1. Sammanfattning har fått i uppdrag av Hörby kommuns revisorer att genomföra en granskning av styrelse och nämnders fakturahantering. Syftet med granskningen har varit att bedöma om styrelsens och nämndernas interna kontroll avseende fakturahantering är ändamålsenlig Utifrån genomförda stickprov och dokumentgranskning bedömer vi att den interna kontrollen avseende styrelse och nämnders fakturahantering är ändamålsenlig med en del förbättringsområden. Vår bedömning grundar vi på att genomförd granskning visar att det finns reglemente och goda tillämpningsanvisningar avseende den interna kontrollen, men att dessa bör uppdateras utifrån eventuella nya rutiner sedan reglementets antagande år 2003. Vi har även identifierat utvecklingsområde för den interna kontrollplanen. Vi anser att kommunstyrelsen kan utveckla den interna kontrollplanen genom en övergripande riskbedömning för att sedan kunna identifiera vilka kontrollområde som bör vara med i intern kontrollplanen för ekonomiavdelningen. Vid uppdateringen av reglementet, och dess tillämpningsanvisningar, bör kommunstyrelsen upprätta en dokumenterad rutin som anger hur och när kontroller av att behörigheterna i ekonomisystemet är anpassade till respektive medarbetares arbetsuppgifter. Vi anser att de dokumenterade riktlinjerna är ändamålsenliga för att säkerställa att en och samma person inte kan göra inköp, attest och/eller utbetalning. Vi har dock noterat att en och samma person kan utföra ändringar i systemet, utföra betalningar samt lägga upp nya mottagare. Vi bedömer inte att det är ändamålsenligt att en och samma person kan utföra ändringar i systemet, utföra betalningar samt lägga upp nya mottagare. Vi anser att kommunstyrelsen bör ta detta i beaktande vid uppdatering av riktlinjer. Regler för uppvaktning, Regler för representation i Hörby kommun samt Riktlinjer för arbetstagarens rätt att utöva bisyssla bidrar tillsammans till att förebygga korruption. Vi bedömer att det finns ändamålsenliga övergripande riktlinjer för att förebygga korruption. Dock rekommenderar vi att dokumenten utvecklas ytterligare i ledet mot förebyggande arbete mot korruption. Vi har kunnat identifiera att styrelse och samtliga nämnder har antagit och fastställt en formell attestförteckning för sina medarbetare. Vi anser att respektive nämnder och styrelse bör tillse att deras attestförteckning innehåller de beloppsgränser som återfinns i delegationsordningarna, för att i ett dokument kunna stämma av att befogenheterna inte överskrids. Hörbys kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 1 2.1. Bakgrund... 1 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier... 1 2.3. Metod och avgränsning... 1 3. Utgångspunkter... 2 3.1. Oegentligheter inom Gävle kommun... 2 3.2. Kommunallagen... 2 3.3. Kommunala redovisningslagen... 3 4. Granskningsresultat... 4 4.1. Övergripande tillämpningsanvisningar finns för hur den interna kontrollen ska skötas.... 4 4.1.1. Bedömning... 5 4.2. Nämnden/styrelsen har fastställt en formell attestförteckning som finns tillgänglig för dess medarbetare.... 6 4.2.1. Bedömning... 6 4.3. Alla systembehörigheter är anpassade till respektive persons aktuella arbetsuppgifter/ansvarsområde.... 6 4.3.1. Bedömning... 7 4.4. Ändamålsenlig arbetsfördelning finns dokumenterad som säkerställer att inköp, attest och/eller utbetalning ej utförs av en och samma person.... 7 4.4.1. Bedömning... 7 4.5. Övergripande riktlinjer finns för att förebygga korruption... 8 4.5.1. Bedömning... 8 5. Sammanfattande bedömning... 9 Hörbys kommun
2. Inledning 2.1. Bakgrund Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Detta innebär att nämnderna själva ansvarar för att ha en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. Kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för att den interna kontrollen fungerar. De händelser från bland annat Gävle kommun som figurerat i media har medfört att uppmärksamhet riktats mot kommunernas förebyggande arbete i syfte att begränsa riskerna för att oegentligheter ska uppstå och att förtroendet för kommunerna skadas. Revisorerna har i sin väsentlighet- och riskanalys uppmärksammat detta och beslutat om att granska detta område. 2.2. Revisionsfråga och revisionskriterier Revisionsfråga Är styrelsens och nämndernas interna kontroll avseende fakturahantering ändamålsenlig? Revisionskriterier Övergripande tillämpningsanvisningar finns för hur den interna kontrollen ska skötas Nämnden/styrelsen har fastställt en formell attestförteckning som finns tillgänglig för dess medarbetare Alla systembehörigheter är anpassade till respektive persons aktuella arbetsuppgifter/ansvarsområde Ändamålsenlig arbetsfördelning finns dokumenterad som säkerställer att inköp, attest och/eller utbetalning ej utförs av en och samma person Övergripande riktlinjer finns för att förebygga korruption 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts genom intervju med företrädare för kommunstyrelsen ekonomichef och redovisningsansvarig avseende regler och rutiner, samt genomgång av relevant dokumentation. Därutöver har 10 stickprovskontroller av leverantörsfakturor utförts utifrån väsentlighet och risk. Kontroll av systembehörigheter för styrelse och varje nämnd har utförts av samtliga 80 utförda stickprov. Granskningen har avsett styrelsen och samtliga nämnders leverantörsfakturer från januari-juli 2013. Hörby kommun 1 av 10
3. Utgångspunkter Nedan beskrivs händelsen från Gävle kommun som visade på brister i den interna kontrollen. Den interna kontrollen för kommuner regleras i kommunallagen. Där anges vilket ansvar nämnder och styrelse har för att kontrollera och säkerställa att den interna kontrollen är ändamålsenlig. 3.1. Oegentligheter inom Gävle kommun Det var en kvinna i 50 års åldern, som arbetat inom Gävle kommun i över 20 år som skoladministratör, som under flera års tid förskingrade totalt cirka 20 miljoner av kommunens pengar. Hon utnyttjade sin situation som både kommunalt anställd och sitt uppdrag som kassör i en facklig organisation. Under nära tre år hade hon fört över pengar från kommunen via ett manuellt ekonomisystem till ett transaktionskonto hos fackföreningen. Därifrån hade hon fört över pengar till konton hon själv kontrollerade. Kvinnan tros mot slutet ha plockat ut pengar i princip varje arbetsdag, genomsnittsuttaget var närmare 25 000 kronor. Först när banken slog larm upptäcktes förskingringen. Anledningen till att oegentligheten har kunnat ske är brister inom den interna kontrollen. Bristerna innebär att en och samma person har kunnat hantera både upplägg och ändring av fasta data i leverantörsregistret, samt sammanställa utbetalningsförslag och skicka dem direkt till betalning. Även brister inom budgetprocessen gjorde att det skapades utrymme för de felaktiga utbetalningarna år efter år. Efter utredning av händelsen kunde man slutligen konstatera att det fanns omfattande brister i nämndens interna kontroll rörande kontrollmiljö, riskhantering, kontrollaktiviteter och uppföljning. 3.2. Kommunallagen I kommunallagens sjätte kapitel anges det vilket ansvar styrelse och nämnder har för den kommunala verksamheten. Styrelsen ska enligt kapitlets första paragraf leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i företag och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. Nämnderna ska enligt sjunde paragrafen samma kapitel se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten drivs på ett tillfredställande sätt. De ska också se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Revisorernas ansvar, enligt nionde kapitlet kommunallagen, är att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt Hörby kommun 2 av 10
tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och att nämndernas interna kontroll är tillräcklig. 3.3. Kommunala redovisningslagen Enligt den kommunala redovisningslagen ska kommuners bokföring vara ordnad så att det ekonomiska utfallet av verksamheten kan jämföras med den budget som fullmäktige har fastställt, att en tillräcklig kontroll av verksamheten kan upprätthållas samt att en tillfredsställande finansstatistisk information kan lämnas. Den ekonomiska redovisningen ska vara ordnad så att det är möjligt att kontrollera fullständigheten i bokföringsposterna och överblicka verksamhetens förlopp, ställning och resultat. I en kommun har kommunstyrelsen ansvaret för att en årsredovisning upprättas. Hörby kommun 3 av 10
4. Granskningsresultat 4.1. Övergripande tillämpningsanvisningar finns för hur den interna kontrollen ska skötas. Detta revisionskriterium ska verifiera att anvisningar finns avseende den interna kontrollen för kommunens hantering av fakturor. Vi har tagit del av kommunens Reglemente för internkontroll. Dokumentet antogs av kommunfullmäktige 2003-02-24 och innehåller även ett avsnitt med tillämpningsanvisningar. Reglementet syftar till att säkerställa att kommunstyrelsen och nämnder upprätthåller en tillfredsställande intern kontroll. I dokumentet beskrivs kommunens organisation gällande den interna kontrollen. Kommunstyrelsen har övergripande ansvar för att det finns en god intern kontroll i kommunen samt att denna utvecklas utifrån kommunens kontrollbehov. Nämnderna har ansvar för att kommunövergripande regler och policys efterlevs i respektive verksamhet. Nämnden ska upprätta en organisation för den interna kontrollen inom respektive verksamhetsområde samt anta regler som kan erfordras inom specifika verksamhetsområden. Varje nämnd ansvarar för löpande uppföljning av det interna kontrollsystemet. Nämnden ska i samband med detta upprätta riskbedömningar för respektive verksamhet. Kommunstyrelsen ska sedan utifrån nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens sammanlagda system för intern kontroll och påtala eventuella förbättringar. Målet med reglementet är att kommunen ska ha en ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet, detta innebär bland annat kontroll över ekonomi, prestationer och kvalitet. Reglementet Attestreglemente för Hörby kommun antogs av kommunstyrelsen 2009-09-14. Dokumentet är övergripande för kommunens samtliga ekonomiska transaktioner, inklusive interna sådana, medelsförvaltning samt medel som kommunen åtagit sig att förvalta och/eller förmedla. I reglementet beskrivs vilket ansvar varje typ av kontrollansvarig/attestant har, så som mottagningsattest, granskningsattest, beslutsattest och behörighetsattest samt vilka kontroller de ska utföra för respektive verifikation. Nedan beskrivs respektive attestants kontrollåtgärder enligt attestreglementet: Mottagningsattest ska kontrollera följande: att varan/tjänsten mottagits/levererats, att priser och rabatter överensstämmer med beställning, att mottagen/levererad vara/tjänst håller avtalad kvalitet och slutligen att kvantitet/ antal stämmer. Beslutsattest ska intyga att transaktionen är ställd till rätt juridisk person, är i rätt och riktig i överensstämmelse med nämndbeslut, budgetanslag eller Hörby kommun 4 av 10
andra beslut, planer eller direktiv. Beslutsattestanten är ytterst ansvarig för att transaktionen är korrekt och ger ett slutligt godkännande av betalningsunderlaget så att utbetalning kan ske. Behörighetsattest ska kontrollera så att beslutsattestantens behörighet stämmer överrens med gällande attestförteckning. Behörighetsattesten ska utföras innan transaktionen verkställs. System med datorbaserade elektroniska arbetsflöden ska innehålla säkra och godtagbara funktioner för kontroll av behörigheter. Enligt attestreglementet är de olika attestkraven beroende av vilken verifikationstyp som avses. Samtliga verifikationstyper ska attesteras med beslutsattest samt behörighetsattest. Kundfakturor, bokföringsorder samt löneunderlag behöver inte attesteras med mottagningsattest. Vi har tagit del av Intern kontroll plan för Kommunstyrelsen, Personalkontoret, ekonomiavdelningen och IT-verksamheten vilken är upprättad 2013-01-21 samt ett tillägg från KSaU 2013-01-23. Kontrollområdet för ekonomiavdelningen avser riktlinjer för kontanthantering, där metod/kontrollmoment, omfattning, ansvarig och rapportering anges. I tilläggsbeslutet kompletteras den interna kontrollplanen för ekonomiavdelningen med kontroll av rutiner för interna beställningar. Vi har kunnat identifiera två kontrollområden för ekonomiavdelningen. Enligt uppgift görs en riskbedömning mellan samtliga ekonomer inför intern kontrollplanens upprättande dock är den inte dokumenterad. 4.1.1. Bedömning Vi bedömer att övergripande reglemente finns för hur den interna kontrollen ska skötas i form av kommunens Reglemente för intern kontroll. Vi anser att det blir en tydlig reglering eftersom det finns tillämpningsanvisningar som beskriver hur de olika paragraferna ska användas i praktiken. Vi bedömer även att Attestreglemente för Hörby kommun bidrar till ytterligare reglering. Vi har noterat att Reglemente för intern kontroll antogs av kommunfullmäktige år 2003 samt Attestreglemente för Hörby kommun antogs av kommunstyrelsen 2009-09-14. Reglementet för intern kontroll anser vi kan vara föråldrat och kommunstyrelsen bör därav se över om reglementet bör uppdateras utifrån eventuella nya rutiner. Intern kontrollplanen för ekonomiavdelningen har vi kunnat notera två kontrollområden. Dock har vi inte kunnat identifiera någon dokumenterad riskbedömning som ligger till grund för dessa kontrollområden. Vi anser att kommunstyrelsen kan utveckla den interna kontrollplanen genom en övergripande riskbedömning för att sedan kunna identifiera vilka kontrollområde som bör vara med i intern kontrollplanen för ekonomiavdelningen. Hörby kommun 5 av 10
4.2. Nämnden/styrelsen har fastställt en formell attestförteckning som finns tillgänglig för dess medarbetare. Vi har tagit del av attestförteckningar för samtliga nämnder och styrelsen. Alla attestförteckningarna uppdateras årligen eller vid behov av respektive nämnd och styrelsen. Varje nämnd och styrelse har eget ansvar för uppdatering av attestförteckningen. Systemansvarig för fakturahanteringssystemet administrerar eventuella förändringar av attestbefogenheter. Alla förändringar av attestbefogenheter ska godkännas av arbetsledare samt att hela den förändrade attestförteckningen antas i nämnd. Vi noterar att det finns beloppsgränser avseende delegationsbeslut i nämnders och styrelses delegationsordning men dessa beloppsgränser återfinns inte i attestförteckningarna. Samtliga attestförteckningar och delegationsordningar återfinns på kommunens intranät som är tillgängligt för samtliga medarbetare. 4.2.1. Bedömning Vi har kunnat identifiera att samtliga nämnder och styrelse har antagit och fastställt en formell attestförteckning för dess medarbetare. Vi anser att respektive nämnder och styrelse bör tillse att deras attestförteckning innehåller de beloppsgränser som återfinns i delegationsordningarna, för att i ett dokument kunna stämma av att befogenheterna inte överskrids. 4.3. Alla systembehörigheter är anpassade till respektive persons aktuella arbetsuppgifter/ansvarsområde. I reglementet Attestreglemente för Hörby kommun anges att det är respektive nämnd som ska utse eller uppdra åt tjänsteman att utse beslutsattestanter och ersättare för dessa. Den som utser beslutsattestant ansvarar för att upprätta och hålla en aktuell attestordning över utsedda beslutsattestanter och dess ersättare. Till denna förteckning ska namnteckningsprov bifogas. När attestuppdraget upphör ska uppdraget återkallas Den aktuella attestförteckningen ska lämnas till ekonomikontoret. Enligt uppgift är ansvaret för att systembehörigheterna är i led med respektive persons arbetsuppgifter den som är arbetsledare. Vi har inte noterat att det finns någon formaliserad rutin för detta ändamål. För att kontrollera att hanteringen av attester är ändamålsenlig har stickprovskontroller utförts på tio leverantörsfakturor per nämnd och styrelse, totalt 80 utförda stickprovskontroller. Kontroller har gjorts om attestbehörigheterna i ekonomisystemet stämmer överens med samtliga nämnders och styrelses antagna attestförteckningar. Hörby kommun 6 av 10
Stickprovskontrollerna påvisade tre avvikelser varav samtliga avsåg byggnadsnämnden. Skälet till avvikelserna visade sig vara att nämnden hade sedan utförd beslutattest en nyantagen attestförteckning, där beslutsattestantens befogenheter för beslutsattest hade tagits bort sedan tidigare antagen attestförteckning. Kontroll avseende systembehörigheten visade att beslutsattestantens befogenheter även var avslutade enligt den nyantagna attestförteckningen. 4.3.1. Bedömning Vi anser att det finns en god rutin avseende kontroller av att behörigheterna i ekonomisystemet är anpassade till respektive medarbetares arbetsuppgifter. Vi anser dock att kommunstyrelsen bör tillse att det finns en dokumenterad rutin för när och hur denna uppföljning ska ske. 4.4. Ändamålsenlig arbetsfördelning finns dokumenterad som säkerställer att inköp, attest och/eller utbetalning ej utförs av en och samma person. Enligt Attestreglemente i Hörby kommun ska varje ekonomisk transaktion kunna verifieras med ett underlag (dokument). Enligt reglementet måste sedan respektive transaktion attesteras. Transaktionerna ska alltid attesteras av minst två personer. Vid manuell hantering ska attesterna vara namnteckningar med arkivbehändig skrift på verifikationen. Enligt reglementet får ett attestmoment inte utföras av person där jävsituation kan tänkas finnas för denna eller närstående person. Dessutom får beslutsattest inte utföras av person som själv är förknippad med transaktionen, exempelvis egna kostnader ska beslutsattesteras av överordnad med beslutsbefogenheter. Enligt uppgift har endast fyra personer i kommunen behörighet att ändra i attestbehörigheterna. Ekonomikontoret har även rutinen att anställd som agerar som beslutsattestant inte har behörighet att skapa ny leverantör i kommunens leverantörssystem. Enligt uppgift är det endast en person på ekonomiavdelningen som utför betalningar löpande, dock kan tre övriga på ekonomikontoret utföra betalningar vid semester eller dylikt. Samma person kan även utföra ändringar i systemet samt lägga upp ny mottagare i systemet, men detta ingår inte i dennes ordinarie arbetsuppgifter. 4.4.1. Bedömning Vi anser att de dokumenterade riktlinjerna är ändamålsenliga för att säkerställa att en och samma person inte kan göra inköp, attest och/eller utbetalning. Det centrala kontrollmomentet innebär att det endast är ekonomiavdelningen som kan utföra en utbetalning från bank samt att beslutsattestant inte har behörighet att skapa ny leverantör i kommunens leverantörssystem. Vi bedömer inte att det är ändamålsenligt att en och samma person kan utföra ändringar i systemet, utföra betalningar samt lägga upp nya mottagare. Vi anser att kommunstyrelsen bör ta detta i beaktande vid uppdatering av riktlinjer. Hörby kommun 7 av 10
4.5. Övergripande riktlinjer finns för att förebygga korruption Inom Hörby kommun finns det ett flertal dokument som vi har identifierat i led med förebyggande riktlinjer mot korruption. Vi har dock inte noterat att det finns något övergripande dokument för detta ställningstagande. Kommunfullmäktige antog 2008-08-25 reglementet Regler för uppvaktning. Detta dokument behandlar bland annat uppvaktning vid födelsedag, minnesgåva, avtackning, pensionsavgång samt anställdes begravning. I detta reglemente anges att vid uppvaktning av 50 årsdag får en gåva till ett värde av högst 1 % av basbeloppet överlämnas. Vid minnesgåva får värdet på gåvan vara högst 16 % av basbeloppet. Vid pensionsavgång får gåva ges till ett värde av högst 2 % av basbeloppet och vid avtackning/ avgång ska gåva ges i form av blommor. Kommunfullmäktige antog 2004-01-26 reglementet Regler för representation i Hörby kommun. I dokument beskrivs hur representation definieras och att representation ska ha ett omedelbart samband med kommunens verksamhet. I reglementet uppges att försiktighet bör iakttas mot återkommande representationer mot en och samma person eller grupp av personer. Kommunstyrelsen antog 2012-10-08 reglementet Riktlinjer för bisysslor. Detta dokument grundar sig i kravet på opartiskhet och objektivitet kopplat till de jävsregler som finns i förvaltningslagen och kommunallagen. I dokumentet beskrivs kortfattat vad regelverket innebär, samt beskrivning av bedömning, dokumentation samt rapportering av bisyssla. Medarbetare som innehar bisyssla ska i samtliga fall dokumentera detta genom avsedd blankett Anmälan om bisyssla. Respektive sektor ska årligen rapportera till sin nämnd eventuella förekomster av bisysslor samt arten av dessa. I riktlinjerna avseende upphandling anges att det råder förbud att anta anbud av anställd hos kommunen. Förbudet gäller även om denne har en ledande befattning för upphandlingsärendet. Arbetstagare får inte heller åta sig uppdrag i bisyssla om uppdraget avser ärende som ska handläggas av kommunal nämnd i Hörby. Utövandet av bisyssla får inte heller ske på sådant sätt att risk för sammanblandning med utövande av kommunaltjänst föreligger. 4.5.1. Bedömning Vi anser att Regler för uppvaktning, Regler för representation i Hörby kommun samt Riktlinjer för arbetstagarens rätt att utöva bisyssla tillsammans bidrar till att förebygga korruption. Vi bedömer att det finns ändamålsenliga övergripande riktlinjer för att förebygga korruption. Dock rekommenderar vi att dokumenten utvecklas ytterligare i ledet mot förebyggande arbete mot korruption. Hörby kommun 8 av 10
5. Sammanfattande bedömning Är styrelsens och nämndernas interna kontroll avseende fakturahantering ändamålsenlig? Utifrån genomförda stickprov och dokumentgranskning bedömer vi att den interna kontrollen avseende styrelse och nämnders fakturahantering är ändamålsenlig med en del förbättringsområden. Vår bedömning grundar vi på att genomförd granskning visar att det finns reglemente och goda tillämpningsanvisningar avseende den interna kontrollen, men att dessa bör uppdateras utifrån eventuella nya rutiner sedan reglementets antagande år 2003. Vi har även identifierat utveklingsområde för den interna kontrollplanen. Vi anser att kommunstyrelsen kan utveckla den interna kontrollplanen genom en övergripande riskbedömning för att sedan kunna identifiera vilka kontrollområde som bör vara med i intern kontrollplanen för ekonomiavdelningen. Vid uppdateringen av reglementet, och dess tillämpningsanvisningar, bör kommunstyrelsen upprätta en dokumenterad rutin som anger hur och när kontroller av att behörigheterna i ekonomisystemet är anpassade till respektive medarbetares arbetsuppgifter. Vi anser att de dokumenterade riktlinjerna är ändamålsenliga för att säkerställa att en och samma person inte kan göra inköp, attest och/eller utbetalning. Vi har dock noterat att en och samma person kan utföra ändringar i systemet, utföra betalningar samt lägga upp nya mottagare. Vi bedömer inte att det är ändamålsenligt att en och samma person kan utföra ändringar i systemet, utföra betalningar samt lägga upp nya mottagare. Vi anser att kommunstyrelsen bör ta detta i beaktande vid uppdatering av riktlinjer. Regler för uppvaktning, Regler för representation i Hörby kommun samt Riktlinjer för arbetstagarens rätt att utöva bisyssla bidrar tillsammans till att förebygga korruption. Vi bedömer att det finns ändamålsenliga övergripande riktlinjer för att förebygga korruption. Dock rekommenderar vi att dokumenten utvecklas ytterligare i ledet mot förebyggande arbete mot korruption. Vi har kunnat identifiera att styrelse och samtliga nämnder har antagit och fastställt en formell attestförteckning för sina medarbetare. Vi anser att respektive nämnder och styrelse bör tillse att deras attestförteckning innehåller de beloppsgränser som återfinns i delegationsordningarna, för att i ett dokument kunna stämma av att befogenheterna inte överskrids. Hörby kommun 9 av 10