Vem styr? Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning.

STUDIE Vem styr? Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning. En studie om chefers och politikers föreställningar om styrning, ledning och ledarskap i kommunal räddningstjänst

2 MSB:s kontaktpersoner: Håkan Axelsson, 010-240 51 50 Foto: Johan Eklund, MSB bildbank Publikationsnummer MSB1096 mars 2017 ISBN 978-91-7383-743-9 MSB har beställt och finansierat genomförandet av denna studierapport. Författarna är ensamma ansvariga för rapportens innehåll.

3 Förord Det blåser på toppen så det gäller att välja sina strider! Så beskrev en politiker jag intervjuade i höstas uppdraget i sin direktion. Det blåser kring en forskare också kan jag konstatera efter att ha drabbats av en hat- och hotstorm de senaste två månaderna. I början av december förra året gav jag en intervju för SVT för att berätta om studien som redogörs för i den här rapporten. Det handlade om att ge perspektiv till varför brandmäns protester inför förändringar av räddningstjänstverksamheten får stort gehör. Tyvärr framstod det bland annat som att jag hade synpunkter på deltidsbrandmän (RIB), vilket aldrig har varit fallet och som jag också förklarade i en artikel ett par veckor senare. Men jag förklarade protesterna och det faktum att de leder till att förbundsdirektörer och räddningschefer tvingas lämna sina tjänster genom att tala om räddningstjänsten som en mansdominerad och könsmärkt verksamhet. Många forskare har under flera år beskrivit hur föreställningar och praktiker om kön villkorar både räddningstjänstorganisationer och själva verksamheten, och jag är en bland dessa. Att bli granskad som forskare hör till, det är till och med en förutsättning för forskning och handlar om kvalitetssäkring och trovärdighet. Att bli granskad som genusforskare är särskilt vanligt eftersom det handlar om att problematisera förgivettaganden och normer om kön och genus på olika sätt, och det upplevs av många människor som jobbigt. Människor som utgör normen har dessutom i synnerhet svårt att se sin del i normsystemet. Därför är jag inte särskilt förvånad över kränkningarna jag utsatts för av brandmän som tycker att jag är fullständigt inkompetent, men jag är ändå något förvånad över styrkan och utbredningen av hatet och hoten. En chef förklarade hatet med att vi är ett monopol utan granskning och konkurrens det är problematiskt naturligtvis räddningstjänsten är en kommunal verksamhet bland andra och behöver kunna studeras utifrån alla möjliga olika perspektiv och teoretiska ingångar. Utan att forskarna som gör det ska behöva hotas till livet. Acceptans för olika infallsvinklar och förklaringsmodeller är en grundförutsättning för att räddningstjänster ska kunna förändras och utvecklas i takt med tiden. I ett förord brukar det tackas jag gör det utan att namnge personer den här gången med tanke på turbulensen kring studien och med omtanke om de personer som på olika sätt varit behjälpliga. MEN jösses vad tacksam jag är för er som jag fått intervjua, för er som läst och kommenterat text, för er som hörde av er när det blåste som värst särskilt alla brandmän från olika delar av landet! STORT tack! Till sist vill jag rikta ett innerligt tack till alla er lite speciella räddningstjänstpersoner ni vet vilka ni är och vad ni ska tackas för! Och så ni två då som finns i kontexten och som jag aldrig någonsin vill vara utan ni vet också vilka ni är ni är grymma, stort, stort tack! Ulrika Jansson Fil dr

4 Innehållsförteckning 1 Inledning... 6 1.1 Syfte, uppdrag och avgränsningar... 9 1.2 Utgångspunkter... 10 1.3 Disposition... 11 1.4 Kommunal räddningstjänst styrning, ledning och ledarskap.. 11 1.4.1 Kommunal räddningstjänst... 11 1.4.2 Styrning, ledning och ledarskap... 13 2 Metod och material... 17 3 Resultat... 19 3.1 Att leda för ett förändrat uppdrag... 19 3.1.1 Ett ökat skydd mot olyckor och skador det breda perspektivet.. 20 3.1.2 Vilket är uppdraget?... 22 3.1.3 Nationell samling... 25 3.1.4 Ökad samverkan... 26 3.1.5 Samverkan med andra räddningschefer... 27 3.1.6 Uppföljningar och återrapportering... 28 3.1.7 Utmaningar i det bredare perspektivet... 30 3.1.8 Kultur och bilden av brandmannen... 34 3.1.9 Att leda för ett ökat skydd mot olyckor och skador... 37 3.2 Styr politiken?... 40 3.2.1 Politiker om sitt uppdrag... 41 3.2.2 Styrverktyg... 42 3.2.3 En kommunal verksamhet som andra?... 42 3.2.4 Chefer om styrning... 43 3.2.5 och om att styra politiker... 45 3.2.6 Politisk styrning... 47 3.3 Ledarskapets kompetenser... 49 3.3.1 Vad är det för typ av ledarskap, kompetens och kunskap som behövs?49 3.3.2 Nya chefer med erfarenhet från andra branscher... 52 3.3.3 Akademiker eller brandisar?... 53 3.3.4 Framtida kompetenser?... 54 3.4 Motstånd från brandmannakollektivet... 56 3.4.1 Motstånd påverkan... 56 3.4.2 Motstånd förmåner... 57 3.4.3 Motstånd missnöje... 59 3.4.4 Motstånd mot förändring?... 61 3.5 Vem, vilka eller vad styr den kommunala räddningstjänsten?... 63 3.5.1 Styrning och ledning för ett bredare perspektiv på räddningstjänst 63 3.5.2 En annan räddningstjänstorganisation och för vem?... 65 3.6 Referenser... 67

5 Sammanfattning I föreliggande rapport beskrivs omständigheter som villkorar chefers och politikers möjligheter att styra och leda kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund i Sverige. Studien baseras på 18 chefers och sex räddningstjänstpolitikers berättelser om den verksamhet de ansvarar för och syftar till att synliggöra och problematisera föreställningar om styrning, ledning och ledarskap för att främja olycks- och krishantering ur det breddade perspektiv på räddningstjänst som följer av LSO. På en övergripande nivå visas att kommuners skyldighet att verka för olycksförebyggande arbete utmanas på olika sätt av föreställningar om traditionella perspektiv i räddningstjänster som villkorar och skapar specifika förutsättningar för styrning och ledning. Cheferna och politikerna beskriver en räddningstjänstorganisation som är högst traditionell både när det gäller organisatoriska förutsättningar och de normer och ideal som upprätthåller och reproducerar tolkningsföreträdet för de operativa delarna i uppdraget. De beskriver en trögrörlig organisation som inte löser hela uppdraget på ett tillfredsställande sätt för allmänheten. Ingen av cheferna, eller politikerna, säger att det skadeavhjälpande arbetet på något sätt är oviktigt, men de menar att det inte är tillräckligt i arbetet för ett förstärkt förebyggande arbete både mot bränder och andra olyckor än bränder. Svårigheterna att styra och leda beskrivs mycket summariskt handla om olika uppfattningar om vad uppdraget egentligen är, avsaknad av nationell styrning och tydliga mål samt uppföljningssystem och återrapporteringsmodeller som inte tar inte hänsyn till hela uppdraget. Ökad samverkan beskrivs som nödvändig men också som svår på grund av olika tolkningar av uppdraget. Vidare antas nya typer av kompetenser, kunskaper och erfarenheter skapa förutsättningar för att klara uppdraget, och för att kunna erbjuda både gamla och nya medarbetare stimulerande arbetsuppgifter. Kompetens från vård, omsorg och utbildning beskrivs som särskilt relevant. När det gäller organisationsinterna svårigheter för att styra och leda mot ett ökat skydd mot olyckor och skador så handlar det bland annat om motstånd från brandmän och arbetstagarorganisationer kring fler och nya arbetsuppgifter, andra sätt att organisera verksamheten med syftet att utvinna mer tid och personella resurser, bemanning, tjänstgöringstider och tjänstgöringssätt. Den starka yrkeskulturen, bilden av brandmannen och allehanda motståndshandlingar beskrivs av både chefer och politiker som de mest försvårande förutsättningarna för att utmana traditionella perspektiv på verksamheten. I rapporten ges flera exempel på motstånd och dess konsekvenser. En förutsättning som skapar möjligheter att leda och styra mot det bredare perspektivet är politikers tydliga krav på räddningstjänstorganisationerna.

6 1. Inledning Det är inte helt lätt att styra den här verksamheten. Det är många gammeldags traditioner om vilka det är som arbetar här, och med vad. Att försöka bedriva någon form av utvecklingsarbete och tänka nytt är svårt. Om vi fortsättningsvis ska nöja oss med att åka på larm så är det inga större bekymmer men att jobba mot att förebygga olyckor i större utsträckning känns ibland omöjligt. Jag stångas mot en mur av kultur och tradition varje dag. (Förbundsdirektör tillika räddningschef) Vem, vilka eller vad styr den kommunala räddningstjänsten? Denna studies övergripande fråga kan förefalla enkel utifrån det faktum att svensk räddningstjänst är en kommunal politikerstyrd och skattefinansierad verksamhet. Politiska beslut om inriktningen på räddningstjänsternas uppdrag är antagna i riksdagen och företrädesvis formulerade i Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO). LSO syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 ). Kommunens skyldigheter för räddningstjänstverksamhet handlar dels om att ansvara för räddningsinsatser vid olyckor och överhängande fara för olyckor, dels om att företa åtgärder för att förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. (3 kap. 1 ). Räddningstjänstens uppdrag är alltså att arbeta både operativt (skadeavhjälpande) och olycksförebyggande. I kommunala räddningstjänster 1 finns dock tendenser till att de förebyggande respektive operativa uppdragen ställs mot varandra på ett sätt som aktualiserar frågor om styrning och ledning. Politiska beslut om inriktningen på räddningstjänsternas uppdrag visar sig vara svåra att omsätta i praktiken. Eller mer specifikt kommuners skyldighet att verka för olycksförebyggande arbete utmanas på olika sätt av föreställningar om traditionella perspektiv som gör att styrning och ledning försvåras. Rapportens inledande citat sätter fingret på just den problematiken. Förbundsdirektören beskriver en mur av kultur och tradition som försvårar arbetet med att förebygga olyckor. Svenska räddningstjänstorganisationer utmärks av en stark organisationskultur och tradition där normer och värderingar om vad som är bra eller dåligt, viktigt eller oviktigt ofta kommer till uttryck genom föreställningar om de operativa delarna av uppdraget. Ur ett historiskt perspektiv ansvarade räddningstjänsten i första hand för operativa insatser som rörde bränder. Den traditionen utmanas i och med att andra delar i uppdraget betonas. I tidigare studier av räddningstjänst har konstaterats att 1 Kommunernas räddningstjänster organiseras i egen regi, genom civilrättsligt avtal under nämnd, i gemensam nämnd för flera kommuner eller i kommunalförbund.

7 räddningstjänsterna är mycket homogena och mansdominerade miljöer som inkluderar vissa grupper och utesluter andra. Den personalkategori som särskilt har beforskats är brandmän. Summariskt har tidigare forskning visat att föreställningar om maskulinitet villkorar förhandlingar om vad som ryms inom räddningstjänstens ansvarsområde och kärnverksamhet (Baigent 2001, Engström m fl 2012, Ericson 2004, 2011, Mellström 2010, Olofsson 2012,). Att allianser mellan män villkorar ledning och ledarskap, och att ledning inte bara är en fråga om formell organisation utan om informella nätverk och yrkeskultur har också synliggjorts (Ericson 2011, Häyrén Weinestål, Bondestam & Berg 2011). Under de senaste åren har brandmän uttryckt krav på att chefer i den kommunala räddningstjänsten ska avgå. Brandmän på flera olika håll i Sverige förklarar sig vara missnöjda med sina chefer av olika anledningar och vill byta ut dem. Som exempel kan nämnas protester från 69 deltidsanställda 2 brandmän inom räddningstjänsten i Torsby kommun. Under rubriken Brandmän: chefen måste gå redogjorde Värmlands Folkblad (VF) 3 den 16 november 2016 för en misstroendeförklaring där det framkommer att det främst är bristen på kommunikation som brandmännen anser har felat. De tycker inte heller att chefen har den kunskap som krävs för att fatta de beslut som organisationen kräver. Kommunalrådet i kommunen ger i samma artikel sin syn på saken och påtalar att räddningschefen på uppdrag av politiken har utarbetat en plan för organisationsutveckling i linje med uppdraget och att chefen har deras förtroende att bedriva det arbetet. När räddningschefen bjöd in till ett möte för att i dialog prata om den uppkomna situationen uteblev brandmännen. Ett annat liknande och aktuellt exempel är protester från delar av räddningstjänstpersonalen, företrädesvis deltidsbrandmän i räddningstjänsten Östra Götaland. Den 12 december 2016 publicerade den lokala tidningen Corren 4 insändaren Vi är de missnöjda medarbetarna som beskriver hur vissa i personalen saknar förtroende för sin ledning, bland annat när det handlar om arbetsmiljö och vad som beskrivs som ett osunt samarbete med facken. Precis som i Torsby förklarar den politiska ledningen att de står bakom både förbundsdirektören och resten av ledningsgruppen eftersom chefen agerar utifrån ett tydligt direktiv från ägarkommunerna. Det stödet uteblir dock från oppositionspolitiker i samma ägarkommuner som istället vill byta ut både ledningen i räddningstjänsten och i politiken. I ett annat fall för några år sedan blev räddningschefen i Gislaved avskedad av politiken efter att denne på politikens uppdrag utmanat inriktningen mot operativa insatser 2 Eg. räddningstjänstpersonal i beredskap - RIB 3 http://www.vf.se/uncategorized/brandman-chefen-maste-ga 4 http://www.corren.se/asikter/insandare/vi-ar-de-missnojda-medarbetarnaom4415321.aspx

8 och försökt utveckla organisationen för att skapa mer utrymme för olycksförebyggande arbete. 5 Arbetsrelaterat motstånd bland anställda förekommer i många arbetsorganisationer och är inget nytt fenomen. Anställdas behov och intressen och ledningens krav stämmer inte alltid överens vilket leder till att anställda gör motstånd, vilket i sak alltså inte är konstigt. När det handlar om räddningstjänsten har tidigare studier visat att olika grupper förhåller sig till det nya uppdraget enligt LSO på skilda sätt. I rapporten Diskurser om det kommunala skydds- och säkerhetsarbetet inför införandet av Lag om skydd beskriver Johansson-Hidén (2004) att de personer som finns i kommunledningar och den operativa personalen ofta uttrycker att de reaktiva delarna i uppdraget är viktigast medan räddningsnämnder och tjänstemän med arbetsledande befattningar oftare förespåkar en mer proaktiv inställning till säkerhetsarbetet. Jag använder inte exemplen ovan för att säga något om huruvida brandmäns och politikers protester eller motstånd är relevant eller irrelevant, utan för att synliggöra delar av de förutsättningar som påverkar styrning och ledning i kommunal räddningstjänst. Med denna inledande beskrivning av kommuners lagstadgade skyldigheter inom området skydd mot olyckor, räddningstjänstens starka kultur, och med exempel på brandmäns och politikers motstånd, vill jag synliggöra att det finnas flera olika omständigheter och villkor för att styra och leda den kommunala räddningstjänsten. Den ovan citerade förbundsdirektören menar att det är svårt, och ibland till och med känns omöjligt. Inom många räddningstjänster finns en stor frustration över att förändrings- och utvecklingsarbetet går så långsamt. Ofta uttrycker förbundsdirektörer och räddningschefer, och annan räddningstjänstpersonal med arbetsledande befattningar, att det finns ett stort behov av genomlysning av förgivettaganden och föreställningar om styrning och ledning i syfte att etablera ledningspraktiker som leder till varaktiga förändringar och utmanar tidigare traditionella perspektiv. Det förefaller därför både viktigt och intressant att studera föreställningar om styrning, ledning och ledarskap för att kunna säga något om de förutsättningar som utgör grunden för styrning och ledning i en räddningstjänst i förändring. En studie om styrning och ledning är naturligtvis också intressant eftersom räddningstjänstorganisationernas verksamhet är en central del i det övergripande samhälleliga arbetet med samhällsskydd och beredskap. Krav på samverkan med andra aktörer inom området föreskrivs dessutom i LSO. Styrning och ledning är således helt avgörande i både räddningstjänsternas interna arbete och på en samhällelig nivå ytterst för att människor i Sverige ska kunna känna sig trygga och för att det övergripande målet att färre ska dö, färre ska skadas och mindre ska förstöras ska kunna uppnås. I föreliggande rapport beskrivs chefers och politikers föreställningar om styrning, ledning och ledarskap för att därmed kunna problematisera 5 http://www.brandsakert.se/2015/0515/r%c3%b6r-inte-brandmannen

9 förutsättningarna för ledning i kommunala räddningstjänster och räddningstjänstförbund i Sverige. Studien baseras på 18 chefers och sex räddningstjänstpolitikers berättelser om den verksamhet de ansvarar för. 1.1 Syfte, uppdrag och avgränsningar Uppdraget är en överenskommelse mellan Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och Nationella sekretariatet för genusforskning. Syftesbeskrivningen är i överenskommelsen formulerad som; för att främja olycks- och krishantering ur det breddade perspektiv på räddningstjänst som följer av LSO, behöver antaganden och föreställningar om styrning och ledarskap synliggöras och problematiseras. Avsikten är att påvisa både de svårigheter och möjligheter som beskrivs i relationer mellan tjänstemän, politiker och brandmän [styrkeledare] och att komma med förslag på inriktningar för styrning och ledning. Syftes- och avsiktsformuleringen som ovan formuleras dock på ett annorlunda sätt i beskrivningen av uppdraget. Där handlar det om att undersöka betydelsen av organisatoriska förutsättningar, med fokus på ledningskultur, för hur ledarskap utövas och vilka krav som ställs på ledare på olika nivåer inom det kommunala arbetet utifrån LSO. Det är i min tolkning ett delvis annat uppdrag än vad som framkommer av syftesbeskrivningen. Uppdraget är således väldigt ambitiöst formulerat och innebär ett projekt både för att synliggöra och problematisera antaganden och föreställningar om styrning, ledning och ledarskap bland tjänstemän, politiker och brandmän i arbetsledandefunktioner (styrkeledare) men också att undersöka organisatoriska förutsättningar för hur ledarskap utövas och vilka krav som ställs på ledare på olika nivåer inom det kommunala arbetet utifrån LSO. Med tanke på att studiens omfattning emellertid motsvarar drygt fyra heltidsmånader för hela processen med förberedelser, datainsamling, analys och rapportskrivande, en förhållandevis mycket begränsad och kort forskningsprocess, så har jag varit tvungen att göra flera avgränsningar i projektet. I samråd med MSB har överenskommits att fokusera på syftesbeskrivningen. För att fånga så många berättelser som möjligt har jag genomfört ett stort antal intervjuer (24 stycken) och fokus i rapporten ligger därför också på redogörelsen av det empiriska materialet. Studien kan sägas ha karaktären av en nulägesbeskrivning. Jag vill betona att jag alltså inte studerar ledarskapspraktik, det vill säga vad som ingår i en chefs eller ledares faktiska arbete, eller hur det utförs av chefer i deras respektive räddningstjänstorganisation. Initialt fanns en ambition att även inkludera brandmän med arbetsledande befattningar (styrkeledare) i studien men längs studiens gång togs beslutet att fokusera på tjänstemän i ledningsfunktion, också det av rent tidsmässiga anledningar. Det betyder inte att chefers och styrkeledares olika föreställningar om styrning, ledning och ledarskap är ointressanta, snarare tvärtom. För att förstå komplexiteten med styrning och

10 ledning borde vidare studier ges förutsättningar att studera det kommunala säkerhetsarbetet på många olika sätt och nivåer. För en vidare diskussion om räddningstjänsters kontext och utmaningar hänvisar jag till MSB:s och Kairos Futures rykande färska rapport Framtidsstudie år 2030: med fokus på kommunal räddningstjänstorganisation. 1.2 Utgångspunkter För att uppnå syftet är det alltså föreställningar och antaganden om styrning, ledning och ledarskap som studeras i den här rapporten. Hur chefer och politiker i den kommunala räddningstjänsten utifrån sina upplevelser och erfarenheter fyller begreppen styrning, ledning och ledarskap med innehåll. Studien utgår från ett socialkonstruktionistiskt perspektiv för att beskriva och problematisera chefernas och politikernas berättelser (Berger & Luckman 1967). Jag utgår från att styrning, ledning och ledarskap är något som görs, det vill säga att begreppen rymmer flera olika och konkurrerande föreställningar om vad de är. Ur ett socialkonstruktionistiskt perspektiv blir styrning, ledning och ledarskap inte bara något som görs, det vill säga en social praktik, utan också något vi producerar kunskap om och som alltså kan studeras som sådan kunskapsproduktion. Det är människor som skapar vad ledning och styrning är. Jag tar också utgångspunkt i ett kulturperspektiv på organisation. Varje organisation har sin egen historia som ett resultat av människors sociala praktiker som utkristalliserats i förhandlingar, och kanske strider och konflikter mellan människor. Vad organisation, ledning och styrning är varierar och förändras alltså med den kulturella kontexten. Organisationers kulturer utgörs både av synliga och osynliga normer och värderingar som påverkar och styr tankar, handlingar och beteenden. Dessutom finns det ofta både en dominerande kultur och subkulturer, vidare en mängd olika normsystem i samma organisation, som skapar skilda villkor och förutsättningar för olika grupper. Tjänstemän och kollektivanställda, som arbetar utifrån skilda villkor, utvecklar ofta egna normsystem kring vad som uppfattas vara rätt eller fel, normalt eller onormalt, eller bra eller dåligt (Holgersson, C m fl 2011). Kulturella förhållanden i en organisation kan också förklaras genom diskurser. Diskurser förstås då som institutionaliserade föreställningar eller tankesystem som både påverkar och påverkas av sociala praktiker (Fairclough 1992). Mina utgångspunkter innebär alltså att jag studerar med vilket innehåll begreppen fylls utan att använda en på förhand bestämd förklaringsmodell om styrning eller ledning. Som jag ger smakprov på i avsnittet Styrning, ledning och ledarskap beskrivs och förklaras just dessa begrepp på en rad skilda sätt beroende på vetenskaplig disciplin och teoretiska ansatser. Genom att studera med vilket innehåll begreppen fylls kan jag säga något om förutsättningarna för styrning och ledning och därmed påvisa de svårigheter och möjligheter som MSB efterfrågar i sin syftesbeskrivning.

11 1.3 Disposition Efter denna inledning vidtar en beskrivning av studiens kontext, det vill säga den kommunala räddningstjänsten. Därefter presenterar jag några olika sätt att närma sig begreppen styrning, ledning och ledarskap på. Studiens metod och material beskrivs därefter. Sen vidtar resultatdelen som disponeras enligt fyra avsnitt 1) Att leda för ett förändrat uppdrag, 2) Styr politiken? 3) Ledarskapets kompetenser och 4) Motstånd från brandmannakollektivet. Rapporten avslutas med en kort diskussion kring svårigheter och möjligheter. 1.4 Kommunal räddningstjänst styrning, ledning och ledarskap I följande avsnitt börjar jag med att presentera den formella organiseringen och styrningen av kommunal räddningstjänst som utgör studiens kontext. Begreppen styrning, ledning och ledarskap presenteras kortfattat därefter, mest som en bakgrund. 1.4.1 Kommunal räddningstjänst Studiens kontext är alltså kommunal räddningstjänst och som jag inledningsvis beskrev är det en politikerstyrd verksamhet. Kommunernas räddningstjänster organiseras i egen regi, genom civilrättsligt avtal under nämnd, i gemensam nämnd för flera kommuner eller i kommunalförbund. Det är stora skillnader i de organisatoriska förutsättningar som råder bland landets räddningstjänster, bland annat på grund av storlek, geografiskt läge, lokal riskbild, upptagningsområdets area, befolkningstäthet och möjlighet till regional samverkan mm. Formellt styrs den kommunala räddningstjänsten 6 av ett flertal olika lagar och förordningar. Lag (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) är den speciallagstiftning (eller sektorslagstiftning) som reglerar verksamheten räddningstjänst. Enligt 1 kap. 1 syftar lagen till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Avsikten med räddningstjänst formuleras i 2 som de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön. I 3:e kapitlet av LSO formuleras kommunens skyldigheter avseende den förebyggande verksamheten. 1 För att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljön skall kommunen se till att åtgärder vidtas för att 6 Staten har också skyldigheter när det gäller räddningstjänst. Dessa regleras i LSO, enligt 4 kap. 1-6. Den statliga delen av räddningstjänst inbegrips inte i denna studie.

12 förebygga bränder och skador till följd av bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor än bränder. Varje kommun eller kommunalförbund ska ha ett handlingsprogram för den förebyggande verksamheten precis som för det operativa uppdraget. Handlingsprogrammet, som ska antas av kommunfullmäktige respektive beslutande församling, ska innefatta mål för räddningstjänstverksamheten med hänsyn tagen till risker, förmågor och resurser. Det ska också framkomma hur den förebyggande verksamheten är ordnad och planerad. Förutom LSO finns det en rad andra lagar som styr räddningstjänsternas verksamhet, till exempel, Lag (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor (LBE), Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH), Socialtjänstlag (2001:453)(SoL), Förvaltningslag (1986:223), Lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor (Sevesolagen), Kommunallag (1991:900) med flera. Även diskrimineringslagen (2008:567) är naturligtvis aktuell och krav finns på ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Från och med 1 januari 2017 innefattar arbetet med aktiva åtgärder även diskrimineringsgrunderna könsidentitet eller könsuttryck, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Arbetsgivaren har också skyldighet att motverka diskriminering och utreda och vidta åtgärder mot trakasserier med mera. Ytterligare en annan lagstiftning som är relevant är Arbetsmiljölag (1977:1160) som syftar till förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet samt att även i övrigt uppnå en god arbetsmiljö (1 kap. 1 ). Vidare regleras räddningstjänstorganisationerna genom ett stort antal föreskrifter från Arbetsmiljöverket. Arbetsmiljöverkets föreskrifter om Rökoch kemdykning (AFS 2007:7) är en av de mest frekvent använda eftersom den bland annat reglerar bemanning och förutsättningar för fysisk träning. Den redogör för hur många personer som krävs för att påbörja en rökdykarinsats samt för vilken arbetsfördelning som ska råda. Andra AFS:ar berör till exempel användning av skyddsutrustning, dykeriarbete och systematiskt arbetsmiljöarbete. 7 Räddningstjänstverksamheten styrs också av centrala 7 Föreskrifter från Arbetsmiljöverket observera att det är exempel och inte en fullständig förteckning; Användning av motorkedjesågar och röjsågar (AFS 2012:1), Användning av personlig skyddsutrustning (AFS 2001:3), Användning av trycksatta anordningar (AFS 2002:1), Arbete i explosionsfarlig miljö (AFS 2003:3), Arbete vid bildskärm (AFS 1998:5), Arbetsanpassning och rehabilitering (AFS 1994:1), Arbetsplatsens utformning (AFS 2009:2), Belastningsergonomi (AFS 2012:2), 2010:1), Besiktning av lyftanordningar och vissa andra tekniska anordningar (AFS 2003:6), Besiktning av trycksatta anordningar (AFS 2005:3), Buller (AFS2005:16), Dykeriarbete (AFS 2010:16), Gasflaskor (AFS 2001:4), Gravida och ammande arbetstagare (AFS 2007:5), Hygieniska gränsvärden (AFS 2015:7), Kemiska arbetsmiljörisker (AFS 2011:19) 1993:10),

13 kollektivavtal såsom HÖK, AB, Bilaga E (som är en bilaga till AB och som bland annat handlar om arbetstider), RiB (avtal för räddningstjänstpersonal i beredskap) och FAS 05, samt lokala kollektivavtal gällande exempelvis beredskapsersättning. Vissa räddningstjänstorganisationer har vidare tecknat lokala samverkansavtal som komplement till MBL 8 och FAS. 1.4.2 Styrning, ledning och ledarskap Många begrepp inom samhällsvetenskaplig forskning saknar entydiga definitioner. Dessutom tar studier ofta utgångspunkt i blandade teoretiska ansatser. Vidare förklarar olika vetenskapliga discipliner begrepp på skilda sätt. Begrepp som styrning, ledning och ledarskap hör också till de begrepp som är mytomspunna, omdebatterade, populära och som det går mode i, det vill säga att det florerar många olika typer av modeller i vissa perioder, som ersätts av andra modeller i andra perioder. Ibland är det inne med ett situationsanpassat ledarskap, ibland med ett karismatiskt och transformativt ledarskap och ibland med ett coachande ledarskap. Jag har avsiktligt avstått från att definiera styrning, ledning och ledarskap när jag gjort intervjuerna i studien eftersom jag är intresserad av föreställningar om dessa begrepp. Med vilket innehåll fylls begreppen ledning och ledarskap? Hur pratas det om styrning i räddningstjänsten? Men för att ändå säga något om hur begreppen kan förstås beskriver jag det som följer. Styrning betecknar på en mycket övergripande nivå bland annat beslutsfattares ambitioner att förändra saker inom olika samhälleliga sektorer. Styrning kan då handla om till exempel regler, lagar, anslag och revision, eller organisering. Styrningen inom offentlig förvaltning har genomgått stora förändringar de senaste årtiondena från detaljstyrning till målstyrning. Det gäller både myndigheter och kommuner som i och med målstyrning ges ökade möjligheter till mer flexibla lösningar kring organisation, arbetssätt och verksamhetens innehåll (Petersson 2014). När det gäller kommunal räddningstjänst ges kommunerna i enlighet med principen om kommunalt självstyre ökade möjligheter till en lokal anpassning av organisationen och dimensionering av räddningstjänstverksamheten. Målstyrning följs upp genom systemastiska uppföljningar och utvärderingar. Mast- och stolparbete (AFS 2000:6), Medicinska kontroller i arbetslivet (AFS 2005:6), Rök- och kemdykning (AFS 2007:7), Skyltar och signaler (AFS 2008:13), Stegar och arbetsbockar (AFS 2004:3), Ställningar (AFS 2013:4), Systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1), Tryckbärande anordningar (AFS 1999:4), Föreskrifterna om förebyggande av allvarliga kemikalieolyckor (AFS 2014:44), Utförande av personlig skyddsutrustning (AFS 1996:7), Utrustningar för explosionsfarlig miljö (AFS 1995:5), Vibrationer (AFS 2005:15), Våld och hot i arbetsmiljön (AFS 1993:2). 8 Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet

14 En annan variant på styrning i svensk offentlig sektor är den visionära styrningen, det vill säga att genom eftersträvansvärda målbilder och föreställningar om framtiden få organisationer att mer eller mindre styra sig själva. Styrning sammankopplas ofta med möjligheter till utveckling eller förbättring i någon mening. I termer av omorganisering antas organisationer och verksamheter kunna ta sig från ett bristfälligt läge till ett mer önskat läge. Till exempel beskrivs styrning, under rubriken Vad handlar samhällsskydd och beredskap om? på MSB:s hemsida 9, som hur vi som arbetar inom samhällsskydd och beredskap kan påverka utvecklingen, så att förmågan i samhället ökar. Den kanske mest vanliga styrformen i Sverige idag är organisationsutveckling (Hall & Löfgren 2006). Styrning kan också förstås som ett allmänmänskligt fenomen, ett sätt att försöka påverka andra att bete sig på vissa sätt. Här spelar mer diffusa processer och ideal in, som till exempel föreställningar om det demokratiska samhället eller ideal som är så förgivettagna att de bara finns. Enkelt uttryckt handlar det om hur vi får människor att bete sig som vi vill det är alltså en fråga om makt. Ledning liksom styrning är ledning ett begrepp som kan förstås på flera sätt. Dessutom används begreppen ledning och ledarskap ofta synonymt. Andra begrepp som ligger nära och som ibland används i liknande betydelser är styrning, management eller organisering. I vid bemärkelse kan ledning förstås som en funktion för att inrikta och koordinera resurser i syfte att uppnå önskade effekter. Inom det organisationsteoretiska forskningsfältet beskrivs ledning med en vidare innebörd än ledarskap. Ledning innefattar ledarens samtliga uppgifter, som till exempel administrativa, ekonomiska och representativa uppgifter (Söderström 1998). Bruzelius och Skärvad (2012) beskriver ledning som de aktiviteter som är knutna både till ledningsrollen och ledningsansvaret, det vill säga att både leda verksamheter och att leda människor. Verksamhetsledning inbegriper att utforma och arbeta med mål, strategi, organisation och styrning på ett sådant sätt att verksamheten skapar värde för dess olika intressenter. Med intressenter åsyftas de individer, grupper, organisationer som i någon mening har en utbytesrelation med organisationen och som innebär att organisationen och intressenterna har ett beroendeförhållande till varandra. Att leda människor handlar framför allt om att mobilisera lust, energi och engagemang hos människorna som arbetar i verksamheten, både direkt och indirekt, och att inrikta detta mot verksamhetens mål (Bruzelius och Skärvad 2012). Ledarskap är ett brett område och följaktligen finns det inom forskningsområdet en mängd definitioner som jag inledningsvis berörde. Det finns emellertid vissa drag som förenar de flesta definitioner, nämligen ett antagande om att det rör sig om en process och ett relationellt fenomen. I en processförståelse synliggörs att en avsiktlig påverkan utövas av en individ på 9 https://www.msb.se/sv/om-msb/ den 22 november 2016

15 andra människor för att leda, strukturera och underlätta aktiviteter och relationer inom en organisation. Det kan innebära att fler personer inom samma kontext utövar ledarskap och att det på förhand inte behöver vara någon skillnad mellan ledare och ledda (Yukl, 1998, Parry & Bryman 2006). Ledarskap betecknar dock vanligen relationen mellan ledare och medarbetare. I vissa definitioner av ledarskap ingår begrepp som inflytande, grupp, mål och relation utifrån en förståelse av en ledare som utövar inflytande över en grupp för att nå ett visst mål och som baseras på en relation mellan ledare och ledda (Bryman 1996). Andra definitioner beskriver ledaren som meningsskapare för organisationen och dess medlemmar, vilket innebär en betoning av det symboliska ledarskapets betydelse och ledarens funktion att åstadkomma social konsensus. I forskning görs ofta en distinktion mellan begreppen ledare och chef. Med chef avses mestadels en formell position medan en ledare definieras som någon som får folk med sig utifrån att det bygger på ett förtroende och acceptans som ger makt, och inflytande (Rohlin, Skärvad & Nilsson, 1994). Inom området skydd mot olyckor eller i olycks- och krishantering finns en rad olika definitioner och inriktningar när det handlar om både ledning och ledarskap. MSB, och tidigare Räddningsverket, är i en svensk kontext ofta uppdragsgivare till studier inom fältet. Som exempel kan nämnas Danielsson m fl (2011) som i forskningsöversikten Ledning och samverkan vid olyckor och kriser, beskriver två olika inriktningar. Dels handlar det om frågor kopplade till samverkan mellan olika aktörer, särskilt identifieras problematiken med byråkratiska organisationers flexibilitet och anpassningsförmåga i svåra lägen. Dels om ledningsfrågor i staber och andra tillfälligt sammansatta organisationsformer. Fredholm och Uhr (2011) är inne på samma linje och menar att sammanhanget för utövande av ledning är viktigt att tydliggöra, och de skiljer mellan ledning i den hierarkiska monokulturella organisationen respektive den pluralistiska samhälleliga kontexten. De menar att traditionell ledning i en hierarkisk mening är svår att tillämpa i en bredare samhällelig kontext där aktörer med olika organisationskulturer, intressen och målinriktningar ska verka sida vid sida. I boken Ledning och räddningsinsatser i det komplexa samhället (Fredholm & Göransson 2006), finns ett antal olika modeller för ledningsarbetet och beslutsfattande främst när det gäller räddningsinsats. På uppdrag av MSB skrev ekon. dr Sophie Linghag och jag 2015 Genusperspektiv på ledning och samverkan vid olyckor och kriser en forskningsöversikt. Syftet var att beskriva betydelser av genus inom fältet olycks- och krishantering eftersom beskrivningar och problematiseringar kring genus är ovanligt, eller helt frånvarande, i kombination med frågor om ledning, styrning och samverkan. Något som förefaller märkligt ur ett genusperspektiv eftersom olycks- och krishantering ofta baserar sitt arbete på tradition och ledningsideal som präglas av män och maskulinitet på ett oproblematiserat sätt. Summariskt visar vi att stora delar av krishanteringssystemet präglas av manliga normer, maskulinitet och föreställningar om vem som kan eller bör leda. Genom exempel på tidigare

studier av katastrofarbete, riskuppfattningar, riskhantering och riskbeslut synliggör vi att det är manligt kodade ledningspraktiker och ledningsorganisation som lyfts fram som särskilt viktiga vid en kris eller olycka, samtidigt som det finns stora kunskaper om att kriser och olyckor har sin grund i sociala och kulturella relationer att olyckor och kriser drabbar, och får olika konsekvenser för kvinnor och män. Forskning om räddningstjänst visar att maskuliniteter, informella nätverk och yrkeskultur villkorar ledningspraktiker och beslutsprocesser som jag berörde inledningsvis. Ericson (2011) beskriver att brandmannayrkets starka koppling till föreställningar om manlighet får konsekvenser för huruvida ledningsbeslut verkställs och Baigent (2001) menar att brandmäns arbetslag fungerar som självstyrande grupper med stora påverkansmöjligheter när det gäller oönskade reformer eller ledningsbeslut. 16

17 2. Metod och material Studien har genomförts genom en kvalitativ ansats. Kvalitativ empirisk forskning innebär att studera innebörder eller mening till skillnad från kvantitativ forskning som handlar om frekvens och mängd. Det empiriska materialet består av intervjudata. Som jag tidigare beskrivit har uppdraget genomförts genom en intervjustudie med 18 chefer (tjänstemän i ledningsfunktion) och 6 politiker i direktion eller styrelse vid ett räddningstjänstförbund. Åtta olika räddningstjänstförbund är representerade. Sammanlagt har alltså 24 intervjuer genomförts med personer från två olika kategorier. 1). Politiker i direktioner och nämnder 2). Tjänstemän på ledande befattningar. Av de intervjuade är 8 kvinnor och 16 män. Fyra av politikerna, och fyra av cheferna är kvinnor. Två av politikerna är män, och 14 av cheferna är män. Av cheferna är åtta förbundsdirektörer och/eller räddningschefer (sju män och en kvinna), 10 är mellanchefer, fördelade på tre kvinnor och sju män, varav hälften sitter i ledningsgrupp. Ett par av förbundsdirektörerna har bakgrund i annan verksamhet än räddningstjänst, vilket också gäller för ett par av mellancheferna. Två av intervjuerna har gjorts med personer, en kvinna och en man, som tidigare arbetat som förbundsdirektörer men som numera inte har anställning i en räddningstjänst av olika anledningar. Båda dessa ingår i materialet som två chefer bland andra. I redovisningen av resultaten gör jag nämligen inte skillnad på olika chefsnivåer. Det vill säga att jag likställer högste tjänsteman (förbundsdirektör och/eller räddningschef (ordinarie och vice) med mellanchef, tjänsteman på chefsnivån under högste chef, till exempel avdelningschef och produktionschef eller annan motsvarande benämning. Detta gör jag av anonymitetsskäl. Underlaget är relativt litet och det kan vara lätt att identifiera cheferna om de sorteras på ledningsnivå. Räddningstjänstsverige består av ett förhållandevis litet antal organisationer och kännedomen om varandras respektive verksamheter är tämligen stor. Ett par av cheferna jag intervjuat beskriver räddningstjänsten som en ankdamm där alla känner alla. Jag kan inte uttala mig om huruvida alla känner alla men jag har valt att låta alla chefer tala med samma röst inte bara av anonymitetsskäl utan också för att visa på övergripande mönster i intervjuerna. En chef säger att vi har egentligen samma problem, bara lite olika lösningar. Det har jag tagit fasta på. För även om det är stora skillnader i de organisatoriska förutsättningar som råder bland landets räddningstjänster, bland annat på grund av storlek, geografiskt läge, lokal riskbild, upptagningsområdets area, befolkningstäthet, möjlighet till regional samverkan, räddningstjänstens organisering och så vidare, så finns det vissa återkommande element i chefernas och politikernas berättelser om styrning och ledning. Det förefaller vara samma typ av problemförståelse kring vad uppdraget är, vad det är svårt att fatta beslut om och vad det beror på. När det gäller politikergruppen innefattar den alltså sammanlagt sex politiker, i olika räddningstjänster och med olika uppdrag inom direktioner och styrelser.

18 Jag redogör inte för deras respektive partitillhörighet eller övriga politiska uppdrag men i gruppen ingår både kommunstyrelseordförande och ledamöter. Jag låter också politikerna tala med en röst av anonymitetsskäl. När det gäller urvalet så har jag i vissa fall själv valt vilka att intervjua, i andra fall fått hjälp att välja intervjupersoner (det har framför allt handlat om chefer på mellannivå). Intervjuerna varade i mellan en timme och drygt två timmar, och samtliga intervjuer har spelats in. Vid intervjutillfällena har jag informerat intervjupersonerna om syftet med studien och att deras uttalanden (i form av citat) kommer att användas för att synliggöra tematiker i hela intervjumaterialet. Jag utgick från ett fåtal övergripande frågor och lät intervjupersonerna i stor utsträckning själva styra innehållet samtidigt som jag lyssnade och ställde uppföljningsfrågor. I huvudsak ställde jag frågor om: Vilka/vilket är räddningstjänstens uppdrag? Vilket är ditt uppdrag som chef/politiker? Kring vad går det lätt att styra och leda? Kring vad är det svårt att styra och leda? Vilken typ av ledarskap och styrning behövs? Vem, vad eller vilka styr räddningstjänsten? När det gäller resultatredovisningen så har jag valt ett empirinära framställningssätt. Syftet handlar om att synliggöra föreställningar om styrning, ledning och ledarskap och fokus i rapporten ligger därför på den deskriptiva delen. Jag presenterar resultaten kring de huvudsakliga frågorna som enligt ovan. Det första avsnittet behandlar föreställningar och uppfattningar om uppdraget på olika sätt. Det andra avsnittet handlar om styrning och förutsättningar för den. Det tredje avsnittet berör föreställningar om ledarskap, kompetens och kunskap. I det sista avsnittet Motstånd från brandmanakollektivet återger jag chefers och politikers berättelser om varför det är särskilt svårt att leda och styra i räddningstjänsten. Jag ställde inte några specifika frågor om kultur, brandmän eller motstånd i intervjuerna men det har visat sig att organisationskulturen är en central del i varför chefer och politiker tycker det är svårt att leda verksamheten och därför blev det ett eget avsnitt i resultatredovisningen. Jag illustrerar resultaten med hjälp av citat från intervjuerna. De citats som lyfts fram exemplifierar ett tema eller svar på en fråga som framträder i det större intervjumaterialet. Citaten är anonymiserade men i så stor utsträckning som möjligt exakt återgivna. Jag har några få gånger ändrat ordföljd eller tagit bort upprepande ord, där det visat sig vara svårt att förstå innebörden annars, men i det stora hela är det alltså talspråk. Som jag också skrivit ovan exemplifierar jag teman med citat antingen från en chef eller från en politiker, och det framgår av sammanhanget vilken kategori det gäller. Studien har vägletts av de forskningsetiska principer som gäller vid Vetenskapsrådets ämnesråd för humaniora och samhällsvetenskap 10. 10 http://www.codex.vr.se/texts/hsfr.pdf

19 3. Resultat 3.1 Att leda för ett förändrat uppdrag Uppdraget? Att se till att det inte händer några olyckor, det är ju det stora svaret på den frågan och det kan vi göra antingen genom att driva vissa frågor men också genom att samverka med andra där vi kan ha en mer stödjande roll. Och med tanke på att olyckorna inte blir färre, och bränderna inte blir färre och det är definitivt vårt huvudområde. Dödsbränderna blir inte färre så vi har ju inte lyckats [med uppdraget] så då måste vi jobba med nya arbetssätt och tänka nytt. Så det krävs någon som ser det och vill göra något åt det, som inte bara nöjer sig med att skicka ut på larm och sen åka hem igen. Se potentialen som finns i organisationerna, det finns en otrolig kompetens och ta tillvara på den och använda den på ett bra sätt. Använda arbetstiden effektivt, det finns massor av tid att hämta egentligen som vi kan använda till bättre saker. Det måste man se, och det måste man våga så det krävs ju någon med mod som vågar ta sig an den matchen för det är ju enormt mycket traditioner och strukturer att jobba med. Så mod krävs. (Chef) Det handlar om vad man tycker är uppdraget? Den stora delen av vår personal skulle säga att vi löst uppdraget om vi släckt bränderna. (Chef) I resultatredovisningens första avsnitt sätts ljuset på chefers och politikers föreställningar om uppdraget. Jag inleder med ett citat från en chef som beskriver att vare sig bränder eller olyckor blir färre, och att räddningstjänsten därför behöver arbeta på nya sätt. Chefen menar att det inte är tillräckligt att åka på larm, det vill säga arbeta med den reaktiva delen av uppdraget utan att också arbeta förebyggande för att se till att det inte händer några olyckor överhuvudtaget. Enligt chefen finns det mycket resurser i organisationen, både vad gäller medarbetares kompetens och arbetstid, som kan användas på mer effektiva sätt för att lösa uppdraget. Dels genom att räddningstjänsten själv driver frågor, dels i samverkan med andra. Chefen beskriver också att det krävs mycket mod för att ta sig an denna uppgift, mod att utmana starka traditioner och strukturer i räddningstjänstverksamheten. Chefen i citat nummer två hänvisar just till en stor del av den traditionen att släcka bränder. Olika tolkningar av uppdraget visar sig spela roll för styrning och ledning som jag visar i kommande avsnittet. Av MSB:s uppdragsbeskrivning för denna studie framkommer att det är mot bakgrund av det breddade perspektiv på räddningstjänst som följer av LSO

20 som föreställningar om styrning, ledning och ledarskap behöver beskrivas och problematiseras. Det handlar om att leda för ett förändrat uppdrag som avsnittsrubriken anger. Inledningsvis behöver jag därför kortfattat redogöra för vad det breddade perspektivet innebär. 3.1.1 Ett ökat skydd mot olyckor och skador det breda perspektivet Som jag nämnde inledningsvis trädde Lagen om skydd mot olyckor (2003:778) (LSO) i kraft den 1 januari 2004 och ersatte den tidigare Räddningstjänstlag (1986: 1102). 2009 gjordes en uppföljning (Reformen skydd mot olyckor, Ds 2009:47) av LSO för att dels beskriva och analysera huruvida reformen förverkligats i kommunerna, dels för att se i vilken grad intentionerna med den nya lagen uppnåtts. Av uppföljningen framkommer att bedömningen är att lagstiftningen stöder och driver på arbetet, men att det återstår mycket arbete innan intentionerna i reformen fullt ut har uppnåtts. Utvecklingen är övervägande positiv, och det finns inga starka skäl för att nu föreslå förändringar i lagstiftning eller att slå samman olika lagstiftningar på säkerhetsområdet. (Ds 2009:47, s 8). Summariskt beskrivs reformen ha utvecklats i enlighet med intentionerna, men att utvecklingen i flera avseenden går långsamt. 2015 följer MSB upp uppföljningen (Ds 2009:47) med en egen utvärdering i samma syfte. I rapporten LSO under tio år, en utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats (2015) beskrivs intentionerna i koncentrerad form under rubrikerna; Ökat skydd mot olyckor och skador, Stärkt förebyggande arbete, Tydligare ansvarsförhållanden, Minskad detaljreglering, Målstyrning med lokal anpassning, Ökad tvärsektoriell samverkan och samordning samt Mer av lärande och systematisk förbättring (MSB 2015, s 8). Även MSB (2015 s 7) kan konstatera att utvecklingen i flera avseenden fortfarande går långsamt och att intentionerna inte infriats i den takt man skulle kunna förvänta sig och att flertalet av intentionerna bara infriats till viss del och att det finns stora skillnader mellan kommunerna. Nu är det inte någon utvärdering eller uppföljning som görs i denna rapport men även jag kan konstatera att flera utmaningar återstår i arbetet för ett ökat skydd mot olyckor och skador. Avsikten med LSO handlar alltså om ett ökat skydd mot olyckor och skador. Minskad detaljreglering, målstyrning med lokal anpassning och tydligare ansvarsförhållanden ska leda till ett stärkt förebyggande arbete, ökad tvärsektoriell samverkan och samordning samt mer lärande och systematisk förbättring för ökat skydd mot olyckor och skador. I och med införandet av LSO styrs kommunernas arbete inom området skydd mot olyckor genom nationella övergripande mål. Som jag tidigare nämnt syftar LSO på en övergripande nivå till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor (1 kap. 1 ). Tidigare statlig detaljstyrning har ersatts av målstyrning på kommunal nivå. Det vill säga att kommunerna har getts ökade möjligheter att anpassa både räddningstjänstorganisationen och dimensionering av räddningstjänstverksamheten utifrån lokala behov, eller lokala förhållanden.