Sysselsättningen: samspel Om att stabilisera svängningar Lena westerlund
Lena Westerlund arbetar som LO-ekonom. Hon har examen i internationell ekonomi från Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet och har tidigare bl a arbetat på Finansdepartementet. Lena Westerlund, 2008 Grafisk form: Anekdot Text & Form Omslagsillustration: Anna Windborne Communication Drottninggatan 83, 111 60 Stockholm www.arenagruppen.se Bokförlaget Premiss ingår i Arenagruppen den radikala sfär som bland annat består av Bokförlaget Atlas, tidskriften Arena, Dagens Arena, tankesmedjan Agora och seminarieverksamheten Arena Program N59 20 21 E18 03 37 : Sveavägen 68, 111 34 Stockholm 2 l
Samspel för sysselsättning om möjligheter att stabilisera svängningar Stabiliseringspolitik den korta siktens ekonomiska politik är ett område där forskningens slutsatser i stora delar står i motsats till det som faktiskt sker i praktisk politik. Den här rapporten syftar till att ge en viss överblick över forskningen om dessa ekonomisk-politiska frågor. Forskning ifrågasätter praktik Hur svängningar i den ekonomiska aktiviteten kan minskas har fått förnyad aktualitet i den ekonomisk-politiska verkligheten under senare tid. Både i år och förra året har hushållen i USA fått skattelättnader, för att motverka nedgången i privat konsumtion orsakad av snabbt fallande huspriser och kreditåtstramning. USAs republikanska administration stimulerar hushållen genom aktiv finanspolitik, dvs via den offentliga budgeten. Politikerna bedömer att de, trots budgetunderskotten under många goda år före krisen, nu måste vara aktiva med finanspolitiska stimulanser, vid sidan av redan mycket omfattande räntesänkningar av centralbanken Federal Reserve. Ingen politiker vill bli beskylld för att inte ha gjort allt som stod i deras makt medan tid var. De flesta stora industriländers regeringar ifrågasätter inte agerandet utan accepterar den krishantering som sker i USA. Både möjligheterna att stabili- l 3
sera utvecklingen av sysselsättning och tillväxten i bruttonationalprodukten (BNP) och motiven till detta är dock ifrågasatta bland många i den akademiska världen. Inom den nationalekonomiska forskningen anses allmänt att långsiktighet tillmäts för lite vikt av politikerna och att erfarenheterna från 1970-talets samtidiga ökning av offentlig skuldsättning och arbetslöshet visade på ineffektivitet. Många forskare har under de senaste årtiondena varnat för kortsiktig och aktivistisk ekonomisk politik i syfte att motverka lågkonjunkturer och kriser med hjälp av offentliga budgetmedel. Stabiliseringspolitik den korta siktens ekonomiska politik - som den här rapporten handlar om är ett område där forskningens slutsatser i stora delar står i motsats till det som faktiskt sker i praktisk politik. Rapporten syftar till att ge en viss överblick över forskningen om dessa ekonomisk-politiska frågor. Frågeställningar som uppstår när teori möter praktik i den ekonomiska politikens verklighet diskuteras, samt koordineringsproblem mellan finansoch penningpolitik. Några kommentarer kring den stabiliseringspolitiska regimen i Sverige görs slutligen. 1 Ekonomiska svängningar I detta avsnitt tas några grundläggande frågor om konjunktursvängningar och dess orsaker kort upp som bakgrund till diskussionen om stabiliseringspolitiken. Kort om konjunktursvängningar Länders ekonomier uppvisar ständigt svängningar av den totala ekonomiska aktiviteten. Konjunkturvariationer är svängningar i produktion och sysselsättning (den så kallade reala ekonomin) som sker kring en långsiktig produktionsnivå. Att det tar tid att återställa produktionen har i hög grad att göra med att t ex priser och löner förändrar sig långsamt eller inte alls. Om priserna vore helt flexibla skulle anpassningen till ett nytt läge ske direkt. En av den ekonomiska politikens stora svårigheter är att bedöma vändpunkter i konjunkturer för att agera i tid för att kunna påverka konjunkturen. En konjunkturcykel är ett förlopp med en period av ned- och uppgång och i Sverige är cykler om cirka sex-sju år tämligen normala. Förloppen varierar bland annat beroende på ursprunget till störningen som gav upphov till svängningen. En konjunkturtopp följs av åtstramning av efterfrågan och därefter kommer ekonomin in i en svacka. Efterfrågan måste då öka för att förloppet ska växla till uppgång. Det finns störningar och chocker från både efterfråge- och utbudssidan i ekonomin. Båda typerna av störningar kan ha kortvariga eller mer långvariga 4 l
effekter, det vill säga i förlängningen påverka strukturerna i ekonomin. Ett exempel på en efterfrågestörning är då hushållen börjar spara mer i stället för att konsumera, på grund av mindre optimistiska förväntningar om framtiden. Den privata konsumtionen mattas då av och tillväxten försvagas. Detta leder i nästa steg till en svagare ökning av sysselsättningen. Under 1990-talskrisen ökade sparandet mycket hos de svenska hushållen. En störning på efterfrågesidan kan senare ge en störning på utbudssidan. Ett exempel är om arbetslöshet, som uppstår på grund av ett massivt efterfrågebortfall, med tiden ger ärreffekter på de arbetslösa. Sådana effekter kan vara att en del personer som varit arbetslösa länge slutar att söka arbete och därmed träder ur arbetskraften (s k discouraged worker- effekt). Den minskade arbetskraften som uppstår genom utslagningen blir då en störning på utbudssidan. Andersen (2001) pekar på att stabilisering också hänger samman med kapitalmarknadernas sätt att fungera. Dessa är inte perfekta marknader och präglas bl a av viktiga skillnader i köpares och säljares information (s k assymetrisk information). Det kan påverka möjligheterna att undvika välfärdsförluster och nå god stabilisering av ekonomin. Om riskspridningen inte fungerar väl på grund av kapitalmarknadernas funktionssätt, kan aktörer få så stora problem att det ger återverkan på makroekonomisk nivå. Den ökade betydelsen av finansiella marknader som andel av den ekonomiska aktiviteten och den omfattande internationella marknadsintegrationen av dessa, talar möjligen för att kraven på stabiliseringspolitiken förändras. Med potentiellt fler och större finansiella svängningar kan behoven stärkas av denna typ av politik. Växelkurssvängningar är stora och uppstår bl a på grund av valutamarknadernas sätt att fungera. Samsyn om tidshorisonter De tidshorisonter som vanligen används i den ekonomisk-politiska diskussionen kan vara viktiga för att förstå debatten. Några gemensamma bilder av dessa finns: Kort sikt avser vanligen maximalt ett par år fram i tiden. Ett exempel på ekonomisk analys på kort sikt är konjunkturbedömningar och i sådana görs oftast prognos över ekonomins utveckling under innevarande år och maximalt de två år som kommer därefter. Lång sikt är normalt en tidsperiod som spänner över årtionden, sett från nuläget. Exempelvis gör finansdepartementet långsiktiga analyser över ekonomins utveckling i Långtidsutredningen, där bedömningar över tillväxtens utveckling kan ingå med blicken cirka 15 år fram i tiden. Långsiktiga bedömningar kan inte tjäna som prognoser, utan är mer underlag för ekonomisk- l 5
politiskt beslutsfattande eller att betrakta som scenarier över vad som kan komma att ske. Medellång sikt är alla tidshorisonter som ligger mellan kort och lång sikt. Medellång sikt börjar därmed någon gång kring cirka 2 år från nuläget och slutar vid nio-tio år. Vanligen ses medellång sikt i ekonomiska resonemang som upp till cirka fem år från nuläget. Utifrån de räntor som tjänar som viktiga referenspunkter så är tidshorisonterna något kortare än i resonemanget ovan. Som kort ränta på statsobligationer betraktas nämligen räntan på de obligationer som har en löptid på maximalt ett år. Den långa räntan börjar redan vid en tidshorisont om fem år, betraktat utifrån statens obligationers löptider. Den samlade bedömningen av nedanstående faktorer kommer att spela roll för beslutsfattares syn på att genomföra stabiliseringspolitik via finanspolitiken: i) Ekonomins funktionssätt och hur institutioner, mekanismer och skapandet av förväntningar fungerar ii) Betydelsen av en stabil utveckling på kort och medellång sikt för en god utveckling på lång sikt. Den bästa långsiktiga utvecklingen för ett lands välstånd bör rimligen väga tungt också för vilken ekonomisk politik som förs i den korta sikten. Utrymmet för olika tolkningar av hur insatser på kort sikt påverkar utfall på lång sikt är dock stort för både regeringar och centralbanker. Tvisten om den korta siktens betydelse Det kanske mest berömda citatet från nationalekonomen J M Keynes lyder: På lång sikt är vi alla döda. Keynes fokus under 1930-talet var att den ekonomiska politiken skulle hantera den korta sikten mycket bättre än vad som tidigare varit fallet. Han presenterade en sammanhållen teoretisk ram kring stabiliseringspolitiken med den totala efterfrågan i ekonomin i centrum. Man kan säga att en konsensus-syn 2 råder även i dag bland nationalekonomiska forskare om att förändringar i den samlade efterfrågan påverkar produktionen på kort sikt. Att nominella löner och priser är stela nedåt är också en del av konsensusbilden. På medellång sikt så anser dock nationalekonomins huvudfåra att produktionen återgår till sin långsiktigt hållbara nivå. Penningpolitik anses inte ha någon effekt på produktionen mer än på kort sikt, medan finanspolitik har effekter på den utifrån alla tidshorisonter. Inom ramen för dessa allmänna påståenden ryms en stor mängd olika uppfattningar bland nationalekonomer. Debatten gäller inte minst vilken 6 l
roll den ekonomiska politiken bör spela på kort sikt och inte minst om - och i så fall hur - aktiv finanspolitik bör användas för att motverka svängningar och påverka anpassningsprocesser i ekonomin. Det finns vissa forskare som anser att produktionen alltid befinner sig på sin naturliga nivå. Konjunktursvängningar i den mening vi diskuterat ovan, att jämviktsnivån i produktionen kan avvika från den naturliga långsiktiga nivån, existerar inte utifrån detta perspektiv. Det finns enbart så kallade reala konjunkturcykler. Därmed är också den sikt på vilken den samlade efterfrågan i ekonomin påverkar produktionen mycket kort. Skälet till variationer är den teknologiska utvecklingen. En konsekvens blir att stabiliseringspolitik då inte behövs, utan enbart strukturpolitiska insatser som gynnar tillväxtförutsättningar på lång sikt. De ekonomer som forskar i denna inriktning 3 är starka kritiker till den keynesianska och nykeynesianska skolan. Mindre åsiktsskillnader råder dock i praktiken om vilken roll den ekonomiska politiken bör spela för att påverka produktion och sysselsättning på kort sikt. Politiker använder sig av aktiv stabiliseringspolitik i form av finanspolitik, trots forskningens ifrågasättanden. I många länder har dock utformningen av institutionerna i den ekonomiska politiken ändrats mycket under det senaste årtiondet som en följd av vissa forskningsresultats inflytande och det diskuteras i kommande delar. Stabiliseringspolitik I detta avsnitt görs en översikt av stabiliseringspolitiken och ett urval av frågeställningar och forskning tas upp. Syften och mål Stabiliseringspolitik är ekonomisk politik som inriktas på att jämna ut konjunktursvängningar. Det är den korta siktens ekonomiska politik. Den kan syfta till att uppnå full sysselsättning och stabila priser, men även att nå jämvikt i ett lands samlade affärer med utlandet (bytesbalansen) kan vara del av syftet. Hur målen formuleras kommer att vara beroende av den stabiliseringspolitiska regim som råder ramverket för politiken. Detta kommer att ange de möjliga mål som står till buds. Olika mål är tänkbara: full sysselsättning, högt kapacitetsutnyttjande, stabila priser eller stabila inkomster för hushållen, med flera. Den ekonomiska politiken har flera mål och många olika medel. Målkonflikter uppstår ständigt, avvägningar krävs och görs utifrån en samlad bedömning. Ohlsson (2002) pekar på en traditionell indelning av offentlig l 7
sektors uppgifter: stabilisering, allokering och fördelning. En av den ekonomiska politikens uppgifter är att bidra till att uppnå stabil produktion och sysselsättning så att välståndet i landet därmed, givet en gynnsam befolkningsökningstakt, också kan stiga mätt per invånare. Allokering handlar om hur resurserna fördelas till olika produktiva sektorer. Den ekonomiska politiken används för att påverka inriktningen på produktionen och konsumtionen. Fördelningspolitikens uppdrag är att påverka fördelningen av inkomster mellan olika grupper i samhället. När den ekonomiska politiken främst inriktas på att uppnå ett stabiliseringspolitiskt mål, kommer den även att få effekter för allokering och fördelning. Exempelvis har stabiliseringspolitik inte fördelningspolitiska mål, så som att skapa en jämnare inkomstfördelning. Men om syftet är att stabilisera utvecklingen av sysselsättningen på en jämn och hög nivå kommer det otvetydigt att få fördelningspolitiska effekter eftersom sysselsättningsgraden (och arbetslösheten) inte är jämnt fördelad mellan olika grupper. En jämn inkomstfördelning mellan grupper underbyggs av tre huvudsakliga förutsättningar: full sysselsättning, fördelning av produktionsresultatet genom en jämn lönespridning, samt utjämning av inkomster genom den offentliga budgeten. Det huvudsakliga motivet för statsmakterna att vilja stabilisera ekonomin är att svängningar i produktion och sysselsättning betyder välfärdsförluster för medborgarna. Det verkar vara den allmänna meningen bland dem att det både är möjligt och finns goda motiv till att stabilisera ekonomins svängningar, även om delar av forskningen ifrågasätter det. Både överhettning och djup nedgång betyder enligt de flesta ekonomer risk för sämre utveckling. Både stor variation i resursutnyttjandet och i inflationen kan ge välfärdsförluster. De instrument, som beslutsfattarna har när stabiliseringspolitik ska genomföras, är de som ingår i både finans- och penningpolitiken. Finanspolitik påverkar den samlade efterfrågan i ekonomin genom de beslut som fattas kring den offentliga sektorns utgifter och inkomster. Huvudinstrumentet är skatteoch utgiftsändringar. Beslut som påverkar efterfrågan fattas dock inte enbart i riksdagen, utan även i hög grad i landsting och kommuner, eftersom beslut om skattesatser och stora delar av välfärdsproduktionen är decentraliserade. Penningpolitik är ekonomisk politik som verkar via penningmängd och räntor. De samlade stabiliseringspolitiska effekterna via penningmängden måste dock också bedömas utifrån växelkursens effekt (de samlade monetära förhållandena). Inflationsmål är den väg som operationaliseringen av penningpolitiken har i den stabiliseringspolitiska regim som råder i Sverige. En mer stabilitetsinriktad politiksyn har fått genomslag i upplägget av den ekonomiska politiken i Sverige sedan 1990-talet. Inflationsmålet och den oberoende riksbanken är ett uttryck för det, liksom mer långsiktiga 8 l
regler för finanspolitiken, såsom det offentliga överskottsmålets inrättande. Stabilitetsinriktningen innebär viss normpolitik, med normer som ankare för vilka förväntningar de ekonomiska aktörerna har på statsmakternas agerande. Penningpolitiken är främst inriktad på att stabilisera förväntningarna om inflationens ökningstakt kring 2 procent per år hos ekonomins aktörer och tanken är att därigenom bidrar den till att skapa de bästa förutsättningarna för fullt resursutnyttjande. Överskottsmålet i de offentliga finanserna är likaså ett redskap för att skapa trovärdighet för stabila offentliga finanser på medellång sikt, givet de åtaganden om social trygghet med mera som utfästs till medborgarna. Långsiktighet i termer av stabilitetsskapande kan dock vara svår att bibehålla vid regeringsskiften, eftersom en ny regering kan komma att omdefiniera synen på den långa siktens utfästelser och krav. Både full sysselsättning och stabila priser har i Sverige traditionellt varit uttryckta som stabiliseringspolitiska mål (Ohlsson 2002). STEMU-utredningen som gjordes inför den svenska folkomröstningen om en anslutning till valutaunionen 2003, menade att om euron ersatte kronan som valuta så skulle Sverige få en absolut trovärdig växelkurs och den europeiska centralbankens (ECB) inflationsmål skulle tjäna som nominellt ankare för inflationen i svensk ekonomi. Den ansåg att det då skulle vara logiskt att byta mål för stabiliseringspolitiken i Sverige, så att de realekonomiska svängningarna skulle stabiliseras och inte prisernas svängningar (SOU 2002:16). Stabiliseringspolitisk regim En stabiliseringspolitisk regim kan definieras som den uppsättning regler och institutioner som styr penning- och finanspolitik (Jonung 2002). Hur lagar och förordningar är utformade kring statens budget och vilken ställning riksbanken har i förhållandena till regering och riksdag är exempel på centrala delar i en sådan regim eller ramverk. En regim har mycket stor betydelse på så vis att hur den är utformad kommer att i hög grad bestämma vilka förväntningar ekonomins aktörer har på själva stabiliseringspolitiken. Den kommer också att bestämma de förväntningar som beslutsfattarna har på hur ekonomin reagerar på deras beslut. Hur ramverket för stabiliseringspolitiken bör se ut är en av huvudfrågorna i både den akademiska och politiska diskussionen. Tidsinkonsistensproblemet Tidsinkonsistensproblemet handlar om problem med att upprätthålla en långsiktig politik och har sedan 1970-talet uppmärksammats av nationalekonomisk l 9
forskning 4. Diskussionen av detta problem har fått stort praktiskt genomslag under de senaste tio åren, framför allt för den allt vanligare utformningen av centralbanker som i hög grad oberoende av politiskt valda församlingar. Utgångspunkten är att ekonomins aktörer inte enbart reagerar utifrån beslut om policy, utan också utifrån förväntningar om framtiden. Effekterna av makroekonomisk politik ses i denna ram som ett resultat av samspelet mellan faktisk policy och förväntningar om policy. Spelteori är grunden för att beskriva problemet och spelet sker här mellan politiska beslutsfattare och aktörer i ekonomin, såsom hushåll eller företag. Problemet kan kort beskrivas som följer. Politiska beslutsfattare kan se att de, utifrån andras agerande, kan få kortsiktiga vinster i att avvika från sin långsiktiga målsättning för politiken. Därmed kommer de att få drivkrafter att avvika från dessa långsiktiga mål och det kommer i sin tur leda till att aktörerna ser detta och agerar igen i ett spel. Därmed kan långsiktiga mål helt komma att upphävas och välfärdsförluster uppstå - den optimala policyns tidsinkonsistens. Ett exempel är en löne- och prisspiral som uppstår på grund av att centralbanken inte upprätthåller sitt inflationsmål och där löneförhandlare sedan börjar kompensera sig för prisökningar. En mycket strikt väg att lösa detta problem har varit att föreslå hårda normer inom både penning- och finanspolitik, en stram regelstyrning. Men i praktiken har denna väg i hög grad förkastats då hårda normer sätter möjligheterna till stabiliseringspolitik ur spel. Sättet att i praktiken motverka politikens problem med kortsiktighet har i stället varit att förändra institutionerna. Ett syfte har varit att skapa större trovärdighet kring måluppfyllelsen. I penningpolitiken har det lett till oberoende centralbanker som kommunicerar inflationsmål och försöker styra förväntningarna hos ekonomins aktörer. Inom finanspolitiken har det bl a påverkat institutionerna i Sverige i form av en budgetlag som bl a innebär att riktlinjer för den ekonomiska politiken ska läggas fram på medellång sikt och att utgiftstak eller utgiftsramar ska anges. Om utgiftstak används ska de fastställas på några års sikt. Riksdagens möjligheter att föreslå ändringar i utgifterna har också minskats (rambeslut). Därutöver har regeringen valt att sätta upp saldomål för de offentliga finanserna på medellång sikt. Den nationalekonomiska forskningen har fokuserat på hur stabiliseringspolitikens ramverk och institutioner kan förbättras i ljuset av kunskapen om tidsinkonsistensproblemet och lärdomarna från 1970-talets ökande budgetunderskott. Utgångspunkten för en del av denna forskning den s k political economy-skolan är bl a att politiska beslutsfattare inte i tillräckligt hög grad kommer att vara långsiktiga i sitt beslutsfattande. De kommer dessutom främst att söka maximera sin egen välfärd och inte medborgarnas. Synsättet kommer från den s k public choice-teorin. Enligt denna forskning är således 10 l
politiska konjunkturcykler (valcykler) vanliga och utgångspunkten är att politikernas makt bör omgärdas med vissa restriktioner. Trovärdighetsproblemet i penningpolitiken förs av vissa forskare direkt över till finanspolitikens sfär. Utifrån det läggs t ex förslag om att från politiken oberoende expertråd bör inrättas med makt över de folkvalda politikerna som skulle kunna vara långtgående. I det svenska sammanhanget har Calmfors (1999) framfört förslag om att inrätta oberoende expertorgan som politikerna skulle avkrävas att förhålla sig till på olika vis. Detta organ skulle förstärka experternas roll i finanspolitiken. I Sverige har den borgerliga regeringen infört ett finanspolitiskt råd 2007 med oberoende experter, dock med rådgivande uppgifter och utan makt att besluta om politik eller att avkräva statsmakterna motiveringar för sin politik. Finanspolitiken har en mer komplex uppgift än penningpolitiken varför det inte är möjligt att direkt göra en parallell mellan dessa två. Den fördelningspolitiska roll som finanspolitiken har lämpar sig ur demokratisynpunkt inte väl att delegera till icke-folkvalda utan består i tydliga politiska avvägningar. Denna uppfattning framfördes bland annat av STEMU-utredningen (SOU 2002:16), vilken noga granskade stabiliseringspolitikens uppgifter och roll inför ett eventuellt svensk medlemskap i valutaunionen. Ur demokratisk synvinkel kan oberoende beslutsfattare i finanspolitiken diskuteras bland annat utifrån att de folkvalda fått mandat att hantera beskattningen i allmänna val. Det kan ses som begränsande för demokratin om de i sin tur delegerar denna makt till oberoende experter, vilka inte kan röstas bort av väljarna. Penningpolitik och växelkursen Både finans- och penningpolitik påverkar efterfrågan och den ekonomiska aktiviteten på kort sikt, men har olika verkningsgrad beroende på vilken stabiliseringspolitisk regim som råder. I en liten öppen ekonomi med rörlig växelkurs är det enligt nationalekonomisk teori främst penningpolitik som på ett effektivt sätt kan stabilisera efterfrågan, även om finanspolitik också kan spela en roll. Enligt den s k Mundell-Fleming-modellen som förutsäger effekten av expansiv eller åtstramande politik i en öppen ekonomi, är det penningpolitiken som är effektiv i att stabilisera efterfrågan. Detta beror på att expansiv finanspolitik kommer att leda till högre ränta och att det gör att växelkursen blir starkare. Den stimulanseffekt på efterfrågan som var avsikten förtas då finanspolitiken blir inte effektiv. En penningpolitisk expansion består dock i sänkt ränta och denna leder till en försvagning av växelkursen, vilket gör att politiken blir effektiv. En nedgång i produktion och sysselsättning kan därmed motverkas. l 11
Det är dock inte så att växelkurserna enbart rör sig så som förutspås i Mundell-Fleming-modellen, utan de kan under längre perioder avvika från den utveckling som ges av modellen. På kort sikt kan växelkursen skifta utifrån många olika faktorer, te x förväntningar om förändringar i tillgångar genom internationella transaktioner. Reformen kring år 2000 då AP-fonderna tilläts ha en större andel utländska aktier är ett exempel på en sådan händelse. Även fenomen som carry trade, dvs att aktörer lånar upp i en valuta med låg ränta och placerar i högräntevalutor, har ökat och bidrar till svängningar. Växelkursfluktuationer kan försvåra för penningpolitiken att ge den avsedda stabiliseringspolitiska effekten. Den grundläggande teorin för växelkursers bestämning utgår från det s k ränteparitets-villkoret och innebär att om räntan i en ekonomi förändras gentemot omvärlden så ska också växelkursen förändras. Det som är underliggande för ränteskillnader mellan länder är skillnader i inflationstakt. En höjd styrränta får enligt teorin som effekt att ett tryck uppåt på kronans värde etableras och materialiseras, eftersom det blir mer attraktivt att köpa kronor och efterfrågan således driver upp valutans värde. Forskningen är omfattande om vilka faktorer som bestämmer växelkursernas utveckling. Det är både teoretiska och empiriska studier, men tyvärr är detta ett område som kanske mer än andra präglas av motstridiga slutsatser från vetenskapligt håll. Fenomen som uppstår på enskilda marknader mikroekonomiska faktorer såsom flockbeteenden på valutamarknaderna eller teknisk analys som styr beslut snarare än makroekonomiska variabler, kan upphäva effekten av makroekonomiska variabler. Växelkursförändringar kan således ha en destabiliserade funktion i ekonomin. Perioder då växelkursrelationerna avviker från det som skulle förväntas utifrån den makroekonomiska utvecklingen kan bli relativt långvariga. (Taylor ur Ohlsson 2002) Sammanfattningsvis visar forskningen att makroekonomiska variabler har betydelse för växelkursens utveckling på kort sikt, men att det även finns andra faktorer på denna sikt som kan avgöra, t ex finansiella marknaders imperfekta sätt att fungera. På medellång sikt är de makroekonomiska variablerna av större vikt enligt huvudfåran i forskningen. Det som långsiktigt är viktigt för utvecklingen av svensk produktion och sysselsättning är den reala växelkursen, dvs växelkurs korrigerad för prisskillnader mellan länder. Investeringar i ett land gynnas av en god förutsägbarhet i denna. Hög och variabel inflation är inte gynnsam för att det ska bli lättare att förutsäga den reala avkastningen på en investering. Det kan dock vid måttliga svängningar i växelkursen vara en stor fördel att ha en rörlig växelkurs som bidrar till att stabilisera landets ekonomi. Det gör att krav på strukturförändringar blir möjliga att genomföra med visst rådrum. Den rörliga växelkursen kan bidra till att produktionskapacitet och 12 l
arbetskraft inte slås ut snabbt med stora sociala och samhällsekonomiska kostnader, utan utökad tid ges för att den ekonomiska politiken ska kunna bidra väl till nödvändig omställning. Växelkursen är i Sverige inte en kanal genom vilken penningpolitiken tydligt kan verka med effektivitet. En räntesänkning i Sverige ger inte säkert ett valutautflöde på kort sikt. Räntesänkningen verkar i stället främst genom att inhemsk efterfrågan kan stimuleras som en följd av stigande värden på hushållens huvudsakliga förmögenheter, d v s fastigheter och aktier. Riksbanken bedriver i praktiken en flexibel inflationsmålspolitik, vilket betyder att den både försöker stabilisera inflation kring inflationsmålet och stabilisera resursutnyttjandet. En strikt inflationsmålspolitik skulle betyda att ingen hänsyn togs till resursutnyttjandet vid avvägningen av räntesättningen för att nå inflationsmålet. Även om centralbanker och forskningen ökat sin kunskap om de transmissionsmekanismer som penningpolitiken verkar igenom, t ex hur förväntningarna skapas, så är osäkerheten fortsatt stor. Penningpolitiken har en omfattande yttre tidsfördröjning i sin verkan det tar tid innan beslut om räntehöjningar ger effekter i den reala ekonomin. Det betyder till exempel att det kan ta lång tid innan investeringsbeslut eller andra beslut av ekonomiska aktörer påverkas av beslut om ränteförändringar och innan deras agerande ger effekt. Beetsma (2008) pekar dock på att medan effekterna av förändringar i penningpolitiken är relativt väl belysta i nationalekonomisk forskning, både teoretisk och empirisk, så är kunskapen om effekterna av störningar som har sitt upphov i finanspolitiken mer begränsade. Stabilisering via den offentliga budgeten Finanspolitik som beslutas aktivt s k diskretionär finanspolitik har omfattande tidsfördröjning innan den verkar i ekonomin, men av en annan karaktär än penningpolitikens. Den har vad som brukar benämnas en lång inre tidsfördröjning och då avses processen från insikt till verkställande av insats. En indelning av tidsfördröjningen brukar göras: 1. Probleminsikt och diagnos (recognition lag) det tar en viss tid att tolka och förstå att en förändring skett i konjunkturförloppet och av vilket slag den är. Statistik som kommer är vanligen inte entydig. Under denna tid verkar samtidigt vändningen i ekonomin. 2. Förslag och beslut (decision lag) det tar tid i det politiska systemet att bereda och besluta om de finanspolitiska insatser som bör göras för att möta störningen. l 13
3. Implementering och ekonomisk effekt (effect lag) det tar tid för insatser att ge effekt. Problemet med tidsfördröjning kan vara omfattande, bland annat beroende på hur skickliga bedömningar som görs och hur effektivt det politiska beslutsfattandet är. Om eftersläpningen i förhållande till skeendet i ekonomin blir för långt kan den ekonomiska effekten i stället bli destabiliserande för konjunkturen och göra mer skada än nytta. Detta är viktiga skäl till forskares och även praktikers skepsis mot en omfattande användning av diskretionär finanspolitik i syfte att stabilisera efterfrågan. Det har visat sig svårt att mot bakgrund av dessa problem med eftersläpningar kunna finjustera efterfrågan med hjälp av finanspolitiken. Även tendensen i många länder att de offentliga finanserna försvagas i konjunkturnedgångar, men har svårare att skapa överskott i goda tider har blivit vanligt citerade skäl till att undvika omfattande diskretionär finanspolitik. Wyplosz (2002) menar bl a av dessa skäl att penningpolitikens institutioner i hög grad bör överföras till finanspolitikens område, så att regelstyrning blir fallet och diskretionär finanspolitik undviks. Automatiska stabilisatorer kallas regelkonstruktioner som innebär att den samlade efterfrågan i ekonomin med automatik hålls uppe vid svag tillväxttakt och nere vid hög tillväxttakt. De innebär en regelbaserad finanspolitik. Exempel på sådana stabilisatorer är inkomstskatter, moms och arbetslöshetsförsäkringen. Dessa stabiliserar automatiskt inkomsterna för hushållen och bidrar till att utjämna konjunktursvängningars effekter på den reala ekonomin. I det svenska sammanhanget brukar den aktiva arbetsmarknadspolitiken betraktas som en typ av halv-automatiska stabilisatorer, då regeringar under lång tid vanligen använt sig av expansion av konjunkturprogram för arbetslösa vid stigande arbetslöshet. Effekten på de offentliga finanserna är en ökad grad av konjunkturkänslighet eftersom budgeten kommer att uppvisa större underskott i nedgång, men samtidigt större överskott i uppgång än utan dessa stabilisatorer. I det svenska sammanhanget utgör det offentliga saldomålet en restriktion såväl för automatisk finanspolitik, som diskretionär sådan, på medellång sikt. Även de kommunala balanskraven är en restriktion. Utgiftstaken utgör vidare en kraftfull begränsning för att de stabilisatorer som finns på utgiftssidan ska kunna verka fullt ut. Besparingar kan, på grund av taken, tvingas fram på utgiftssidan av statsbudgeten vid konjunkturnedgångar. Den reala ekonomin kommer dock med effektiva stabilisatorer att kunna uppvisa mindre svängningar. Automatiska stabilisatorer är normalt inte skapade främst i stabiliseringspolitiskt syfte, utan t ex i syfte att påverka fördelningen av inkomster mellan grupper eller med annan avsikt. Arbetslöshetsförsäkringen är ett exempel på det. 14 l
Braconier (2001) visar, att trots att Sverige har stora automatiska stabilisatorer, så kan ändå huvuddelen av svängningarna i det offentliga budgetsaldot i flera perioder sedan 1980-talets början, förklaras av diskretionär finanspolitik. Ett exempel är det dominerande diskretionära inslaget i försvagningen i det offentliga sparande som andel av BNP under krisperioden 1991-93. Fördelen med de automastiska stabilisatorerna är att de reagerar snabbare på störningar och att den tidsmässiga precisionen därmed blir bättre. Olika stabilisatorer ger vidare skilda effekter beroende på vilken typ av störning som en ekonomi drabbas av. De är mest effektiva vid efterfrågestörningar, men även vid mer kortvariga utbudsstörningar har de stor betydelse. Vid mer permanenta utbudsstörningar kan budgetunderskotten dock öka genom stabilisatorer, utan att anpassning till de nya förhållandena sker. Det finns även utifrån nationalekonomisk teori skäl att tro att den stabiliserande effekt, som uppstår genom automatiska stabilisatorer, kommer att skilja sig från effekten av diskretionär politik. Braconier (2001) tar bland annat upp att automatiska stabilisatorer sannolikt påverkar förväntningarna om det offentliga sparandet annorlunda än diskretionär politik. Detta beror på att en stabiliseringspolitik med stora automatiska stabilisatorer är förutsägbar för hushållen och att de därmed förväntar sig t ex kompensation för inkomstbortfall (i det svenska fallet t ex av en inkomstrelaterad arbetslöshetsförsäkring). Hushållen behöver därmed inte spara i lika hög grad för att möta en konjunkturnedgång som i en stabiliseringspolitisk regim vilken i huvudsak baseras på diskretionär finanspolitik. Den senare är ju betydligt mindre förutsägbar. I vissa lägen kan finanspolitisk stabilisering bli verkningslös expansiv finanspolitisk åtstramning. Det sker om hushållen blir benägna att spara i stället för att spendera eftersom de t ex förutser att en skattesänkning i syfte att öka privat konsumtion nu kommer att leda till framtida skattehöjningar. Då leder politiken stället till ökat privat sparande, dvs motverkar avsikten. Detta är dock att betrakta som ett specialfall på reaktion hos hushållen kopplat till lägen som statsfinansiella kriser. Nationalekonomisk forskning kan inte visa att automatiska stabilisatorer har en starkare stabiliserande effekt än diskretionär finanspolitik, enbart att den kan ge annorlunda effekter. Effekterna av de automatiska stabilisatorerna kan utökas genom att skatte- och utgiftssystem ses över i detta syfte. En högre grad av progressivitet i inkomstbeskattningen skulle exempelvis bidra till att öka skatteintäkterna som andel av BNP i högkonjunktur. Även transfereringssystemen kan ses över och det är möjligen en enklare väg. För att stabilisatorer ska kunna verka fulla ut krävs dock en tillämpning av utgiftstak och saldomål som medger stora variationer. De automatiska stabilisatorerna kan trots sin effektivitet även verka nå- l 15
got sent i ett konjunkturförlopp. Diskretionär finanspolitik kan, givet att prognoser över konjunkturen stämmer och tolkningen av indikatorer bland beslutsfattare är skicklig, i bästa fall förekomma svängningar. I praktiken har detta dock visat sig svårt då vändningar och störningar är, som vi diskuterat ovan, mycket svåra att förutse och diagnosticera. Konsumtionsutvecklingen i ett land är beroende av utvecklingen av den disponibla inkomsten, vilket är ett starkt skäl till att automatiska stabilisatorer verkligen ger ett gott bidrag till att dämpa konjunktursvängningar. Men som Beetsma (2008) påpekar finns även problem med automatiska stabilisatorer. Dessa problem är exempelvis att automatiska stabilisatorer inte gör någon skillnad mellan vilken typ av störning eller chock som uppstår i en ekonomi. Det kan därför i händelse av en permanent chock vara olämpligt att låta dem verka länge, eftersom de då kan skapa permanent ökning av budgetunderskottet. De automatiska stabilisatorernas storlek i svensk ekonomi har minskat under senare år. Den faktor (budgetelasticitet) som uppskattas av den svenska regeringen för att beräkna det konjunkturrensade offentliga saldot enkelt uttryckt ett budgetsaldo där man rensat bort effekter av inkomster och utgifter som beror på konjunkturen - har av den borgerliga regeringen minskats från det under lång tid använda 0,7-0,8 till enbart en faktor om 0,55 2007. Det betyder att konjunkturkänsligheten i de offentliga finanserna bedöms ha minskat väsentligt och därmed blir det en mindre effekt av dem för att stabilisera produktion och sysselsättning. Det betyder att regeringen uppskattar att den offentliga sektorns saldo som andel av BNP förbättras med 0,55 procentenheter när BNP ökar med en procent, emot tidigare betydligt mer än det. Koordinering av finans- och penningpolitik Stabiliseringspolitiska misslyckanden kan uppstå på grund av att de olika delarna av den ekonomiska politiken inte är koordinerade. Ett exempel på det är när en fast växelkurs under 1980-talet valdes i Sverige som ankare i den ekonomiska politiken och finanspolitiken inte var tillräckligt stram för att undvika att inflationen ökade. Den beslutade fasta kursens relation till omvärldens valutor underminerades därmed. Det är också viktigt att i detta sammanhang nämna, att det är centralt för stabiliseringen hur lönebildningen fungerar. Om inflationstryck uppstår från den kommer destabilisering att kunna ske och kommer att mötas av reaktioner ifrån politiken. Penning- och valutapolitiken, finanspolitiken och lönebildningens sätt att fungera är de tre avgörande delarna i stabiliseringen. Finans- och penningpolitiken bildar tillsammans en stabiliseringspolitisk 16 l
mix, eller s k makroekonomisk policy-mix. För att denna ska skapa största möjliga välfärd i ett land så krävs att upplägget är väl fungerande. Nationalekonomisk forskning studerar bland annat hur de olika regler som styr de båda politikområdena samvarierar. Den s k Taylor-regeln säger att centralbanken ska styra inflationen genom att justera den nominella räntan både utifrån faktisk inflation och arbetslöshet. Taylor (1997) utvärderar denna regel i relation till finanspolitiska regler såsom krav på en balanserad budget, och konstaterar bland annat att penningpolitikens regler bör innehålla hänsyn till produktionens utveckling (BNP-gapet) eftersom det skulle kräva alltför stora justeringar i finanspolitiken för att kompensera för en penningpolitik som enbart tar hänsyn till inflationen. Det finns relativt ny nationalekonomisk forskning som söker utforma modeller för att kunna bestämma en optimal finans- och penningpolitik. Resultatet från dessa modeller är vanligen att både negativa och positiva BNP-gap bör rättas till genom insatser i penning- eller finanspolitik för att välfärden ska bli så hög som möjligt. Inflationens variationer liksom variationerna i BNP-gapet bör minimeras för att välfärden ska bli som högst, enligt detta synsätt. (Konjunkturinstitutet 2008) Den ekonomisk-politiska verkligheten kännetecknas av att behov råder av pragmatiska tankeramar, i vilka det kan tas hänsyn till ofullständig information. Konjunkturinstitutet (2008) har nyligen utvecklat en sådan för finanspolitiken i Sverige. Regeringen uttrycker i den ekonomiska vårpropositionen 2008 en tankeram för den ekonomiska politiken, vilken bland annat uttrycker att penningpolitiken står för den huvudsakliga stabiliseringen. Regeringen signalerar också där att finanspolitiken kan vara motiverad att använda för stabilisering, utöver de automatiska stabilisatorerna, vid kriser eller kraftiga störningar på utbudssidan. Med en oberoende centralbank med inflationsmål som den svenska kommer ingen uttryckt koordinering av penning- och finanspolitik att ske, eftersom banken självständigt ska formulera sin politik. Det finns lägen då stabiliseringspolitiken kan bli mer effektiv om både finans- och penningpolitik används. Ett tydligt fall är när en långvarig kris eller lågkonjunktur har lett till deflationstryck och styrräntan är satt till noll eller nära noll. Det finns även andra situationer då störningarna är så stora att stabilisering genom penningpolitiken inte är tillräcklig utan kräver understöd av finanspolitiken. I det läget kan penningpolitiken inte bidra till ytterligare stabilisering, men väl finanspolitiken. Vid snabbt stigande tillgångspriser kan räntesänkningar öka prisstegringstakten och därmed verka destabiliserande, medan åtstramande politik genom finanspolitikens instrument kan verka. Finanspolitiken behöver inte vara verkningslös som stabiliserande instrument vid rörlig växelkurs. l 17
Det är mer effektivt och skapar mindre koordinationsproblem med penningpolitiken om automatiken i finanspolitiken används i hög grad. Regelstyrda system gör det möjligt för centralbanken att förutse den expansiva eller åtstramande effekt som förväntas komma via finanspolitiken. För att politiken för den korta sikten ska ge effekt krävs, att den utformas med mycket stor kunskap om de anpassningsprocesser som hela tiden sker i ekonomin från ett läge till ett annat. I en liten öppen ekonomi som den svenska är det i 2000-talet en mycket komplicerad uppgift. Det är inte enbart processer i den nationella ekonomin som ska bedömas väl, utan även i omvärlden. Den internationellt höga rörlighet av kapital och de omfattande valutaflöden som råder bidrar i hög utsträckning till en stor komplexitet för beslutsfattandet. Värdet i termer av ett högre möjligt resursutnyttjande och sänkt arbetslöshet, verkar dock av de flesta regeringar bedömas som tillräckligt stort för att de ska genomföra olika typer av stabiliseringspolitik. 18 l
Slutsatser och kommentarer Rimlig konsensus om behov av stabiliseringspolitik Stabiliseringspolitik har som vi sett till syfte att söka undvika att alltför stora svängningar sker i en samhällsekonomi. Huvudmotivet är att svängningar skapar välfärdsförluster. Priser och löner är i hög grad stela nedåt, vilket innebär att de endast i undantagsfall och vid exceptionella krislägen kommer att sänkas i nominella termer. Det betyder bl a att marknadsekonomins mekanismer inte tillräckligt väl och inom en rimlig tid av egen kraft gör att produktion och sysselsättning återvänder till den långsiktiga önskade utvecklingen. Stabiliseringspolitik har potentiellt sett stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen både på medellång och lång sikt. Stora svängningar kan göra att tillväxten långsiktigt sett blir lägre. Investeringar, produktivitet och sysselsättning kan påverkas negativt. En viktig observation är i det sammanhanget att arbetslöshet, som tillåtits stiga kraftigt under en djup lågkonjunktur eller kris, tenderar att ligga kvar på en högre nivå än före krisen även efter en genomgången högkonjunktur. En väl upplagd och avvägd stabiliseringspolitik kan bidra till att minska denna typ av varaktiga och i värsta fall permanenta, ekonomiska och sociala förluster för såväl samhällsekonomi som individer. De flesta ekonomisk-politiska beslutsfattare verkar vara överens om att en justering av större svängningar i konjunkturen är motiverade med offentliga budgetmedel. Detta trots den nationalekonomiska forskningens tidvis hårda kritik av att aktiv finanspolitik bygger upp skuldsättning i lågkonjunktur som sedan inte motverkas väl i goda tider, och att denna politik inte varaktigt höjer välståndet. Stabiliseringspolitiken och den korta siktens betydelse går dock inte att komma bort ifrån i den ekonomiska politikens pragmatiska verklighet, utan den korta sikten dominerar tvärtom tidvis helt i beslutsfattandets verklighet. De flesta akademiskt och praktiskt verksamma ekonomer i Sverige ser att det finns behov av att stabilisera konjunkturen, men anser att det bör göras inom vissa (mer eller mindre snäva) ramar. Forskning ger viss vägledning Ett lands ekonomiska politik inriktas vanligen såväl på att motverka svängningar på kort- och medellång sikt i produktion och sysselsättning, som på att främja en god utveckling av välståndet på lång sikt. För att hitta balansen mellan insatser för att hantera den korta sikten väl och för den längre siktens välståndsutveckling finns inga givna regler. En viktig slutsats här är dock att l 19
forskningen ger viss vägledning om hur de stabiliseringspolitiska regimerna de ramverk som kan fungera väl bör se ut i olika typer av ekonomier, exempelvis utifrån vilket val som är gjort i valutapolitiken, såsom fast eller rörlig växelkurs. Vissa länder, såsom Sverige, har under det senaste årtiondet förändrat budgetlagar och praxis för att främja långsiktighet i de offentliga finanserna och därmed dragit slutsatser av den nationalekonomiska forskningens huvudfåra. Budgetunderskott och skulduppbyggnad varierar dock mycket mellan länder och svenska politiker har i relativt hög grad uppvisat budgetöverskott i goda tider. Teorin om så kallade valcykler ter sig därför inte så stark i ljuset av svenska data. Att skapa en i hög grad politiskt oberoende riksbank med ett självständigt ansvar för både att sätta det operativa målet för prisstabilitet och att sköta genomförandet av penningpolitiken, är en väg att mildra tidsinkonsistensproblemet. Att sätta ett saldomål för de offentliga finanserna på medellång sikt liksom utgiftstak flera år i förväg, kan också ses i ljuset av detta problem. Utgiftstaket är dock i högre grad bindande för finanspolitiken på kort sikt än saldomålet. Formuleringen att ett överskott i de offentliga finanserna om 1 procent av BNP ska uppnås över en konjunkturcykel, samt att det omfattar hela de offentliga finanserna, lämnar relativt stort utrymme för tolkningar. Dels ger det möjlighet att tolka ut tidsperioden som räknas som en konjunkturcykel, dels möjliggör det att låta staten gå med underskott om socialförsäkrings- eller den landstingskommunala sektorn uppvisar överskott. Det svenska budgetpolitiska ramverket blir också mer bindande på utgiftssidan är på inkomstsidan. Utgiftstaken är nominella och sätts flera år i förväg, medan skatteinkomsterna inte har något motsvarande golv för hur låga de kan bli. Sverige har också att uppfylla EU:s stabilitets- och tillväxtpakt där målet är att de offentliga finanserna ska uppvisa balans eller överskott, men tolkningen av detta mål är erfarenhetsmässigt mycket flexibel. Regelverket har dessutom 2005 öppnats för mer flexibla tolkningar, i vilka en låg skuldnivå i ett land ger ministerrådet utrymme att ge tillåtelse till längre perioder med budgetunderskott. Sverige får inte heller sanktioner i form av böter vid underskott eftersom vi inte är medlem i valutaunionen. Behov av starkare automatiska stabilisatorer Den stabiliseringspolitiska regimen i Sverige är väl vald utifrån att svensk ekonomi präglas av en hög internationell öppenhet och beroende, samt av behovet att förankra lönebildningen i ett nominellt ankare. Detta utgörs av 20 l
inflationsmålet. Inflationsförväntningarna har under denna regim stabiliserats relativt väl kring målet om 2 procent, trots att målet underskridits under längre perioder. Det sistnämnda är ett problem i regimen och riksbanken bör bli skickligare i att bedöma hur högt resursutnyttjandet är i ekonomin. I kritiken har bl a pekats på behovet av att använda sig av ett brett spektrum av indikatorer för att komplettera traditionella uppskattningar, inte minst för att förbättra bedömningen av resursutnyttjandet på arbetsmarknaden (LO-ekonomerna 2005). Den flexibla inflationsmålspolitik som riksbanken uttrycker att den för innebär att, i den mån det finns utrymme, ska penningpolitiken bidra till att produktion och sysselsättning inte svänger för mycket. Bedömningen av resursutnyttjandet på arbetsmarknaden ter sig avgörande för hur väl penningpolitiken i realiteten blir flexibelt tillämpad. Det skapar högre effektivitet och mindre av koordinationsproblem med penningpolitiken om automatiken i finanspolitiken används i hög grad. Regelstyrda system gör det möjligt för centralbanken att förutse den expansiva eller åtstramande effekt som förväntas komma via finanspolitiken. I den stabiliseringspolitiska regim som etablerats efter 1990-talskrisen har också de automatiska stabilisatorernas roll framhållits som finanspolitikens huvudsakliga bidrag till att stabilisera ekonomin. Nu har deras omfattning krympt sedan 2006 vilket främst är en följd av inkomstskattesänkningar (det s k jobbskatteavdraget) och de sänkta ersättningsnivåerna i arbetslöshetsförsäkringen. Dessa omfattande reformer i skatte- och transfereringssystemen i syfte att påverka strukturer i ekonomin förändrar dock samtidigt den stabiliseringspolitiska regimen i svensk ekonomi utan att detta hittills har diskuterats. En relevant fråga ur stabiliseringspolitisk synvinkel som aktualiseras av utvecklingen är, hur samspelet mellan penningpolitiken och finanspolitiken ska ske framöver i syfte att stabilisera produktion och sysselsättning i olika konjunkturlägen. Det är rimligt att utgå ifrån att riksbankens möjligheter att förutsäga finanspolitikens inriktning och därmed dess bidrag till stabiliseringen försvårats genom minskade automatiska stabilisatorer. Därmed har koordinationsproblemen för att uppnå en väl avvägd stabiliseringspolitisk mix ökat. En annan relevant fråga är hur effektivt det stabiliseringspolitiska bidraget kommer att bli från finanspolitiken eftersom balansen mellan automatisk stabilisering, t ex i form av ökad efterfrågan genom ökade utgifter för arbetslöshetsersättning i lågkonjunktur, och diskretionär (aktiv) politik nu förändras. Det är möjligt att mer aktiv finanspolitik kommer att användas och försök att tidsmässigt passa in den väl kommer att ske utifrån politikernas överväganden om restriktioner som saldomålet t ex. Det råder nu mindre förutsägbarhet än för några år sedan om på vilket sätt finanspolitiken kommer att användas i stabiliseringspolitiskt syfte. l 21
Utifrån utgångspunkten att det stabiliseringspolitiska bidraget från finanspolitiken främst bör ske genom att de automatiska stabilisatorerna är omfattande och får verka fullt ut, är det viktigt att användning och tillämpningen av utgiftstaken ses över. Såväl ökad inflation som utgiftsökningar kan tvinga fram beslut om minskningar av stabilisatorerna på grund av de satta utgiftstaken med nuvarande system, vilket gör att den avsedda automatiken försvagas. Den avsedda stabiliseringspolitiska regimen tillämpas då inte väl. Att säkerställa att små budgeteringsmarginaler undviks är en central fråga. Stabilisatorerna bör också stärkas för att utgöra ett väl utformat komplementärt bidrag till penningpolitiken. Detta kan ske exempelvis genom reformer i arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom bör en diskussion föras om vilken diskretionär finanspolitik som är den mest lämpliga, givet olika typer av störningar som uppstår i svensk ekonomi. I de avvägningar som görs i stabiliseringspolitiken avspeglas också värderingar om hur allvarligt beslutsfattarna ser på det möjliga pris som kan komma att få betalas för en räntesänkning eller expansion av utgifter i en lågkonjunktur. Om det handlar om några tiondelars procentenheter högre inflation eller några procentenheter högre arbetslöshet så är valet dem emellan ett stabiliseringspolitiskt val med effekter på fördelningen av inkomster. Detta eftersom risken för arbetslöshet inte är lika för olika grupper i arbetskraften, utan betydligt högre för exempelvis personer med kort utbildning. En stabiliseringspolitisk regim med inslag av politiskt oberoende måste ha stor öppenhet för att demokratiskt ansvarsutkrävande ska vara möjligt och regimen kunna hålla hög legitimitet över tiden. 22 l