Förbättrad tvistlösning på konsumentområdet ny EU-lagstiftning och en översyn av det svenska systemet Betänkande av Konsumenttvistutredningen Stockholm 2014 SOU 2014:47
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. Beställningsadress: Fritzes kundtjänst, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: order.fritzes@nj.se fritzes.se För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Svara på remiss hur och varför. Statsrådsberedningen, SB PM 2003:3 (reviderad 2009-05-02) En kort handledning för dem som ska svara på remiss. Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remiss. Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet. Omslag: Elanders Sverige AB. Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2014. ISBN 978-91-38-24136-3 ISSN 0375-250X
Till statsrådet Birgitta Ohlsson Regeringen beslutade den 28 februari 2013 att tillkalla en särskild utredare för att föreslå åtgärder för att säkerställa att Sverige lever upp till nyligen antagen EU-lagstiftning om förbättrad tvistlösning på konsumentområdet, samt för att generellt se över det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utanför domstol och föreslå förbättringar. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder för att få fler näringsidkare att följa de rekommendationer som Allmänna reklamationsnämnden lämnar, och i samband därmed särskilt överväga för- och nackdelar med att Allmänna reklamationsnämnden skulle meddela bindande beslut i stället för rekommendationer. Den 1 april 2013 förordnades planeringsdirektören, numera hovrättslagmannen, Christine Lager som särskild utredare. Som sakkunniga i utredningen förordnades från och med den 15 april 2013 kanslirådet Rebecca Heinemann och kanslirådet Erik Tiberg. Som experter att biträda utredningen förordnades samma datum verksjuristen Maria Berge, internationelle sekreteraren Jens Henriksson, juristen Daniel Karfs, konsumentjuristen, numera försäkringsjuristen, Sofia Kerttu, kammarsekreteraren Anders Norin, juristen Anna-Karin Smedberg, juristen Karin Åselius och juristen Christian Sandell. Juristen Christian Sandell entledigades från sitt uppdrag från och med den 7 maj 2013, men förordnades återigen som expert från och med den 2 september 2013. Juristen Carina Gustavsson, förordnades som expert från och med den 8 maj 2013, och entledigades från sitt uppdrag från och med den 1 september 2013. Som sekreterare anställdes från och med den 8 april 2013 hovrättsassessorn Mia Schenck Blomqvist. Utredningen har antagit namnet Konsumenttvistutredningen (Ju 2013:06).
Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande. Förbättrad tvistlösning på konsumentområdet Ny EU-lagstiftning och en översyn av det svenska systemet (SOU 2014:47). Uppdraget är härmed slutfört. Stockholm i juni 2014 Christine Lager /Mia Schenck Blomqvist
Innehåll Sammanfattning... 19 DEL I Inledning 1 Författningsförslag... 35 1.1 Förslag till lag om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden... 35 1.2 Förslag till förordning med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden... 39 1.3 Förslag till lag om ändring i lag (1970:417) om marknadsdomstol m.m.... 47 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:607) med instruktion för Konsumentverket... 48 2 Utredningens uppdrag och arbete... 51 2.1 Utredningens uppdrag... 51 2.2 Utredningens arbete... 51 2.3 Betänkandets disposition och utformning... 53 5
Innehåll SOU 2014:47 DEL II Bakgrund 3 Allmänt om konsumentpolitiken och konsumentlagstiftningen... 57 3.1 Mål och inriktning på nationell nivå... 57 3.2 Konsumentpolitisk strategi inom EU... 58 4 Allmänna reklamationsnämnden... 61 4.1 Bakgrund... 61 4.2 Uppdraget... 62 4.3 Organisation... 62 4.3.1 Nämndens övergripande organisation... 62 4.3.2 Nämndens ledning... 64 4.3.3 Nämndavdelningarna... 64 4.3.4 Beredningsenheten och stödenheten... 65 4.3.5 Nämndens externa resurser... 66 4.4 E-förvaltning... 67 4.5 Förutsättningarna för nämndens prövning... 67 4.5.1 Allmänna förutsättningar för nämndens prövning... 67 4.5.2 Tvister som inte prövas av nämnden... 68 4.6 Förfarandet... 69 4.6.1 Anmälan och skriftväxling... 69 4.6.2 Sammansättning och beslutsformer... 70 4.6.3 Nämndens avgöranden... 72 4.7 Ärendestatistik... 73 4.7.1 Beslutsstatistik en översikt... 73 4.7.2 Antal anmälningar... 74 4.7.3 Prövade tvister... 74 4.7.4 Avvisningar... 75 4.8 Genomströmningstider... 76 4.8.1 Nämndbeslut... 76 4.8.2 Kanslibeslut... 77 4.8.3 Omprövningar... 78 4.9 Styckkostnad för nämndens beslut... 79 6
SOU 2014:47 Innehåll 5 Konsumentstödjande aktörer... 81 5.1 Inledning... 81 5.2 Konsumentverket... 81 5.3 Konsument Europa... 83 5.4 Kommunal konsumentvägledning... 83 5.5 Ny rikstäckande konsumentupplysningstjänst... 84 5.6 Konsumentbyråerna... 84 6 Andra möjligheter till prövning av konsumenttvister på nationell nivå... 89 6.1 Inledning... 89 6.2 Domstolsförfarandet... 89 6.3 Näringslivets självreglering... 94 6.3.1 Allmänt om näringslivets självregleringsorgan... 94 6.3.2 Vissa branschdrivna tvistlösningsorgan kompletterar ARN:s verksamhet... 97 7 Tvistlösning på EU-nivå... 99 7.1 Inledning... 99 7.2 EU-kommissionens rekommendationer... 100 7.3 ECC-Net... 102 7.4 FIN-Net... 103 8 En nordisk utblick... 105 8.1 Inledning... 105 8.2 Danmark... 105 8.3 Norge... 107 8.4 Finland... 109 8.5 Island... 110 7
Innehåll SOU 2014:47 9 De nya EU-rättsakterna... 111 9.1 Bakgrunden till direktivet och förordningen... 111 9.2 Direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter... 112 9.3 Förordningen om tvistlösning online vid konsumenttvister... 118 DEL III Överväganden 10 Trender och förväntade förändringar av betydelse för tvistlösning på konsumentområdet... 127 10.1 Inledning... 127 10.2 Tillgång till information... 127 10.3 Nya säljkanaler... 128 10.4 E-handeln ökar... 129 10.5 Hållbar konsumtion... 130 10.6 Problemområden... 131 10.7 Närmare angående utvecklingen inom vissa sektorer... 132 10.7.1 Elektronik... 132 10.7.2 Kläder och skor... 132 10.7.3 Finansiella tjänster... 132 10.8 Höjda ansökningsavgifter till domstol... 133 10.9 Ny rikstäckande konsumentupplysningstjänst... 133 10.10 Nya bestämmelser om alternativ tvistlösning i EUrättsakter... 134 10.11 Sammanfattande bedömning... 135 8
SOU 2014:47 Innehåll 11 Bör Allmänna reklamationsnämndens avgöranden vara bindande?... 137 11.1 Bakgrund och utredningens uppdrag... 137 11.2 Tidigare utredningar... 137 11.3 Grundläggande rättsliga utgångspunkter... 138 11.3.1 Inledning... 138 11.3.2 Regeringsformen... 138 11.3.3 Rätten till domstolsprövning enligt Europakonventionen... 139 11.3.4 Begreppen rättskraft, laga kraft och verkställbarhet... 141 11.4 Förenklade tvistlösningsformer som kan leda till bindande beslut... 142 11.4.1 Inledning... 142 11.4.2 Summarisk process... 143 11.4.3 Bodelningsinstitutet... 144 11.5 Nuvarande ordning... 144 11.5.1 Inledning... 144 11.5.2 Nuvarande efterlevnad av ARN:s rekommendationer... 145 11.5.3 Rutiner för publicering av näringsidkares namn på Svarta listan... 147 11.5.4 Möjliga orsaker till att vissa näringsidkare inte följer ARN:s beslut... 149 11.6 En nordisk jämförelse... 150 11.6.1 Inledning... 150 11.6.2 Danmark... 150 11.6.3 Norge... 154 11.6.4 Finland... 157 11.7 Utredningens överväganden... 158 11.7.1 Vad avses med bindande beslut från ARN?... 158 11.7.2 Grundläggande förutsättningar för och konsekvenser av bindande beslut från ARN... 159 11.7.3 Skulle bindande beslut från ARN leda till ökad följsamhet?... 165 11.7.4 Sammanfattande bedömning... 166 9
Innehåll SOU 2014:47 12 Genomförande av direktivet... 169 12.1 Allmänt om genomförande av EU-direktiv... 169 12.2 Utgångspunkter för genomförande av direktivet... 170 12.3 Direktivets syfte och tillämpningsområde... 171 12.4 Tvistlösningsorgan som berörs av direktivet... 172 12.4.1 ARN och vissa särskilda branschnämnder berörs av direktivet... 172 12.4.2 Utredningens principiella överväganden angående branschnämnder... 173 12.5 ARN:s generella kompetensområde anpassas till direktivet... 175 12.5.1 Inledning... 176 12.5.2 ARN:s nuvarande generella kompetensområde... 176 12.5.3 ARN ska pröva tvister om avtalsförpliktelser... 176 12.5.4 Innebörden av begreppen konsument och näringsidkare ändras inte... 177 12.5.5 ARN ska pröva tvister rörande avtal om varor, tjänster eller andra nyttigheter... 179 12.5.6 Prövning av inhemska och gränsöverskridande tvister... 180 12.5.7 Sammanfattning ARN:s generella kompetensområde... 182 12.6 Undantag från ARN:s kompetensområde... 182 12.6.1 Inledning... 182 12.6.2 Nuvarande undantag från ARN:s kompetensområde... 183 12.6.3 Närmare om undantagen för tvister som prövas av privata branschnämnder... 184 12.6.4 Närmare om övriga undantag... 192 12.7 Tvistlösningsorganens möjlighet att avvisa tvister... 204 12.7.1 Tillåtna avvisningsgrunder enligt direktivet... 204 12.7.2 ARN:s nuvarande avvisningsgrunder... 205 12.7.3 ARN:s avvisningsgrunder i förhållande till direktivet... 206 12.7.4 ARN:s beloppsgränser i förhållande till direktivet... 213 10
SOU 2014:47 Innehåll 12.7.5 Möjligheten att besluta i frågor som rör ARN:s kompetensområde förbehålls regeringen... 220 12.7.6 Grunder för avvisning hos privata branschnämnder... 221 12.8 Tidsfrist för avvisning och krav på motiverade avvisningsbeslut... 222 12.8.1 Direktivet... 222 12.8.2 ARN... 223 12.8.3 Privata branschnämnder... 225 12.9 Administrativa krav på tvistlösningsorganen... 226 12.9.1 Direktivet... 226 12.9.2 ARN... 227 12.9.3 Privata branschnämnder... 228 12.10 Kvalitetskrav för tvistlösningsorganen... 229 12.10.1 Sakkunskap, oberoende och opartiskhet... 229 12.10.2 Öppenhet information om förfaranden... 235 12.10.3 Krav på årliga verksamhetsrapporter... 239 12.10.4 Effektivitet... 241 12.10.5 Rättvisa... 247 12.11 Sammanfattning av åtgärder för att befintliga tvistlösningsorgan ska leva upp till direktivet... 253 12.11.1 Inledning... 253 12.11.2 ARN... 254 12.11.3 Privata branschnämnder... 256 12.12 Frihet... 259 12.12.1 Direktivet... 259 12.12.2 Förhållandet till svensk rätt... 259 12.13 Lagval... 261 12.13.1 Direktivet... 261 12.13.2 Förhållandet till svensk rätt... 261 12.14 Talefrister och preskriptionstider... 261 12.14.1 Direktivet... 262 12.14.2 Förhållandet till svensk rätt... 262 12.14.3 Betydelsen av internationella avtal... 264 11
Innehåll SOU 2014:47 12.15 Näringsidkares information till konsumenter... 264 12.15.1 Direktivet... 264 12.15.2 Skyldighet för näringsidkare att lämna generell information om alternativ tvistlösning... 265 12.15.3 Skyldighet för näringsidkare att lämna information om alternativ tvistlösning vid tvist... 270 12.15.4 Informationsbestämmelserna innebär en skyldighet att informera om svenska tvistlösningsorgan... 276 12.15.5 Sanktioner vid utebliven information... 277 12.16 Bistånd till konsumenter... 280 12.16.1 Direktivet... 280 12.16.2 Svenska förhållanden... 280 12.17 Allmän information om alternativ tvistlösning... 281 12.17.1 Direktivet... 281 12.17.2 Svenska förhållanden... 282 12.18 Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan... 283 12.18.1 Direktivet... 283 12.18.2 Svenska förhållanden... 284 12.19 Samarbete mellan alternativa tvistlösningsorgan och nationella myndigheter... 284 12.19.1 Direktivet... 285 12.19.2 Svenska förhållanden... 285 12.20 Behörig myndighet... 286 12.20.1 Direktivet... 286 12.20.2 Svensk behörig myndighet... 287 12.21 Godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan... 288 12.21.1 Direktivet... 289 12.21.2 Genomförande av direktivets bestämmelser om godkännande av och tillsyn över tvistlösningsorgan... 291 12.22 Slutbestämmelser... 297 12.23 Direktivets förhållande till andra EU-rättsakter... 298 12.24 En ny lag om alternativ tvistlösning för konsumenter... 299 12.25 Ikraftträdande... 301 12
SOU 2014:47 Innehåll 13 Kompletterande bestämmelser till förordningen... 303 13.1 Inledning... 303 13.1.1 Förordningen om alternativ tvistlösning online vid konsumenttvister... 303 13.1.2 EU-förordningar är bindande och direkt tillämpliga... 303 13.1.3 Det behövs kompletterande bestämmelser till förordningen... 304 13.2 Förslag till bestämmelser som ska komplettera förordningen... 305 13.2.1 Krav på alternativa tvistlösningsorgan... 305 13.2.2 Den behöriga myndighetens roll... 307 13.2.3 Näringsidkares information till konsumenter och sanktioner vid utebliven information... 308 13.2.4 Kontaktpunkt för tvistlösning online... 309 13.3 Ikraftträdande... 311 14 Effektivisering och förbättring av tvistlösningen vid Allmänna reklamationsnämnden... 313 14.1 Inledning... 313 14.2 Kort om hur den tvistlösande verksamheten vid ARN är organiserad... 315 14.3 Ökad effektivitet och kvalitet vid ärendehandläggningen... 316 14.3.1 Kort om ett ärendes gång... 316 14.3.2 Ärendehandläggningens kvalitet och effektivitet behöver förbättras... 317 14.3.3 Åtgärder för att förbättra ärendehandläggningens effektivitet och kvalitet... 318 14.4 Förstärkt intern organisation... 323 14.4.1 Inledning... 323 14.4.2 Fler internt anställda beredningsjurister... 324 14.4.3 Ytterligare en vice ordförande vid ARN... 325 13
Innehåll SOU 2014:47 14.5 Sammansättning och beslutsformer... 327 14.5.1 Kort om nämndens sammansättning och beslutsformer... 327 14.5.2 Formerna för nämndbeslut och beslut i plenum är ändmålsenliga... 329 14.5.3 Kanslibeslut i enklare ärenden utan föredragning... 330 14.5.4 Åtgärder för att säkerställa att enklare ärenden avgörs genom kanslibeslut... 331 14.6 Aktiv förlikningsverksamhet... 332 14.6.1 Bakgrund... 332 14.6.2 ARN bör ges i uppgift att verka för förlikning... 333 14.6.3 Efter uppnådd förlikning avslutas ärenden genom avskrivning eller rekommendation... 336 14.6.4 Förlikningsverksamheten innebär en utvecklingsmöjlighet för interna jurister... 337 14.7 Omprövning... 337 14.7.1 Kort om omprövningsreglerna... 337 14.7.2 Tiden för omprövning förkortas och enbart en ansökan om omprövning per ärende... 338 14.8 Kommunicering med näringsidkare och registrering av ärenden... 339 14.8.1 Inledning... 339 14.8.2 Kommunicering med näringsidkare... 340 14.8.3 Registrering av näringsidkare... 343 14.8.4 Registrering av ärenden... 345 14.9 Övriga överväganden angående ARN... 347 14.9.1 Inledning... 347 14.9.2 Bör det finnas en övre beloppsgräns för nämndens prövning?... 348 14.9.3 Prövning av utomobligatoriskt skadestånd... 349 14.9.4 Tvister som anmäls av andra än konsumenter... 351 14.9.5 Avdelningsordförande ska kallas externa ordförande... 352 14.10 En ny instruktion för ARN... 352 14.11 Sammanfattning av åtgärder för att effektivisera och förbättra tvistlösningen vid ARN... 353 14
SOU 2014:47 Innehåll 15 Ökad följsamhet till Allmänna reklamationsnämndens beslut... 357 15.1 Inledning... 357 15.2 Tidigare utredningar och nuvarande förhållanden... 358 15.3 Förtroendeskapande åtgärder från ARN till näringslivet... 359 15.4 Publicering av näringsidkares namn... 361 15.4.1 Allmänt om nuvarande publicering av Svarta listan... 361 15.4.2 Utredningens överväganden angående publicering av näringsidkares namn... 362 15.5 Aktiv förlikningsverksamhet vid ARN... 364 15.6 Näringsidkare bör inte bli skyldiga att ersätta konsumenters rättegångskostnader... 365 15.7 Sammanfattning av åtgärder för att öka efterlevnaden av ARN:s beslut... 367 16 Bör Allmänna reklamationsnämnden finansieras genom avgifter?... 369 16.1 Inledning... 369 16.2 Bakgrund och tidigare utredningar... 369 16.3 Nuvarande förhållanden... 370 16.4 Utredningens överväganden... 371 16.4.1 Konsumenter bör inte betala någon ansökningsavgift... 371 16.4.2 Näringsidkare bör inte betala någon avgift... 372 16.4.3 Slutsats... 373 17 Ikraftträdande... 375 15
Innehåll SOU 2014:47 DEL IV Konsekvenser 18 Konsekvenser... 381 18.1 Kommittéförordningen och utredningens direktiv... 381 18.2 Allmänt om syftet med utredningens förslag och konsekvenserna av förslagen... 381 18.3 Kostnadsökningar för ARN:s verksamhet... 383 18.3.1 Inledning... 383 18.3.2 Ökad ärendetillströmning... 385 18.3.3 Beräkning av kostnadsökningar på grund av ökad ärendetillströmning och krav på effektivare handläggning... 391 18.3.4 Uppkoppling mot den nya europeiska plattformen för tvistlösning online... 396 18.3.5 Nya uppgifter för ARN... 396 18.3.6 Högre lokalkostnader och kostnad för flytt... 397 18.3.7 Sammanfattning av ökade kostnader för ARN... 398 18.3.8 Kostnadsökningen för ARN:s verksamhet finansieras genom ökade anslag... 399 18.4 Konsumentverket... 400 18.5 Konsumenter... 402 18.6 Näringslivet... 403 18.6.1 Nya informationskrav för näringsidkare... 403 18.6.2 Administrativa kostnader för näringsidkare på grund av informationskraven... 405 18.6.3 Kostnader för utbildning av personal... 410 18.6.4 Konsekvenser för näringsidkare som är etablerade i flera medlemsstater... 410 18.6.5 Positiva effekter för näringslivet på grund av ökad tillgång till alternativ tvistlösning... 411 18.6.6 Påverkan på små respektive stora företag... 411 18.7 Samhällsekonomiska konsekvenser... 412 18.8 Genomförande... 412 16
SOU 2014:47 Innehåll DEL V Författningskommentar 19 Författningskommentar... 415 19.1 Förslaget till lag om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden... 415 19.2 Förslaget till förordning med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden... 433 Jämförelsetabell... 434 19.3 Förslaget till lag om ändring i lag (1970:417) om marknadsdomstol m.m.... 435 DEL VI Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2013:23... 439 Bilaga 2 Direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter... 445 Bilaga 3 Förordningen om alternativ tvistlösning online för konsumenttvister... 463 Bilaga 4 Promemoria med frågor angående effektivisering och förbättring av ARN... 475 17
Sammanfattning Uppdraget Vårt uppdrag består av två delar. Den första delen handlar om att föreslå åtgärder för att säkerställa att Sverige lever upp till nyligen antagen EU-lagstiftning om förbättrad tvistlösning utanför domstol för konsumenter. I den delen ingår också att generellt föreslå åtgärder för att förbättra det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utanför domstol, och då i synnerhet verksamheten vid Allmänna reklamationsnämnden (ARN). Den andra delen av utredningen går ut på att föreslå lämpliga åtgärder för att få fler näringsidkare att följa ARN:s beslut. ARN:s beslut är för närvarande inte bindande, utan innebär rekommendationer till parter om hur tvister bör lösas. Vi ska därför i denna del av vårt uppdrag särskilt analysera för- och nackdelar med att införa ett system som innebär att ARN, i stället för rekommendationer, skulle meddela bindande beslut. Allmänna reklamationsnämnden Eftersom utredningens uppdrag till stora delar rör ARN, lämnas här en kort beskrivning av verksamheten där. ARN är en självständig förvaltningsmyndighet som har som huvudsakligt uppdrag att på begäran av konsumenter pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare och rekommendera en lösning av tvisten. Förfarandet vid ARN är helt skriftligt. Både konsumenten och näringsidkaren ges tillfälle att bemöta det som den andra parten har uppgett innan ett ärende avgörs av ARN. Tvistlösningen vid ARN är kostnadsfri för såväl konsumenten som näringsidkaren. ARN har ett brett kompetensområde och prövar många typer av konsumenttvister, men tvister inom vissa områden är undantagna 19
Sammanfattning SOU 2014:47 från nämndens kompetens. För att tvister ska kunna prövas av ARN gäller vidare att kravet som framställs av konsumenten måste överstiga vissa beloppsgränser, som för närvarade är 2 000, 1 000 eller 500 kronor, beroende på vad tvisten rör. ARN tar inte heller upp tvister som inte lämpar sig för nämndens prövning, t.ex. tvister där det behövs muntlig bevisning. Huvudregeln är att tvister avgörs av ARN vid ett nämndsammanträde där en ordförande och fyra andra ledamöter deltar. Ordföranden är jurist med domarerfarenhet och de fyra andra ledamöterna företräder konsument- respektive näringsidkarintressen, två från vardera sidan. ARN:s avgöranden är inte bindande, utan innebär en rekommendation till parterna att lösa tvisten på ett visst sätt. Rekommendationerna kan inte överklagas, men det är möjligt för parterna att i vissa undantagsfall begära att ARN omprövar besluten. Trender och förändringar av betydelse för tvistlösning på konsumentområdet Som en allmän utgångspunkt för våra överväganden har vi gjort en översiktlig kartläggning av vilka övergripande trender och förväntade förändringar i samhället, utöver aktuell EU-lagstiftning, som kan tänkas ha betydelse för hantering av konsumenttvister utanför domstol i Sverige. Vi har konstaterat att konsumenterna i dagsläget möter stora förändringar, som innebär nya möjligheter men också svårigheter. Nya problem mellan konsumenter och näringsidkare uppstår i takt med den ökande e-handeln inom Sverige och över gränserna, ett ökat utbud av lågprisprodukter inom vissa sektorer, samt uppkomsten av nya produkter och tjänster, som inte minst beror på den fortsatt snabba tekniska utvecklingen. Dessa förhållanden innebär enligt vår bedömning att konsumenter har ett ökande behov av tillgång till effektiv och högkvalitativ utomrättslig tvistlösning. 20
SOU 2014:47 Sammanfattning Bör Allmänna reklamationsnämndens avgöranden vara bindande? Inledning Vi har övervägt för- och nackdelar med att övergå till ett system med bindande beslut från ARN. Med bindande beslut menar vi att besluten kan verkställas tvångsvis mot näringsidkare som vägrar att rätta sig efter dem. Våra överväganden när det gäller frågan om bindande beslut är av grundläggande betydelse för hur det svenska systemet för hantering av konsumenttvister utformas. Vilken karaktär som besluten från ARN har, avgör för det första i stor utsträckning hur själva förfarandet och verksamheten vid ARN ska se ut. Det har också stor betydelse för hur den nya EU-lagstiftningen ska införlivas i svensk rätt. Vi har därför valt att ta ställning till den frågan inledningsvis i betänkandet. Sammanfattande bedömning bindande beslut? Sammantaget menar vi att efterlevnaden av ARN:s rekommendationer redan är god och att en övergång till bindande beslut från ARN inte skulle förbättra för konsumenterna. En ordning med bindande beslut från ARN skulle i stället innebära att det blev krångligare för konsumenterna att klaga till ARN och att förfarandet vid nämnden skulle ta längre tid. Om ARN:s beslut kunde verkställas tvångsvis mot näringsidkare, skulle det bl.a. krävas striktare förfaranderegler, inklusive bestämmelser om formell delgivning av handlingar med näringsidkare. Det skulle innebära att nämnden till stor del skulle förlora sin funktion som ett enklare och smidigare alternativ till domstolsprövning. Den tänkta fördelen med bindande beslut från ARN skulle vara att få fler näringsidkare att följa besluten, dvs. att konsumenter i högre utsträckning skulle få den rättelse som besluten innebär. Vår analys visar att det inte finns något stöd för att en övergång till bindande beslut från ARN skulle medföra den effekten. Den analysen omfattar särskilt en jämförelse mellan det svenska systemet och systemen i Danmark och Norge, där konsumenter har möjlighet att få ett bindande beslut vid utomrättslig tvistlösning. Slutligen vet vi säkert att en ordning med bindande beslut från ARN, och därmed ett mer formaliserat förfarande där, skulle kosta 21
Sammanfattning SOU 2014:47 samhället betydligt mer än det nuvarande systemet. Vi talar om åtminstone en fördubbling av kostnaderna. Mot bakgrund av vad som angetts ovan, anser vi att ARN:s avgöranden även i fortsättningen bör utgöra rekommendationer. De nya EU-rättsakterna Allmänt om de nya EU-rättsakterna Den 21 maj i år antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlösning utanför domstol för konsumenter EU-direktivet om alternativ tvistlösning för konsumenter 1 (nedan kallat direktivet) och förordningen om tvistlösning online för konsumenter 2 (nedan kallat förordningen). Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utanför domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrättsligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitetskrav. Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sakkunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlemsstaterna enligt de krav som ställs upp direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsumenter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplattform som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alternativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU av den 21 maj 2013 om alternativ tvistlösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG. 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av den 21 maj 2013 om tvistlösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG. 22
SOU 2014:47 Sammanfattning Genomförande och tillämpning av de nya EU-rättsakterna i Sverige Direktivet genomförs huvudsakligen genom ARN:s verksamhet Direktivet kräver att Sverige ska säkerställa att konsumenter har tillgång till alternativ tvistlösning för alla typer av konsumenttvister som omfattas av direktivet. Enligt vår bedömning har Sverige redan ett väl fungerande system för prövning av konsumenttvister utanför domstol, främst genom ARN, även om vi också anser att ARN:s verksamhet kan förbättras på olika sätt. Vår utgångspunkt har därför varit att genomförande av direktivet i första hand ska ske genom att ARN:s kompetensområde utvidgas när så krävs, och att ARN:s verksamhet även i övrigt anpassas till direktivets krav. Direktivets genomförande kräver att ARN:s kompetens utvidgas till att omfatta vissa typer av tvister som i dagsläget är undantagna från ARN. Exempelvis behöver vissa tvister gällande telefoni och elleveranser, spel och lotterier, vissa tvister om upplåtelse av fast egendom, samt tvister rörande värmepumpar, tillföras ARN:s kompetensområde. Enligt nuvarande ordning gäller också att ARN inte prövar vissa typer av tvister som i stället hanteras av särskilda branschinrättade tvistlösningsorgan. Vi har generellt ställt oss positiva till att låta branschinrättade tvistlösningsorgan, som kan leva upp till direktivets kvalitetskrav, komplettera ARN:s verksamhet. De främsta skälen till detta är att efterlevnaden av beslut från branschinrättade tvistlösningsorgan i allmänhet är hög och att det är fördelaktigt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vi bedömer att det bara kommer att bli fråga om ett fåtal branschinrättade tvistlösningsorgan som, med några smärre anpassningar, bör kunna leva upp till direktivets krav. Det handlar om två tvistlösningsnämnder som drivs av Svensk Försäkring, och som hanterar vissa konsumenttvister på försäkringsområdet, samt ett planerat tvistlösningsorgan inom Sveriges Advokatsamfund, som ska pröva konsumenttvister rörande advokattjänster. Förutsatt att dessa tvistlösningsorgan lever upp till direktivets krav, föreslår vi därför att tvister som prövas av dessa nämnder undantas från ARN:s prövning. 23
Sammanfattning SOU 2014:47 ARN:s beloppsgränser sänks ARN prövar bara tvister där konsumentens krav överstiger vissa beloppsgränser. För närvarande tillämpas beloppsgränserna 500, 1 000 eller 2 000 kronor, beroende på vad tvisten rör. Direktivet tillåter att tvistlösningsorganen tillämpar på förhand fastställda beloppsgränser, men bara om de inte är så högt satta så att de väsentligen försämrar svenska eller utländska konsumenters tillgång till alternativ tvistlösning. Vi har bedömt att utvecklingen på marknaden genom bl.a. ett ökande utbud av lågprisprodukter och aggressivare marknadsföringsmetoder, i kombination med fortsatt stark teknisk utveckling och kraftigt expanderande e-handel bidrar till att konsumenter kan ha ett starkt intresse av att få klagomål mot näringsidkare prövade, även när kraven rör relativt låga belopp. Mot den bakgrunden är det vår bedömning att direktivet kräver att beloppsgränserna för prövning av tvister vid ARN sänks i förhållande till dagens nivåer. Det är också positivt för konsumenter att få tillgång till ARN:s tvistlösning i större utsträckning, bl.a. med hänsyn till att avgifterna till domstolarna nyligen har höjts. Våra förslag innebär att ARN framöver ska tillämpa beloppsgränserna 1 000 kronor i stället för 2 000 kronor (för tvister rörande bank, fastighetsmäklare, försäkring, båt och bostad), 500 kronor i stället för 1 000 kronor (för tvister rörande elektronik, motor, resor, möbler, och tvätt) samt 300 kronor i stället för 500 kronor (för tvister rörande skor, och textil samt tvister som inte tillhör någon särskild kategori). Nya informationskrav för näringsidkare Direktivets genomförande kräver att det införs bestämmelser i svensk rätt angående skyldighet för näringsidkare att ge konsumenter information om alternativ tvistlösning (dvs. tvistlösning vid sådana utomrättsliga tvistlösningsorgan som har godkänts enligt direktivet). Till att börja med införs en skyldighet för alla näringsidkare som hamnar i tvist med en konsument att, i samband med att näringsidkaren motsätter sig kravet, ge konsumenten information om vilket alternativt tvistlösningsorgan oftast ARN som konsumenten kan vända sig till för att få sitt krav prövat. Sådan informa- 24
SOU 2014:47 Sammanfattning tion ska lämnas till konsumenten på papper eller i någon annan varaktig form, exempelvis i ett e-postmeddelande. Därutöver införs en skyldighet för sådana näringsidkare som har åtagit sig att använda alternativ tvistlösning för att lösa tvister med konsumenter att lämna generell information alltså även innan någon tvist uppkommit till konsumenter om det alternativa tvistlösningsorgan som näringsidkaren har åtagit sig att använda. Ett åtagande att använda alternativ tvistlösning, kan göras exempelvis genom medlemskap i en bransch- eller näringslivsorganisation som ställer krav på sina medlemmar att de ska följa ARN:s beslut. Näringsidkare som träffas av skyldigheten, ska lämna informationen på sina webbplatser, i den mån de riktas mot konsumenter, och i skriftliga avtalsvillkor som används i förhållande till konsumenter. De nya informationsbestämmelserna kommer bara att innebära en skyldighet för näringsidkare som är verksamma i Sverige att lämna konsumenter information om svenska tvistlösningsorgan. De allra flesta näringsidkare kommer att omfattas av ARN:s tvistlösning, och den information som ska lämnas är då alltså om ARN. Bara för näringsidkare inom försäkringsbranschen och advokater kommer det bli fråga om att hänvisa till ett branschdrivet tvistlösningsorgan. Enligt förordningen gäller vidare särskilda bestämmelser om skyldighet för näringsidkare som ägnar sig åt onlinehandel att informera konsumenterna om förekomsten av den europeiska onlineplattformen. Sådan information ska lämnas på näringsidkarens webbplatser och i vissa fall i skriftliga avtalsvillkor samt i erbjudanden via e-post. Dessa informationskrav kommer att vara direkt tillämpliga som svensk rätt när förordningen träder i kraft, dvs. den 9 januari 2016. Näringsidkare som inte lämnar information till konsumenter enligt de nya informationskraven, kommer att kunna drabbas av marknadsrättsliga sanktioner enligt marknadsföringslagen. Den sanktion som det främst kommer att bli fråga om är föreläggande vid vite att i framtiden lämna sådan information som krävs. Dessutom kan det i vissa fall bli fråga om skadeståndsskyldighet. 25