet har befogenhet att besluta om eller alternativt genom lag föreskriva sammanslagning när reformkriterierna uppfylls, men sammanslagningen inte har fått stöd av fullmäktige i alla berörda kommuner. I samtliga fall bör beslutet föregås av behörigt samråd med kommunerna.«(strukturarbetsgruppen I, s. 201) Det tycks ha blivit ett problem att det inom regeringen finns mycket olika slags uppfattningar om hur man borde gå vidare. Regeringen har inte berättat i vilken mån den har förbundit sig till kommunstrukturarbetsgruppens förslag. Detta gäller i synnerhet frågan om huruvida arbetsgruppens kommunkartor ligger till grund för det fortsatta arbetet. Enligt arbetsgruppen är det meningen att i reformen gå vidare på det sättet att det med stöd av den nu gällande kommunindelningslagen tillsätts en utredningsperson för alla de nya kommuner som ska bildas. Denne ska tillsammans med kommunerna i fråga utreda förutsättningarna för att skapa en ny kommun. Före detta hade regeringen dragit upp riktlinjer för en s.k. strukturlag som ska styra kommunstrukturreformen, dvs. tidtabellen och sättet att genomföra reformen. Beredningen av en strukturlag har påbörjats. Kommunernas yttranden om kommunstrukturarbetsgruppens rapport har begärts till den 13 april 2012. Kommunerna har dock en reell möjlighet att ta ställning till den nya kommunen först när all behövlig information finns på bordet. Detta kan tänkas ske tidigast i september. Till stöd för sitt ställningstagande behöver kommunerna vid sidan av strukturarbetsgruppens digra paket dessutom information om vilka krav det ställs på huvudmännen och vilka alternativ det finns att ordna social- och hälsovården samt utbildningen, vilka kriterierna är för en stark kommun, tidtabellen och sätten att genomföra reformen. Utifrån denna information skulle kommunerna redan ha något slags grund för att bedöma vilka slags möjligheter utredningspersonen har att lyckas i sitt uppdrag. Men ges kommunerna möjlighet till en sådan bedömning, som åtminstone inom kommunernas centralorganisation har ansetts viktig? Den principiellt viktigaste frågan hänför sig till sättet att bereda kommunreformen. Då det enligt regeringsprogrammet är regeringen som genomför kommunreformen, innebär det samtidigt att oppositionen utestängs från beredningen. Regeringen kan givetvis genomföra många reformer utan oppositionens medverkan. En kommunre-
60 Kari Prättälä form kan dock inte genomföras utan kommunal verkställighet. Det innebär bl.a. att den riksomfattande oppositionen till och med ofta är i majoritet i den kommun som ska genomföra reformen. Också annars är det fråga om en reform som påverkar grunderna för hela den finländska demokratin, där en stabil utveckling förutsätter mer omfattande acceptans än vad regeringen har även om det är fråga om en majoritetsregering av nuvarande slag. Om projektet ska föras vidare och i hamn som enbart regeringens projekt, kräver det att regeringen målmedvetet förbinder sig till de konkreta mål för projektet och den metod att genomföra det som eventuellt blir klara till hösten. Förutsättningarna för att få till stånd en sådan politisk vilja förefaller mycket svaga med hänsyn till att höstens kommunalval närmar sig. Det torde också ha blivit klart att regeringen inte ensam lyckas genomföra en kommunreform. Till det behövs också kommunerna. Därför är det också svårt att hålla riksdagsoppositionen utanför beredningen. Är kommunreformprojektet vid liv? Inte riktigt på det sätt som man skissade i regeringsprogrammet. Å andra sidan är utmaningarna för det framtida finländska välfärdssamhället så omfattande, att en betydande reform av kommunalförvaltningen i varje fall är nödvändig. 8. Hur kan man gå vidare? Om kommunalförvaltningen önskar behålla sin position även i framtiden som en kraftfaktor i det finländska samhället, behöver den en framtidsstrategi byggd på omfattande konsensus en gemensam statlig och kommunal syn på hur kommunstrukturen ska reformeras. Nu förde regeringsprogrammet till direkt handling. Detta lämnade inte rum för debatt. Att målmedvetet stärka kommunstrukturen måste vara en nödvändig del av framtidsstrategin. En samgång mellan kommunerna kräver dock att staten har sin egen syn på saken en utveckling av kommunstrukturen uteslutande utifrån ett kommunalt initiativ skulle inte nödvändigtvis medföra en ändamålsenlig lösning för områdesutvecklingen t.ex. inom stadsregionerna. Kommunalförvaltningen kan inte i hela landet byggas uteslutande på starka primärkommuner. Social- och hälsovården och många andra verksamheter kräver också en organisation baserad på ett större befolkningsunderlag. I reformen måste man fördomsfritt dryfta hela kommunförvaltningens struktur även principerna för verksamhet på nivån ovanför kommunerna. I europeiska bedömningar fäster man upprepade gånger uppmärksamhet vid att den högre kommunalförvaltningsnivån region- eller landskapsnivån är outvecklad. Också en demokratisk landskapsförvaltning är kommunalförvaltning. Den behöver inte ha beskattningsrätt; finansieringen kan komma från staten och från kommunerna. Den behöver och bör inte genomföras i hela landet, men det finns områden där den vore ett naturligt alternativ. OECD har rekommenderat olika slags modeller för olika delar av landet, men Finland är ett land med endast en modell (OECD 2010, s. 29). Det är bara det att uppfattningarna går isär om vilken modell som är den riktiga.
Artikler: Hur gick det sen? 61 Litteratur En livskraftig kommun- och servicestruktur. Utredning av strukturgruppen för kommunalförvaltningen, del I: Utredningsdel. Del II Regional genomgång. Finansministeriets publikationer 5b/2012. (Strukturarbetsgruppen I, II). OECD Public Governance Rewiews. Finland. Working together to sustain success.assessment and Recommendations. OECD 2010, s. 29. Regeringsprogrammet för statsminister Jyrki Katainens regering 22.6.2011. (Regeringsprogrammet). Sandberg, Siv: Reform med klassiska ingredienser. Finlands Kommuntidning 6/2006, Norden-bilaga, s. 6 7. Utredning över behovet att revidera kommunallagen, Finansministeriet 10/2011 (Kommunallagsutredningen) Reform av lagstiftningen som gäller organisering, utveckling och övervakning av social- och hälsovården. Slutrapport. Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2011:7. (På finska, med presentationsblad på svenska.). Noter 1. Förvaltnings- och kommunminister Henna Virkkunen, som inom regeringen svarar för projektet, konstaterade detta i flera intervjuer (t.ex. nyheterna om minister Virkkunens informationstillfälle i olika medier, se http://yle.fi/uutiset/kotimaa/2011/09/virkkunen_myos_toteutuneet_kuntaliitokset_arvioidaan_uudestaan_2840859.html). Däremot har företrädare för andra regeringspartier meddelat att de inte understöder tvångssammanslagningar (t.ex. socialdemokraternas partisekreterare Jungner, Savon Sanomat 23.9.2011 och företrädare för andra regeringspartier i Suomen Kuvalehtis nättidning 26.9.2011:»Suuri kuntauudistus vaikeuksissa muut vierastavat kokoomuksen pakkopuheita«= Den stora kommunreformen i svårigheter de andra är främmande för samlingspartiets tal om tvång).