Hur skattas Stockholm?

HANDELSKAMMARENS RAPPORT 2002:1 Hur skattas Stockholm? Inregia AB på uppdrag av Stockholms Handelskammare Augusti 2002

Stockholmsregionen är Sveriges ekonomiska motor. Vår region fungerar samtidigt som statens kassako. För att belysa hur verkligheten i dag ser ut har Inregia på uppdrag av Stockholms Handelskammare utrett hur den statliga skattebelastningen på vår region och dess invånare är, samt hur den har utvecklats under en femårsperiod. Detta redovisas i denna rapport. I rapporten konstateras att beskattningen av individer, företag och kommuner i stockholmsregionen har skärpts avsevärt under de senaste åren. Skatten på förvärvsinkomster har fördubblats för stockholmarna under perioden 1995 2000. Statens skatteinkomster från stockholmarna ökade sammantaget med mer än 50 miljarder kronor. Till detta ska läggas att länets kommuner betalar höga och accelererande avgifter till det s.k. skatteutjämningssystemet. Det finns någonstans en gräns för när skatteuttaget på stockholmsregionen och dess invånare blir så högt att det i sig motverkar tillväxt och välstånd i hela vårt land. Av rapporten framgår att denna gräns är passerad och att de negativa effekterna av beskattnings- och utjämningssystem har förstärkts under senare år. Det är Handelskammarens förhoppning att denna rapport kan medverka till en saklig och seriös debatt om tillväxtens driv- och bromskrafter, samt till att statsmakterna påtagligt minskar straffbeskattningen på stockholmarna och deras företag. Vi är övertygade om att stockholmsregionen med en rimlig beskattning även i framtiden kommer att kunna hävda sig i den internationella konkurrensen och därmed medverka till fortsatt tillväxt och förbättrat välstånd i hela Sverige. Stockholm i augusti 2002, Peter Egardt VD 1

Utan Stockholm stannar inte Sverige men tillväxttakten riskerar att halveras Världen över växer de stora städernas ekonomiska betydelse. I USA bor hälften av befolkningen i miljonstäder och utvecklingen i Sverige går i samma riktning. De tre storstadslänen hade år 2000 nära hälften av landets invånare; 4,4 av 8,9 miljoner. I Stockholmsregionen bodde drygt 1,8 miljoner personer vid senaste årsskiftet. Regionens betydelse för landet som helhet framgår av att den har en femtedel av Sveriges folkmängd, svarar för en fjärdedel av landets ekonomiska aktivitet, rymmer en tredjedel av de mest kunskapsintensiva näringsgrenarna och svarar för runt 40 procent av Sveriges ekonomiska tillväxt. Tillväxten och välfärden hotas av bromskrafter Den fortsatta svenska välståndsutvecklingen beror i hög grad på Stockholmsföretagens förmåga att fortsatt utnyttja den stora regionala marknadens ekonomiska fördelar och hävda sig i den internationella konkurrensen om kunder och spetskompetens. Detta ställer stora krav på näringslivet. Det ställer också stora krav på det politiska systemet och den offentliga sektorn. De lokala politikerna måste fortsätta att utveckla och effektivisera de verksamheter kommuner och landsting ansvarar för. Politikerna på riksnivå har ett motsvarande verksamhetsansvar. Därutöver måste de se till att spelreglerna som styr företagens, kommunernas, landstingens och enskilda individers handlande främjar investeringar, utbildningssatsningar och andra aktiviteter som stärker Stockholmsregionens och andra regioners attraktivitet och utveckling. Det finns flera tecken på att nuvarande regelsystem bidrar till att bromsa snarare än främja Stockholmsregionens utveckling. Två exempel är den växande bostadsbristen och de allt större problemen med köer, trängsel och olyckor i trafiken. Ett huvudskäl till trafikproblemen är att regionen sedan länge fått för liten del av statens satsningar på transportförsörjningen. Bostadsbristen hänger ihop med senare års folkökning. Men den förstärks av bruksvärdessystemet, som minskar de privata fastighetsföretagens incitament att bygga hyresbostäder och av systemet för kommunal inkomstutjämning, som minskar kommunernas intresse av att planera för och stimulera ökat bostadsbyggande. Det kommunala utjämningssystemet har till syfte att ge kommuner och landsting någorlunda lika förutsättningar att erbjuda välfärdstjänster inom främst vård, skola och omsorg. Tillsammans med det statliga skatte- och transfereringssystemet innebär detta en omfattande överföring av resurser mellan regioner. Det finns en bred uppslutning bakom principen skatt efter bärkraft och att överföra resurser mellan individer och regioner. Principen får stöd av både fördelnings- och effektivitetsskäl. Men i dag ifrågasätts om utjämnings- och skattesystemen drivits bortom bärkraftsprincipen, till men för både fördelnings- och effektivitetsmål och systemens legitimitet. 2

Med en inkomstandel på 31 procent svarar länet för 41 procent av statens skatteinkomster Av statens direkta skatteinkomster år 2000, dvs. skatt på förvärvsinkomster, kapitalinkomster, fastighetsskatt, förmögenhetsskatt och egenavgifter, svarade hushåll och företag i Stockholms län för 41 procent. Är det mycket eller lite? Eftersom skatt efter bärkraft är en grundläggande svensk beskattningsprincip kan frågan belysas genom att jämföra skatteandelen med regionens inkomstandel. Andelen av hela rikets förvärvsinkomster och kapitalinkomster var 31 procent år 2000. Stockholmsregionens andel av statens direkta skatteinkomster är alltså 10 procentenheter högre än regionens andel av inkomsterna. År 1995 var länets skatteandel 34 procent och inkomstandelen 26 procent, dvs. en skillnad på 8 procentenheter. Detta växande gap mellan skatteandel och inkomstandel tyder på att principen skatt efter bärkraft gäller allt mindre. Under perioden 1995 2000: Ökade förvärvsinkomsten i länet med 10 procent i genomsnitt per år, medan skatten ökade med 16 procent per år - alltså en kraftigt ökad progressiv beskattning. I övriga landet var motsvarande ökningstal 5 respektive 7 procent. Ökade kapitalinkomsten med 35 procent per år i länet (21 procent i övriga landet). Skatterna ökade i samma takt.. Ökade fastighetsskatterna med i genomsnitt 13 procent per år i länet och 7 procent per år i övriga landet. Sammantaget betyder detta att länets betalningar av direkta statsskatter totalt ökat med närmare 30 procent mellan åren 1995 och 2000. Figur 1 visar länets andel av respektive skatteinkomster dessa år och efterföljande tabell motsvarande uppgifter i absoluta tal. Figur 1 Stockholms läns andel av statliga direkta skatter. 60% 50% 53% 1995 2000 40% 43% 38% 33% 38% 37% 34% 41% 30% 26% 27% 20% 10% 0% Förvärvsinkomster Kapitalinkomster Fastigheter Förmögenhet Totalt S k a t t e b a s 3

Tabell 1 Statliga skatteinkomster åren 1995 och 2000 i miljarder. Löpande priser Skatteslag Område 1995 2000 Ökning Skatt förvärvsinkomster AB län 26,9 55,5 28,6 Övriga län 35,2 50,2 15 Summa 62,1 105,7 43,6 Skatt kapitalinkomster AB län 4,1 18,2 14,1 Övriga län 11,6 29,5 17,9 Summa 15,6 47,7 32,1 Fastighetsskatt AB län 4,1 7,6 3,5 Övriga län 11,1 15,6 4,5 Summa 15,2 23,1 7,9 Förmögenhetsskatt AB län 1,4 3,1 1,7 Övriga län 2,2 5,2 3 Summa 3,6 8,2 4,6 Totalt inklusive AB län 42,7 95,2 52,5 allmänna egen- Övriga län 82,8 137,1 54,3 avgifter Summa 125,5 232,3 106,8 Som framgår har den statliga beskattningen ökat högst påtagligt. Stockholms läns svarar med andra ord för en växande andel av en växande statlig beskattning. Staten tar ut mer än dubbelt så höga skatter av Stockholmare som av boende i övriga landet Bortsett från den minsta skatteposten, förmögenhetsskatten, visar figur 1 att den statliga beskattningen genomgående har ökat mer i Stockholmsregionen än i övriga landet. Den största skatteposten, skatten på förvärvsinkomster ökade från 15 000 till 30 000 kronor per Stockholmare. I övriga landet ökade den från 5 000 till 7 000 kronor per invånare. Skatten på förvärvsinkomster kommer från både enskilda individer och företag. Den mycket ogynnsamma bilden för Stockholmare jämfört med andra beror delvis på att företagsskatterna bokförs efter företagens huvudkontor. Det finns därför skäl att exkludera företagsskatterna. För att få en rättvisande jämförelse mellan de statliga skatter som betalas av enskilda individer boende i olika delar av landet måste deras skatter på kapitalinkomster, fastigheter och förmögenheter adderas. Bilden blir då följande. De statliga skatter som en genomsnittlig Stockholmare årligen betalar har ökat från 10 000 till 21 000 kronor. I övriga landet ökade motsvarande beskattning från 5 000 till 9 000 kronor. Stockholmarna betalar med andra ord mer än dubbelt så mycket i skatt till staten som boende i övriga delar av landet. Växande skatt på fiktiva inkomster Fastighetsskatten är en skatt på både kommersiella fastigheter och småhus. Skatten på kommersiella fastigheter kan sägas bestå av två delar. Den baseras dels på faktiska inkomster från uthyrning, dels på fastigheternas taxeringsvärden. 4

Fastighetsskatten på småhus är problematisk av flera skäl. Ett är att den inte baseras på faktiska inkomster utan på fiktiva kapitalinkomster, beräknade utifrån småhusens taxeringsvärde. Tankegången bakom detta är att ägarna ifråga i princip skulle kunna få högre inkomster genom att hyra ut sina hus. Och att en tänkt symmetri kan uppnås mellan olika delar av skattesystemet genom att beskatta dessa fiktiva hyresintäkter. Den enda konsekvens som blir påtaglig för småhusägarna är att deras utrymme för konsumtion minskar. Därtill kommer att många småhusägare också måste betala förmögenhetsskatt för sina hus. Denna dubbelbeskattning är självklart speciellt besvärande för hushåll med genomsnittliga eller låga inkomster. Under perioden 1995-2000 var länets andel av statens skatteinkomster på småhus i stort sett konstant, omkring 24 procent. Därefter har beskattningen av länets småhusägare ökat. Från år 2000 till 2001 ökar det samlade taxeringsvärdet på småhus med 70 procent i länet och med 30 procent i övriga landet. Som en konsekvens av denna mycket kraftiga höjning av taxeringsvärdet och gällande skatteprocent beräknas länets samlade fastighetsskatt på småhus öka med närmare 50 procent. För övriga riket beräknas ökningen bli påtagligt mindre eller ca 20 procent. Från år 2001 till 2002 ökar länets taxeringsvärden och fastighetsskatt med uppskattningsvis ytterligare 20 procent. Därutöver leder de höjda taxeringsvärdena till att allt fler småhusägare måste betala förmögenhetsskatt för sitt boende. Stockholmsregionen, som tillväxtområde, drabbas speciellt hårt av dessa skatter. Det sammanhänger delvis med rådande bostadsbrist och därav följande stegring av småhuspriserna. Bostadsbristen förstärks i sin tur av bruksvärdessystem och systemet för kommunal inkomstutjämning. Det ena systemfelet förvärrar det andra. Det framstår knappast som rimligt att hushåll som bor i hus med samma boendenytta som tidigare och som har ungefär samma inkomster som tidigare ska betala kraftigt ökade skatter till följd av systemfel lagstiftaren ansvarar för. Stockholms län genererar ett statligt budgetöverskott på mer än 100 miljarder det motsvarar 63 000 kronor per länsbo Stockholmsregionens andel av statens direkta skatteinkomster är tio procentenheter större än andelen av landets inkomster. Gapet mellan skatteandel och inkomstandel växer. Regionen genererar således en oproportionerligt stor och växande del av statens direkta skatteinkomster. Det överensstämmer knappast med bärkraftsprincipen men skulle kunna spegla att statsutgifterna också har också en skev regional fördelning. Frågan är hur stor del av statens utgifter som hamnar i Stockholms län? NUTEK har genomfört ett antal studier av statsbudgetens regionala fördelning. Den senaste undersökningen avser budgetåret 1998. 5

I studien ingår alla inkomster i budgeten, dvs. direkta och indirekta skatter, sociala avgifter och övriga inkomster. Alla statliga utgifter är inkluderade som kan fördelas inom landet. Det kommunala utjämningssystemet ingår däremot inte. Undersökningen för budgetåret 1998 visar att: Stockholms län bidrog med 40 procent av statens inkomster medan bara 22 procent av statens utgifter hamnar i länet. Skillnaden mellan statliga inkomster skapade i länet, 230 miljarder, och statliga utgifter i länet, 117 miljarder, innebar ett positivt saldo på 113 miljarder. Räknat per boende i Stockholms län motsvarar det 63 400 kronor Stockholmsregionens andel av statens utgifter motsvarar ungefär befolkningsandelen och motiverar således inte det stora bidraget till statens inkomster. Den höga statliga beskattningen av regionen beror snarare på att staten därigenom kan spendera mer i övriga delar av landet. Länet bidrar med 13 miljarder till utjämningssystemen - varje länsbo förlorar 7 000 kronor per år Ungefär 70 procent av den offentliga konsumtionen och investeringarna styrs av kommuner och landsting. Reglerna för statsbidrag och kommunal skatteutjämning har därför mycket stor betydelse för välfärd och utvecklingsmöjligheter i kommuner och regioner. Det övergripande syftet med nuvarande bidragssystem är att utjämna kommunernas och landstingens förutsättningar att bedriva sin verksamhet. Systemet består i princip av tre komponenter (det finns också ett avklingande bidrag avsett att mildra effekten av de senaste reformerna). En inkomstutjämning som eliminerar 95 procent av skillnaderna mellan kommunernas och landstingens skattebaser En kostnadsutjämning som avser utjämna de servicekostnader som kan hänföras till åldersstruktur med flera opåverkbara faktorer Ett generellt, åldersrelaterat statsbidrag som i huvudsak är lika stort per invånare i kommuner respektive landsting Det generella statsbidraget är i stort sett proportionellt mot folkmängden i respektive landsting och kommun och behandlas därför inte vidare här. De övriga två komponenterna har, i enlighet med lagstiftarens syfte, en starkt utjämnande effekt. Det framgår klart av figur 2 som visar inkomst- och kostnadsutjämningens sammantagna effekter åren 1996-2002. 6

Figur 2 Förluster för Stockholms län genom de kommunala utjämningssystemen 1996 2002.. 0.0-2.0-4.0-6.0-5.7-4.6-5.3-5.8-8.0-7.7-10.0-10.0-12.0-14.0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002-13.2 Åren 1996-1999 var omfördelningen i stort sett konstant men har därefter accelererat. Innevarande år finansierar Stockholmarna landstings- och kommunservice i övriga delar av landet för 13 miljarder, vilket motsvarar drygt 7 000 kronor per invånare. Det är befogat att fråga sig om intentionen varit att omfördelningen skulle accelerera denna takt. Detta av flera skäl. Konstruktionen av det långtgående systemet för inkomstutjämning medför extremt höga marginaleffekter. För många kommuner i Stockholmsregionen innebär detta ett dämpat kommunalekonomiskt intresse av inflyttning till kommunen, och därmed också ett dämpat intresse av bostadsbyggande. Systemet för kostnadsutjämning utgår från att man med statistisk analys (regressionsanalys) kan fastställa vad som är strukturellt betingade merkostnader för att producera servicetjänster i kommuner och landsting. Detta system har flera metodologiska brister: För det första baseras den statistiska analysen på observerade, faktiska kostnadsskillnader. Det är inte alls säkert att det enbart är kommunens behov och kostnadsläge som bestämmer hur stora kostnader kommunerna har för att bedriva en viss verksamhet. För det andra tas inte hänsyn till hur kostnadsläget varierar mellan landets kommuner. I Stockholmsregionen är löne- och lokalkostnaderna högre än i övriga landet, vilket är andra sidan av myntet att inkomstnivån är högre. Medan de högre inkomsterna beaktas fullt ut för att utjämna inkomsterna beaktas de högre kostnaderna inte alls för att utjämna kostnaderna. För det tredje är systemet oöverskådligt, på grund av det stora antalet ingående kostnadskomponenter, samtidigt som det kan hävdas att viktiga faktorer saknas givet systemets konstruktion. 7

Det faktum att det är den statistiskt uppskattade kostnaden för olika verksamheter som bestämmer vad som är den s.k. standardkostnaden innebär också att systemet får ett inslag av lotteri. De kommuner som har en faktisk kostnad lägre än standardkostnaden blir överkompenserade av systemet, de kommuner som har en högre kostnad blir underkompenserade. Tillväxtbromsar ger välfärdsförluster Hur välfärden bör fördelas mellan olika regioner (och individer) är i högsta grad en politisk fråga. Hur rådande utjämnings- och skattesystemen faktiskt påverkar Stockholmarnas välfärd och Stockholmsregionens tillväxtmöjligheter är snarare en fråga om analysmetoder och tillgång till för analysen relevant information. Att nuvarande kommunala utjämningssystem omfördelar ca 13 miljarder från Stockholmsregionen till övriga delar av landet betyder inte att Stockholmarnas välfärdsförlust är 13 miljarder. Den är större. Utjämningssystemet minskar incitamenten att främja tillväxt och byggande i många av regionens kommuner. Därigenom drivs priserna upp på småhus och bostadsrätter vilket i sin tur gör att Stockholmarnas reala inkomster minskar. Det är överhuvudtaget värt att notera att den allmänna prisnivåns regionala variation inte beaktas i det kommunala utjämningssystemet. Amerikanska studier visar att levnadskostnaderna ökar kraftigt med växande regionstorlek. Mönstret är sannolikt detsamma i Sverige. Det indikeras av följande tablå som redovisar tillgängliga jämförelser av prisnivån i Stockholmsregionen och övriga landet. Hyresbostäder: hyran per kvadratmeter var år 2000 cirka 10 procent högre än i landet som helhet. Skillnaden har ökat senare år. Småhus: medianpriset för småhus var i början av år 2002 cirka 125 procent högre än i landet som helhet. Skillnaden var hälften så stor i mitten av 1990-talet. Dagligvaror: prisnivån låg år 2000 nästan 4 procent över nivån i övriga landet Drivmedel och byggvaror: något högre priser än i övriga landet men skillnaderna är inte statistiskt signifikanta. Eftersom boende och dagligvaror svar för runt hälften av konsumtionen betyder det att skillnaderna i köpkraft mellan Stockholmare och boende i övriga landet är påtagligt mindre än motsvarande inkomstskillnader. Detta beaktas inte i det kommunala utjämningssystemet. Om det gjordes skulle betydligt mindre belopp överföras från Stockholmsregionen till andra kommuner och landsting. På köpet skulle systemet automatiskt korrigera för de fördyringar av Stockholmarnas boende som det förorsakar och som förstärks av exempelvis bruksvärdessystemet. Stockholmsregionens svarar för runt 40 procent av Sveriges BNP-tillväxt. Även om vi antar att den ekonomiska tillväxten i övriga landet är oberoende av den i Stockholmsregionen innebär det att en halvering av Stockholmsregionens tillväxt kortsiktigt minskar Sveriges BNPtillväxt med minst 0,4 procentenheter per år. På sikt skulle den minska betydligt mer eftersom en halverad tillväxttakt i Stockholmsregionen skulle sänka tillväxttakten i andra regioner. Annorlunda uttryckt skulle det svenska folkhushållet initialt förlora minst 8 miljarder kronor. På säg tio års sikt skulle den sammantagna förlusten bli betydligt större än 80 miljarder, vilket 8

motsvarar ungefär 10 000 kronor per invånare. Exemplet visar konkret hur betydelsefull utvecklingen i Stockholm är för hela landets ekonomi och därmed naturligtvis också för fördelningspolitiken. Ju långsammare Stockholmarnas inkomster växer relativt inkomsterna i andra regioner desto mindre belopp kommer successivt att omfördelas genom exempelvis det kommunala utjämningssystemet. Utvecklingen i Stockholmsregionen kan förenklat ses som bestämd av olika tillväxt- och bromskrafter. För företagens del konstitueras tillväxtkrafterna främst av de möjligheter till specialisering och skalfördelar som regionens stora och täta marknad erbjuder. Det är i första hand dessa fördelar för företagen som gör att produktiviteten är högre i Stockholmsregionen än i övriga landet. Högre produktivitet möjliggör högre löner vilket gör regionen attraktiv sett från hushållens utgångspunkt. Andra fördelar som lockar flyttare till Stockholmsregionen är det rika serviceoch kulturutbudet. Till det kommer alla de fördelar avseende arbete och karriär som den stora arbetsmarknaden erbjuder. De fördelar som är förknippade med storleken och tillgängligheten har ett pris i form av trängsel, långa arbetsresor och t ex höga lokal- och boendekostnader. Liksom i många andra storstadsregioner är den höga brottsligheten en ytterligare nackdel. Dessa förhållanden verkar självklart bromsande på storstadens tillväxt. Det framstår som uppenbart att nuvarande skatte- och utjämningssystem inte främjar storstadens växtkrafter. Det förefaller däremot som om samma system främjar bromskrafterna. Vi har redan pekat på den kommunala skatteutjämningens negativa effekter på bostadspriser och realinkomster. Den statliga beskattningens höga regionala progressivitet bidrar likaså eftersom den minskar konsumtionsfördelarna av att bo i Stockholmsregionen. Den privata konsumtionen begränsas långt mer än vad Stockholmarna får igen i form av statligt finansierad konsumtion och statliga bidrag. Vår slutsats blir att nuvarande beskattnings- och utjämningssystem stärker storstadens bromskrafter till förfång för tillväxt och välfärd i hela landet. Dessvärre pekar vår genomgång på att denna negativa effekt har förstärkts under senare år. Källor och underlag Anderstig C Stockholmsregionens roll för Sveriges tillväxt, rapport 1 år 2001, Regionplane- och trafikkontoret, Stockholm Johansson B m fl Regioner, handel och tillväxt, rapport 6 år 1998, Regionplane- och trafikkontoret, Stockholm Glaeser E Are Cities Dying, Journal of Economic Perspective, nr 2, vol 12, 1998 Söderström L Hotet mot kommunerna, Ds 2002:7 Inregia: En nationell urbanpolitik, underlagsrapport till Regionplane- och trafikkontorets projekt om urbanpolitik, maj 2002 Konkurrensverket: Varför är byggvaror dyra i Skåne och maten billig i Västsverige?, rapport 2002:1 NUTEK:s databas till underlagsrapport 17 Statsbudgeten, Regionalpolitiska utredningens slutbetänkande, SOU 2000:87 SCB:s databaser avseende befolkning, offentlig sektor samt hyror och bostadspriser 9