EU-kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning

YTTRANDE Vårt ärendenr: 2016-09-30 Arbetsmarknadssektionen Mia Hemmestad Justitiedepartementet 10333 STOCKHOLM EU-kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning Sammanfattning Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) anser att det måste göras en grundlig översyn av regelverket kring bl.a. folkbokföring, socialförsäkring och studiestöd för att undvika hinder i etableringen för den som får uppehållstillstånd i ett år enligt EU-kommissionens förslag till skyddsgrundsförordning (nedan benämnd skyddsgrundsförordningen). SKL bedömer att ändringar i regelverket kring bl.a. mottagande av asylsökande och socialförsäkring måste göras för att säkerställa att den som ansöker om ett nytt uppehållstillstånd kan behålla tidigare beviljade förmåner under tiden som förlängningsansökan handläggs, även om giltighetstiden för det tidigare tillståndet går ut. Rätten till hälso- och sjukvård under den aktuella tidsperioden behöver också klargöras. Vidare måste kommunernas och landstingens rätt till ersättning säkerställas. Det är enligt SKL angeläget att lagstiftningen ändras så att familjemedlemmar som beviljas uppehållstillstånd under kortare tid än ett år får rätt till samma förmåner som den s.k. anknytningspersonen samt att kommuner och landsting har rätt till statlig ersättning för mottagandet av dessa personer. SKL anser att det finns behov av klargöranden angående om svensk rätt uppfyller kraven i artikel 36 i skyddsgrundsförordningen angående förmyndare för ensamkommande barn som beviljas uppehållstillstånd. Om artikel 36 ska tolkas på så sätt att en särskilt förordnad vårdnadshavare ska utses inom den i bestämmelsen angivna tidsfristen måste det svenska systemet och regelverket i denna del ses över och ändras. SKL vill även lyfta viss problematik knuten till tillsynen över särskilt förordnade vårdnadshavare och deras rätt till ersättning. Sveriges Kommuner och Landstings synpunkter Giltighetstiden för uppehållstillstånd Uppehållstillstånd i ett år SKL har i remissvaret som föregick lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (begränsningslagen) belyst vissa Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se

2 (7) konsekvenser av ettåriga uppehållstillstånd (dnr 16/00873). Om tidsbegränsade uppehållstillstånd blir en permanent ordning är det än mer angeläget att regeringen gör en noggrann översyn av regelverket som berör asylsökande och nyanlända för att undgå onödiga hinder i etableringen och integrationen. Det måste, enligt SKL, säkerställas att den som beviljas uppehållstillstånd i ett år har möjlighet att folkbokföra sig och att sådan folkbokföring är möjlig även om personen inte ansöker om detta omedelbart efter att uppehållstillståndet beviljats. Flera sociala förmåner förutsätter att den sökande är bosatt i lagens mening, vilket ofta är knutet till frågan om folkbokföring. Det måste säkerställas att den som får uppehållstillstånd i ett år har rätt till förmåner enligt bl.a. studiestödslagen (1973:349) och lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. I annat fall riskerar detta att få konsekvenser för landets kommuner. Det är oklart om personer med uppehållstillstånd i ett år är att betrakta som bosatta i den mening som avses i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. Om den som får uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande inte har rätt till socialförsäkringsförmåner kommer detta att medföra en ökad belastning såväl administrativt som kostnadsmässigt för landets kommuner. Reglerna i SFB måste därför ändras på så sätt att den som får uppehållstillstånd i ett år är att anse som bosatt i lagens mening. Som SKL framhållit i remissen över begränsningslagen finns det en risk för att tidsbegränsade uppehållstillstånd får negativa konsekvenser för etableringen och integrationen. Om valet av etableringsinsatser blir beroende av längden på uppehållstillståndet kan etableringen försvåras. Vilka konsekvenser som tidsbegränsade uppehållstillstånd får för arbetet med s.k. snabbspår är för tidigt att uttala sig om eftersom begränsningslagen endast varit gällande sedan juli 2016, men det är viktigt att denna fråga bevakas och följs upp. I det tidigare remissvaret lyfte SKL även frågan om risken för att tidsbegränsade uppehållstillstånd påverkar hälsan negativt, vilket kan få konsekvenser för hälso- och sjukvården, särskilt barn- och ungdomspsykiatrin. Även verksamheten vid boenden för ensamkommande barn kan komma att påverkas av ökad oro och osäkerhet över framtiden. Det är därtill angeläget att åter lyfta frågan om långvariga behandlingar för den som fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och de svåra ställningstaganden som personalen inom hälso- och sjukvården kan komma att stå inför. Det är SKL:s uppfattning att sjukvårdspersonalen behöver vägledning i hur de ska resonera i frågan om långvariga behandlingar för den som har ett uppehållstillstånd som går ut innan behandlingen bedöms kunna bli fullföljd.

3 (7) Tidsperioden mellan två uppehållstillstånd I remissförfarandet som föregick begränsningslagen har problematiken rörande tiden från när ett uppehållstillstånd går ut fram till dess att beslut om nytt uppehållstillstånd har fattats belysts. Denna problematik är ännu inte löst. När en asylsökande ansöker om förlängning av uppehållstillståndet pga. skydd kan denne åter komma att omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., LMA. En sådan lösning är högst otillfredsställande ur den enskildes perspektiv eftersom denne då kan bli tvungen att åter bosätta sig i ett anläggningsboende samt förlora sin etableringsplan och vissa sociala förmåner. SKL anser därför att regelverket i denna del måste ändras. Den som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gått ut har inte rätt att få utbetalt socialförsäkringsförmåner under tiden som förlängningsansökan handläggs (se Högsta förvaltningsdomstolens dom den 13 juni 2016 i mål nr 3297--3298-15). Detta kommer att innebära ökade kostnader för ekonomiskt bistånd för landets kommuner. Kommunen kan begära att retroaktivt beviljad ersättning från Försäkringskassan utbetalas till kommunen om ekonomiskt bistånd utgetts för samma period (107 kap. 5 SFB), men ett sådant förfarande innebär en stor administrativ belastning på socialtjänsten. Det är SKL:s erfarenhet att landets socialtjänster redan är hårt pressade och att utrymme för ytterligare administrativa arbetsuppgifter saknas. Dessutom kan endast tre månader återbetalas och det är troligt att tiden mellan två uppehållstillstånd kommer att uppgå till en längre tid i vissa fall (5 kap. 12 SFB). Alla socialförsäkringsförmåner, däribland barnbidrag, omfattas inte heller (107 kap. 5 andra stycket SFB). Med hänsyn härtill måste SFB ändras på så vis att de personer som inväntar beslut i frågan om förlängning av uppehållstillståndet kan fortsätta att få utbetalt socialförsäkringsförmåner under tiden som ansökan prövas. SKL förutsätter att vissa skyddsbehövande inte ger in ansökan om förlängning av uppehållstillståndet innan det tidigare tillståndet går ut. Det bör därför klargöras om rätten till förmåner påverkas av att ansökan om uppehållstillstånd ges in för sent. Om denna grupp inte omfattas av LMA kommer personerna troligen att söka sig till socialtjänsten och ansöka om ekonomiskt bistånd. Kommunerna behöver då vägledning kring rätten till bistånd för denna grupp. Det ska tilläggas att det råder oklarheter kring tillämpningen av 1 första stycket 3 LMA. Det är inte klarlagt vem som omfattas av denna punkt samt hur kommunen, som är ansvarig för att lämna bistånd enligt LMA till denna grupp, får kännedom om en person har medgetts en sådan rätt att vistas i Sverige under tiden som ansökan prövas som anges i paragrafen. När det gäller hälso- och sjukvården måste det enligt SKL klargöras vilken lagstiftning som aktualiseras för den som har haft ett uppehållstillstånd som gått ut och väntar på Migrationsverkets beslut i ansökan om förlängning av tillståndet. Enligt

4 (7) SKL:s uppfattning är det inte lämpligt att dessa personer åter ska omfattas av lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Rätt till sjukvård utifrån bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) bör således finnas under tiden som förlängningsansökan handläggs. Avslutningsvis är det enligt SKL av central betydelse att landets kommuner och landsting inte går miste om ersättning till följd att det uppstår ett glapp mellan de två uppehållstillstånden, varför en grundlig översyn av regelverket i denna del är nödvändigt. Omprövning av skyddsbehovet Regelbundna omprövningar av uppehållstillstånd kan, i kombination med förändrade säkerhetslägen i de länder som asylsökande kommer ifrån, innebära att fler personer får avslag på sin ansökan om förlängning av uppehållstillstånd. Därmed aktualiseras frågan om bistånd till den som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och ett lagakraftvunnet beslut om utvisning, men som inte vill åka tillbaka till sitt hemland. Kommunen har enligt 2 kap. 1 socialtjänstlagen (2001:453) det yttersta ansvaret för alla som befinner sig i kommunen. Bistånd till den som befinner sig i kommunen utan giltigt tillstånd utgår som regel endast för att undgå en akut nödsituation. Tanken är att biståndet ska ges i avvaktan på att ansvarig huvudman övertar ansvaret. Detta blir dock en utmaning för kommunerna om den enskilde inte vill återvända hem. SKL bedömer att kommunerna redan idag behöver vägledning i hur de ska arbeta med den aktuella gruppen. Med regelbundna omprövningar och fler som får avslag på ansökan om förlängning av uppehållstillståndet kommer detta behov att öka. Fler personer som visats i kommunen utan tillstånd kan även innebära en ökad belastning på socialtjänsten genom fler biståndsansökningar. Regeringen bör även säkerställa att lagstiftningen kring folkbokföring anpassas på så sätt att en person som fått ett avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och beslut om utvisning som vunnit laga kraft inte längre kvarstår som folkbokförd i landet. Vidare måste det införas en skyldighet för Migrationsverket att informera kommunen om ensamkommande barn och unga som är placerade i kommunen får avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd och ett beslut om utvisning. I nuläget finns ingen sådan informationsskyldighet. Det förekommer att varken den unge eller eventuell god man informerar kommunen om denna omständighet. Sammanhållning av familjer Enligt skyddsgrundsförordningen ska giltighetstiden för det uppehållstillstånd som beviljas för familjemedlemmar i princip inte förlängas utöver den sista giltighetsdagen för det uppehållstillstånd som innehas av den s.k. anknytningspersonen (artikel 25.2).

5 (7) Familjemedlemmar kan därmed beviljas uppehållstillstånd som är kortare än ett år och det finns då en risk att kommunen inte har rätt till statlig ersättning enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar. För rätt till ersättning enligt förordningen krävs ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Det är, enligt SKL, tveksamt om uppehållstillstånd under ett år kan utgöra ett sådant uppehållstillstånd och en ändring av regelverket behövs därför. En person som beviljas ett uppehållstillstånd med kortare giltighetstid än ett år kan dessutom komma att nekas folkbokföring och socialförsäkringsförmåner. En avsaknad av folkbokföring har en stor påverkan på möjligheten att etablera sig och ta del av olika samhällsförmåner. Om en make/maka som inte omfattas av den svenska socialförsäkringen bor ihop med en person som är bosatt i Sverige i SFB:s mening kan rätten till bostadsbidrag gå förlorad även för den bosatte (se t.ex. Kammarrättens i Sundsvall dom den 16 december 2015 i mål nr 632-15). Dessa omständigheter kan innebära ökade kostnader och ökad belastning på landets kommuner. Ensamkommande barn Åtgärder för att säkerställa att barnet företräds av förmyndare Av 5 lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn, Lgeb, följer bl.a. att godmanskapet ska kvarstå till dess att en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt föräldrabalken (1949:381), FB, har utsetts. Enligt SKL:s bedömning omfattas det av den gode mannens uppdrag att säkerställa att den underårige har tillgång till rättigheterna i skyddsgrundsförordningen. SKL vill dock uppmärksamma att den gode mannens uppdrag är begränsat i förhållande till den särskilt förordnade vårdnadshavaren bl.a. genom att den gode mannen inte kan ansöka om barnbidrag. En översyn av lagstiftningen i denna del kan därför behövas så att det ensamkommande barnet som fått uppehållstillstånd får möjlighet att uppbära detta bidrag även om en särskilt förordnad vårdnadshavare inte har förordnats. Det framgår inte tillräckligt tydligt, enligt SKL:s uppfattning, om det svenska regelverket är förenligt med artikel 36 i skyddsgrundsförordningen genom att den gode mannen kvarstår i uppdraget eller om det krävs att åtgärder vidtas för att säkerställa att en särskilt förordnad vårdnadshavare eller annan förmyndare utses inom fem dagar från det att uppehållstillstånd beviljats. Om den gode mannen kan kvarstå och utgöra en sådan förmyndare som avses i artikel 36 bedömer SKL att termen förmyndare kan bli vilseledande och att begreppet företrädare även bör skrivas in. Förmyndare enligt svensk lagstiftning har inte samma innebörd som förmyndare i EUrättslig mening. Om förmyndaren i artikel 36 ska avse en annan person än en god man (eller den förmyndare som utsetts enligt artikel 23 i EU-kommissionens förslag till nytt

6 (7) mottagandedirektiv) uppkommer frågan vad som menas med nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ensamkommande barn företräds av en förmyndare i artikel 36.1. SKL tolkar bestämmelsen som att det inte är tillräckligt att socialtjänsten har inlett en utredning i frågan om särskilt förordnad vårdnadshavare för barnet. I denna del noterar SKL att motsvarande bestämmelser i EU-kommissionens förslag till asylprocedurförordning respektive reviderat mottagandedirektiv är formulerade på andra sätt. Enligt förslaget till asylprocedurförordning ska en förmyndare utses inom en viss tidsfrist (artikel 22), medan det i förslaget till reviderat mottagandedirektiv anges att åtgärder ska vidtas för att se till att barnet har en förmyndare (artikel 23). SKL anser att en större enhetlighet mellan bestämmelserna i de två förordningarna respektive mottagandedirektivet är behövlig för att förenkla tillämpningen. Av svensk rätt följer att socialnämnden i den kommun där det ensamkommande barnet vistas ska väcka talan om eller anmäla behov av en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt FB, om barnet beviljas uppehållstillstånd och inte särskilda skäl talar emot det. Överförmyndaren ska underrätta socialnämnden om att förutsättningar för en sådan talan eller anmälan föreligger (10 Lgeb). Det är SKL:s erfarenhet att handläggningstiden vid socialnämnden kan uppgå till cirka fyra månader och att domstolsprocessen vid tingsrätt tar mellan tre och sex månader. Den totala tiden för att utse en särskilt förordnad vårdnadshavare kan således vara förhållandevis lång. Anledningen till den långa handläggningstiden vid tingsrätten är i flera fall, enligt SKL:s erfarenhet, att tingsrätten utreder frågan om förmyndarskap i annat land, trots att detta inte ska göras för barn som omfattas av Lgeb (se 4 kap. 2 och 3 lagen [1904:26 s.1] om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap samt prop. 2004/05:136 s. 57). Om förmyndaren i artikel 36 avser en särskilt förordnad vårdnadshavare bedömer SKL att det med nuvarande ordning inte är möjligt att uppfylla kraven i bestämmelsen. Det är ett omöjligt uppdrag att ens kunna lämna in ansökan om särskilt förordnad vårdnadshavare till tingsrätten inom fem dagar från det att uppehållstillstånd beviljas. Med hänsyn härtill anser SKL att det finns behov av en översyn av det svenska regelverket och systemet kring förordnande av särskilt förordnade vårdnadshavare för ensamkommande barn. I denna del hänvisas även till SKL:s yttrande över EUkommissionens förslag till asylprocedurförordning respektive reviderat mottagandedirektiv (se dnr 16/04585 och 16/04587). Bedömning av förmyndarens prestationer I det s.k. skyddsgrundsdirektivet anges att behöriga myndigheter ska göra regelbundna utvärderingar av att den underåriges behov tillgodoses på ett korrekt sätt av den förmyndare eller företrädare som utsetts (artikel 31 i direktiv 2011/95/EU). I

7 (7) skyddsgrundförordningen anges att lämpliga myndigheter regelbundet ska bedöma den utsedda förmyndarens prestationer. Det är enligt SKL oklart om förändringarna i formuleringen innebär en skillnad i sak. SKL vill i denna del påpeka att den gode mannen är skyldig att lämna in regelbundna redovisningar för hur uppdraget har utförts för att ha rätt till arvode. Överförmyndaren utövar tillsyn över gode män. När det gäller särskilt förordnade vårdnadshavare har överförmyndaren tillsyn över den del som avser förmyndarskapet, dvs. förvaltningen av barnets eventuella ekonomiska medel (se 16 kap. FB). Den särskilt förordnade vårdnadshavaren lämnar normalt in en årsräkning med en redogörelse för hur barnets medel har förvaltats. När det gäller tillsynen gällande den del som avser vårdnad anser SKL att den svenska lagstiftningen behöver kompletteras och förtydligas. Den särskilt förordnade vårdnadshavarens prestationer i vårdnadsfrågan bedöms inte av överförmyndaren. Om landets socialnämnder direkt ska ansvara för sådana bedömningar av den särskilt förordnade vårdnadshavarens prestationer, måste landets kommuner, i enlighet med finansieringsprincipen, kompenseras för detta. En problematik som bör lyftas i sammanhanget är att en särskilt förordnad vårdnadshavare, enligt gällande rätt, inte har rätt till ersättning i den del som avser vårdnaden såvida denne inte samtidigt är familjehemsförälder (se SOU 2003:51 s. 132.). SKL anser att en ändring av lagstiftningen i denna del är nödvändig. Sveriges Kommuner och Landsting Lena Dahl Per-Arne Andersson