Utvärdering i Budgetpropositionen för 2014, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken

Åsa Sohlman Hornsgatan 51 118 49 Stockholm tel. 668 53 81, mobil 070 656 96 03 e-post sasohlman@privat.utfors.se Bilaga 2 Utvärdering i Budgetpropositionen för 2014, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken Innehållsförteckning 1. Finansplanen 2. Kommentarerna till Finanspolitiska rådets rapport 2013 3. Arbetsmarknadspolitik 4. Slutsatser 4.1 Finansplan och finanspolitiska rådet 4.2 Arbetsmarknadspolitik 1. Finansplanen I finansplanen nämns ett antal utvärderingar som regeringen planerar att genomföra, av: Nystartzoner. Yrkesintroduktion. Förhöjda studiebidrag för ungdomar som återupptar gymnasiestudier. Reformer som vidtagits för att skapa studiero i klassrummen. Internprissättningsreglerna som syftar till att företagen ska betala rätt skatt i rätt land. En utvärdering som genomförts nämns också, den av Bolånetaket. På sidorna fram till kommentarerna till Finanspolitiska rådets senaste rapport behandlar regeringen Statskontorets och SACO:s förslag att jobbskatteavdraget bör utvärderas innan man går vidare med ytterligare jobbskatteavdrag och att Riksdagen tillkännagivit ett behov av en dylik utvärdering. Regeringen hänvisar till att Finansdepartementet har utvärderat jobbskatteavdragets effekter (prop. 2011/12:100 ) och att de ligger i linje 1

med regeringens tidigare bedömningar. Att notera är dock att någon riktig ex post utvärdering fortfarande inte genomförts. I övrigt nämns på dessa sidor ytterligare ett antal planerade utvärderingar: Av nedsättningen av arbetsgivaravgifter för personer som arbetar med forskning eller utveckling. Att en utredning ska utvärdera skattereglerna för enskilda näringsidkare och delägare i handelsbolag. Att en utvärdering pågår av utjämningsanordningen som finns i 2003 års avtal mellan Sverige och Danmark i vissa skattefrågor. Av den nya domstolsordningen i fråga om specialisering av handläggning i skattemål. Att Skatteverket fått i uppdrag att utvärdera de förändringar i begreppet näringsverksamhet som genomfördes 2009 i syfte att göra det möjligt för fler att få F-skatt. Av avskaffandet av ersättningsskyldighet för polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar. Att statistiken behöver utvecklas för att kunna utvärdera näringslivets produktion av välfärdstjänster. En åtgärd nämns som kommit till med anledning av utvärderingar. Det är stödet till korttidsarbete i allvarliga konjunkturella nedgångar. Skatteverket får dessutom i uppdrag att utvärdera stödet. 2. Kommentarerna till Finanspolitiska rådets rapport 2013 I BP för 2014 är det ett kort avsnitt på fem sidor. Men regeringen framhåller vikten av starka finanspolitiska ramverk på nationell, regional och lokal nivå och av att de regelbundet följs upp och utvärderas. På många punkter råder i stort sett enighet mellan Finanspolitiska rådet och regeringen: Finanspolitiken är långsiktig hållbar. Rådet bedömer att finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara finanser och att utgiftstaken inte är hotade. Pensionsåldersutredningen har kommit med bra förslag som höjer pensionsåldern. Regeringen håller med om dessa bedömningar och har också fått stöd av Konjunkturinstitutet och Europeiska kommissionen. Pensionsåldersutredningens förslag bereds i Regeringskansliet. 2

Utvecklingen av bostadspriserna. Rådet och regeringen liksom Riksbanken är överens om att risken för ett snabbt och kraftigt fall i bostadspriserna är begränsad. Makroprognoser och jämförelser med andra bedömare. Rådet konstaterar att regeringens makroprognos för 2013 kraftigt avvek från andra bedömares. Regeringen bör motivera större avvikelser. Regeringen delar denna rådets uppfattning och nu i BP för 2014 har regeringen förklarat sig tydligare. Även vad gäller revideringar av potentiell BNP fortsätter regeringen arbetet med en tydligare och mer transparent redovisning. Det strukturella sparandet. Rådet betonar liksom tidigare att metoderna för beräkning av strukturellt sparande bör ses över. Regeringen delar rådets uppfattning och arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen. Risker på budgetens utgiftssida. Rådet anser att regeringen bör komplettera beskrivningen av takbegränsande utgifter med en bedömning av utgiftsrisker. Regeringen instämmer i att redovisningen av riskerna på budgetens utgiftssida kan utvecklas. Bolagsskattesänkningen. Rådet har inget emot sänkningen av bolasskatten. Men beräkningen av intäkterna osäkra. Klimatförändringar och det finanspolitiska ramverket. Regeringen delar rådets bedömning att konsekvenserna för Sverige av klimatförändringar i nuläget inte föranleder några justeringar av det finanspolitiska ramverket. Utvärdering av FASIT-modellen. Regeringen och rådet är eniga om att FASIT-modellen är ett värdefullt instrument för fördelningspolitisk analys och bör vidareutvecklas även om rådet lägger större vikt vid försiktighet i tolkningarna av beräknade effekter än regeringen. Inkomstfördelningens utveckling. Regeringen instämmer i rådets analys att spridningen i disponibla inkomster har ökat sedan 1990-talskrisen men inte efter 2006. I vissa fall finns något större nyanser i bedömningarna: Finanspolitiken är i huvudsak välavvägd men en plan för återgång till överskott bör presenteras enligt Finanspolitiska rådet. Överskottsmålet kommer inte att uppnås. Regeringen instämmer i rådets bedömning att politiken varit välavvägd och att det kan finnas målkonflikter mellan det kortsiktiga stabiliseringspolitiska perspektivet och överskottsmålet. Enligt nuvarande prognos förväntas det finansiella sparandet vara 1,2 procent 2017. Nya reformer kommer i högre utsträckning än tidigare att kräva finansiering. Men någon riktig plan för återgång till ett överskott 3

om 1 procent av BNP vid ett balanserat resursutnyttjande presenteras inte. Finanspolitikens inriktning. Rådet menar att varken BP för 2013 eller VÅP 2013 ger några stimulanser till ekonomin vilket stabiliseringsmässig hade det varit motiverat. Men det är välmotiverat att regeringen har beredskap för temporära åtgärder även om utrymmet är begränsat och måste kompenseras av senare åtstramningar för att överskottsmålet ska nås. Regeringen har svårt att förklara att ramverket och regeringens politik ger en bra kombination av kort- och långsiktiga åtgärder. Bostadsmarknadens funktionssätt. På denna punkt anser rådet att regeringen bör ta ett helhetsgrepp. De reformer regeringen redogör för inskränker sig till olika initiativ för att förbättra utnyttjandet av det befintliga bostadsbeståndet, den sänkta fastighetsavgiften för flerbostadshus, den förlängda tiden för presumtionshyror och förenklingar av plan- och byggprocessen. Bedömning av effekterna på inkomstfördelningen av jobbskatteavdrag och indexering i budgetprocessen. Regeringen och rådet gör båda bedömningen att indexeringsmetoden inte har lett till ökad inkomstspridning. När det gäller JSA kommer rådet fram till att det har en betydande sysselsättningseffekt på marginalen men det har inte har minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen. Här påpekar regeringen att det JSA som rådet analyserar är förslaget om utökningen av JSA från 2011. Det har en annan profil än de fyra första stegen. Regeringen gör bedömningen att JSA generellt har stora effekter på sysselsättningen och stärker inkomsterna för dem med lägre inkomster. Endast på en punkt finns en uppenbar oenighet och det gäller förmögenhetsstatistik. Rådet menar att de behövs förmögenhetsstatisktik och uppmanar regeringe att undersöka möjligheterna att ta fram en sådan på ett kostnadseffektivt sätt. Med hänvisning till integritetsproblem förknippade med dylik statistik förklarar regeringen att man inte avser att utreda frågan. Finanspolitiska rådet 2013 tar inte upp några frågor som rör arbetsmarknaden vilket tidigare lett till meningsskiljaktigheter mellan rådet och regeringen. 3. Arbetsmarknadspolitik I BP för 2014 nämns ett relativt stort antal utvärderingar. 4

Externa aktörer. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) publicerade i december 2012 en rapport om jobbcoachning för arbetslösa (IFAU 2012:24). IFAU fann inga stora skillnader i effekter för deltagare hos kompletterande aktörer respektive hos Arbetsförmedlingens insats personlig jobbcoach. Rapporten visar dock att deltagare hos kompletterande aktörer söker fler arbeten och är mest nöjda med den service de får. Kommentar. De mer nedslående eller tveksamma resultaten nämns dock inte, dvs. att coachningen som helhet har små effekter, att resultaten försämrades 2010 och 2011 jämfört med 2009 och att efter två år är deltagarna inskrivna vid Arbetsförmedlingen i lika stor utsträckning som om de inte fått coachning. Regeringen nämner IFAU:s rapport Arbetspraktik en utvärdering och en jämförelse med arbetsmarknadsutbildning (IFAU 2013:4) som skattar effekter av arbetspraktik för dem som gick in i programmet mellan 1999 och 2006. IFAU fann att den genomsnittliga förväntade tiden till arbete för de arbetslösa minskade med drygt sex procent när man följde upp de arbetssökande efter två år från programstart. Deltagandet medförde också höjda framtida arbetsinkomster och minskad andel med försörjningsstöd. Stöd till start av näringsverksamhet är det program där störst andel är i arbete eller utbildning 90 dagar efter avslutad insats. Kommentar. Vad som inte diskuteras är det anmärkningsvärda fenomenet att när arbetspraktik jämfördes med arbetsmarknadsutbildning får man det paradoxala resultatet att de som gick in i arbetspraktik skulle ha haft större utbyte av arbetsmarknadsutbildning medan deltagarna i arbetsmarknadsutbildning skulle ha haft lika stor nytta av båda programmen. En överflyttning av deltagare mellan programmen skulle därför ha varit mer effektiv i genomsnitt. Regeringen noterar att flera studier indikerar att insatsen stöd till start av näringsverksamhet ökar sannolikheten att den som erhåller stödet befinner sig i sysselsättning vid en senare tidpunkt (se t.ex. IFAU 1999:5, Arbetsförmedlingen Ura 2000:4, RiR 2008:24, RiR 2012:26 och Arbetsförmedlingen 2013:1). Riksrevisionens granskning (RiR 2012:26) jämför utfall av stöd till start av näringsverksamhet mellan inrikes och utrikes födda deltagare under 2003. Enligt denna studie har stödet positiva effekter på sysselsättningen, om än något mindre för utrikes födda. Kommentar. Regeringen förklarar inte varför programmet är ett av de minsta med knappt två procent av platserna i konjunkturberoende insatser. 5

IFAU har i en studie följt upp deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin (IFAU 2013:12). Aktivitetsnivån i jobb- och utvecklingsgarantins fas ett och fas två var 17 timmar per vecka under 2012, en väsentlig ökning från de 12 timmar per vecka som rapporterades 2009. Av deltagarna hade 60 procent kontakt med sin coach eller förmedlare varje månad. Kommentar. Jobb- och utvecklingsgarantin är regeringens huvudinstrument för att minska långtidsarbetslösheten. Om den i sin helhet, till sin inriktning och uppläggning är ett effektivt program återstår att utvärdera. I forskningsoch utvärderingslitteraturen finns dock en hel del aspekter av programmet belysta som regeringen skulle ha kunnat ta till utgångspunkt för en diskussion om programmets uppläggning. Hur mycket är det exempelvis värt att satsa på att öka handläggartäthet och aktivitetsnivå? Borde åtgärderna i programmet förändras med individens tid i programmet? Skilja sig åt mellan olika grupper, för personer med arbetsrelaterad funktionsnedsättning och personer i ålderskategorin 50-59 år? Regeringen nämner en studie från IFAU (2012:12) som visar att nystartsjobb gör att arbetssökande får arbete med stöd fortare än vad de annars skulle ha fått. Nystartsjobben medför att flödet från arbetslöshet till subventionerad anställning ökar med i genomsnitt med 17 procent. Resultaten tyder på att nystartsjobben skapar nya jobb. Kommentar. Regeringen diskuterar inte resultatet att ungefär 63 procent av jobben är undanträngning av jobb som skulle ha kommit till stånd utan nystartsjobben. Risken för undanträngning diskuteras däremot i samband med stödet till start av näringsverksamhet även om man utifrån tidigare forskning i det fallet inte har större underlag för den farhågan snarare tvärtom. Det finns flera orsaker till varför vissa utrikes födda har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden. Långtidsutredningen (bilaga 4 till LU2011) drar slutsatsen att de utrikes föddas ställning på den svenska arbetsmarknaden i huvudsak kan förklaras av brister i kunskaper i svenska språket, bristande tillgång till informella nätverk, höga krav på anställningsbarhet och etnisk diskriminering. Vidare konstateras att alla dessa faktorer har det gemensamma att de direkt eller indirekt kan påverkas av olika typer av politiskt beslutade åtgärder. Kommentar. Hur dessa utvärderingsresultat relateras till den förda politiken diskuteras dock inte av regeringen. 4. Slutsatser 4.1 Finansplan och finanspolitiska rådet 6

I finansplanen talas det i BP för 2014, liksom i BP för 2011, 2012 och 2013 om kommande utvärderingar. Mellan Finanspolitiska rådet och regeringen råder i BP för 2014 på många punkter i stort sett enighet. Det gäller exempelvis vissa sakfrågor: Bedömningen att finanspolitiken är långsiktig hållbar. Att utvecklingen av bostadspriserna inte inger farhågor. Att bolagsskattesänkningen är motiverad även om beräkningen av intäkterna är osäkra. Konsekvenserna för Sverige av klimatförändringarna föranleder inte några justeringar av det finanspolitiska ramverket i nuläget. Att spridningen i disponibla inkomster har ökat sedan 1990-talskrisen men inte efter 2006. Att indexeringsmetoden i budgetprocessen inte har lett till ökad inkomstspridning. Och dessutom ett antal analys och redovisningsfrågor. Att avvikelser i makroprognoser jämfört med andra bedömare bör motiveras, att metoderna för beräkning av det strukturella sparandet bör ses över, att redovisningen av riskerna på budgetens utgiftssida kan utvecklas och att FASIT-modellen är ett värdefullt instrument för fördelningspolitisk analys även om rådet lägger större vikt vid försiktighet i tolkningarna av beräknade effekter än regeringen. I vissa fall finns något större nyanser i bedömningarna: Finanspolitiken är i huvudsak välavvägd. En plan för återgång till överskott bör dock presenteras enligt Finanspolitiska rådet. Men någon riktig plan för återgång till ett överskott om 1 procent av BNP vid ett balanserat resursutnyttjande redovisas dock inte. Finanspolitikens inriktning. Regeringen har svårt att förklara att ramverket och regeringens politik ger en bra kombination av kort- och långsiktiga åtgärder. Rådet anser att regeringen bör ta ett helhetsgrepp vad gäller bostadsmarknadens funktionssätt men regeringen inskränker sig till att redogöra för vissa delreformer som genomförts. När det gäller jobbskatteavdraget kommer rådet fram till att det har en betydande sysselsättningseffekt på marginalen men att det inte har minskat spridningen i disponibla inkomster bland hushållen. Här påpekar regeringen att det JSA som rådet analyserar är förslaget från 2011om en utökning av JSA. Det har en annan profil än de fyra första 7

stegen. Regeringen gör bedömningen att JSA generellt har stora effekter på sysselsättningen och stärker inkomsterna för dem med lägre inkomster. Endast på en punkt finns en uppenbar oenighet och det gäller förmögenhetsstatistiken. Rådet menar att de behövs förmögenhetsstatisktik och uppmanar regeringen att undersöka möjligheterna att ta fram en sådan på ett kostnadseffektivt sätt. Med hänvisning till integritetsproblemen förknippade med dylik statistik förklarar regeringen att man inte avser att utreda frågan. Detta mönster i slutsatser påminner om det jag funnit i de tidigare budgetpropositionerna jag studerat dvs. BP för 2011, 2012 och 2013. Regeringen talar gärna om kommande utvärderingar. Det finns en dialog kring redovisningsfrågor. Att åsikterna i övrigt går mindre isär i denna budgetproposition liksom i den för 2013 förklaras delvis av att de inte behandlar arbetsmarknadspolitiska frågor. 4.2 Arbetsmarknadspolitik Ett relativt stort antal utvärderingar nämns i BP för 2014. Ett genomgående mönster är att det är de, ur regeringens synvinkel, positiva resultaten som nämns, inte de kontroversiella eller negativa. Istället för att fördjupa sig i utvärderingarna och förbättra politiken utifrån deras resultat ägnar sig regeringen åt ett antal nya initiativ. Trepartssamtal om: yrkesintroduktionsavtal och stöd till arbetsgivare vid anställning av unga inom ramen för de avtal som parterna tecknat. omställning och bättre möjligheter till vidareutbildning korttidsarbete med statligt stöd. Till detta kommer en utbyggnad av den tidigare förda politiken utan egentligt utvärderingsunderstöd men väl löften om kommande utvärderingar: Regeringen föreslår för långtidsarbetslösa att möjligheten att ge programinsatser inom sysselsättningsfasen (fas 3) permanentas, att det särskilda anställningsstödets maximala längd utökas från nuvarande tolv månader till längst två år och att det tillfälligt förstärkta handledarstödet permanentas. 8

För unga inskrivna i jobbgarantin för ungdomar eller jobb- och utvecklingsgarantin föreslår regeringen en förlängning av den högre bidragsnivån inom studiemedlen om de återgår till grund- eller gymnasieutbildning under 2014. Det gäller ungdomar som avbrutit sina studier före den 1 juli 2012. Satsningen kommer att utvärderas. Regeringen avser även att låta utvärdera den satsning på studiemotiverande kurser inom folkhögskolan som infördes 2010. Satsningen har förlängts och även vidgats till att gälla vuxna inom ramen för jobb- och utvecklingsgarantin. Regeringen avser vidare göra en bred översyn av Arbetsförmedlingen. Det är viktigt att arbetsförmedlingen på bästa sätt bidrar till att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, bl.a. genom en förbättrad matchning. Arbetsförmedlingen ska prioritera de långtidsarbetslösa och de som riskerar att bli långtidsarbetslösa. Det är angeläget att uppföljningen av arbetssökandet ökar. En effektiv mix av stöd och kontroll i förmedlingsverksamheten kan enligt forskningen leda till ökad sysselsättning. De reformer som tidigare aviserats och som innebär att fler men mildare åtgärder införs i arbetslöshetsförsäkringen, och införandet av en aktivitetsrapport, är av vikt i sammanhanget. Arbetsförmedlingen bör utveckla uppföljningssystemen så att resultaten av verksamheten tydliggörs. Det finns en tydlig förbättringspotential hos Arbetsförmedlingen i fråga om den ökande uppföljningen av arbetssökandet, t.ex. avseende hur ofta en arbetssökande träffar en arbetsförmedlare. 9