2007-07-17 REMISSVAR Finansdepartementet FI Dnr 07-3626-001 Finansmarknadsavdelningen Carina Heinlo 103 33 Stockholm Finansinspektionen P.O. Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Dnr Fi2007/2472 Genomförande av det tredje penningtvättsdirektivet SOU 2007:23 Sammanfattning FI avstyrker förslaget om att utse FI som tillsynsmyndighet över vissa ickefinansiella aktörer. Antalet nya aktörer som skulle komma under FI:s tillsyn skulle vida överskrida det antal som idag står under tillsyn. Om FI:s ansvarsområde utsträcks på detta sätt finns risk för att myndigheten får svårare att fokusera på det som är FI:s huvuduppgift, att se till att det finansiella systemet fungerar effektivt och uppfyller kravet på stabilitet, och att verka för ett gott konsumentskydd i finanssektorn. FI anser även att utredningens förslag är otydligt vad avser tillsynen av de ickefinansiella aktörerna. Som FI uppfattat utredningens förslag innebär tillsynsansvaret huvudsakligen att genomföra olika informationsinsatser. FI anser att det är olyckligt att begreppet tillsyn urvattnas på detta sätt. FI avstyrker förslaget om att ytterligare aktörer blir registreringspliktiga hos FI. Registrering vid FI används i praktiken som en kvalitetsstämpel av registrerade företag och föranleder osäkerhet bland allmänheten. Registrering kan ge sken av att företagen går igenom en mer omfattande prövning än de i själva verket gör. De företag som står under FI:s tillsyn, bör vara tillståndspliktiga och omfattas av full tillsyn. I den mån registreringsplikt för viss finansiell verksamhet kommer att bestå ser dock FI positivt på att det blir möjligt att genomföra platsundersökningar på samtliga företag under tillsyn. FI anser att det bör finnas en lagstadgad informationsskyldighet mellan myndigheterna för att delge information som kan vara av intresse för att en myndighet ska kunna vara effektiv i sin tillsyn. FI bör få möjlighet att påföra samtliga företag, som står under myndighetens tillsyn och i nu aktuellt hänseende omfattas av lagen om åtgärder mot penning- 1(13)
tvätt och terrorismfinansiering, en straffavgift. Detta för att åstadkomma en snabb inverkan på de företag som inte efterlever reglerna. De synpunkter som lämnas nedan följer betänkandet. 4. Överväganden och förslag 4.2.1 Vilka bör omfattas av lagstiftningen? Tillhandahållare av tjänster till truster och företag Enligt utredningen är vissa av de uppräknade tjänsterna i artikel 3.7 i det tredje penningtvättsdirektivet avsedda för annan rättslig miljö än den svenska. Tjänster såsom de i punkten 3.7. c), exempelvis kontorshotell, finns enligt FI:s mening även i Sverige. FI har erfarenhet av att sådana tjänster använts för att ge sken av fast förankring av verksamheten för att bedra investerare och allmänheten. Utredningen har inte i tillräcklig omfattning utrett vilka tjänster som finns eller inom en snar framtid kan komma att etableras i Sverige och som bör omfattas av det nya regelverket. 4.3 Ett riskbaserat förhållningssätt förs in i lagstiftningen FI instämmer med utredningen att principen om kundkännedom väl avspeglar de utökade reglerna om kundkontroll. FI anser att det riskbaserade förhållningssättet ytterligare stärker och effektiviserar bekämpningen av penningtvätt och terrorismfinansiering genom resursallokering. Genom att företagen måste bedöma och analysera risken för att verksamheten utnyttjas för penningtvätt eller terrorismfinansiering kan företaget vidta de åtgärder som bäst motverkar risken. Sålunda kan en rutin inte anses riskbaserad om företaget innan rutinens upprättande inte genomfört en riskanalys. 4.3.4 När skall kunden identifieras? Undantaget i förhållande till distanskunder Utredningen anför att undantaget om att kontrollera kunden under ingående av affärsförbindelsen även kan tillämpas på distanskunder, trots att denna grupp utpekas innebära en hög risk. Fondbolag tas upp som exempel på företag som har många distanskunder men där undantaget ändå skulle kunna tillämpas. Inte bara fondbolag, utan flertalet andra typer av företag, har en stor andel distanskunder. FI instämmer med utredningen om att det ska vara möjligt att tilllämpa ett s.k. parallellförfarande även på distanskunder. FI vill dock betona att ett parallellförfarande endast ska få tillämpas om det är nödvändigt för att inte avbryta den normala verksamheten och då risken för penningtvätt är liten. När ett parallellförfarande ska tillämpas på distanskunder bör en särskilt noggrann bedömning göras av om förutsättningarna är uppfyllda. Undantaget kan givetvis inte tillämpas generellt på t.ex. fondbolagens distanskunder utan endast efter en noggrann analys av risken för varje nytt affärsförhållande. Företaget måste först identifiera vilka tjänster och produkter som kunden önskar och ut- 2
ifrån en sammantagen bedömning avgöra om just den typen av kund utgör en liten risk. 4.3.5 Affärsförbindelsen skall inte ingås och transaktionen inte utföras om identiteten inte kan klargöras Utredningen hänvisar till att det kan vara svårt för t.ex. asylsökande att erhålla identitetshandlingar från sina hemländer. Utredningen anför att för dessa speciella fall torde det kunna gå att använda sig av temporära handlingar som trots allt normalt finns. Innan utredningen öppnar upp för detta undantag från identitetskontroll bör man invänta förslagen från den nyligen tillsatta utredningen (IJ 2007:03) om identitetskort för personer som inte har svenskt medborgarskap. 4.5.4 Utförande av tredje part FI anser att förslaget att kontroll av kunden kan utföras av tredje part är i linje med strävan att minska ineffektiviteten i upprepade identifieringsförfaranden. FI avstyrker dock förslaget om att den tredje parten skulle kunna utgöras av annan än de finansiella aktörer som uppräknas. FI anser att de företag som står under FI:s tillsyn endast ska kunna använda sig av andra finansiella företag under tillsyn som tredje parter. Om den tredje parten endast utgörs av de i förslaget angivna finansiella aktörer som står under FI:s tillsyn möjliggör det en bättre kontroll av användandet av tredje parter. Dessutom möjliggörs en god kontroll över tredje parter som finns utanför Sveriges gränser tack vare en god internationell samverkan mellan EU:s tillsynsmyndigheter. 4.6. Rapporteringskrav 4.6.1 Uppgiftsskyldighet och meddelandeförbud Utredningen föreslår att uppgifter till Finanspolisen ska lämnas utan dröjsmål efter granskning. FI ser positivt på förslaget. Det kan ifrågasättas om inte företag ska lämna uppgifter utan dröjsmål även då Finanspolisen begär det, exempelvis då upplysningar begärs från annan fysisk eller juridisk person än den som först rapporterat en misstänkt transaktion eller ytterligare information från den fysiska eller juridiska person som först rapporterat. 4.7.3 Undantag från personuppgiftslagen regleras i penningtvättslagen och inte i en särskild lag Av den föreslagna lagen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering framgår att rapporteringsskyldiga får föra register över sådana uppgifter som de lämnat till Finanspolisen. Bestämmelserna om behandling av personuppgifter och registerföring ska gälla utöver personuppgiftslagen. Personuppgiftslagen omfattar automatiserad behandling och även annan behandling av uppgifter enligt särskilda kriterier (5 personuppgiftslagen (1998:204)). Det finns dock de företag som inte för register på det sätt som anförs i personuppgiftslagen, exempelvis genom att spara uppgifter i pärmar efter datum utan sär- 3
skilda sökkriterier. Därmed regleras inte vad som gäller för övriga register. Lagen bör stadga att företagen ska ha ett centralt penningtvättsregister men att det får föras på det sätt som anges i lagen om det är ett sådant register som anges i personuppgiftslagen. Register som inte uppfyller definitionen i personuppgiftslagen ska även de följa bestämmelserna 17-21 och 23. Om inte lagen ändras i detta hänseende bör FI få föreskriftsrätt på detta område. 4.7.4 Vilka uppgifter skall bevaras och när skall handlingar och uppgifter gallras? FI tillstyrker förslaget om att uppgifter som lämnats till Finanspolisen och som ska sparas i ett centralt penningtvättsregister ska gallras först efter tre år istället för ett år. Såvitt FI känner till pågår förnärvarande en översyn av polisdatalagen. I uppdraget ingår att se över de gallringstider som polisen har att tillämpa. FI poängterar med anledning av detta betydelsen av att gallringstiden i lagen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering bör överensstämma med den som gäller i polisdatalagen. 4.8 Tillsynsfrågor 4.8.3 Hur skall tillsynen ordnas utanför den finansiella sektorn? FI avstyrker förslaget om att FI ska bli behörig myndighet för tillsynen över vissa icke-finansiella aktörer. Renodlad verksamhet med tillsyn över den finansiella sektorn Finansinspektionens tillsyn är inriktad på den finansiella sektorn. Uppdraget är således begränsat och det är inom detta område som FI har sin kunskap och erfarenhet. Begränsningen medför också att FI kan fokusera på effektiv tillsyn. Om FI åläggs tillsyn över den icke-finansiella sektorn försvinner den tidigare begränsningen. Detta skulle kunna innebära negativa konsekvenser på tillsynen inom den finansiella sektorn. Antalet nya tillsynsobjekt Vissa av de icke-finansiella aktörerna har beräknats uppskattningsvis. Det kan konstateras att redan de aktörer som på något sätt kan låta sig beräknas, överstiger det antal som FI idag har tillsyn över. FI har idag tillsyn över 3 700 finansiella företag. De nya tillsynsobjekten, som uppskattningsvis beräknats av utredningen, skulle vida överstiga det befintliga antalet aktörer som idag är under tillsyn. Kategorin Handlare med värdefull lös egendom har inte beräknats ens uppskattningsvis. Om funktionen för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering skulle ansvara för tillsynen av de icke-finansiella aktörerna skulle det påverka negativt på det arbete som bedrivs idag. Ingen tidigare branschkunskap finns och tillsynsobjekten består av ett mycket stort antal oidentifierade aktörer. 4
Svåridentifierade branscher Utredningen framhåller att uppgifter om de icke-finansiella tillsynsobjekten ska tas fram från andra myndigheters register. Det framgår dock inte vilka register som avses och om dessa är offentliga. FI kan därmed stöta på svårigheter att överhuvudtaget identifiera vilka de nya aktörerna är. Kategorin Handlare med värdefull lös egendom kan bli särskilt svår att identifiera. FI äger ingen kunskap om vilka aktörerna i kategorin Handlare av värdefull lös egendom kan vara. Tillsyn kan inte bedrivas över grupper som inte kan identifieras. Enligt utredningen är det grundläggande kravet på tillsyn att den ska bidra till målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. FI:s möjlighet att utöva en effektiv tillsyn över de icke-finansiella aktörerna försvåras av att FI inte har en naturlig beröringspunkt med dessa aktörer. Eftersom FI saknar kännedom om de branscher som de icke-finansiella aktörerna verkar i och då aktörerna är svåridentifierade, skulle detta innebära att FI först måste fokusera på dessa problem innan ett tillsynsarbete överhuvudtaget skulle vara möjligt. Internationell utblick FI har konsulterat flera tillsynsmyndigheter inom EES avseende hur tillsynen över den icke-finansiella sektorn har lösts i respektive land. Det kan efter en genomgång av inkomna svar konstateras att inte i någon av de sju tillfrågade länderna (Finland, Frankrike, Italien, Nederländerna, Tyskland, Österrike, Storbritannien) har uppgiften lagts på den myndighet som ansvarar för tillsynen över den finansiella sektorn. Den lösning som utredningen presenterar med FI som behörig myndighet för vissa icke-finansiella aktörer är inte effektiv för sitt ändamål. FI anser att de alternativ som utredningen presenterat inte blivit ordentligt utredda. FI efterlyser därför en vidare utredning om vilka alternativ som kan finnas och för- och nackdelar med dessa. 4.8.4 Hur ska tillsynen kunna utövas med så många (olika) verksamhetsutövare? Registrering FI avstyrker förslaget om att bolagsbildare ska registrera sig hos FI. Som FI tidigare framfört (se bl a rapport från december 2006 av en arbetsgrupp inom Ekorådet och prop. 2002/03:139) uppfattar allmänheten många gånger en registrering hos FI som att företagen genomgår en noggrannare förhandsprövning än vad de i själva verket gör. Denna feltolkning kan i vissa fall ha stora konsekvenser för den enskilde individen och är svår för FI att motarbeta. Den begränsade möjlighet till tillsyn som idag finns avseende registrerade företag enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, är inte tillräcklig. FI når inte syftet, d v s att få företagen att efterleva reglerna om penningtvätt och terrorismfinansiering genom de verktyg som står till buds med den nuvarande lag- 5
stiftningen (se vidare avsnitt 4.9). FI motsätter sig därför förslaget om att ytterligare aktörer ska omfattas av registreringsplikt. FI vill i detta sammanhang även påpeka en lagteknisk skillnad mellan lagen om inlåningsverksamhet och lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Enligt lagen om inlåningsverksamhet ska ett företag ansöka om registrering. Det innebär att FI gör en prövning av om förutsättningarna för registrering är uppfyllda innan ett företag registreras. Däremot är lagen om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet utformad på så sätt att det närmast synes vara avsikten att registrering alltid ska ske efter anmälan och att kontrollen av om förutsättningarna är uppfyllda göras i den årliga kontrollen. FI anser att det vore ändamålsenligt om lagen om anmälningsplikt för viss finansiell verksamhet justerades i detta avseende i enlighet med den ordning som anges i lagen om inlåningsverksamhet. Tillsynens innehåll Det är oklart vilken form av tillsyn som FI förväntas bedriva utanför den finansiella sektorn. Enligt utredningen ska det röra sig om en generell tillsyn samtidigt som man jämför med tillsyn enligt socialtjänstlagen och miljöbalken. Enligt utredningen kan man bedriva effektiv tillsyn via brev och via branschorganisationer i förekommande fall och att tillsynsverksamheten i en inte obetydlig omfattning rimligen kommer att omfatta ren information till verksamhetsutövare som inte känner till att de omfattas av lagstiftningen. Finansinspektionen vet av erfarenhet att det krävs ytterligare undersökande åtgärder för att säkerställa efterlevnad av lag och regler. Enligt tredje penningtvättsdirektivet kan en medlemsstat tillåtas bedriva tillsyn över den icke-finansiella sektorn (förutom kasinon) på grundval av en riskbedömning. Enligt Finansinspektionen har utredningen inte i tillräcklig omfattning utrett riskerna inom de olika icke-finansiella sektorerna och hur tillsynsfrågorna ska bedrivas innan föreslagna åtgärder kan anses vara riskbaserade. Mot denna bakgrund avstyrker FI förslaget om att ge FI ett begränsat tillsynsuppdrag i enlighet med utredningens förslag och att denna s.k. generella tillsyn över vissa icke-finansiella aktörer betecknas som tillsyn. FI anser det vara olyckligt att tillsynsbegreppet på detta sätt urvattnas, genom att åtgärder som huvudsakligen består av informationsinsatser och som FI ska ansvara för ska betecknas som tillsyn. Med tanke på vad tillsynen innebär i FI:s övriga verksamhet ger begreppet tillsyn en förväntansbild av att innefatta mer omfattande åtgärder. FI anser att myndigheten bör ha full tillsyn över samtliga de företag som ska stå under FI:s tillsyn. Samtliga finansiella företag, som anses behöva stå under tillsyn, ska vara tillståndspliktiga hos FI. Med tillståndsplikten följer också den fulla tillsynen. Både finansiella och icke-finansiella aktörer under tillsyn och olika tillsynsformer både inom och mellan dessa kategorier leder till förvirring bland allmänheten och hotar att inverka på allmänhetens förtroende för den finansiella marknaden och för FI. 6
Platsundersökningar FI ser positivt på förslaget att det ska vara möjligt att göra platsundersökningar på dessa företag. Att denna möjlighet ges ger dock också förväntningar från marknaden och allmänheten att sådana företes i tillräcklig omfattning. Att utföra en sådan uppgift inom den icke-finansiella sektorn skulle vara ogörlig för funktionen, som idag består av tre personer. 4.8.6 Tillsyn över kasinon FI tillstyrker förslaget att ge Lotteriinspektionen rätt att bedriva tillsyn enligt lagen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering. FI vill dock framföra att FI bedriver tillsyn över kasinon i den mån de utför valutaväxling i väsentlig omfattning enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Syftet med lagen är att tillse att företagen har rutiner för att motverka penningtvätt och terrorismfinansiering. Både FI och Lotteriinspektionen bör inte bedriva tillsyn över ett och samma område inom kasinoverksamheten. Det bör därför förtydligas vilken roll respektive myndighet ska ha. 4.8.8 Samordning och samverkan mellan myndigheter och ett uttalat utbildnings- och informationsansvar? Utredningen har föreslagit att en myndighet ges ett särskilt samordnings- och informationsansvar för vissa myndigheter. FI anser att detta förslag är bra, i synnerhet med tanke på att antalet tillsynsobjekt väsentligt kommer att utökas. Utredningen föreslår att FI får detta uppdrag, vilket myndigheten tillstyrker under förutsättning att ansvaret för samordningen huvudsakligen innebär att FI ansvarar för att möten kommer till stånd mellan myndigheterna. Varje myndighet ska dock ansvara för sitt eget tillsynsarbete och för att följa och informera om metoder och trender för penningtvätt och terrorismfinansiering inom respektive område. På så sätt tillses att ett informations- och erfarenhetsutbyte äger rum mellan tillsynsmyndigheterna. Om samordningsansvaret innebär krav på FI som den myndighet som ska vara särskilt aktiv i olika sammanhang den myndighet som bär huvudansvaret för att inhämta kunskap om metoder och trender inom penningtvätt och terrorismfinansiering genom exempelvis FATF även för andra tillsynsmyndigheters intresseområden och för att uppdatera andra tillsynsmyndigheter, behövs mer resurser till FI för att uppfylla ett sådant krav. FI ska även verka för samordning och samverkan vad gäller informationsförsörjning mellan tillsynsmyndigheter och de brottsutredande myndigheterna. Utredningen anför att FI därmed får ett särskilt ansvar för nödvändigt informationsutbyte rörande t.ex. trender på området i form av användande av nya metoder eller andra utvecklingstendenser. FI tolkar det som att FI får ansvar för att se till att möten äger rum med visst intervall, att vara sammankallande och ange en agenda för möten. 7
4.9 Alternativa betalningsförmedlare FI tillstyrker förslaget att det blir möjligt att bedriva tillsyn genom platsundersökningar på företag enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet. Tillstånd eller anmälan? FI motsätter sig att företag endast ska vara registrerade hos FI. FI anser att företagen bör vara tillståndspliktiga och därmed genomgå en förhandsprövning av sin verksamhet. FI har framhållit att det är svårt för allmänheten att skilja på tillstånd och registrering. Registreringen används som en kvalitetsstämpel av företagen och allmänheten uppfattar det som att företagen står under en mer omfattande tillsyn än vad som är fallet idag. En tillståndsplikt ställer högre krav på företagen och innebär att FI gör en noggrannare utredning av den tänkta verksamheten. 5. Konsekvenser 5.1 Konsekvenser för staten Finansinspektionen och övriga tillsynsmyndigheter Utredningen har bedömt tillkommande uppgifter i ett tillsynsperspektiv motsvara ungefär 2-3 årsarbetskrafter. FI har idag tre årsarbetskrafter som arbetar inom funktionen för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. Arbetet innefattar både regelgivning och tillsyn. Funktionen ansvarar också för kompetensutvecklingen inom området och för nationella och internationella kontakter. Tillsynen bedrivs över de företag som omfattas av reglerna om penningtvätt och terrorismfinansiering. FI har idag 3 700 företag under tillsyn och drygt 250 medarbetare. För att möjliggöra en effektiv tillsyn vad gäller efterlevnaden av reglerna om penningtvätt och terrorismfinansiering, stöder dessa medarbetare de tre personer som på heltid arbetar med dessa frågor. Området behandlas på så vis inom såväl skrivbords- som platsundersökningar som utförs av andra avdelningar och enheter. Sammantaget arbetar därmed betydligt fler med att bedriva tillsyn på detta område. För tillsynen över de nya icke-finansiella tillsynsobjekten finns ingen annan beröringspunkt inom FI varför tillsynen över dessa i första hand torde ligga inom funktionen för bekämpning av penningtvätt och terrorismfinansiering. Utredningen har försökt beräkna vissa nya tillsynsobjekt. Av de som föreslås komma under FI:s tillsyn kommer de åtminstone uppgå till ca 7 000. Det ska framhållas att i denna siffra ingår inte kategorin Handlare med värdefull lös egendom. De nya tillsynsobjekten överstiger vida det antal som idag står under tillsyn. Om den tillsyn som ska bedrivas över alla dessa icke-finansiella företag huvudsakligen ska omfatta informationsgivning, kan ytterligare 2-3 årsarbetskrafter vara tillräckligt. Om tillsynen även ska omfatta undersökningar på dessa före- 8
tag finns behov av ytterligare resurser. Eftersom utredningen inte kartlagt omfattningen av de nya tillsynsobjekten och utrett hur de ska identifieras blir det svårt för FI att uppskatta vilka behov av resurser myndigheten kommer att ha. Först när frågan utretts tillräckligt kan myndigheten specificera resursbehoven. FI:s möjlighet att göra platsundersökningar på finansiella institut och inlåningsföretag innebär ett ytterligare åtagande för FI. Enligt utredningen tillkommer det även på myndigheten att tillhandahålla vägledning om t.ex. riskmetoder och riskhantering till de företag som omfattas av tillsyn. Resursbehovet skulle kunna tillfredställas med de föreslagna 2-3 årsarbetskrafterna under förutsättning att tillsynen över de icke-finansiella aktörerna huvudsakligen kommer att innebära informationsgivning. FI kommer även få ett samordningsansvar för både tillsynsmyndigheter och utredande myndigheter. Behovet av resurser styrs av vilka krav som ska ställas på samordningen. Om respektive myndighet helt och hållet själv ansvarar för sitt arbete och informationsintag om metoder och trender är FI av uppfattningen att uppdraget kan hanteras inom den befintliga funktionen. Om ytterligare ansvar tillkommer på FI innebär det att motsvarande resurser är nödvändiga för att klara uppgiften. Övrigt FI:s föreskriftsrätt FI anser att bemyndigandet till FI bör preciseras och utökas. Utredningen föreslår att flertalet av bestämmelserna i FFFS 2005:5 ska flyttas till förordningen och därmed gälla alla aktörer. En av frågorna som FI ansett nödvändig att utreda i arbetet med de nya föreskrifterna är hur de, i större utsträckning än idag, vid behov ska kunna anpassas utefter olika branscher. FI:s farhåga är att regleringen på detta sätt blir stelbent och inte ger den flexibilitet som är nödvändig för att vara bransch- eller produktspecifik. FI tolkar det som att rätten att meddela ytterligare föreskrifter om hur en identitetskontroll ska utföras också omfattar möjligheten att meddela andra lämpliga åtgärder för identitetskontroll än de som anförs i 7 2 st förordningen. I annat fall bör bemyndigandet preciseras så att det framgår att FI har föreskriftsrätt i denna del. FI anser att bemyndigandet bör utökas till att omfatta hur transaktioner ska granskas, att varje företag måste utse någon som är övergripande ansvarig för frågorna om penningtvätt och terrorismfinansiering, en s.k. centralt funktionsansvarig och vilket ansvar denna person ska ha. Denna person spelar en central roll i företagens arbete med frågorna och är en samordningsperson både internt i företaget, särskilt i koncernförhållanden, och externt med berörda myndigheter. FI vill även kunna föreskriva att varje företag måste ha ett centralt penningtvättsregister (som får föras på det sätt som anges i lagen om åtgärder mot pen- 9
ningtvätt och terrorismfinansiering) och vad som ska gälla för de register som inte träffas av personuppgiftslagen. FI ser även behovet av att få föreskriftsrätt med avseende på rutiner och kontrollsystem vid användningen av tredje parter. Lagstadgad informationsskyldighet mellan myndigheter För att nå syftet med den i utredningen föreslagna samverkan mellan myndigheter bör det finnas en lagstadgad informationsskyldighet dem emellan. En myndighet ska ha en skyldighet att delge information till en annan myndighet som kan vara av intresse för att myndigheten ska kunna vara effektiv i sin tillsyn. FI har redan idag en lagstadgad underrättelseskyldighet - om FI vid en inspektion upptäcker penningtvätt eller terrorismfinansiering ska FI meddela Finanspolisen (12 lagen om åtgärder mot penningtvätt och 13 lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet). På samma sätt önskar FI att information om att ett företag, som är eller bör vara under tillsyn, brister i efterlevnaden av penningtvättslagen ska meddelas FI. Denna regel skulle innebära att FI alltid har rätt till att erhålla viktig information och att andra myndigheters interna resursprioriteringar inte påverkar menligt på FI:s möjligheter att bedriva en effektiv tillsyn. Straffavgift FI anser att i den utsträckning FI har tillsynsansvar bör myndigheten ha adekvata möjligheter att ingripa mot företagen. Det bör därför övervägas om FI ska få möjlighet att ålägga samtliga företag under tillsyn en straffavgift. Detta skulle innebära att FI direkt kan verkställa ett beslut med påföljande ekonomisk inverkan på företaget. Detta till skillnad från utdömande av vite, där ansökan måste tillställas domstol för att få ett beslut verkställt. En ansökan om utdömande av vite tar lång tid att få prövad och kräver dessutom resurser för bevakning och uppföljning. Lagtext och författningskommentar Lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (PtL) 2 2 st PtL Lagen omfattar filialer i Sverige till verksamheter som anges i 2 1 st 1-7. Hur tillsynen ska bedrivas över dessa filialer framgår inom de lagar som reglerar varje företagstyp. Filialer till kreditinstitut, som hör hemma utanför EES, ska lämna FI de upplysningar om sin verksamhet och sammanhängande omständigheter som FI begär (13 kap 3 lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse (BFL)). FI kan även göra undersökningar hos dessa filialer (13 kap 4 BFL). För filialer till kreditinstitut, som hör hemma inom EES, ska FI i samarbete med behörig hemlandsmyndighet, bedriva tillsyn över att likviditeten är tillfredställande (13 kap 7 BFL). Det framgår dock inte att FI i övrigt kan begära in upplysningar från filialer till kreditinstitut, som hör hemma inom EES, eller göra undersökningar hos dessa filialer. FI anser att det bör införas en 10
bestämmelse i BFL i likhet med de föreslagna 23 kap 2, 4 i lagen om värdepappersmarknaden (prop. 2006/07:115 s 74), som anger att FI kan begära in upplysningar från filialer etablerade i landet och att FI, om det är nödvändigt, får genomföra undersökningar hos filialer i Sverige. 13 p 4 PtL Det bör förtydligas att bestämmelsen innefattar handlingar och uppgifter som använts vid identitetskontroll och andra åtgärder för att uppnå kundkännedom, och inte enbart handlingar och uppgifter från identitetskontroll. 15 PtL Företagen får behandla personuppgifter och föra register enligt bestämmelserna i 16-23 vilka gäller utöver personuppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen omfattar både automatiserad behandling och manuell behandling enligt särskilda kriterier. Det finns dock register som inte faller under personuppgiftslagens lydelse. Även för dessa register bör 16-21 och 23 gälla. Om inte lagen ändras i detta hänseende bör FI få föreskriftsrätt på detta område. 17 PtL Register över sådana uppgifter som lämnats med stöd av 9 andra stycket får föras. I 13 FFFS 2005:5 anges att ett centralt penningtvättsregister ska föras. Ett centralt penningtvättsregister är en förutsättning för att polisen ska kunna följa upp och utreda ett ärende som av företaget anmälts som misstänkt. Det bör således inte finnas någon valmöjlighet för företagen att föra ett register eller inte. Däremot kan företaget välja om behandlingen ska vara automatiserad eller ske manuellt. Om det inte i lagen införs en bestämmelse om att rapporter som lämnats till Finanspolisen ska sparas i ett register, bör FI få föreskriftsrätt på detta område. Lag om verksamhetsutövare (VuL) 2 VuL Bolagsbildare ska ansöka om registrering hos FI. FI avstyrker förslaget (se vidare avsnitt 4.8.4) 9 och 10 VuL FI anser att de aktörer som omfattas av lagen om verksamhetsutövare även ska kunna åläggas en straffavgift. FI:s beslut att påföra straffavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om inte avgiften har betalts inom den tid som angetts (jfr BFL). FI måste vända sig till domstol för att ansöka om att få ett föreläggande om vite utdömt, vilket är tidskrävande eftersom resurser måste avsättas för bevakning och uppföljning. Det skulle därför vara av vikt för FI att även kunna använda sig av sanktionen straffavgift. 11
Lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet (AnmL) 9 a AnmL FI bör även kunna begära in upplysningar med avseende på de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och med stöd av förordningen (2004:331) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Bestämmelsens andra stycke bör utformas på samma sätt som föreslås i Finansdepartementets promemoria om kompletterande bestämmelser till EGförordningen om information om betalaren som skall åtfölja överföringar av medel. Formuleringen som föreslås i promemorian är förenlig med vad som i övrigt förekommer inom de lagar som reglerar de finansiella företagens verksamhet. Lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet (InlL) 17 a InlL FI bör även kunna begära in upplysningar med avseende på de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och med stöd av förordningen (2004:330) om inlåningsverksamhet. Förordning om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (PtF) 4 och 7 PtF Av paragraferna gemensamt kan utläsas att för distanskundsförhållanden krävs samma identifieringsmetoder som för övriga kundförhållanden, d v s idhandling, körkort eller pass, men även ytterligare åtgärder. Krav på idhandlingar har inte funnits tidigare för distanskunder, utan man har i dessa fall löst det med en kombination av lämpliga kontroller. Av 7 framgår att kravet på ytterligare identitetskontroller ska anses uppfyllt om kontrollen utförs genom en kombination av kontroller. Jämfört med 9 i FFFS 2005:5 saknas här lämpliga kontroller. Om vissa av de föreslagna kontrollerna används i kombination så har dessa fortfarande inte identifierat en person. 5 PtF Den verkliga huvudmannen definieras men inte i samma utsträckning som 4 a i lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, som även talar om fysisk person för vars räkning någon annan handlar. Den verkliga huvudmannen bör inte definieras på två sätt. 5 PtF borde istället hänvisa till det första ledet av definitionen i 4 a. 14 PtF FI tolkar det som att rätten att meddela ytterligare föreskrifter om hur en identitetskontroll ska utföras också omfattar möjligheten att meddela andra lämpliga åtgärder för identitetskontroll än de som anförs i 7 2 st förordningen. I annat 12
fall bör bemyndigandet preciseras så att det framgår att FI har föreskriftsrätt i denna del. FI anser att bemyndigandet bör utökas till att omfatta hur transaktioner ska granskas, att varje företag måste utse någon som är övergripande ansvarig för frågorna om penningtvätt och terrorismfinansiering, en s.k. centralt funktionsansvarig och vilket ansvar denna person ska ha. FI vill även kunna föreskriva att varje företag måste ha ett centralt penningtvättsregister (som får föras på det sätt som anges i lagen om åtgärder mot penningtvätt och terrorismfinansiering) och vad som ska gälla för de register som inte träffas av personuppgiftslagen. 15 PtF Det bör tydliggöras att bestämmelsen även ska omfatta en situation där företaget inte kan få inblick i en filials interna rutiner på grund av värdlandets sekretessregler. Beslut i detta ärende har fattats av biträdande generaldirektören Gent Jansson efter föredragning av Camilla Josephson. I den slutliga handläggningen har även tf enhetschef Mira Naumanen och juristen Carlos Barriuso deltagit. Gent Jansson Camilla Josephson 13