YTTRANDE 2012-12-19 Dnr 560/12 SVEA HOVRÄTT Mark- och miljööverdomstolen Miljödepartemetet 103 33 Stockholm Yttrande över betänkandet Mot det hållbara samhället resurseffektiv avfallshantering (SOU 2012:56) Allmänna synpunkter Ett övergripande syfte med de förslag som presenteras i betänkandet är att tydliggöra ansvaret mellan olika aktörer. Mot bakgrund av de samverkansproblem som enligt utredaren finns mellan berörda aktörer är det klart att det finns ett stort behov av att tydliggöra de olika aktörernas ansvar. Mark- och miljööverdomstolen anser dock inte att förslagen i alla delar innebär en tydlig ansvarsfördelning. Det gäller särskilt förslagen i de delar som rör omhändertaget av förpackningar och returpapper. När det gäller omhändertagandet av förpackningar och returpapper innebär förslaget, så vitt domstolen förstår, att det ekonomiska ansvaret ska ligga kvar hos producenterna samtidigt som det fysiska ansvaret till viss del övergår till kommunen. Av författningskommentaren framgår att kommunens ansvar ska innefatta en skyldighet att samla in avfallet från hushållen och lämna avfallet till avlämningsplatsen för det s.k. förhandsgodkända insamlingssystemet, FGI. I betänkandet anges också att de enskilda producenternas ansvar kvarstår men att den som driver ett FGI blir självständigt ansvarig för hur insamlingen bedrivs och fungerar. Enligt domstolen bör det övervägas om författningstexten tydligare kan beskriva hur de olika aktörernas ansvar förhåller sig till varandra. Om ansvaren inte är tydliga innebär det svårigheter för tillsynsmyndigheten att kunna bedriva en effektiv tillsyn samt riskerar att medföra konflikter som i slutändan kan behöva lösas i en domstolsprövning. Enligt utredaren innebär förslaget om ett kommunalt insamlingsansvar att hela eller delar av den infrastruktur som producenterna byggt upp kan behöva övergå i kommunal regi vilket enligt utredaren skulle kunna beröra mer än 50 000 civilrättsliga avtal. Utredaren ger inget förslag till hur detta ska lösas utan förutsätter att det kan genomföras genom civilrättsliga avtal. Enligt Mark- och miljööverdomstolen går det inte att ta ställning till förslagets lämplighet eftersom det helt saknas en beskrivning av hur genomförandet ska gå till och konsekvenserna av förslaget och dess genomförande.
2 När det gäller grovavfallet föreslås att verksamhetsutövare som godkänts av en myndighet ska få samla in och omhänderta skrymmande eller icke brännbart hushållsavfall. Samtidigt ska kommunens övergripande ansvar för detta hushållsavfall kvarstå. Enligt domstolen är det även här oklart hur aktörernas ansvar förhåller sig till varandra. Synpunkter på författningsförslagen Mark- och miljööverdomstolen har uppmärksammat ett antal brister i författningsförslagen, vilket domstolen delvis återkommer till nedan. Domstolen vill som en allmän synpunkt framhålla behovet av att författningsförslagen arbetas igenom. Detta gäller inte minst i språkligt hänseende. Miljöbalken 2 kap. 5 I dag står det att förnybara energikällor ska användas i första hand, medan den föreslagna lydelsen verkar innebära att förnybara energikällor ska användas. Det kan uppfattas som en skärpning av bestämmelsen. Det är oklart om en skärpning av bestämmelsen varit avsedd. Det kan också noteras att tillägget att alla som bedriver en verksamhet ska utnyttja möjligheterna att förebygga avfall innebär att en tillståndsansökan ska innehålla en beskrivning av förutsättningarna att förebygga avfall, se 22 kap. 1 4 MB. 15 kap. 3 a Definitionerna av förberedelse för återanvändning och återvinning är otydliga. Delvis verkar samma åtgärd avses (se särskilt sista ledet i definitionen av återvinning). Definitionerna bör ges en tydligare utformning. 15 kap. 5 Det är oklart varför hushåll byts ut mot bostäder och om någon skillnad i sak är avsedd. Omfattas ekonomibyggnader eller s.k. Bed & Breakfast i begreppet bostad? 15 kap.9 Paragrafen innehåller i sin nuvarande lydelse bemyndigande att meddela föreskrifter om hantering av avfall och om skyldighet för kommunen att lämna information om hanteringen av avfall och om innehållet i avfallsplanerna. Enligt föreslagna ändringar i avfallsförordningen införs flera nya åligganden för både enskilda och kommuner, se t.ex. förslagen i 11 b, 14 a, 34 a, 34 b, 62 a och 62 b. Även om bemyndigandet i 15 kap. 9 har en vid formulering så bör det övervägas om det behövs nya bemyndiganden för att meddela de föreslagna bestämmelserna. Det gäller särskilt förslaget i 62 a om skyldighet att föra anteckningar och förslaget i 62 b om skyldighet att lämna en avfallsrapport. Vad som
3 föreskrivs i dessa bestämmelser kan inte innefattas i begreppet hantering. Avfallsförordningen 11 b Domstolen uppfattar bestämmelsen som att det är frivilligt för kommunen att sortera ut avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning, men om kommunen väljer att sortera ut avfall som lämpar sig för återanvändning är kommunen skyldig att låta frivilligorganisationer eller andra aktörer hämta det. I författningsförslaget står det ska. I författningskommentaren står det dock att kommunen bör ge möjlighet att låta andra än kommunen att ta del av avfallet vilket kan uppfattas som att det inte är en skyldighet. Bestämmelsen kan också behöva förtydligas i fråga om vad som avses med andra aktörer. 14 a I tredje stycket finns en möjlighet till undantag från utsortering av matavfall om det utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv eller insamlingstekniskt perspektiv inte är rimligt. Enligt författningskommentaren preciserar första och andra styckena vad som gäller enligt 15 kap. 5 a och 8 MB. Dessa i sin tur hänvisar till 15 kap. 1 MB som ska gälla om inte annat följer av 2 kap. 7 MB. Det är inte självklart hur undantaget i 14 a tredje stycket ska läsas i förhållande till vad som gäller enligt 2 kap 7 MB. Man kan även notera att det i betänkandet (s. 180) står att kravet om utsortering av matavfall gäller i den mån det inte kan anses orimligt i enlighet med 2 kap. 7 MB. 74 Det kan behöva förtydligas om bestämmelsen även träffar befintliga fastigheter eftersom en tillämpning av bestämmelsen kan leda till relativt ingripande åtgärder för fastighetsägare. Miljötillsynsförordningen 25 a Enligt den nuvarande lydelsen av 2 kap. 30 miljötillsynsförordningen har länsstyrelsen ett ansvar för tillsyn över producentansvaret vid de miljöfarliga verksamheter för vilka länsstyrelsen är tillsynsmyndighet. Det kan finnas anledning att tydliggöra hur länsstyrelsens tillsynsansvar förhåller sig till det tillsynsansvar som nu föreslås. Betänkandet (s. 195 f) ger intryck av att det är tillsynen över producentansvaret för förpackningars utformning som ska läggas på en nationell myndighet. Den begränsningen framgår inte av den föreslagna bestämmelsen. 28 I 26 kap. 3 tredje stycket MB finns en generell skyldighet för kommunen att inom kommunen utöva tillsyn över avfallhanteringen enligt 15 kap. MB. Den föreslagna bestämmelsen i 28 3 miljötillsynsförordningen innebär att länsstyrelsen ska utöva tillsyn över yrkesmässig
4 transport av avfall, transport av farligt avfall och yrkesmässig insamling av avfall. Insamling och transport omfattas av begreppet hantering och därmed av kommunens tillsynsansvar. Av betänkandet (s. 207) framgår att tanken med förslaget är att länsstyrelsen ska överta tillsyn från kommunerna. Det förutsätter dock en ändring av 26 kap. 3 MB. Det kan dessutom finnas anledning att förtydliga hur kommunen och länsstyrelsens tillsynsansvar avseende avfall förhåller sig till varandra. Ny förordning om producentansvar för förpackningar och returpapper Den föreslagna nya förordningen innehåller flera bestämmelser som riktar sig till de som söker och driver de s.k. godkända insamlingssystemen samt till kommunen. Förordningen innehåller därmed mer än bestämmelser om producentansvar. Man bör överväga om förordningens titel är den som bäst beskriver förordningens innehåll. 11 andra stycken Möjligheten att meddela förelägganden bör ankomma på tillsynsmyndigheten. Det framgår också av betänkandet (s. 210) att tanken är att den nationella myndighet som utövar tillsynen över förpackningars utformning ska få meddela dessa förelägganden. Eftersom det redan följer av 26 kap. 9 MB att en tillsynsmyndighet får meddela de förelägganden som behövs, är den föreslagna bestämmelsen överflödig. 13-18 Bestämmelserna har kommenterats mer allmänt ovan. Det saknas en analys av om överträdelser avseende 13 17 behöver sanktioneras. I betänkandet (s. 149) står att den som driver systemet ska kunna påföras miljösanktionsavgift om det behövs för att komma till rätta med de brister som finns i systemet. Något författningsförslag i denna del har dock inte presenterats. 26 Enligt författningskommentaren ska paragrafen ange förutsättningarna för överklagande av t.ex. en kommunal nämnds beslut eller s.k. nollbeslut om utformningen av det kommunala insamlingssystemet för förpackningsavfall och returpapper. Enligt kommentaren kan bestämmelsen användas som en sista utväg för det fall kommunen och den som bedriver ett s.k. godkänt insamlingssystem inte kan enas vid samråd. Bestämmelsen reglerar dock inte det som beskrivs i kommentaren utan ger endast en anvisning om vart ett överklagande ska ställas. Vad som avses med kommunala nämnders beslut i särskilda fall anges inte. Av den föreslagna bestämmelsen framgår inte till vilken myndighet som beslutet ska överklagas. Om det ska överklagas till länsstyrelsen bör bestämmelsen i 19 kap. 1 andra stycket MB vara tilläcklig.
5 Övrigt Flera föreslagna förordningsbestämmelser pekar inte ut relevant myndighet, utan innehåller i stället ett bemyndigande till regeringen att bestämma vilken myndighet som ska ha den aktuella uppgiften. Konstruktionen med ett bemyndigande till regeringen hör inte hemma på förordningsnivå. Dessutom hade förutsättningarna för att lämna remissynpunkter underlättats av om utredningen hade preciserat vilken myndighet man tänkt sig ska ansvara för de olika uppgifterna. I handläggningen av detta ärende har deltagit hovrättslagmannen Lars Dirke, tekniska rådet Mikael Schultz och hovrättsrådet Malin Wik, föredragande. Lars Dirke Malin Wik