Greger Nyberg Yrkesrevisor 044-309 3207, 0768-87 00 04 greger.nyberg@skane.se 1 (8) Granskning av Samverkan om extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Sammanfattande rapport., Höganäs kommun, Landskrona kommun, Lunds kommun, Malmö stad, Osby kommun, Staffanstorps kommun, Vellinge kommun och Åstorps kommun. Rapport nr 34 2008 Greger Nyberg, februari 2008 Postadress: Skånehuset, 291 89 KristianstadBesöksadress: J A Hedlunds väg Telefon (växel): 044-309 30 00 Fax: 044-309 31 63 Organisationsnummer: 23 21 00-0255 Internet: www.skane.se/revisionen
2 (8) Sammanfattning Inledningsvis konstateras att samverkan mellan och kommunerna är i ett uppbyggnadsskede och söker sina former. I de större städerna, särskilt Malmö men även Lund, framkommer det att samarbetet kommit längre än i de flesta andra kommuner och att förmodligen beror på Regionens omfattande verksamhet i dessa städer. En slutsats som görs är att samordning och samverkan såväl lokalt som regionalt inte är tillräcklig i dagsläget och kan utvecklas på några punkter. I detta arbete är det angeläget att roller och ansvar klaras ut vad gäller samordning och samverkan mellan Länsstyrelsen och kommunen avseende det geografiska områdesansvaret på regional och lokal nivå. Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser är nyligen påbörjat hos vissa parter, varför det inte föreligger färdiga analyser av risker och sårbarhet för respektive organisations hela verksamhetsområde. Detta innebär att kommunen inte identifierat eventuella krisaktörer i sitt geografiska område. Kontakter har därmed inte tagits med utifrån samordningsansvaret inom det geografiska områdesansvaret. Även om det ges exempel på samarbete och kontakter som tagits föreslås att vidare samordning och samverkan kan utvecklas på några punkter. Som exempel ges bl a samarbete mellan kommunen och primärvården. Det konstateras i rapporterna att länsstyrelsen anser att samarbetet med Regionen fungerar bra och Regionens tjänsteman i beredskap finns alltid tillgänglig. Länsstyrelsen förfaller alltså vara nöjd med samarbetet med Regionen men saknar motsvarande funktion i kommunerna. I rapporterna framgår det dock att motsvarande funktion i kommunerna nästan alltid finns inom räddningstjänsten, vilken alltid är bemannad. Behov av ytterligare samverkan har inte identifierats överallt eftersom Region Skåne har relativt lite verksamhet inom vissa kommuners geografiska område. I några av rapporterna framkommer bedömningen att det saknas regionalt perspektiv och fokus i en del arbete men genom pågående analyser kan samordningsbehovet bli synliggjort. Granskarna gör den övergripande bedömningen att Regionen har en tydlig plan för uppbyggnad av krishanteringsarbetet men att så inte är fallet i alla kommuner. Av rapporterna framgår att Regionen som regel genomför dokumentation och utvärderingen av sina övningar. Detta är inte regel avseende alla kommuners övningar. Utvärdering sker dock muntligen i dessa fall vilket inte bedöms vara tillräckligt. Regionen och flera kommuner kommer att öva krisledningsnämnderna under 2008.
3 (8) 1 Inledning och syfte I likhet med år 2006 har s revisorer tillsammans med revisorerna i några av länets kommuner genomfört gemensamma granskningar inom områden som respektive huvudmän har ansvar för och där resultatet till stor del kan vara avhängigt hur regionen och kommunerna samarbetar. En styrgrupp för gemensamma granskningar bildades 2006. Gruppen består av revisorer från Regionen och revisorer från fyra kommuner, där de senare är utsedda av Kommunförbundet Skåne. I likhet med arbetet år 2006 var det en förutsättning att de olika granskningarna skulle presenteras på ett likartat sätt i de granskningsrapporter som skulle upprättas kommunvis. Det beslutades också att resultatet avseende Regionens del/ansvarsområde skulle presenteras i dessa granskningsrapporter. På uppdrag av revisorskollegiet tog s Revisionskontor på sig uppgiften att organisera, administrera och sammanfatta granskningarna. Granskningarna genomfördes under hösten 2007. Efter intresseförfrågan och omröstning bland länets kommuner föreslog styrgruppen för revisionssamverkan två gemensamma granskningar att genomföras under 2007 Åtgärder och samverkan för att möta extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, samt Samverkan kring turism och näringsliv. Den senare behandlas i annan rapport. Följande kommuner beslutade att med genomföra granskning inom området extraordinära händelser; Malmö, Lund, Staffanstorp, Landskrona, Höganäs, Åstorp, Vellinge och Osby. Det beslutades att uppdraget att genomföra arbetet skulle tilldelas respektive kommuns sakkunniga revisionsbiträden. För Regionens del beslutade revisorskollegiet 2006 att man av praktiska skäl skulle använda sig av samma sakkunniga biträden som respektive kommun upphandlat. Regionens revisorer har för övrigt tecknat ramavtal med dessa sedan tidigare. Underlag för projektplaner upprättades av Regionens revisionskontor och själva granskningsarbetet genomfördes av Komrev/Öhrlings PwC samt Ernst & Young. För mer detaljerad information och resultat avseende respektive granskning hänvisas till de åtta olika granskningsrapporterna. Denna rapport är en sammanfattning av det som framkommit i de åtta rapporterna avseende samverkan mellan Regionen och kommunerna. 1.2 Syfte Resultatet av kartläggningen och granskningarna skall visa om Regionens och kommunernas planering för samarbete och samordning sker på bästa sätt för att nå optimal effekt.
4 (8) 2 Bakgrund Nedan ges en sammanfattade bakgrund till Lagen om extraordinära händelser, (jfr SKL beskrivning). Kommuners och landstings uppgifter i samhällets krishanteringssystem utgår från en helhetssyn som innebär att förmågan ska byggas upp utifrån ett underifrånperspektiv för hela hotskalan fred krig. Fokus ska dock ligga på de fredstida insatserna. Helhetssynen bygger på den ordinarie verksamhetens krav på säkerhet och uthållighet. Redan här har kommunen och landstinget ansvar för att kraven uppfylls. Till detta kommer ett intresse från statens sida att i vissa avseenden påverka kommunens och landstingets utformning av krisberedskapen och att få vissa särskilda uppgifter utförda av kommunen och landstinget. Som ett led i att uppnå detta trädde den nya lagen, Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, i kraft den 1 september 2006. Lagens syfte Bestämmelserna i lagen syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting ska därigenom också uppnå en grundläggande förmåga för civilt försvar. Definition Med extraordinär händelse avses en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller ett landsting. Kommuners och landstings förberedelser Enligt den nya lagen ska kommuner och landsting för varje ny mandatperiod fastställa en plan för att hantera extraordinära händelser. Denna skall innefatta bland annat en lägsta godtagbar nivå för den del av den normala verksamheten som alltid måste kunna upprätthållas oavsett omfattning och karaktär på en inträffad kris. Kommuner och landsting ska även utse en krisledningsnämnd som ska utföra uppgifter under extraordinära händelser. Krisledningsnämnden får vid en extraordinär händelse fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i kommunen eller landstinget. Detta gäller även sådan verksamhet som bedrivs av hel- eller delägda kommunala- och landstingskommunala företag. I den nya lagen fastställs även ett antal uppgifter som kommuner och landsting ska utföra: Risk- och sårbarhetsanalyser Kommuner och landsting ska analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i kommunen respektive landstinget och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska därefter värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sårbarhetsanalysarbetet ska ses som en ständigt pågående process.
5 (8) Arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser bör samordnas med övrigt förebyggande arbete i kommunen och landstinget, exempelvis med det arbete som utförs i enlighet med lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Geografiskt områdesansvar (gäller endast primärkommunerna) Kommunen ska inom sitt geografiska område verka för samverkan och samordning i såväl förberedelsearbetet som faktiska krissituationer, vilket omfattar såväl offentliga som privata aktörer. Denna samordning bör utgå från en samlad analys av sådana risker och sådan sårbarhet i kommunens geografiska område som kan leda till extraordinära händelser. Kommunen ska även arbeta för att informationen till allmänheten samordnas under kriser samt lämna en samlad information till länsstyrelsen om läget i kommunen. Utbildning och övning Kommuner och landsting ska se till att förtroendevalda och anställda får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. Dessa utbildningar, men framförallt övningarna, bör ske regelbundet. Rapportering Kommuner och landsting ska hålla den myndighet som regeringen bestämmer informerad om följande: Vilka åtgärder som vidtagits för att minska risker och sårbarhet och därmed förbättra krishanteringsförmågan. Vid en inträffad extraordinär händelse ge fortlöpande information om händelseutvecklingen och vilka åtgärder som vidtas. I den anslutande förordningen (2006:637) framgår att kommunerna ska hålla länsstyrelsen informerad om ovanstående. Landstingen ska hålla Socialstyrelsen och Krisberedskapsmyndigheten (KBM) informerad om de åtgärder som vidtagits i förebyggande syfte. Dessutom ska landstingen vid en extraordinär händelse lämna lägesrapporter och information om händelseutvecklingen till Socialstyrelsen och länsstyrelsen. Statlig ersättning Staten betalar årligen en ersättning till kommuner och landsting för att få ovanstående uppgifter utförda. Kommunerna och landstingen erhåller fr o m den 1 januari 2006 årlig ersättning från staten enligt särskild fördelningsprincip bl a baserad på invånarantal. De nya uppgifterna införs under en uppbyggnadsperiod om tre år. Den nya lagen innebär krav på vissa nya och mer preciserade uppgifter bl a ett geografiskt områdesansvar. Dessa ska, enligt en kommunöverenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting, implementeras under en uppbyggnadsperiod om tre år med start 2006 och slutfört under 2008.
6 (8) 3 Sammanfattande resultat av granskningarna 3.1 Arbetet i uppbyggnadsskede Inledningsvis konstateras att samverkan mellan och kommunerna är i ett uppbyggnadsskede och söker sina former. I de större städerna, särskilt Malmö men även Lund, framkommer det att samarbetet kommit längre än i de flesta andra kommuner och att detta kan förmodligen bero på Regionens omfattande verksamhet i dessa städer. Det konstateras att lagen är ny vilket torde bidra till en osäkerhet och ett tolkande av denna. I någon enstaka plan finns uppgift som påvisar hur samarbete och samordning skall ske. En slutsats som görs är att samordning och samverkan såväl lokalt som regionalt inte är tillräcklig i dagsläget och kan utvecklas på några punkter. I detta arbete är det angeläget att roller och ansvar klaras ut vad gäller samordning och samverkan mellan Länsstyrelsen och kommunen avseende det geografiska områdesansvaret på regional och lokal nivå. Granskarna har också uppfattningen att planeringen inför en extraordinär händelse kan intensifieras när det gäller samarbete och samordning mellan s och flera av kommunerna. 3.2 Krisledningsorganisation, förberedelser m m Både Regionen och kommunerna har påbörjat ett risk- och sårbarhetsarbete. Dock varierar det hur långt de olika kommunerna har kommit i sitt arbete. I rapporterna framgår att i några planer finns uppgifter som visar hur samarbete och samordning skall ske. Även om det ges exempel på samarbete och kontakter som tagits föreslås att vidare att samordning och samverkan kan utvecklas på några punkter. Som exempel ges bl a samarbete mellan kommunen och primärvården. Det framgå dock inte om detta i verkligheten är en konsekvens av eller har bäring på extraordinära händelser utan är förmodligen mer av händelser i vardagen. Härutöver ges flera exempel på samarbetsråd/samverkansråd m m som bör vara en god förutsättning för en vidare samverkan framöver. I vissa kommuner är kontakterna med andra aktörer etablerade sedan länge och i andra, företrädesvis små kommuner där Regionen har mindre verksamhet, är kontakterna begränsade. En viktig fråga för kommunerna är samordningsansvaret. Det förefaller vara ett längre gående samarbete/informationsutbyte och dialog om Regionen har ett sjukhus i kommunen. Som exempel kan nämnas att Regionen och Malmö stad har ett gemensamt samverkansråd sedan lång tid tillbaka. Det konstateras i rapporterna att länsstyrelsen anser att samarbetet med Regionen fungerar bra och Regionens tjänsteman i beredskap finns alltid tillgänglig. Länsstyrelsen förfaller alltså vara nöjd med samarbetet med Regionen men saknar motsvarande funktion i kommunerna. I rapporterna framgår det dock att motsvarande
7 (8) funktion i kommunerna nästan alltid finns inom räddningstjänsten, vilken alltid är bemannad. Det framgår dock i flera rapporter att kunskapen om varandras organisation bör bli bättre eftersom räddningstjänsten i en kommunal organisation är den initiala kontakten vid en krissituation även om händelsen inte är en traditionell räddningstjänstfråga. Behovet av samverkan är identifierat i de flesta kommunerna och finns med bland de aktörer som är identifierade. I några rapporter konstateras att det inte har framkommit tydligt fokus på att utveckla samverkan mellan kommunerna och i respektive parts övergripande planering. Detta kan dels bero på att arbete med risk- och sårbarhetsarbetet kvarstår och dels på att effekterna av en extraordinär händelse skiljer sig markant åt mellan organisationerna. En extraordinär händelse på kommunal nivå är i regel inte en extraordinär händelse för. Det skall även tilläggas att i någon kommun har man inte kommit igång med arbetet. Generellt finns dock samverkan på det operativa området mellan prehospital sjukvård och räddningstjänst. Någon kommun saknar politiskt inriktningsbeslut om det fortsatta arbetet utifrån den kommunövergripande risk- och sårbarhetsarbetet. Ett beslut skulle förtydliga nämndernas ansvar för en fortsatt analys av den egna verksamhetens sårbarhet. I Regionen finns bl a beslut och direktiv från Regionstyrelsen. Behov av ytterligare samverkan har inte identifierats överallt eftersom har relativt lite verksamhet inom vissa kommuners geografiska område. Flera kommuner har inrättat krishanteringsråd. Granskarna redogör för exempel där, förmodligen p g a förbiseende, saknas i råden t ex i form av KAMBER och/eller Skånetrafiken. Vidare saknas viktiga aktörer som teleoperatörer, vilka inbjudits men inte svarar på förfrågan. Det skall tilläggas att krishanteringsrådet eller motsvarande kan vara inrättat på Regionens initiativ. Det kan konstateras att det finns en förväntan från bägge parter på att länsstyrelsen skall ta ett övergripande samordningsansvar och förmedla kontakt då behov uppstår. Av granskningen framgår att det inte är tydliggjort hur och när detta skall ske. Upplysningsvis kan nämnas att det i rapporterna konstateras att Regionen har skyldighet att rapportera till Socialstyrelsen och Krisberdskapsmyndigheten medan kommunerna rapporterar till Krisberedskapsmyndigheten som i sin tur rapporterar till länsstyrelsen. 3.3 Planering, analys av risker, m m I granskningarna har framkommit att det inte är självklart att de kommunala bolagen är involverade i arbetet. I minst en kommun återstår det att formalisera arbetet med dessa bolag. Avseende samordning med de kommunala bolagen är det viktigt för kommunen att redan i förberedelsestadiet ha en grundläggande strategi för hur bolagen ska hanteras, dels utifrån deras verksamhet inom ramen för arbete med risk- och
8 (8) sårbarhetsarbetet, dels utifrån deras roll i förberedelsearbete och i samband med akuta kriser. Ofta återstår det att formalisera detta i ägardirektiven. I s övergripande krishanteringsplaner omnämns samverkande myndigheter och krisaktörer. Samverkan mellan kommuner och har kommit igång med pandemiplanering på lokal nivå. Det finns sedan tidigare samverkan på det operativa området mellan s prehospitala sjukvård och kommunernas räddningstjänst. Som nämnts tidigare är arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser är nyligen påbörjat hos vissa parter, varför det inte föreligger färdiga analyser av risker och sårbarhet för respektive organisations hela verksamhetsområde. Detta innebär att kommunen inte identifierat eventuella krisaktörer i sitt geografiska område. Kontakter har därmed inte tagits med utifrån samordningsansvaret inom det geografiska områdesansvaret. Man avvaktar här resultatet av pågående risk- och sårbarhetsanalys. I några av granskningarna framkommer bedömningen att det saknas regionalt perspektiv och fokus i en del arbete men genom pågående analyser kan samordningsbehovet bli synliggjort. Granskarna gör den övergripande bedömningen att Regionen har en tydlig plan för uppbyggnad av krishanteringsarbetet men att så inte är fallet i alla kommuner. 3.4 Övning, utvärdering m m Av rapporterna framgår att Regionen som regel genomför dokumentation och utvärderingen av sina övningar. Detta är inte regel avseende alla kommuners övningar. Utvärdering sker dock muntligen i dessa fall vilket inte bedöms vara tillräckligt. I någon kommun finns i plan hur man skall ge en samordnad rapport till länsstyrelsen om vidtagna och planerade åtgärder. Regionen och flera kommuner kommer att öva krisledningsnämnderna under 2008.