Trygghetslarm i kommunerna En kartläggning
Du får gärna citera Socialstyrelsens texter om du uppger källan, exempelvis i utbildningsmaterial till självkostnadspris, men du får inte använda texterna i kommersiella sammanhang. Socialstyrelsen har ensamrätt att bestämma hur detta verk får användas, enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen). Även bilder, fotografier och illustrationer är skyddade av upphovsrätten, och du måste ha upphovsmannens tillstånd för att använda dem. Artikelnummer 2014-9-38 Publicerad www.socialstyrelsen.se, september 2014
Förord Socialstyrelsen har fått i uppdrag att genomföra en fördjupad kartläggning av hur kommunerna arbetar med trygghetslarm, hur de säkerställer att beviljade larm fungerar på ett säkert sätt, om de har påbörjat processen att gå över till digitala trygghetslarm samt när de bedömer att denna process ska vara avslutad. I rapporten beskrivs resultatet av kartläggningen som gjordes under februari månad 2014. Rapporten har skrivits av utredaren Dick Lindberg och ansvarig enhetschef har varit Marcus Gry. Lars-Erik Holm Generaldirektör
Innehåll Förord... 3 Sammanfattning... 5 Bakgrund... 7 Uppdraget... 9 Metod och genomförande... 9 Digitala trygghetslarm i ordinärt boende... 10 Diskussion... 16 Referenser... 19
Sammanfattning Sveriges kommuner har kommit olika långt i utvecklingen av trygghetslarmen. En mindre andel av kommunerna har helt och hållet gått över till digitala trygghetslarm och utvecklingen mot digitalisering för övriga kommuner går långsamt. En undersökning från Socialstyrelsen visar att det finns cirka 212 000 trygghetslarm som tillhandahålls av kommunerna, varav cirka 30 000 är digitala (14 procent) och cirka 9 800 hybridlarm (5 procent). Hybridlarm är trygghetslarm med både analog och digital överföring av signaler. Av de 208 kommuner som medverkade i undersökningen var det 8 procent som hade enbart digitala trygghetslarm och 31 procent enbart analoga. Övriga 69 procent hade påbörjat processen att byta ut de analoga trygghetslarmen mot digitala. De flesta av dessa hade dock relativt få digitala larm. En majoritet, 67 procent, av de kommuner som har digitala trygghetslarm använder anslutning via mobilnätet. Cirka 25 procent har fasta anslutningar via bredband och 9 procent har en blandning av mobil- och bredbandsanslutningar. Kommunerna kontrollerar i varierande omfattning att trygghetslarmen fungerar. När det gäller analoga trygghetslarm testar 66 procent av kommunerna dem dagligen, och övriga med glesare intervall eller i vissa fall inte alls. De digitala trygghetslarmen ger möjlighet till automatisk kontinuerlig övervakning av larmen, men trots detta är det bara 12 procent av kommunerna som har en sådan kontinuerlig övervakning. Även för de digitala trygghetslarmen är det 66 procent av kommunerna som testar dagligen. Övriga kommuner testar med glesare intervaller eller inte alls. I de allra flesta fall (85 procent) står den enskilde brukaren själv för telefonabonnemanget som de analoga trygghetslarmen är anslutna till. Detta innebär att kommunen inte har kontroll över hela larmkedjan. Om den enskilde får problem med sitt abonnemang eller byter leverantör bryts förbindelsen med larmcentralen. När det gäller digitala trygghetslarm står 41 procent av kommunerna för abonnemangen. Kommunerna har kommit olika långt i sin planering av införande av digitala trygghetslarm. Utöver de 8 procent av kommunerna som idag har enbart digitala trygghetslarm har 30 procent beslutat att samtliga analoga trygghetslarm ska vara utbytta mot digitala senast 2016. Övriga kommuner, cirka 41 procent, utreder frågan eller har inga sådana planer för närvarande. Socialstyrelsen konstaterar att den långsamma utbyggnaden av digitala trygghetslarm innebär risker för de personer som är beroende av att kunna nå sina vårdgivare genom larmen då de analoga tonbaserade signalerna inte alltid når fram till larmcentralen. Telia uppskattar att upp till 20 procent av larmen från analoga trygghetslarm inte når larmcentralen. Socialstyrelsen konstaterar vidare att kommunerna inte övervakar trygghetslarmen med den frekvens som är möjlig med den nya tekniken. Också detta innebär en säkerhetsrisk för den enskilde personen som är beroende av trygghetslarmet. Regeringens stimulansmedel för e-hälsoutveckling som fördelades av SKL under 2013 och 2014 har medfört att många kommuner kommit igång med TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 5
utvecklingen av e-hälsoarbetet, och därmed också digitalisering av trygghetslarmen. Socialstyrelsen bedömer dock att kommunerna ytterligare behöver påskynda arbetet med att ersätta befintliga analoga trygghetslarm med digitala höja kvaliteten och säkerheten i trygghetslarmen utveckla kompetensen i kommunerna, på alla nivåer utveckla organisationen och arbetssättet i arbetet med trygghetslarmen. På så sätt kan kommunerna bli bättre rustade att möta de behov och utmaningar som finns med en åldrande befolkning vars vård och omsorg i allt högre grad sker i hemmet. Fungerande trygghetslarm är en viktig del i kommunernas arbete med att ge äldre en trygg och säker vård och omsorg i hemmet. 6 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
Bakgrund Samhället, i Sverige liksom i övriga delar av världen, blir alltmer digitaliserat och nya användningsområden för informationstekniken utvecklas ständigt. Detta märks inte minst i den teknik vi väljer för kommunikation. Det fasta telenätet är i huvudsak digitaliserat och 35 procent av de fasta telefonabonnemangen kommunicerar över internet. Anpassningen till digitala kommunikationslösningar är inte en fråga om var efterfrågan är störst eller en fråga om skillnader mellan landsbygd och tätort, utan det är hela samhället som står inför en utveckling där nuvarande teknik helt byts ut mot ny. Telia, som är ägare av det fasta telenätet i Sverige, arbetar i dag med att anpassa de delar av sitt fasta nät som har ett stort renoveringsbehov. Detta arbete är en anpassning till den rådande samhällsutvecklingen mot digitalisering. Telenätet i Sverige har utvecklats från att använda analog teknik för traditionell fast telefoni till att bli huvudsakligen digitalt och förmedla datakommunikation. Många väljer också att ringa via mobiltelefoni eller att ha telefonen kopplad till bredbandet, så kallad bredbandstelefoni. Teknikskiftet innebär att Telia byter ut de gamla telestationerna mot mobila anslutningar där det finns täckning. I dag har 30 000 abonnenter fått denna typ av anslutningar för sina fasta hemtelefoner via mobila nät och 2015 beräknas 50 000 analoga anslutningar ha bytts ut mot mobila. Kravet på ökat utrymme för att överföra information driver denna utveckling. Att gå från analog till digital kommunikation är ett teknikskifte som påverkar alla samhällssektorer vård, skola, omsorg, myndighetsutövning, näringsliv, försvar, räddningstjänst och så vidare. Ansvarsförhållanden, arbetsuppgifter och levnadssätt med mera påverkas och förändras i grunden (9). Den pågående teknikomvandlingen av kommunikationsnäten innebär att den gamla typen av analoga trygghetslarm inte längre fungerar som det var avsett. Att ansluta analoga larm till digitala nät innebär att kommunikationen blir osäker då larmen inte alltid når fram till larmcentralen. Under 2013 uppmärksammade media flera fall där enskilda inte fått den hjälp de behövt på grund av brister i de trygghetslarm som kommunerna installerat hos personer med stora hjälpbehov. Bland annat sände SVT:s Uppdrag granskning den 15 januari 2014 ett program som uppmärksammade bristerna med trygghetslarmen. Detta visar behovet av att skynda på kommunernas arbete med att byta ut trygghetslarm med analog teknik och hybridlösningar (trygghetslarm med både analog och digital överföring av signaler) mot digitala trygghetslarm. Socialstyrelsen gav tillsammans med Hjälpmedelsinstitutet, Post- och telestyrelsen (PTS) och Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) ut en vägledning om trygghetslarm 2010 (7). I denna vägledning konstaterades bland annat att kommunerna har ett ansvar för att trygghetslarmen fungerar. Det innebär att en kommun måste ha tillgång till såväl larm av god kvalitet som personal som kan installera och sköta dem när problem uppstår. Hjälpmedelsinstitutet drev på regeringens uppdrag ett projekt om utveckling av trygghetslarm under perioden maj 2010 april 2013 (2). I programmet TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 7
genomfördes en storskalig försöksverksamhet i Sjuhäradsbygden och över 1 000 digitala trygghetslarm installerades hos användare i ordinärt boende samtidigt som en larmcentral baserad på digital teknik upphandlades. Inom ramen för programmet togs en standard för trygghetslarm fram och en branschorganisation bildades. Hjälpmedelsinstitutet skrev i sin rapport att erfarenheterna från programmet visar att den gamla analoga tekniken inte är tillfredsställande larmen behöver övervakas på minutnivå, snarare än en gång per dygn kommunerna måste ta kontrollen över trygghetslarmens kommunikation kommunerna måste övervaka driftstatistiken regelbundet som en del i verksamhetens kvalitetsarbete även larmmottagningarna måste genomföra ett teknikskifte och ta emot och hantera trygghetslarmen via IP det är viktigt att cheferna i kommunerna förstår vikten av teknikskiftet det behövs en förståelse för hur tekniken fungerar och vilken nytta den ger i kommunerna. Slutligen konstaterade Hjälpmedelsinstitutet att en förändring mot digitala trygghetslarm inte bara omfattar teknik utan också förändringar av arbetsrutiner, upphandlingar och ansvarsområden. I anslutning till programmet lät PTS konsultföretaget A-Fokus göra en kartläggning av de problem som var relaterade till de digitala kommunikationsnäten (1). I rapporten konstateras att det inte är kommunikationsnäten i sig som är problemet utan snarare att trygghetslarmen inte anpassats till den nya tekniken. Många kommuner har fortsatt att efterfråga samma tekniska lösningar som tidigare i stället för att utnyttja den nya teknikens möjligheter. Det har också uppstått problem genom att kommunerna själva inte tagit kontroll över hela leveranskedjan; till exempel är det fortfarande brukarna själva som står för den anslutning som trygghetslarmet använder. I rapporten pekar A-Fokus också på att så kallade hybridlösningar ska undvikas. Regeringen tecknade under 2013 och 2014 överenskommelser med SKL om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten (5,6). I dessa överenskommelser ingick stöd till e-hälsoutvecklingen i kommunerna, däribland införande av digitala trygghetslarm. I 2013 års överenskommelse var målet att öka andelen digitala trygghetslarm i förhållande till antalet trygghetslarm som kommunerna har beviljat. I 2014 års överenskommelse angavs att stimulansmedlen bland annat skulle användas för att säkerställa att de trygghetslarm som kommunen beviljat är digitala och att de fungerar. Socialstyrelsen fick i uppdrag att följa upp hur stimulansmedlen för 2013 hade använts. I rapporten till Socialdepartementet (10) skriver Socialstyrelsen följande: När det gäller digitalisering av trygghetslarm pågår kartläggningar av läget och länsorganisationerna stöder kommunerna i att ta fram genomförandeplaner för införandet. Länssamordnarna arbetar också med att bygga upp kunskap i kommunerna om behovet av att växla över till digitala lösningar och vilka tekniska lösningar som står till buds. 8 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
Uppföljningen av stimulansmedlen för 2014 kommer att redovisas i en rapport den 1 april 2015. I mars 2013 fick Socialstyrelsen i uppdrag att ta fram nyckeltal för användandet av e-hälsa i kommunerna, att följa upp och redovisa de framtagna nyckeltalen samt att beskriva och analysera resultaten som framkommer av uppföljningen av nyckeltalen. I uppdraget ingick nyckeltal som avser digitala trygghetslarm. En rapport (12) lämnades i maj 2014 till Socialdepartementet och i denna framgick bland annat att Socialstyrelsen beräknar det totala antalet trygghetslarm i ordinärt boende till cirka 212 000 i Sverige, varav cirka 30 000 är digitala (14 procent). En ny uppföljning ska göras under våren 2015 med rapportering den 31 maj 2015. Uppdraget Socialstyrelsen har fått i uppdrag att genomföra en fördjupad kartläggning av hur kommunerna arbetar med trygghetslarm, hur de säkerställer att beviljade larm fungerar på ett säkert sätt, om de har påbörjat processen att gå över till digitala trygghetslarm samt när de bedömer att denna process ska vara avslutad. Kartläggningen ska redovisas till regeringskansliet senast den 30 september 2014. Metod och genomförande Datainsamlingen gjordes med hjälp av en enkät under februari 2014. Enkäten gick till samtliga kommuner i landet och till stadsdelarna i Göteborg och Malmö. Enkäten besvarades av 208 kommuner och stadsdelar, vilket motsvarar 68 procent. Enkäten utarbetades under hösten 2013. I detta arbete konsulterades Handisams expert på trygghetslarm. Samråd har också skett med SKL. En pilotstudie gjordes under december där 10 kommuner besvarade enkäten och gav synpunkter på frågorna. En intervju har gjorts med företrädare för TeliaSonera. I denna undersökning har Socialstyrelsen inte gjort någon distinktion mellan de larm som beviljats med stöd av biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen (2001:453), som serviceinsats utan biståndsbedömning eller med stöd av lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Fokus för undersökningen har varit de trygghetslarm som enskilda personer fått, oberoende av grund för tilldelningen. TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 9
Digitala trygghetslarm i ordinärt boende Digitala trygghetslarm innebär att kommunikationen sker via fast anslutet bredband eller via mobilnät. Inga analoga signaler används för att skicka information i någon del av kedjan. A-Fokus konstaterar i en kartläggning för PTS (1) att det är viktigt att varje led i larmkedjan är digital, från brukarens larmenhet till larmcentralen, då signaler kan gå förlorade i överföringen mellan digitala och analoga system. Socialstyrelsen gjorde under 2013 en uppföljning av hur länsorganisationerna och kommunerna hade använt de stimulansmedel för utveckling av e- hälsa i kommunerna som regeringen ställt till förfogande. Medlen var avsedda att stimulera utvecklingen inom e-hälsoområdet. Ett av målen var att öka andelen digitala trygghetslarm, i förhållande till antalet trygghetslarm som kommunerna har beviljat. I denna uppföljning framgick att kommunerna inte hade prioriterat arbetet med att byta ut de gamla analoga larmen mot digitala. Då svarsfrekvensen för enkäten var relativt låg gjorde Socialstyrelsen en uppskattning av antalet trygghetslarm. Enligt denna uppskattning finns cirka 212 000 trygghetslarm i hela landet, varav cirka 30 000 (14 procent) är digitala och cirka 9 800 är hybridlarm (5 procent). Enligt svaren från enkäten är det 69 procent av kommunerna som har infört digitala trygghetslarm, helt eller delvis. Endast 8 procent har helt och hållet övergått till digitala trygghetslarm och det är fortfarande 31 procent av kommunerna som uteslutande använder sig av analoga trygghetslarm (tabell 1). Tabell 1. Andel kommuner som har olika typer av trygghetslarm Andel kommuner i % Enbart analoga 31 Både analoga och digitala larm 69 Enbart digitala 8 Det pågår en digitalisering men Socialstyrelsen konstaterar att den går långsamt. Kommunerna har olika strategier för utbytet. En del kommuner går över till digitala larm när man installerar dem hos nya brukare. Det sker alltså en successiv långsam övergång i dessa kommuner. Andra har fattat beslut om att alla trygghetslarm ska vara digitala och har då bytt ut även fungerande analoga larm. En dryg fjärdedel av kommunerna, 26 procent, har kopplat extra tjänster till trygghetslarmen. De vanligaste tjänsterna är dörrlarm, larmmattor, rörelselarm, brandlarm, epilepsilarm, fallarm och sänglarm. De flesta av dessa är kopplade till digitala larm men några kommuner har extra tjänster kopplade till analoga trygghetslarm. 10 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete gäller bland annat för socialtjänstens verksamhetsområden. I detta ingår kommunernas arbete med trygghetslarm. Det handlar om att utreda behoven, besluta om insatser och verkställa besluten. I kartläggningen ställde Socialstyrelsen frågor om fyra områden som bedöms särskilt viktiga i arbetet med trygghetslarm. Dessa listas i tabell 2. Här framgår att 59 procent av kommunerna har identifierat, beskrivit och fastställt de processer som rör installation och drift av trygghetslarmen. Vidare har 70 procent tagit fram rutiner för att säkra kvaliteten på arbetet med installation och drift av trygghetslarmen. Cirka 36 procent har gjort en riskanalys för trygghetslarmen i kommunen och 69 procent av kommunerna har angett att de har ett system för egenkontroll för att säkra trygghetslarmens kvalitet. Tabell 2. Andel kommuner som tillämpar ett ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete i arbetet med trygghetslarm i enlighet med SOSFS 2011:9 Kommunen har... identifierat, beskrivit och fastställt de processer som rör installation och drift av trygghetslarm Andel kommuner (%) Antal kommuner 59 190 tagit fram rutiner för att säkra kvaliteten på arbetet med installation och drift av trygghetslarmen 70 189 gjort en riskanalys för trygghetslarmen 36 185 tagit fram ett system för egenkontroll för att säkra trygghetslarmens kvalitet 69 188 I landet finns cirka 30 000 digitala trygghetslarm. Dessa kommunicerar med larmcentralen genom en mobil uppkoppling eller ett fast bredband. I tabell 3 framgår att 67 procent av de digitala trygghetslarmen kommunicerar via ett mobilnät och 25 procent via ett fast bredbandsnät, i regel fiber. Det finns också digitala trygghetslarm där uppkopplingen sker via både mobilt nät och bredband. Vilken av dessa lösningar som kommunerna väljer beror i huvudsak på om det finns ett stadsnät eller annat bredband via kabel eller inte. På de platser där inte bedömts lönsamt att dra fram fibernät är abonnenterna hänvisade till mobila lösningar för trygghetslarmen och för annan tele- och datatrafik. TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 11
Tabell 3. Andel kommuner som har olika typer av digitala trygghetslarm (n = 150) Andel kommuner i % via fast bredband, t.ex. fiber 25 via mobilnät 67 via både fast bredband och mobilnät 9 För att trygghetslarmen ska fylla sin funktion att ge den enskilde trygghet och säkerhet är det viktigt att de fungerar, alla dagar och alla tider på dygnet. Kommunerna har olika rutiner för att kontrollera att trygghetslarmen fungerar. För det första ska förbindelsen mellan larmenheten i den enskildes bostad och larmcentralen säkras, och för det andra ska larmknappen som den enskild i regel bär på sig, i ett armband eller runt halsen, kontrolleras. Av tabell 4 framgår att för analoga larm har 66 procent av kommunerna rutiner för att testa förbindelsen mellan larmenheten och larmcentralen varje dag, och 6 procent varje vecka. I 22 procent av kommunerna testas förbindelsen en gång i månaden, 2 procent gör det en gång per år och i 4 procent görs det inga tester överhuvudtaget. Dessa tester görs automatiskt och den enskilde brukaren är inte medveten om att de görs. Tabell 4. Andel kommuner som testar att de analoga trygghetslarmen fungerar, från larmenheten till larmcentralen (n = 184) Andel kommuner i % Dagligen 66 Varje vecka 6 En gång i månaden 22 2 6 gånger per år 2 En gång per år Inga tester 4 Den digitala tekniken gör det möjligt att testa signalen mellan larmenheten och larmcentralen betydligt oftare. Av tabell 5 framgår att 12 procent av kommunerna testar de digitala trygghetslarmen varje minut, 66 procent testar dagligen, 3 procent varje vecka och 16 procent en gång i månaden. Övriga testar en gång per år eller inte alls. 12 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
Tabell 5. Andel kommuner som testar att de digitala trygghetslarmen fungerar, från larmenheten till larmcentralen (n = 127) Andel kommuner i % Varje minut 12 Dagligen 66 Varje vecka 3 En gång i månaden 16 2 6 gånger per år 1 En gång per år Inga tester 2 För att kommunen ska vara säker på att hela larmkedjan fungerar krävs att även larmknappen testas, det vill säga signalen mellan brukarens enhet, som i regel bärs på kroppen, och larmenheten i bostaden. Av tabell 6 framgår att larmknappen testas mer sällan än enhetens uppkoppling till larmcentralen. Tester görs dagligen i 17 procent av kommunerna, 53 procent gör det en gång i månaden och 15 procent testar aldrig larmknapparna. Tabell 6. Andel kommuner som testar att brukarens larmknapp fungerar (analoga och digitala trygghetslarm) (n = 190) Andel kommuner i % Dagligen 17 Varje vecka 5 En gång i månaden 53 2 6 gånger per år 8 En gång per år 2 Inga tester 15 Flera kommuner beskriver att de har kontinuerlig övervakning av larmknappparnas funktion genom att larmknappen sänder en automatisk signal till larmcentralen när batteriet börjar bli urladdat. Vidare lägger en del kommuner ansvaret för testning av larmknappen på den enskilde brukaren. Installatören uppmanar den enskilde att själv testa larmknappen en gång per månad och kommunen lämnar en broschyr där den enskilde uppmanas att själv testa larmknappen. Någon kommun har som rutin att ta kontakt med den enskilde om denne inte har testat eller använt larmet på 50 dagar. Majoriteten (84 procent) av kommunerna som besvarade enkäten uppger att de har rutiner för att följa upp de tester som görs. Kontakterna mellan larmcentral och kommun kan se olika ut. Någon kommun får ett faxmeddelande från larmcentralen om de vid test funnit att ett trygghetslarm inte fungerar. I andra kommuner får den larmansvarige månatliga listor från larmcentralen där resultaten från tester redovisas. En dryg femtedel (22 procent) av kommunerna som svarade uppger att de har någon form av tekniskt backupsystem för trygghetslarmen, analoga och digitala. Det kan handla om batteribackup i larmenheterna eller automatisk vidarekoppling av larmen om den ordinarie anslutningen skulle slås ut. Flera TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 13
kommuner ökar bemanningen och gör tätare besök hos de enskilda om larmen är ur funktion. Det har redovisats i andra rapporter (1, 2) att den enskilde brukaren i de flesta fall själv tecknar abonnemanget med teleoperatören för den analoga telefonlinjen som larmet är knutet till. Såväl PTS som HI menar att det är viktigt att kommunerna tar kontrollen över trygghetslarmens kommunikation. Av tabell 7 framgår att i 85 procent av kommunerna som svarade på enkäten är det den enskilde som står för det analoga telefonabonnemanget, och i 35 procent av kommunerna står den enskilde för bredbands- eller mobilabonnemanget. Endast 6 procent av kommunerna tecknar abonnemangen för de analoga anslutningarna och 41 procent gör det för de digitala. Det är alltså till stor del den enskildes eget ansvar att ha en fungerande teleförbindelse, i synnerhet när det gäller analoga anslutningar. När det gäller bredbandsabonnemang är det också en relativt stor andel brukare som tecknar dessa avtal. Alternativet är att kommunerna tecknar avtal med Telia. I dessa avtal kan kommunerna få bättre pris och bättre säkerhet genom s.k. telematiklösningar. Andra operatörer erbjuder också liknande avtal för kommunerna så att abonnemangen blir billigare än om varje abonnent själv tecknar avtal som privatperson. Tabell 7. Ansvar för abonnemanget hos operatören Analoga (n = 178) Andel kommuner i % Digitala (n = 128) Andel kommuner i % Den enskilde tecknar abonnemanget 85 35 Kommuner tecknar abonnemanget 6 41 Socialstyrelsen konstaterar att det inte är mer än cirka 8 procent av kommunerna som helt och hållet har övergått till digitala trygghetslarm. I enkäten ställdes frågan om hur kommunerna planerar för digitaliseringen. Av tabell 8 framgår att 41 procent av kommunerna har beslutat att digitalisera trygghetslarmen och 39 procent utreder frågan men har ännu inte tagit ställning till om, när och hur övergången ska ske. Av de kommuner som beslutat att digitalisera trygghetslarmen har 10 procent planerat att samtliga trygghetslarm ska vara utbytta år 2014, 17 procent år 2015 och 3 procent år 2016. Under 2016 beräknar alltså cirka 38 procent av kommunerna att samtliga trygghetslarm är digitala. Övriga kommuner planerar att vara klara med övergången senare eller har inte kunnat ge ett svar på när det ska ske. Tabell 8. Kommunens planering för digitala trygghetslarm (n = 195) Andel kommuner i % Kommunen har bara digitala larm 8 Kommunen har beslutat att digitalisera larmen 41 Kommunen utreder frågan men har inte fattat beslut om införande 39 Kommunen har inga planer för närvarande 2 Andra svar 7 14 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
En majoritet av kommunerna har lagt ut larmmottagandet på externa aktörer. Av totalt 201 kommuner som svarade på frågan har 68 procent upphandlat larmmottagningen. Två företag dominerar marknaden, Tunstall och Care Tech. Dessa hanterar totalt cirka 63 procent av all larmmottagning. TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 15
Diskussion Det är en liten andel av landets kommuner som har bytt ut samtliga analoga trygghetslarm mot digitala. Endast cirka 8 procent av de kommuner som svarade på enkäten anger att de bara har digitala trygghetslarm. Samtidigt är det över 30 procent som inte har installerat något digitalt trygghetslarm alls. Vidare är utbyggnadstakten av de digitala trygghetslarmen relativt långsam. Enligt enkätsvaren är det endast cirka 38 procent av kommunerna som beräknar att helt och hållet ha övergått till digitala trygghetslarm 2016. Socialstyrelsen konstaterar att den långsamma utbyggnaden innebär risker för de enskilda personer som har tilldelats trygghetslarm då de analoga larmen inte är helt kompatibla med de digitala näten. De analoga signalerna som sänds från larmenheterna går inte alltid fram till larmcentralerna. Detta kan medföra att den enskilde inte får den hjälp han eller hon behöver. I 3 kap. 3 socialtjänstlagen (SoL) framgår att alla insatser inom socialtjänsten ska vara av god kvalitet. I samma paragraf framgår också att kvaliteten i verksamheten systematiskt och fortlöpande ska utvecklas och säkras. Att kommuner inte försäkrar sig om att trygghetslarmen fungerar är således inte i enlighet med socialtjänstlagen. Att kommunerna inte försäkrar sig om att trygghetslarmen fungerar optimalt är enligt myndigheten särskilt allvarligt med tanke på att de som utrustas med larm ofta har omfattande och livsavgörande omvårdnadsbehov. Många har kognitiva nedsättningar samt är ensamboende och beroende av att kunna nå sin vårdgivare med larmet. Brister i trygghetslarmen utgör därför påtagliga risker för allvarliga händelser som kan hota den enskildes trygghet, säkerhet, liv och hälsa. Den digitala tekniken ger generellt en bättre säkerhet i kommunikationen mellan larmenheten och larmcentralen. Det kan dock finnas områden på landsbygd och i städer där mobiltäckningen är svag och trygghetslarm som är beroende av mobilnät kan fungera dåligt. Socialstyrelsen menar att det därför är nödvändigt att kommunen tar ansvar för hur man ska tillförsäkra den enskilde den trygghet och säkerhet som krävs i dessa områden, oberoende av vilken teknik som står till buds. När kommunen installerar digitala trygghetslarm hos den enskilde innebär det att signalerna med större säkerhet når fram till larmcentralen. Det innebär också en större möjlighet att kontinuerligt övervaka larmens funktion. En stor andel av kommunerna som besvarade enkäten anger dock att de bara kontrollerar larmen dagligen eller mer sällan trots att de har möjlighet till en kontinuerlig övervakning, varje minut om man så önskar. Socialstyrelsen konstaterar att kommunerna måste förbättra rutinerna för övervakning och kontroll av trygghetslarmen. Den nya tekniken ger möjligheter att förbättra insatserna till den enskilde som är i behov av ett trygghetslarm, men förändringarna mot digitala trygghetslarm omfattar inte bara teknik utan också förändringar av arbetsrutiner, upphandlingar och ansvarsområden. Socialstyrelsens allmänna råd och föreskrifter om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) bör ligga till grund för kommunernas arbete med att utveckla kvalitetsarbetet med trygghetslarmen. Av enkäten framgår att endast mellan 36 och 69 pro- 16 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
cent av kommunerna tillämpar föreskrifterna och de allmänna råden i arbetet med trygghetslarmen. Hjälpmedelsinstitutet konstaterade i sin rapport från 2012 Välfärdsteknologi inom äldreomsorgen (11) följande: [Kommunerna] har mycket olika förutsättningar när det gäller att idag använda, och i framtiden ytterligare utveckla användandet av it och teknikstöd inom äldreomsorgen. Det handlar t.ex. om att vissa kommuner har större resurser i form av ekonomi och personal än andra, att infrastrukturen för it fungerar bättre i vissa kommuner än andra, att kommunledningen har högre ambitioner i vissa kommuner, att vissa kommuner har kommit längre i arbetet med fungerande planer för it-arbetet Hjälpmedelsinstitutet betonar i rapporten att det finns stora skillnader mellan stora och små kommuner. De större kommunerna har ofta större resurser att avsätta för arbetet med teknikstöd. Dessutom fungerar ofta infrastrukturen bättre i de stora kommunerna. Socialstyrelsen konstaterade i sin rapport från 2014, E-hälsa i kommunerna (12), att kommunerna har behov av fortsatt stöd med organisations- och kompetensutveckling samt ekonomiskt stöd för att kunna fortsätta utvecklingen inom e-hälsoområdet: Den tekniska utvecklingen är snabb och kommunerna har stora behov av att bedöma om de tekniska lösningar som marknaden erbjuder motsvarar de behov som kommunens invånare, socialtjänsten och socialtjänstens brukare har. Utvecklingen sker ofta långt från kommunerna eller i ett begränsat samarbete med företrädare för kommunala verksamheter. Detta innebär att det krävs att det i kommunen finns personer som har intresse och kunnande för att utveckla verktyg och tjänster för verksamheterna. Tjänster som är till gagn för den enskilde och allmänheten och som kan göra verksamheterna effektivare [...] Vidare finns behov av kompetens hos de kommunala beslutsfattarna, att de kan bedöma behoven och se vilken nytta man kan ha av den tekniska utvecklingen. Att arbeta med nya digitala verktyg och tjänster kräver ofta att arbetet förändras. Det krävs i regel ett närmare samarbete mellan kommunens IT-enhet och socialtjänstens olika verksamheter. För att IT-enheten ska kunna ge ett gott stöd för nya tjänster och verktyg behöver de ofta en djupare förståelse för verksamheternas art och för de juridiska och etiska ramar som gäller för dessa. Socialtjänstverksamheterna behöver å sin sida utveckla sin förmåga att samverka med tekniker och ställa relevanta krav på dessa. Vidare är många digitala tjänster komplexa och kostnadskrävande och det kan därför vara svårt för enstaka kommuner att utveckla, införa och driva dessa tjänster. Det krävs en samordning och samverkan inom kommuner, mellan olika enheter, mellan kommuner och regionalt med alla kommuner i länet. Socialstyrelsen konstaterar i denna rapport att kommunerna behöver påskynda processen med att införa digitala trygghetslarm och förbättra sitt arbete med kvalitetsutvecklingen kring trygghetslarmen. En del i kvalitetsutvecklingen är att kommunerna försäkrar sig om att trygghetslarmen fungerar TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 17
som avsett, det vill säga att larmen från brukaren når fram till larmcentralen. Regeringens stimulansmedel för e-hälsoutveckling som fördelades av SKL under 2013 och 2014 har medfört att många kommuner kommit igång med utvecklingen av e-hälsoarbetet i kommunerna, och därmed också digitalisering av trygghetslarmen. Utifrån denna kartläggning konstaterar Socialstyrelsen dock att kommunerna ytterligare, och mer specifikt, behöver påskynda arbetet med att ersätta befintliga analoga trygghetslarm med digitala höja kvaliteten och säkerheten i arbetet med trygghetslarmen utveckla kompetensen i kommunerna, på alla nivåer utveckla organisationen och arbetssättet i arbetet med trygghetslarmen. Kommunerna behöver bli bättre rustade att möta de behov och utmaningar som finns med en åldrande befolkning vars vård och omsorg i allt större utsträckning sker i hemmen. Fungerande trygghetslarm är en viktig del i kommunernas arbete med att ge äldre en trygg och säker vård och omsorg i hemmet. Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa utvecklingen av e-hälsa i kommunerna, bl.a. trygghetslarmen. I april 2015 kommer en rapport om fördelningen av stimulansmedlen för e-hälsoutvecklingen under 2014 och i maj en rapport om uppföljningen av e-hälsoutvecklingen i kommunerna. I rapporten i maj avser Socialstyrelsen att analysera om det finns behov av ytterligare styrmedel som kan behövas för att påskynda kommunernas arbete med utveckling av trygghetslarmen. 18 TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA
Referenser 1. För kommunikationsmyndigheten PTS kartläggning och analys av den svenska marknaden för trygghetslarm. A-Fokus; 2012. 2. Digitala trygghetslarm ny teknik i nya infrastrukturer, slutrapport. Hjälpmedelsinstitutet; 2013. 3. Trygghetslarm, vägledning och checklista. Sveriges Kommuner och Landsting; 2013. 4. Nationell ehälsa, strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg. Socialdepartementet; 2010. 5. Stöd till evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten överenskommelse för 2013. Socialdepartementet; 2012. 6. Stöd till evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten överenskommelse för 2014. Socialdepartementet; 2013. 7. Trygghetslarm en vägledning. Socialstyrelsen; 2010. 8. Trygghetslarm och befogenhetslagen, meddelandeblad nr 1/2014. Socialstyrelsen; 2014. 9. It i människans tjänst en digital agenda för Sverige. Regeringskansliet; 2011. 10. Utveckling av e-hälsa i kommunerna. Uppföljning av stimulansmedel 2013. Socialstyrelsen; 2013. 11. Välfärdsteknologi i välfärden en kartläggning av Sveriges samtliga kommuner. Hjälpmedelsinstitutet; 2012. 12. E-hälsa i kommunerna. Redovisning av nyckeltal för utveckling av e-hälsa i kommunerna. Socialstyrelsen; 2014. TRYGGHETSLARM I KOMMUNERNA 19