Miljöanpassad offentlig upphandling En fråga om att kunna, vilja och förstå RAPPORT 6326 JANUARI 2010
Miljöanpassad offentlig upphandling En fråga om att kunna, vilja och förstå NATURVÅRDSVERKET
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6326-9.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsbild: Wave Royalty Free Megapix (höger) Magnus Ragnvid/Johnér (vänster)
Förord Miljöanpassad offentlig upphandling har lyfts fram som ett betydelsefullt styrmedel i arbetet mot hållbarare konsumtions- och produktionsmönster av såväl FN som EU och Sveriges regering. Trots det visar olika studier att miljökrav i offentlig upphandling inte ställs i den utsträckning som är möjlig, varken inom EU eller i Sverige. EU-kommissionen har uppmuntrat medlemsstaterna att utarbeta nationella handlingsplaner för att öka den miljöanpassade upphandlingen. År 2007 presenterade den svenska regeringen en handlingsplan, som gäller för perioden 2007 2010. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till en reviderad handlingsplan. Som ett led i arbetet har Naturvårdsverket beslutat att utvärdera utvecklingen av miljöanpassad offentlig upphandling i Sverige med utgångspunkt i handlingsplanen. Utvärderingens syfte är att ta fram ett underlag till Naturvårdsverkets förslag till en ny handlingsplan, genom att studera vad som påverkar varför och hur miljökraven ställs. I utvärderingen följer vi även upp arbetet med att genomföra handlingsplanens åtgärder och vad det lett till. Utvärderingen är ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets Enhet för miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion (Km) till Enheten för strategier och utvärdering (Ks). Utvärderingen har utförts av Marie Wiktorsson och Kerstin Åstrand (projektledare) i dialog med sakkunnig handläggare Tomas Chicote. Slutsatserna är utvärderarnas egna. Vi vill rikta ett stort tack till de personer på olika statliga myndigheter, kommuner och landsting som bidragit till studien genom att ställa upp på intervjuer. Särskilt tack riktas till Michael Söderström på ARS Research AB som försett oss med värdefullt underlag från enkätstudien Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2009, NV rapport 5997. Ett särskilt tack riktas även till Mariana Pilenvik och Eva Larsén, studenter vid Stockholms universitet, som hjälpt oss med en inledande litteraturgenomgång. 3
Innehåll FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 6 Inledning 6 Resultat från intervjuerna med upphandlarna 6 Resultat från uppföljningen av handlingsplanens åtgärder 8 Slutsatser 10 EXTENDED SUMMARY 11 Background information on Swedish government structure 11 The Results 12 Conclusions 16 1 INLEDNING 17 1.1 Syfte 17 1.2 Utgångspunkter, frågeställningar och avgränsningar 18 1.3 Metod 21 1.4 Disposition 24 2 BAKGRUND POLICYKONTEXT OCH MILJÖKRAV I UPPHANDLINGSPROCESSEN 25 2.1 Policykontext 25 2.2 Vad innebär miljöanpassad offentlig upphandling? 28 2.3 Miljökrav i upphandlingsprocessen 31 2.4 Olika nivåer på miljökrav bas, avancerad och spjutspets 35 2.5 Aktörer i upphandlingsprocessen 37 3. VAD PÅVERKAR OM OCH HUR MILJÖKRAV STÄLLS? 39 3.1 Miljökrav i praktiken 39 3.2 Vad avgör om miljökrav ställs? 41 3.3 Vad påverkar hur miljökrav ställs? 42 3.4 Utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen hinder och möjligheter 50 4. UPPFÖLJNING AV ARBETET MED HANDLINGSPLANENS ÅTGÄRDER 54 4.1 Ansvar och roller 54 4
4.2 Handlingsplanens åtgärder vad har gjorts? 60 4.3 Vad har åtgärdsarbetet lett till? 68 5. SLUTSATSER 72 REFERENSER 75 5
Sammanfattning Inledning Miljöanpassad offentlig upphandling (MOU) är ett miljöpolitiskt verktyg som syftar till att styra mot mer miljöanpassade inköpsbeslut i offentlig verksamhet. Värdet av den offentliga upphandlingen uppskattas i Sverige till mellan 450 och 535 miljarder kronor per år. Genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling kan den offentliga sektorn skapa incitament för producenter att utveckla miljöanpassade varor och tjänster och därmed bidra till långsiktig hållbar konsumtion och produktion. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till en reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling inför att den nuvarande handlinsplanen avslutas 2010. Utvärderingen är ett led i det arbetet. Utvärderingens syfte är att belysa varför och på vilka premisser miljökrav ställs i praktiken. I utvärderingen följer vi också upp arbetet med att genomföra handlingsplanens åtgärder och vad det lett till. Frågan om åtgärdsarbetet medfört en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan de aktörer på central, nationell nivå som tilldelats olika ansvar för implementeringen av handlingsplanen uppmärksammas särskilt. Utvärderingen är i första hand baserad på intervjuer. Elva upphandlare på totalt tio statliga myndigheter, kommuner och landsting har intervjuats, liksom sju representanter för de fem organisationer som tilldelats ansvar för att genomföra en eller flera av handlingsplanens åtgärder (Miljöstyrningsrådet, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket, Sveriges kommuner och landsting och Naturvårdsverket). Uppföljningar av läget för den miljöanpassade offentliga upphandlingen utgör också underlag tillsammans med andra skriftliga källor. Resultat från intervjuerna med upphandlarna Tre nyckelfaktorer som avgör om miljökrav ställs eller inte Utifrån intervjustudierna med representanter för upphandlande myndigheter har vi kunnat identifiera tre nyckelfaktorer som tycks vara avgörande för om miljökrav ställs eller inte i offentliga upphandlingar. Den första är politiskt stöd. Ett formaliserat stöd genom en väl förankrad, implementerad och gärna nedbruten miljöpolicy tycks vara centralt för miljöanpassning av offentlig upphandling. Den andra nyckelfaktorn är osäkerhet om hur miljökrav kan ställas i förhållande till det regelverk som styr offentlig upphandling. Rädslan för överprövning utgör ett direkt hinder för vissa av de intervjuade, särskilt för de som ställer miljökrav mindre regelbundet. Den tredje avgörande faktorn för om miljökrav ställs i upphandlingar eller ej är det individuella engagemanget hos medarbetare, både hos verksamhetsutövare och upphandlare. Intervjuerna vittnar om att eldsjälar driver på att miljökrav ställs. 6
Förmåga, förståelse och vilja påverkar hur miljökrav ställs Av intervjuerna framgår att många upplever en otydlighet dels om vad som kan räknas som ett miljökrav, dels vad som menas med ett välformulerat miljökrav. 1 Finns miljökunskap och förståelse för miljökravens roll i offentlig upphandling inom organisationen har det betydelse för hur miljökrav ställs. Flera av de intervjuade tycker att det är svårt att ställa miljökrav på grund av att de är osäkra på hur det kan göras inom ramen för lagen om offentlig upphandling. Juridisk kompetens har således också betydelse för hur miljökrav ställs. Ytterligare en osäkerhet har att göra med vad kostnaden för att ställa miljökrav uppgår till. Enligt flera av de intervjuade är såväl ekonomiska som miljörelaterade vinster möjliga om kostnaderna för miljöanpassade produkter i större utsträckning ses i ett längre perspektiv, och inte enbart räknades på de initiala kostnaderna. Ekonomisk kompetens spelar därför också en viktig roll för hur miljökrav ställs. Av intervjuerna framkommer att de obligatoriska kraven (så kallade skallkrav), är vanligast förekommande i upphandlingarna. Flertalet upplever att skallkraven är lättare att hantera än utvärderingskrav och kontraktsvillkor uppfyller inte leverantörerna skallkraven, faller de bort i upphandlingens kvalificeringsprocess. Det gör att de upplevs tydligare att kommunicera till ledning. De intervjuade som oftare ställer miljökrav använder en större variation av krav. Miljöstyrningsrådet tror att kontraktsvillkoren kommer att bli allt viktigare. Nivå på ställda miljökrav bas, avancerad eller spjutspets är till stor del också en fråga om resurser och prioritering av resurser. Enligt de intervjuade ställs oftast miljökrav på basnivå. De organisationer som oftare ställer miljökrav arbetar aktivt för att ställa mer avancerade miljökrav. Det framkommer även åsikter om att det är svårt att överhuvudtaget ställa miljökrav eftersom alla produkter på marknaden redan är miljövändliga. Implementeringen av miljöanpassad offentlig upphandling är beroende av genomförarnas, det vill säga upphandlarnas, verksamhetsutövarnas och politikernas vilja och beteende. I intervjuerna framkommer en rad strategier i form av verktyg och metoder som de utarbetat för att utveckla arbetet med att ställa miljökrav. Det handlar bland annat om att skapa incitament för att ställa miljökrav och för att öka styrningen av upphandlingen. Hinder och möjligheter för utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen Utifrån intervjuerna har vi även urskiljt några hinder men också möjligheter med betydelse för utvecklingen av den miljöanpassade offentlig upphandlingen i Sverige. 1 Begreppet används i handlingsplanen där det anges att andelen välformulerade miljökrav bör öka. Begreppet innebär att för den produkt miljökraven gäller ska ett visst mått av miljöprestanda vara uppfyllt eller att en viss nivå på miljöarbete ska finnas hos leverantören. 7
Ett genomgripande problem är bristande helhetssyn och processtänkande. Istället för att basera miljökraven på strategiska beslut, miljömål, behovs- och marknadsanalyser, tenderar miljökraven att läggas till på slutet, när förfrågningsunderlaget är i princip klart. Uppföljning av vad de ställda miljökraven fått för effekt är också en bristande länk i upphandlingsprocessen. Otydlig struktur för hur miljökrav ställs, speglas även i att för flera av de intervjuade är det otydligt vem eller vilka i organisationen som ansvarar för att miljökrav ställs. Saknas tydligt utpekat ansvar blir frågan lätt beroende av att eldsjälar driver den, eller att frågan faller mellan stolarna. Förbättrad helhetstänkande skulle sannolikt inte enbart underlätta för upphandlarna att ställa relevanta miljökrav, utan det skulle också förbättra resultatet av den miljöanpassade upphandlingen totalt i Sverige. Potentialen i styrmedlet miljöanpassad offentlig upphandling finns i de incitament som gröna inköpsbeslut i offentlig verksamhet kan skapa för producenter att successivt miljöanpassa sina varor och tjänster. Även om det råder delade meningar om hur effektivt styrmedlet är och kan vara, har ett antal synpunkter framkommit i intervjuerna med upphandlarna, och även i intervjuer med de centrala organen, som kan bidra till att skapa incitament för att de upphandlande myndigheterna ska vilja miljöanpassa sina upphandlingar ytterligare och göra gröna inköp. Ett möjligt incitament är att ta fasta på är de metoder som synliggör kopplingen mellan kostnaderna för miljövänliga produkter och de både ekonomiska och miljömässiga vinster som kan göras. I intervjustudien finns exempel på hur upphandlare som kunnat visa på totalkostnader har påverkat sin ledning att vilja ställa miljökrav. Ytterligare incitament skulle kunna vara att ta ett helhetsgrepp om miljökrav och sociala krav. Sociala och etiska krav upplevs dels som mer aktuella av många, dels har ett flertal intervjuade svårt att se varför en åtskillnad görs när det ändå handlar om hållbar utveckling. Slutligen, skulle en tydligare styrning av statliga myndigheter kunna signalera till kommuner och landsting att miljöanpassad offentlig upphandling är viktigt. Resultat från uppföljningen av handlingsplanens åtgärder Handlingsplanens åtgärder har till stor del genomförts Handlingsplanens åtgärder har genomförts och/eller är ett pågående arbete, exempelvis när det gäller att upprätta kriterier. Den enda åtgärden som inte genomförts är översynen av förordning (1998:796) för statlig inköpssamordning. Uppdraget var att undersöka möjligheterna att komplettera förordningen med krav på kostnadseffektiva och välformulerade miljökrav i de centralt samordnade statliga ramavtalen. Åtgärden sköts på framtiden i väntan på att slutbetänkandet SOU 2006:28 Nya upphandlingsregler 2 behandlats. Inom handlingsplanens första strategiska område Statliga myndigheter, styrning och kompetens har Ekonomistyrningsverket tillsammans med Miljöstyrningsrådet, Konkurrensverket och Naturvårdsverket genomfört utbildningar för ramav- 8
talsmyndigheterna med syftet att höja kompetensen i att ställa verkningsfulla miljökrav. Utbildningarna hade stor uppslutning, men deltagarna ansåg att den inte varit tillräckligt djuplodande eller motsvarade de behov av praktiska verktyg som efterfrågats. En av anledningarna till detta är att förutsättningarna samt behoven skiljer sig markant mellan de olika organisationerna. Det andra strategiska området i handlingsplanen engagera politiker och andra beslutsfattare på lokal och regional nivå omfattar en informationskampanj riktad mot dessa målgrupper. Miljöstyrningsrådet tillsammans med Sveriges kommuner och landsting (SKL) har genomfört kampanjen med syfte att engagera beslutsfattare i att miljöanpassa upphandlingarna. Erfarenheten är att politiker är en svår målgrupp att nå. Störst genomslag har Miljöstyrningsrådet och SKL fått när de sökt upp målgruppen i sammanhang där politiker och andra beslutsfattare samlats i andra frågor. På så sätt nås även de som inte redan är engagerade. Handlingsplanens tredje strategiska område att säkerställa kompetens bland upphandlare är en springande punkt. Miljöstyrningsrådet har bland annat tagit fram webbutbildningar och inrättat en helpdesk för rådgivning i enlighet med handlingsplanen. En stor andel av de upphandlare som kontaktar helpdesk gör det dock i sista minuten, vilket minskar möjligheterna att hjälpa dem att ställa relevanta miljökrav. Miljöstyrningsrådet anser att det beror på tidsbrist, resursbrist och brister i planering i allmänhet i de offentliga upphandlingarna. De upplever även att det är svårt att nå ut med kompetenshöjande åtgärder eftersom målgruppen är stor och har varierande behov. Konkurrensverket har ansvarat för att ta fram ett informationsmaterial i samarbete med Miljöstyrningsrådet. Det blev snarare i samråd. Syftet med materialet är att visa att miljökrav går att ställa inom ramen för lagen om offentlig upphandling. Konkurrensverket anser att sådan samlad information är viktig för att det inte ska finnas olika besked om vad som gäller enligt regelverket. Det fjärde strategiska området att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg ligger i linje med Miljöstyrningsrådets huvudsakliga verksamhet, det vill säga att utveckla och förvalta det tidigare EKU-verktyget. Arbetet med de fem åtgärderna pågår och har delvis eller helt införlivats med Miljöstyrningsrådets ordinarie verksamhet. Åtgärdsarbetet har synliggjort svårigheter om hur man utformar och når ut med åtgärder Arbetet med åtgärderna har synliggjort svårigheter förknippade med stödåtgärderna. Handlingsplanens ansvariga nyckelaktörer (organisationer och myndigheter på central, nationell nivå) vittnar om att det har varit svårt att nå och kommunicera med målgrupperna för vissa av åtgärderna, i synnerhet om målgruppen är väldigt heterogen alternativt har knappa resurser för att motta information och dylikt eller saknar intresse för stödåtgärden. Det är också en stor utmaning att hitta rätt former för stöd som möter de olika behov som finns i en heterogen målgrupp. Särskilt som de åtgärdsansvariga upplever att det finns en önskan om mer praktiskt tillämpad 9
stöd snarare än teoretisk kunskap. Miljöstyrningsrådets erfarenhet av mer praktiska insatser är att det tar mycket resurser i anspråk. Ansvarsfördelningen på central, nationell nivå är fortsatt otydlig I handlingsplanen identifierade regeringen några nyckelaktörer på central, nationell nivå för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Ansvaret för handlingsplanens åtgärder fördelades mellan dessa aktörer som ett led i att tydliggöra oklara roller och otydlig ansvarsfördelning. Vad gäller arbetet med åtgärderna är rollerna tydliga. Rollerna har även stärkts mer tillfälligt för någon aktör och mer långsiktigt för de som har permanenta uppdrag som berör den miljöanpassade offentliga upphandlingen. Även ansvarsfördelning vad gäller åtgärderna är relativt tydlig. I några fall har de inte varit tydligt hur de samarbeten som efterfrågas i handlingsplanen var tänkta att bedrivas. Några av företrädarna för dessa nyckelorganisationer påtalar behovet av ökad samstämmighet, särskilt gentemot de upphandlande myndigheterna. Förbättrat samarbete och samverkan på nationell, central nivå lyfts upp som ett sätt att skapa större enhetlighet och även effektivitetsvinster. Ansvaret för den miljöanpassade offentliga upphandlingen på en mer övergripande nivå och för utvecklingen av den uppfattas däremot fortfarande som otydligt. Utvecklingsansvaret är egentligen bara tydligt för Miljöstyrningsrådet, som har tydliga, löpande uppdrag att utveckla förutsättningarna för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Slutsatser Utvärderingens resultat visar att processen mot en ökad andel välformulerade miljökrav i offentliga upphandlingar utmärks av små steg snarare än långa kliv. Handlingsplanens strategiska områden och åtgärder har varit inriktade på rätt problem, men grundläggande problem förknippade med bristande kunskap, osäkerhet om regelverket och svagt politiskt engagemang kvarstår ännu. Behovet av stöd till de upphandlande myndigheterna finns med andra ord kvar för att de ska kunna, vilja och förmå att ställa mer välformulerade miljökrav oftare. De som ansvarat för att genomföra handlingsplanens åtgärder menar att det inte alltid varit enkelt att nå och kommunicera med målgrupperna. Erfarenheten från åtgärdsarbetet är även att vissa av åtgärderna varit för allmänt utformade och inte kunnat möta behoven av praktiskt tillämpbart stöd. För att skapa de incitament som krävs för att de upphandlande myndigheterna ska vilja, förstå varför och förmå att ställa miljökrav i ökad utsträckning står staten inför en utmaning. Särskilt som målgruppen är heterogen med olika behov. Arbetet med handlingsplanen har genererat värdefulla erfarenheter för de centrala organisationerna på nationell nivå att bygga vidare ifrån, men frågan om hur långt det är rimligt att nå med den miljöanpassade offentliga upphandlingen är ännu en öppen fråga. 10
Extended summary Green Public Procurement (GPP) is an environmental-policy tool that aims to encourage more environmentally compatible purchasing decisions in public organisations. Public procurement in Sweden has an estimated annual turnover of between SEK 450 and 535 billion. By placing environmental requirements on public procurements, the public sector can generate incentives for producers to develop environmentally compatible goods and services, thereby contributing to long-term sustainable consumption and production. The Swedish government has commissioned the Swedish Environmental Protection Agency (EPA) to develop a proposal for a revised action plan for GPP before the current action plan expires in 2010. The evaluation is part of this work. The purpose of the evaluation is to illustrate why and on what grounds environmental requirements are set in practice. In the evaluation we also monitor the extent to which the measures detailed in the action plan have been implemented. In addition we examine whether the measures have brought about a clearer distribution of roles and responsibilities between the stakeholders at central and national level that have been assigned various responsibilities for the implementation of the action plan. The evaluation is based chiefly on interviews. Eleven procurement officers at a total of ten government agencies, municipalities and county councils have been interviewed, as have seven representatives from the five organisations that were assigned responsibility for implementing one or more of the measures detailed in the action plan (the Swedish Environmental Management Council (SEMCo), the Swedish National Financial Management Authority (ESV), the Swedish Competition Authority (KKV), the Swedish Association of Local Authorities and Regions (SALAR) and the Swedish Environmental Protection Agency (EPA). Other basic information includes follow-ups of the situation as regards GPP, as well as other written sources. Background information on Swedish government structure Some key aspects of the Swedish political and administrative system are outlined below by way of introduction. Sweden has three democratically elected levels of government: the Riksdag (the Swedish Parliament) at national level, the county councils at regional level and municipalities at local level. The Riksdag has legislative powers. Proposals for new laws are presented by the government, which also implements decisions taken by the Riksdag. The government is assisted in its work by the Government Offices, comprising a number of ministries, and some 300 central government agencies and public administrations. The role of Sweden s central government agencies is to 11
implement the decisions of parliament and the government at a practical level. They are autonomous in the sense that they act on their own responsibility, but in accordance with guidelines laid down by the government in what are known as appropriation directions, agency standing instructions and the Government Agencies Ordinance. Sweden is divided into 290 municipalities, 18 county councils and two regions (Västra Götaland and Skåne). The country's municipalities, county councils and regions are responsible for providing a significant proportion of all public services. The municipalities are service providers in the fields of care, social services, education and infrastructure. The county councils and regions are mainly responsible for healthcare and regional development. There is no hierarchical relationship between municipalities, county councils and regions, since all have their own self-governing local authorities with responsibility for different activities and the power to levy taxes. The state is represented at regional level by the county administrative boards, which are government bodies in the counties. Neither municipalities nor county councils have any obligation to conduct their procurements in an environmentally compatible way. However, according to the ordinance on environmental management in government agencies (2009:907), the government agencies are expected to focus on environmentally adapting their procurement processes where possible. The Swedish EPA The Swedish Environmental Protection Agency is the central environmental authority, acting as a driving force and coordinator in environmental policy and protection. The Swedish EPA produces regulations, general guidelines and other guidance, including regulatory guidance. The agency is also a stakeholder with an environmental agenda in conjunction with permit applications under the Environmental Code and it supports the government in EU environmental policy and protection. The Agency is responsible for monitoring and developing Green Public Procurement in Sweden and has some 550 employees located in Stockholm, Östersund and Kiruna. The Results Three key factors determining whether environmental requirements are set or not Based on our interviews with representatives from procuring agencies we have been able to identify three key factors that appear to determine whether or not environmental requirements are placed on public procurements. The first is political support. Formalised support via a well-endorsed and implemented environmental policy, preferably broken down into specific areas, appears to be a central requirement for making public procurement environmentally compatible. The second key factor is uncertainty about how to set environmental requirements in relation to the 12
regulatory framework governing public procurement. Fear of demands for a review of the process constitutes a direct obstacle for some of those interviewed, particularly for those who do not set environmental requirements on a regular basis. The third crucial factor for whether or not environmental requirements are placed on procurements is the individual commitment among employees, both in relation to the operator and the procurement officer. The interviews indicate that it is real enthusiasts who are encouraging environmental requirements in this area. Ability, understanding and will affect the way in which environmental requirements are set The interviews reveal that many are unclear about what is deemed an environmental requirement. If there is environmental knowledge and an understanding of the role of environmental requirements in public procurement within the organisation, it can have an impact on the way in which environmental requirements are laid down. Several of the interviewees feel that it is difficult to set environmental requirements because they are unsure about how to do it within the framework of the Public Procurement Act. Thus legal expertise is also significant in relation to setting environmental requirements. Another area of uncertainty is the costs with regard to setting environmental requirements. According to several of the interviewees, it is possible to achieve both financial and environmental gains if the costs relating to environmentally compatible products are regarded in more of a longterm perspective, instead of only being included as initial costs. Financial expertise therefore also plays an important role in how environmental requirements are set. Of the different environmental criteria used in procurement processes the obligatory requirements ( shall- requirements) are used most frequently among the interviewed organisations. Many feel that these shall-requirements are easier to handle than evaluation criteria and contract terms if the suppliers do not meet the shallrequirements then they are excluded during the qualifying stage of the procurement process. This makes it easier to explain the decision to management. The interviewees who set environmental requirements more regularly use a greater variation of criteria. SEMCo believes that contract terms will gain increasing importance. The level of the environmental requirement basic, advanced or cutting edge is also largely an issue of resources and how they are prioritised. According to the people interviewed, environmental requirements are often set at a basic level. Those organisations that lay down environmental requirements more often work actively towards setting more advanced requirements. Some also felt that it was difficult to set environmental requirements per se, since all the products on the market already are environmentally-friendly. The implementation of GPP is dependent on the will and behaviour of those involved in the process, i.e. the procurement officers, operators and politicians. Several strategies emerged from the interviews in the form of tools and methods that people had created in order to develop the work of setting environmental require- 13
ments. Such strategies include creating incentives for people to set environmental requirements and increasing control in the procurement process. Measures in the action plan have largely been implemented The measures detailed in the action plan have been implemented and/or are underway, for example when it comes to establishing environmental criteria. The only measure that has not been implemented is the review of the Ordinance on Coordinated Government purchasing (1998:796). This measure involved investigating opportunities to supplement the ordinance with requirements for cost-effective and well-formulated environmental requirements in the centrally coordinated government framework contracts. The measure has been postponed pending treatment of the proposals from the state public inquiry, SOU 2006:28 New procurement regulations 2, which has investigated the procurement regulations. In the action plan s first strategic area Government agencies; guidance and expertise ESV has carried out training sessions for the framework contract agencies together with the SEMCo, KKV and Swedish EPA, with the purpose of raising the level of expertise in setting effective environmental requirements. The training sessions were well attended, but the participants felt that they lacked sufficient depth and that they did not meet the needs that had been identified for practical tools. One of the reasons for this is that conditions and needs vary considerably between the various organisations. The second strategic area in the action plan to engage politicians and other decision-makers at local and regional level encompasses an information campaign aimed at these target groups. SEMCo and SALAR have implemented the campaign, with the aim of encouraging decision-makers to make their procurement processes environmentally compatible. Politicians are, from experience, a difficult target group to reach. SEMCo and SALAR achieved the most success in this area by approaching the target group when politicians and other decision-makers were gathering to discuss other issues. This made it possible to reach those who were not yet involved as well. The third strategic area in the action plan to ensure that procurement officers have the necessary expertise is a crucial point. SEMCo has developed online courses and set up a helpdesk offering advice in accordance with the action plan. However, many of the procurement officers who contact the helpdesk tend to do so at the last minute, which limits opportunities to help them set relevant environmental requirements. SEMCo believes that this is down to lack of time, resources and a lack of planning in general in public procurements. The organisation also feels that it is difficult to disseminate skills-enhancing measures, since the target group is large and its needs vary. KKV took responsibility for developing information material in collaboration with SEMCo. The purpose of the material is to show that it is possible to set environmental requirements within the framework of the 14
Public Procurement Act. KKV believes that such information is important to ensure consistency in relation to what is permissible within the regulatory framework. The fourth strategic area to offer an effective and simple tool is in line with the Environmental Management Council s chief activity, i.e. developing and managing the former EKU (Guidance for Sustainable Procurement) tool. Work within the five strategic areas is underway and has been either partly or completely incorporated into SEMCo s ordinary activities. Measures highlight difficulties linked to support measures Work on the measures has highlighted difficulties linked to the support measures. The key parties responsible for the action plan (organisations and agencies at central and national level) testify to the fact that it is difficult to reach and communicate with the target groups for the measures, particularly if the target group lacks the interest or resources to receive the support. Finding the right forms for support in order to meet the various needs that exist in a heterogeneous target group is also a huge challenge, particularly if those responsible for the measures feel that there is a desire for more practical support rather than theoretical knowledge. More practical measures require a lot of resources in SEMCo s experience. Division of responsibilities at central and national level remains unclear The government identified a group of key organisations to work on Green Public Procurement in Sweden. Responsibility for implementing the measures detailed in the action plan was divided among these organisations in an attempt to clarify indistinct roles and divisions of responsibility. The roles of the key organisations have been strengthened, at least for those organisations with more permanent GPP assignments to work on. However, the division of responsibilities in relation to developing GPP is still regarded as unclear. It is actually only clear for SEMCo, which has distinct, ongoing assignments focusing on developing the basic conditions for Green Public Procurement. Some of the representatives from these key organisations are calling attention to the need for increased coordination, particularly in relation to the procuring agencies. Improved coordination at national and central level is also highlighted as a way of creating greater unity, as well as efficiency gains. How do we move forward? GPP s potential as a policy instrument lies in the fact that setting environmental requirements encourages companies to gradually move over to production of environmentally compatible goods and services. Although opinion is divided on how efficient the policy instrument is and can be, several viewpoints have emerged from the interviews with procurement officers and central agencies that will help create incentives for developing GPP. When it comes to the procurement process itself, one incentive could be clearer feedback on the financial and environmental 15
benefits to be gained from GPP. And similarly to regard GPP as an aspect of economic growth. Another incentive would be to adopt a holistic approach including environmental and social requirements, and to indicate the importance of GPP to municipalities and county councils via clearer management of government agencies. Conclusions The results of the evaluation show that the process of achieving an increased proportion of well-formulated environmental requirements in public procurement is characterised by small steps rather than great strides. The strategic areas and measures detailed in the action plan have come to focus on the right problems, but fundamental problems still remain in terms of lack of knowledge, uncertainty about the regulatory framework and a poor level of political commitment. In other words, there is still a need for support to the procuring agencies if they are to be able to, want to and be capable of setting more well-formulated environmental requirements on a regular basis. Those responsible for implementing the measures in the action plan comment that reaching and communicating with the target groups has not always been easy. Experience gained from working on the measures also reveals that some of the measures are too general and have failed to meet the need for support that can be applied in practice. The government faces a challenge in creating the incentives needed to encourage procuring agencies to want to, understand why and be capable of setting environmental requirements to a greater extent. Particularly since the target group is heterogeneous and has varying needs. Work on the action plan has generated valuable experience for the central organisations at national level to build on, but how far GPP can reasonably go remains an open question. 16
1 Inledning Miljöanpassad offentlig upphandling (MOU) är ett miljöpolitiskt verktyg som syftar till att styra mot mer miljöanpassade inköpsbeslut i offentlig verksamhet. Den offentliga sektorn upphandlar stora volymer. Inom EU beräknas den offentliga sektorn i medlemsstaterna spendera 16 procent av EU:s totala BNP på inköp av varor och tjänster, såsom underhåll och drift av byggnader, kontorsmateriel och transporter. 2 Värdet av den offentliga upphandlingen i Sverige har uppskattats till mellan 450 och 535 miljarder kronor per år i Sverige, vilket 2006 motsvarade 15,5 till 18,5 procent av BNP. 3 Genom att ställa miljökrav i offentlig upphandling kan den offentliga sektorn skapa incitament för producenter att utveckla miljöanpassade produkter och därmed bidra till långsiktig hållbar konsumtion och produktion. 4 Miljöanpassad offentlig upphandling har fått allt större politisk uppmärksamhet under senare år. Såväl FN som EU och Sveriges regering har lyft fram miljöanpassad offentlig upphandling som ett centralt styrmedel för att påverka marknadsutvecklingen av miljövänliga varor och tjänster. Enligt EU-kommissionen utnyttjas potentialen i styrmedlet inte fullt ut i medlemsstaterna. Därför har kommissionen uppmuntrat EU:s medlemsstater att utarbeta treåriga nationella handlingsplaner för att öka den miljöanpassade upphandlingen. 5 En svensk handlingsplan presenterades av regeringen 2007. 6 Handlingsplanen gäller för perioden 2007 2010. Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till en reviderad handlingsplan. Som ett led i arbetet har Naturvårdsverkets Enhet för miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion (Km) gett Enheten för strategier och utvärdering (Ks) i uppdrag att utvärdera utvecklingen av miljöanpassad offentlig upphandling med utgångspunkt i den nuvarande handlingsplanen. 1.1 Syfte Utvärderingens syfte är att ta fram ett underlag till Naturvårdsverkets arbete med ett förslag till en ny handlingsplan, genom att studera varför och på vilka premisser miljökrav ställs i praktiken. Även arbetet med att genomföra handlingsplanens åtgärder och vad det lett till följs upp. Frågan om åtgärdsarbetet medfört en tydligare ansvarsfördelning för att driva utvecklingen av miljöanpassad offentlig upphandling framåt uppmärksammas särskilt i uppföljningen. 2 COM (2008) 400 final. 3 Bergman, M. (2008) Offentlig upphandling och offentliga inköp omfattning och sammansättning. 4 Med produkter avses såväl varor som tjänster. 5 KOM(2003) 302 slutlig. 6 Skr. 2006/07:54. 17
1.2 Utgångspunkter, frågeställningar och avgränsningar Handlingsplanen för ökad miljöanpassad offentlig upphandling i korthet Utgångspunkten för utvärderingen är regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling från 2007 (Skr. 2006/07:54), som syftar till att driva på den miljöanpassade upphandlingen i Sverige. Handlingsplanen baseras i stora drag på en rapport från Naturvårdsverket, och de bedömningar av läget för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige som den innehöll. 7 Enligt rapporten innehöll endast hälften av de offentliga upphandlingarna miljökrav som fick konsekvens för vad som sedan upphandlades. Detta är ett problem ur effektivitetssynpunkt, eftersom det är avgörande för miljöanpassad offentlig upphandling (MOU) som styrmedel att miljökraven som ställs är relevanta och tillräckligt långtgående för att ha en positiv miljöpåverkan. Regeringen menar att handlingsplanen är ett första steg för att åtgärda den osäkerhet som tycks råda hos både upphandlare och leverantörer. Regeringen presenterar också en vision för vad som ska eftersträvas och uppnås på sikt: Myndigheter inom stat, kommun och landsting ställer, så långt det är möjligt enligt lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten, krav på miljöhänsyn vid offentlig upphandling. Detta får inte innebära att den administrativa bördan ökar för företag eller försvårar för företag, särskilt små, att delta. Offentliga upphandlare och leverantörer har tillgång till verktyg, utbildningar och annat stöd avseende miljöhänsyn vid offentlig upphandling. På kort sikt närmare bestämt till 2010 bör tre inriktningsmål eftersträvas: Andelen offentliga upphandlingar med välformulerade miljökrav bör öka. Andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka. Andelen statliga myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer välformulerade miljökrav bör öka. För att nå inriktningsmålen innehåller handlingsplanen fyra strategiska områden med åtgärder. För att genomföra åtgärderna avsattes 10,8 miljoner kronor i statsbudgeten 2007 och för 2008 och 2009 beräknades 6,7 miljoner kronor för respektive år. 7 Chicote, T., Lindstedt, U., Bergman, I.-M. och Hagbarth, U. (2005) En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5520. 18
För varje åtgärd har regeringen utsett en central aktör på nationell nivå som ansvarar för åtgärdens genomförande. Detta är ett led i att tydliggöra ansvaret för miljöanpassad offentlig upphandling bland organisationerna på nationell nivå. Regeringen menar att ansvarsfördelningen på central nivå varit otydlig och att flera av nyckelaktörerna inte haft något klart uppdrag vad avser miljöanpassad offentlig upphandling. Utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen 2004 2009 Den miljöanpassade offentliga upphandlingen har följts upp av Naturvårdsverket både före och efter det att handlingsplanen trädde i kraft. 8 I uppföljningarna av hur ofta statliga myndigheter, kommuner och landsting ställer miljökrav i offentliga upphandlingar framkommer att inga större förändringar har skett mellan de olika mätningarna så här långt. 9 På frågan om hur ofta miljökrav ställs svarar närmare 60 procent av de tillfrågade såväl 2004 och 2007 som 2009 att de regelbundet, det vill säga alltid eller ofta, ställer miljökrav. Närmare en tredjedel ställer miljökrav ibland och resterande del sällan eller aldrig. Vidare visar granskningar utförda 2007 och 2009 av i vilken utsträckning miljökraven som ställs är väldefinierade eller inte det vill säga att varan uppfyller ett visst mått av miljöprestanda eller att en viss nivå på miljöarbete ska finnas hos leverantören att det fortfarande råder osäkerhet bland upphandlare om hur miljökrav ska ställas för att för att vara väldefinierade. 10 Enligt undersökningen från 2009 innehöll 40 procent av de granskade upphandlingarna enbart väldefinierade miljökrav (28 procent av de granskade upphandlingarna innehöll väldefinierade miljökrav till viss del). Det här är en nedgång i jämförelse med 2007 då 53 procent av de undersökta upphandlingarna innehöll enbart väldefinierade miljökrav. Utvärderingens fokus och frågeställningar Utvärderingen har två fokus. I fokus för utvärderingens ena del är utvecklingen av de ställda miljökraven så här långt. Utvärderingen tar avstamp ifrån uppföljningarnas resultat som fastställer att det fortfarande finns statliga myndigheter, kommuner och landsting som inte ställer miljökrav regelbundet och att svårigheterna att ställa så kallade väldefinierade miljökrav kvarstår. 11 Utvärderingen tar steget vida- 8 Uppdraget att följa upp utvecklingen är för övrigt ett krav enligt handlingsplanen. 9 Enkätundersökningarna har genomförts regelbundet för Naturvårdsverkets räkning: Ottander, P. och Söderström, M. (2005). Miljöanpassad offentlig upphandling En enkätstudie 2004. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5445; Söderström, M. (2008). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2007. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5791; Söderström, M. (2009). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. NV rapport 5997. 10 Sjöholm, U. och Sunnermalm, A. (2008). Miljöanpassad upphandling i praktiken En genomgång av offentliga upphandlingar 2007. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 5807. Bui-Quy, J., Nilsson, K., Druid A., och Blomqvist F. (2009). Miljöanpassad upphandling i praktiken En genomgång av offentliga upphandlingar 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. Rapport 6310. 11 Se fotnot 8 och 9. 19
re och studerar de bakomliggande orsakerna till resultaten av uppföljningarna vad påverkar varför och hur miljökraven ställs? Tanken är att om vi bättre förstår vad som påverkar när och hur miljökrav ställs kan utformningen av riktlinjerna för den fortsatta utvecklingen av miljöanpassad offentlig upphandling förbättras. Följande frågeställningar har varit vägledande för delstudien: Varför ställer vissa statliga myndigheter, kommuner och landsting inte alls miljökrav i sina upphandlingar? Varför de som ställer miljökrav i sina upphandlingar gör det det vill säga vad avgör att de väljer att ställa eller inte ställa miljökrav i sina upphandlingar? Hur ställer de miljökrav i sina upphandlingar vad påverkar vilken typ och nivå av miljökrav de ställer? Hur uppfattar de statliga myndigheterna, kommunerna och landstingen som förväntas ställa miljökrav i sina upphandlingar uppgiften att göra det? I fokus för utvärderingens andra del är handlingsplanens åtgärder och de organisationer på central, nationell nivå som tilldelats ansvar för att genomföra åtgärderna. I utvärderingen följer vi dels upp genomförandet av åtgärderna, och dels ställer vi frågan om handlingsplanen har medfört att ansvars- och rollfördelningen har blivit tydligare för de berörda organisationerna? Om ansvaret för MOU är tydligt för dem som fått rollen som nyckelaktörer kan det bidra till att förstå implementeringsprocessen. I utvärderingen strävar vi dock inte efter att belägga samband mellan ansvarstydlighet och utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen så här långt. Avgränsningar I den här utvärderingen är process snarare än utfall och effekt i fokus. Handlingsplanens mål följs upp, som nämnts, i olika studier utförda av konsulter. Att vidare försöka belägga sambanden mellan målen för den miljöanpassade offentliga upphandlingen, åtgärderna i handlingsplanen och utfallet har vi bedömt som fruktlöst av två skäl: För det första är effekter av handlingsplanens åtgärder svåra att belägga då vissa åtgärder var pågående, nyss genomförda eller ej genomförda när utvärderingen genomfördes. För det andra är det mycket svårt att urskilja vad som är en effekt av just handlingsplanens åtgärder i förhållande till andra faktorer som påverkar att och hur miljökrav ställs i offentlig upphandling. I stället tar utvärderingen avstamp i processutvärderingens premisser och söker faktorer som förklarar resultaten så här långt det vill säga vad påverkar att statliga myndigheter, kommuner och landsting ställer respektive inte ställer miljökrav regelbundet? Vad gör att av de upphandlingar som innehåller miljökrav ibland är av sådan kvalitet att de får dåligt genomslag? Med utgångspunkt i olika förvalt- 20
ningsteorier har Vedung presenterat några faktorer som kan påverka den offentliga sektorns resultat. 12 Av dessa faktorer har vi i den här utvärderingen tagit fasta på implementeringsledet i förvaltningskedjan. Utvärderingens huvudfokus är det led i implementeringskedjan där upphandlingarna görs på statliga myndigheter, kommuner och landsting. I implementeringslitteraturen framhävs ofta aktörernas förståelse, förmåga och vilja att vidta åtgärder som viktiga påverkansfaktorer i implementeringsfasen. Vi har därför valt ett aktörsperspektiv och lagt fokus på upphandlarna i de offentliga organisationerna de aktörer som så att säga besitter förmågan att förverkliga regeringens vision om miljöanpassad offentlig upphandling i praktiken. I Vedungs lista över olika påverkansfaktorer i implementeringen kan detta sägas motsvara gräsrotsbyråkraterna. 13 I den här utvärderingen analyseras utvecklingen av den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige utifrån upphandlarnas kunskap och förståelse för insatsen, och förmågan och viljan att vidta de önskade åtgärderna kan och vill de ställa miljökrav och förstår de varför? Att de offentliga upphandlarna är i fokus i utvärderingen innebär att dessa organisationers ledning inte studeras och att synen på varför och hur miljökrav ställs begränsas till upphandlarnas perspektiv. Det innebär även att offentliga organisationer är i fokus och att leverantörsperspektivet inte berörs annat än marginellt. 14 Ramavtalsmyndigheterna studeras dock inte här. Uppföljning av de statliga ramavtalen med koppling till handlingsplanens mål om att andelen statliga ramavtal med välformulerade miljökrav bör öka har gjorts i en annan studie. 15 Utöver upphandlarna adresseras ytterligare en grupp: de offentliga organisationer på central nivå som i handlingsplanen tillskrivs olika nyckelroller för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Denna grupp har relevans för implementeringen av MOU och handlingsplanen, om än på en annan nivå i jämförelse med upphandlarna på statliga myndigheter, kommuner och landsting. 1.3 Metod Utvärderingen baseras i första hand på samtalsintervjuer med upphandlare på statliga myndigheter, kommuner och landsting samt med representanter för de centrala organisationer på nationell nivå som besitter olika roller för att genomföra och 12 Vedung, E. (1998) Utvärdering i politik och förvaltning. Andra upplagan. Lund: Studentlitteratur, s. 168. 13 Kännetecknande för en gräsrotsbyråkrat är, enligt Lipsky, att han eller hon dels har en direkt kontakt med brukarna/klienterna/medborgarna, dels har en viss handlingsfrihet att utföra sina arbetsuppgifter. Lipsky, M. (1980) Street level bureaucracy. New York: Russel Sage. 14 I handlingsplanen lyfter regeringen fram vikten av att även leverantörerna förstår, kan och vill delta i miljöanpassad offentlig upphandling. Företagsperspektivet är undersökt i andra studier, till exempel i Företagarna (2008) Små företag och offentlig upphandling en problematisk relation med enorm potential. 15 Losman, M. och Frisk, E. (2010) Utvecklingen av miljökrav i den statliga ramavtalsupphandlingen ISBN 978-91-620-6327-6. 21
utveckla den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige. Utvärderingen har även föregåtts av en mindre förstudie där en litteraturgenomgång gjordes i syfte att ringa in problematiken. Intervjuerna med upphandlande myndigheter Kvalitativa datainsamlingsmetoder är utmärkande för den förklarande processutvärderingen, där avsikten är att åstadkomma en djupare förståelse för olika skeenden. I den här utvärderingen har vi genomfört intervjuer med upphandlare/upphandlingsansvariga på ett urval av statliga myndigheter, landsting och kommuner för att få en bild av vad som påverkar hur ofta och på vilket sätt miljökraven ställs. Vi har utgått från den heltäckande enkätundersökning av hur ofta statliga myndigheter, kommuner och landsting ställer miljökrav. 16 I enkäten har de offentliga organisationerna bland annat svarat på frågan: Ställer ni miljökrav vid upphandling? Svarsalternativen var aldrig, sällan, ibland, ofta, alltid och vet ej. Utifrån de fem svarslistorna för de respektive kategorierna aldrig, sällan, ibland, ofta och alltid gjorde vi ett urval baserat på tre urvalskriterier; slump, upphandlingsvolym och typ av upphandlande myndighet. Först, gjorde vi ett slumpmässigt urval per kategori. Organisationer som inte angett en upphandlingsvolym togs dock bort före, eftersom de bedömdes ha för liten erfarenhet av miljöanpassad offentlig upphandling för att bidra till att besvara utvärderingens frågeställningar. Därefter gjorde vi ett andra urval baserat på organisationstyperna: kommun, statliga myndigheter och landsting. Detta för att undvika att enbart en typ av organisation, till exempel kommuner, blev intervjuad. Denna andra urvalsomgång lades så att säga tvärs över kategorierna sällan, ibland, ofta och alltid. Vi har alltså börjat överst på respektive lista för kategorierna sällan, ibland, ofta och alltid. Var den första organisationen på listan i kategorin sällan en kommun tog vi den. Var den inte det, valde vi den första organisation som var en kommun. För nästa kategori, ibland, tog vi den första organisation som var en statlig myndighet. Ur den tredje kategorin, ofta, valde vi första landsting och ur den fjärde, alltid, började vi om med en kommun. Och så vidare tills två organisationer ur varje kategori valts ut. Undantaget är kategorin aldrig eftersom den listan bara innehöll totalt tre organisationer ur den valde vi de två översta ur listan från det slumpmässiga urvalet. Baserat på urvalet kontaktade vi de upphandlingsansvariga som enkäten ursprungligen skickats till. I några fall hänvisades vi vidare till en person som ansågs ha mer 16 Söderström, M. (2009). Tar den offentliga sektorn miljöhänsyn vid upphandling? En enkätstudie 2009. Stockholm, Naturvårdsverket. NV rapport 5997. Undersökningen genomfördes som en totalundersökning, med undantag för myndigheter som inte har miljöledningsuppdrag och myndigheter med färre än 25 anställda. Sammanlagt ingick 510 offentliga organisationer i undersökningspopulationen: 288 kommuner, 21 landsting och 201 myndigheter. Den totala svarsfrekvensen var 82 procent. 22