1(14) SW E D I SH E N V IR O N M EN T AL P R OT E C T IO N AG E NC Y YTTRANDE 2013-09-05 Ärendenr: NV-05248-13 Näringsdepartementet n.registrator@regeringskansliet.se Kopia till: n.remisserenergi@regeringskansliet.se Yttrande över promemorian Förslag till genomförande av energieffektiviseringsdirektivet i Sverige Sammanfattning Naturvårdsverket ser positivt på vissa förslag som läggs fram i promemorian, t.ex. att nya lagar om energikartläggningar och kostnads-nyttoanalyser införs. Naturvårdsverket anser dock att förslaget till genomförande i Sverige av energieffektiviseringsdirektivet behöver ändras i vissa delar för bättre och effektivare samordning med befintliga styrmedel, såsom miljöbalken och miljöledningssystem i staten. För att säkerställa att kostnadseffektiva åtgärder genomförs och målet om 20 % energieffektivisering uppfylls, behövs förutom direktivet också en mer långtgående tillämpning av miljöbalkens regler om hushållning med naturresurser (2 kap 5 miljöbalken). Detta har inte analyserats i promemorian, vilket Naturvårdsverket anser är en brist. Naturvårdsverket är negativt till förslaget till ändring av miljöbalken och menar istället att det bör klargöras att den föreslagna lagen om vissa kostnadsnyttoanalyser inte förhindrar tillstånds- och tillsynsmyndigheter att göra självständiga prövningar och begära ytterligare underlag om energieffektivisering. "Naturvårdsverket anser att bestämmelserna om energikartläggningar ska gälla också företag med hög energiförbrukning, även om de inte uppfyller den givna definitionen av "stora företag" (baserad på antal anställda, årsomsättning och balansomslutning). Naturvårdsverket ser samordningsvinster i form av minskad administration om energikartläggningarna används i samspel med prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Naturvårdsverket anserdärför att energikartläggningarna ska B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: 106 48 ST O C K HO LM T E L: 010-698 10 00 F AX: 010-698 10 99 E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(14) behandlas som offentliga handlingar och att länsstyrelserna ges ansvar för tillsynen enligt lagen om energikartläggningar i stora företag. Naturvårdsverket poängterar vikten av att tillämpningen av begreppet kostnadseffektiv beskrivs på ett tydligt och ekonomiskt korrekt sätt i det fortsatta arbetet med genomförandet av direktivet, t.ex. i förordning, föreskrift eller vägledning från en myndighet. Det finns annars en risk för att kostnadseffektivitetsanalyserna inte genomförs enhetligt och blir svårare att bedöma. Naturvårdsverket betonar vidare att samhällsekonomisk nytta i form av miljövinster också bör vägas in i genomförandet av direktivet. Energikartläggningarna bör ha som utgångspunkt att undersöka vilka åtgärder som skulle behövas för att nå minst 20% energieffektivisering, vilket bör skrivas in i lag eller annan författning. Naturvårdsverket är positivt till att kostnads-nyttoanalyser görs för att främja åtgärder för effektiv värme och kyla, men anser att det är nödvändigt med en tydlig vägledning för att uppnå enhetliga beräkningsprinciper, eftersom svårigheter finns att kvantifiera den samhällsekonomiska nyttan. Naturvårdsverket anser också att kostnadsnytto-analyser borde vara ett krav för samtliga verksamheter som omfattas av energieffektiviseringsdirektivet. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att införlivandet av energieffektiviseringsdirektivet genomförs med koppling till förordningen (2009:907) om miljöledningssystem i statliga myndigheter. Detta för att bidra till ett effektivt arbetssätt inom staten, genom att det inte uppstår likartade krav på energikartläggningar och rapporteringar av myndigheternas energieffektiviseringsarbete i olika delar av lagstiftningen. Naturvårdsverket menar att beskrivningen av effekter på miljön borde ha analyserat alternativa sätt att genomföra direktivet, så att miljökonsekvenserna hade kunnat jämföras. Naturvårdsverkets ställningstagande och skäl Övergripande synpunkter Energieffektiviseringsdirektivet handlar i de flesta fall om att minska informationsrelaterade marknadsmisslyckanden, inte att ställa krav på genomförande av åtgärder. Då är det viktigt att styrmedlen, som införs för att genomföra direktivet i Sverige, utformas på ett sätt som gör att åtgärder faktiskt vidtas. Dessutom ska "informationsstyrmedlen" på ett bra sätt samverka med andra styrmedel, såsom miljöbalken och energiskatt m.m. Direktivet är ett minimidirektiv. Det skulle vara möjligt för Sverige att införa längre gående regler i syfte att åstadkomma energieffektivisering för att uppnå det mål om 20% energieffektivisering till år 2020 som direktivet syftar till. Denna möjlighet skulle kunna utnyttjas mera i promemorians förslag, främst i
NATURVÅRDSVERKET 3(14) form av regler eller andra styrmedel som bidrar till att faktiska åtgärder genomförs, utöver att öka kunskapsunderlaget genom kartläggningar och analyser. Generellt är det positivt att företagen åläggs att ta fram utförliga kunskapsunderlag för möjlig energieffektivisering. Likaså att kartläggningarna och analyserna görs av oberoende, certifierade personer. Det är dock tveksamt om skillnaden kommer att bli så särskilt stor jämfört med hur det är i dagsläget. Vid prövningar enligt miljöbalken begärs redan idag regelmässigt in underlag från företagen som visar energisituationen och vilka möjligheter till energieffektivisering som finns. Naturvårdsverket anser att det behövs en mer långtgående tillämpning av miljöbalkens regler om hushållning med naturresurser (2 kap 5 miljöbalken). Dagens domstolspraxis är passiv och mycket sällan ställs krav på verksamhetsutövarna att vidta åtgärder. Ofta nöjer sig domstolarna med att konstatera att bolagen genomför kartläggningar och att de arbetar vidare med frågan. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning är detta inte tillräckligt och inte vad lagstiftaren avsåg när denna paragraf infördes i miljöbalken. Synpunkter på avsnitt i promemorian Avsnittsnumreringen nedan refererar till avsnitten i promemorian. Avsnitt 2.1 Förslag till lag om energikartläggning i stora företag (sid.7-9) Inledande bestämmelser, 2 Skyldighet att göra energikartläggningar, 4 Naturvårdsverket föreslår att 2 och 4 kompletteras med formuleringar gällande företag med stor energiförbrukning. Enligt 4 ska stora företag göra en energikartläggning. Stora företag definieras i 2 som företag som sysselsätter fler än 250 personer och som har en årsomsättning som överstiger 50 miljoner EUR eller har en balansomslutning som överstiger 43 miljoner EUR per år. Naturvårdsverket anser att det är olämpligt att kraven på kartläggning endast utgår från antal anställda och årsomsättning/balansomslutning. Dessa mått speglar väldigt dåligt företagets energianvändning. Det är rimligare att utgå från storleken på den energianvändning som företaget har. Det finns tillverkande företag som har lägre antal anställda än 250 men p.g.a. sina processer har en hög energiförbrukning. Eftersom det är ett minimidirektiv, borde Sverige kunna utöka kretsen av företag som omfattas av lagen. I lagen bör därför införas bestämmelser om att även företag med energiförbrukning över en viss nivå ska omfattas av skyldigheten att göra energikartläggningar. Därför föreslår Naturvårdsverket att 2 kompletteras med en definition av företag med stor energiförbrukning och att man i 4 lägger till I stora företag och i företag med stor energiförbrukning ska en energikartläggning
NATURVÅRDSVERKET 4(14) Var gränsen för stor energiförbrukning ska dras torde få utredas närmare men definitionen i 2 skulle kunna få följande lydelse: företag med stor energiförbrukning: Företag där summan av tillförd egenproducerad energi och inköpt energi är större än X MWh per år. Inledande bestämmelser, 3 Tillsynsmyndighet Naturvårdsverket föreslår att länsstyrelserna ges ansvar som tillsynsmyndighet enligt lag om energikartläggningar i stora företag. Enligt 3 ska den myndighet som regeringen bestämmer utöva tillsyn över lagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till lagen. Tillsynsmyndighetens uppgifter beskrivs närmare i 9-11. Enligt 9 ska företaget lämna de uppgifter om energikartläggningen som tillsynsmyndigheten begär och behöver för uppföljning och utvärdering. Enligt 10 ska företaget på tillsynsmyndighetens begäran lämna de uppgifter som behövs för tillsynen. Tillsynsmyndigheten får enligt 10 meddela de förelägganden som behövs. I utredningen pekas inte ut vilken myndighet som ska utöva tillsynen, men Energimyndigheten nämns i något sammanhang som möjlig tillsynsmyndighet. Naturvårdsverkets uppfattning är att för denna uppgift är det lämpligt att ge tillsynsansvaret till länsstyrelserna. Åtminstone gäller det de verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Länsstyrelsen har genom tillsynen och tillståndsprövningar enligt miljöbalken redan god lokal kännedom om anläggningarna. Frågor om energieffektivisering tas numera regelmässigt upp i tillsyn och i tillståndsprövning. Underlag för att bedöma möjligheter till energieffektivisering begärs i dessa ärenden. Med länsstyrelserna som tillsynsmyndighet skulle det finnas större möjlighet att energikartläggningarna som kommer att göras enligt lagen om energikartläggning leder till praktisk tillämpning. Erfarenheten från PFE (Programmet för energieffektivisering) var att materialet i energikartläggningarna inte gick vidare till tillsynsmyndigheter eller domstolar som underlag i ärenden enligt miljöbalken, om inte det uttryckligen begärdes av remissinstanserna i prövningsärendena. Om länsstyrelserna blir tillsynsmyndighet skulle energikartläggningarna komma länsstyrelserna till del direkt och därmed kunna användas även som underlag i tillsyn och i tillståndsärenden enligt miljöbalken. En tveksamhet skulle vara om ifall det finns tillräcklig kompetens vid länsstyrelserna för att bedöma energikartläggningarna. I utredningen sägs att tillsynsmyndighetens främsta uppgift torde vara att kontrollera att energikartläggningarna verkligen görs och att kartläggningen görs av en person som har certifiering för detta. Med den nivån på tillsynen torde det inte vara något problem för länsstyrelserna att utöva tillsynen. Den av utredningen bedömda resursen som sägs behövas för tillsynen (en årsarbetskraft för hela landet) skulle knappast räcka till en mer djupgående tillsyn än så.
NATURVÅRDSVERKET 5(14) Om det ändå anses lämpligt att Energimyndigheten är tillsynsmyndighet bör det i kommande bemyndigande anges att tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken ska delges energikartläggningen och ges tillfälle att ge synpunkter på energikartläggningen. Energimyndigheten bör få ansvar som tillsynsvägledande myndighet och ge råd och stöd till länsstyrelserna, t.ex. i fall där det är tveksamt om energikartläggningar uppfyller rimliga kvalitetskrav. Naturvårdsverket föreslår att: I första hand bör länsstyrelserna ges ansvar såsom tillsynsmyndighet enligt lag om energikartläggningar i stora företag. I andra hand bör i bemyndigandet skrivas in att tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken ska delges energikartläggningen och ges möjlighet att ge synpunkter på densamma. Skyldighet att lämna uppgifter, 9 Naturvårdsverket anser att energikartläggningarna så långt som möjligt ska behandlas som offentliga handlingar. I 9 anges att företag som omfattas av skyldigheten att göra en energikartläggning ska lämna de uppgifter som tillsynsmyndigheten begär för uppföljning och utvärdering. I 10 anges att företagen på tillsynsmyndighetens begäran ska lämna de upplysningar och de handlingar som behövs för tillsynen. I arbetet med BREF-dokument för olika industribranscher (i enlighet med tidigare IPPC-direktivet, numera i enlighet med Industriutsläppsdirektivet, IED) har från europeisk industri ifrågasatts att data om energianvändning ska vara offentligt. Detta har lett till diskussioner med kommissionen i Artikel 13 Forum. Enligt Naturvårdsverkets uppfattning finns det starka skäl för att energidata, precis som utsläppsdata, måste vara offentliga för att möjliggöra ett informationsutbyte och kunna komma fram till BAT-slutsatser även vad gäller energi. Frågan är dock ännu inte avgjord. I Sverige redovisar många företag sin energiförbrukning i miljörapporterna, men enligt föreskrifterna för miljörapport är det inte obligatoriskt. Man kan förutse att en del företag kommer att anse att resultaten av energikartläggningarna bör beläggas med sekretess. I vissa fall kan man kanske ha förståelse för detta. Kartläggningarna kommer att innehålla betydligt mer detaljerad teknisk information än vad som redovisas i BREF-dokumenten. Huvudregeln bör dock vara att energikartläggningarna ska vara offentliga. I promemorian berörs inte detta problem alls. Naturvårdsverket anser därför att frågan om offentlighet och sekretess av energikartläggningarna bör behandlas. Vägledning bör ges till
NATURVÅRDSVERKET 6(14) tillsynsmyndigheten hur rapporterna och övrig information ska hanteras. Inriktningen bör vara att energikartläggningarna så långt möjligt behandlas som offentliga handlingar. Bemyndigande, 12 Naturvårdsverket betonar att det är viktigt att i det fortsatta arbetet tydligt och ekonomiskt korrekt beskriva tillämpningen av begreppet kostnadseffektiv. Samhällsekonomisk nytta i form av miljövinster måste också vägas in i genomförandet av direktivet. I 12 ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om bl.a. 4. Betydelsen av uttrycket kostnadseffektiv enligt 7. I avsnitt 3.3.2 tas olika tolkningar av begreppet kostnadseffektiv upp. Naturvårdsverket anser att begreppet kostnadseffektiv inte kan jämställas med begreppet lönsam. Det finns vedertagna definitioner av kostnadseffektivitet 1 och Naturvårdsverket ser ingen anledning att avvika ifrån dessa. Tolkningen lönsam är dessutom direkt felaktig eftersom kostnadseffektivitet handlar om att jämföra lägsta marginalkostnad för åtgärder som leder till samma mål. Vilken innebörd begreppet kostnadseffektiv ges är av betydelse för hur olika åtgärder kommer att utvärderas i energikartläggningen. Naturvårdsverket ser inga skäl att avvika från den etablerade förståelsen av begreppet. Det är viktigt att innebörden är tydlig i det fortsatta arbetet med utformning av regelverken kring tillämpningen av begreppet. Hur begreppet tillämpas kommer att påverka hur åtgärderna kommer att behandlas vid tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. Med kostnadseffektiv avses att en åtgärd når ett givet mål till lägsta möjliga kostnad. För att kunna använda begreppet på det sättet fordras att det finns ett från början givet mål som ska uppnås. Som bakgrund för energieffektiviseringsdirektivet finns ett av EU antaget mål om 20% energieffektivisering till år 2020. Av riksdagen har detta preciserats som att målet ska mätas i relation till BNP i fasta priser, och med år 2008 som utgångsår. I den föreslagna lagen om energikartläggningar finns dock ingen tydlig koppling till vilket mål som kostnadseffektiviten ska relateras till. Det blir då helt upp till det enskilda företaget att sätta upp mål och därmed avgöra nivån för vilka åtgärder som ska kartläggas och värderas. 1 Med kostnadseffektiv avses att en åtgärd, som exempel i detta sammanhang, har lägsta marginalkostnad per sparad kwh jämfört med andra åtgärder. Detta innebär att kostnadseffektivitet alltid analyseras mot ett givet mål och att det är marginalkostnaderna som jämförs inte eventuell lönsamhet (se t.ex. Broberg T., Forslund J. & Samakovlis E. (2009): En utvärdering av kostnadseffektiviteten i stödet till energiinvesteringa i lokaler för offentlig verksamhet. Specialstudier nr 22, September 2009, Konjunkturinstitutet). Begreppet kan tolkas olika strikt i tillämpningen (till exempel kan marginalkostnad i vissa fall ersättas med genomsnittlig kostnad etc.) men tolkningsutrymmet avser inte sammanblandning med andra ekonomiska begrepp.
NATURVÅRDSVERKET 7(14) För att kunna använda begreppet kostnadseffektivitet behöver sålunda ett mål anges för de energikartläggningar som ska göras. Med ledning av direktivet anser vi att det är lämpligt att sätta detta till 20% energieffektivisering. Naturvårdsverket föreslår därför att det i lag eller annan författning skrivs in att energikartläggningen ska ha som utgångspunkt att undersöka vilka åtgärder som skulle behövas för att nå minst 20% energieffektivisering. Jämförelseåret får av praktiska skäl väljas till den tidpunkt då kartläggningen görs. Det bör poängteras att för det specifika företaget kan det under kartläggningen komma att visa sig att detta mål är för högt satt, likaväl som det kan visa sig att det går att nå betydligt längre. Kravet på att ha 20 % som utgångspunkt innebär heller inte något krav på att åtgärderna ska genomföras. Om konkreta mål inte sätts menar Naturvårdsverket att det finns risk för att kostnadseffektivitetsanalyserna inte kommer att utgöra ett rättvisande underlag för bedömning av ekonomiska förutsättningar för potentiell energibesparing, eftersom målen på mikronivå då sätts godtyckligt. Det blir därmed svårt att bedöma rimligheten i såväl valda energimål som valda kalkylvärden. I kommande förordning behöver vägledning ges kring hur begreppet kostnadseffektiv ska tillämpas vid avsaknad av sådana konkreta och reglerade mål för energieffektivisering på företagsnivå. Naturvårdsverket konstaterar vidare, mot bakgrund av tidigare erfarenheter av hur prövning enligt miljöbalken om vilka kostnader för energieffektivisering som är rimliga med hänsyn till hänsynsreglerna i 2 kap 3 och 7 görs, att det saknats ett enhetligt sätt att göra systemavgränsningar och välja beräkningsvariabler och parametrar för dess bedömningsgrunder. 2 Naturvårdsverket understryker därför att det är viktigt att den behöriga myndigheten ges i uppdrag att utarbeta tydliga riktlinjer för företagens kostnadseffektivitetsanalyser. Detta för att undvika bristande likvärdighet i underlagen, som leder till att kalkylerna blir svårare att bedöma. I förordning eller föreskrift bör tydliga definitioner eller beräkningsmetoder anges så att kostnadseffektivitetsanalyserna blir så enhetliga och jämförbara som möjligt. Naturvårdsverket betonar att vid genomförandet av direktivet bör, utöver kostnadseffektivitet, dessutom samhällsekonomisk nytta i form av miljövinster vägas in. I det remitterade förslaget ställs enbart krav på kostnads-nyttoanalyser (avseende samhällsekonomisk nytta) för värme- och kylanläggningar. Naturvårdsverket anser att ett sådant underlag borde vara ett krav för samtliga verksamheter som omfattas av energieffektiviseringsdirektivet. Ett potentiellt problem kring åtgärdsförslag i energikartläggningar är att inte alla möjliga åtgärder redovisas. Problemet kan skönjas i systemet med energideklarationer av byggnader. Där tas endast ett fåtal åtgärdsförslag upp i deklarationen. Det är troligen p.g.a. regelverkets otydlighet angående vad som räknas som kostnadseffektivt i kombination med att energiexperten kan bli skadeståndsskyldig om han ger dåliga rekommendationer. Samma problem kan 2 Naturvårdsverket konstaterar också att begreppet rimlig är mindre precist än begreppet kostnadseffektiv varvid det förra sannolikt kan ge upphov till en större spridning i beräkningsmetoder.
NATURVÅRDSVERKET 8(14) uppkomma med energikartläggningar om extern part anlitas för energikartläggningen och lista på kostnadseffektiva åtgärder ska tas fram. Det bör utredas hur detta problem kan undvikas. Naturvårdsverket konstaterar att det kan bli en skillnad mellan energikartläggningarna (om de bara visar företagsekonomiskt lönsamma åtgärder) och de underlag som behövs för miljöprövning (där även ingår miljövinster och samhällsekonomisk ränta). Energikartläggningarna i den form som de nu föreslås implementeras kan dock bli en god startpunkt för och en effektivisering av administrationen kring miljöprövning och tillsyn enligt miljöbalken. Avsnitt 2.4 Förslag till lag om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet (sid. 14-16) Bemyndiganden 5 Naturvårdsverket bedömer att behörig myndighet bör ges i uppdrag att utarbeta precisa vägledningar med metod- och kalkylvärden. I direktivets bilaga IX del 1 anges att Syftet med att utföra kostnadsnyttoanalyser med avseende på åtgärder för att främja effektiv värme och kyla enligt artikel 14.3. är att skapa ett beslutsunderlag för kvalificerad prioritering av begränsade resurser på samhällsnivå. Naturvårdsverket är positivt till att denna typ av underlag tas fram. Med hänvisning till områdets komplexitet är det dock önskvärt att ytterligare precisering avseende beräkningsmetoder och kalkylvärden tas fram gällande hur miljöeffekter och andra externa effekter ska kvantifieras på ett enhetligt sätt. Som exempel kan nämnas att det finns olika värderingsmetoder för miljöeffekter och att det är viktigt att vara tydlig med vilken metod som ska användas i syfte att uppnå enhetlighet, jämförbarhet och transparens. Detta är särskilt angeläget när det gäller att kvantifiera miljöeffekterna av en enskild åtgärd. Beräkningsprinciper för kostnadsnyttoanalyserna avseende diskonto etc. finns visserligen beskrivna i ovan nämnda bilaga (se ovan, del 1 och 2). Den vägledning som ges i bilagan behöver dock preciseras och definieras ytterligare. 3 Naturvårdsverket bedömer därför att det är nödvändigt att den behöriga myndigheten ges i uppdrag att utarbeta precisa vägledningar med metod- och kalkylvärden som vid behov löpande uppdateras. Prövning av kostnads-nyttoanalys, 8, 9 3 Olika beräkningsprinciper och parametrar för samhällsekonomiska kalkyler används med hänsyn till vilken slags investering och vilken sektor som beaktas. Se t.ex. de beräkningsvärden som tagits fram inom ramen för ASEK (Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet). För exempel på olika värderingsmetoder se t.ex. Kinell G., Söderqvist T. & Hasselström L. (2010): Monetära schablonvärden för miljöföränderingar. Naturvårdsverket rapport 6322
NATURVÅRDSVERKET 9(14) Naturvårdsverket anser att det bör göras tydligt att ett godkännande från tillsynsmyndigheten enligt den föreslagna lagen inte förhindrar tillståndsmyndigheten att begära ytterligare underlag och utredningar vad gäller energieffektivisering vid en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Enligt 8 och 9 ska tillsynsmyndigheten pröva om kostnads-nyttoanalysen uppfyller kraven i lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. I utredningen pekas inte ut vilken myndighet som ska utöva tillsynen, men på något ställe nämns Energimyndigheten som möjlig tillsynsmyndighet. På samma sätt som ovan bör övervägas om länsstyrelserna bör ges ansvaret som tillsynsmyndighet. Till skillnad från vad gäller energikartläggningar ska dock tillsynsmyndigheten enligt 8 uttryckligen pröva om kostnads-nyttoanalysen uppfyller kraven i lagen eller föreskrifter. Det kan därför i det här fallet finnas starkare skäl att låta tillsynsansvaret ligga på central nivå, lämpligen Energimyndigheten. Det bör dock i så fall skrivas in att tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken ska ges tillfälle att ge synpunkter på den utförda analysen. I bemyndigande om tillsynsmyndighet bör skrivas in att tillsynsmyndigheten enligt miljöbalken ska delges kostnads-nyttoanalysen samt ges möjligheter att ge synpunkter på denna. Myndigheten bör också granska om kostnad-nyttoanalysen utförts i enlighet med gällande vägledning för beräkningsvärden och metoder. Precis som vad gäller energikartläggningar skär kostnads-nyttoanalyser in i vad som behandlas vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken. Analyser av möjligheter att utnyttja spillvärme och producera kraftvärme begärs ofta som underlag i ansökningshandlingarna. Kraven i den föreslagna lagen kan dock ha fördelen att det blir tydligare och obligatoriskt att sådana analyser verkligen ska göras. Enligt 8 ska tillsynsmyndigheten pröva om kostnads-nyttoanalysen uppfyller kraven enligt lag och föreskrifter. Frågan är hur detta ska uppfattas vid en prövning enligt miljöbalken. Även om den analys som görs många gånger kan vara tillräcklig är det inte självklart att det är samma underlag som behövs vid prövningen enligt miljöbalken i dessa frågor. Det bör därför tydliggöras att ett godkännande från tillsynsmyndigheten enligt denna lag inte förhindrar tillståndsmyndigheten vid en ansökan om tillstånd enligt miljöbalken att begära ytterligare underlag och utredningar vad gäller energieffektivisering. Avsnitt 2.6 Förslag om ändring i miljöbalken (sid. 19-20) Naturvårdsverket anser inte att den föreslagna paragrafen 25g i 22 kap miljöbalken bör införas. Det bör klargöras att den nya lagen inte förhindrar tillstånds- eller tillsynsmyndigheten att göra självständiga prövningar och begära annat underlag angående energieffektivisering. En ny paragraf 1 d föreslås införas i 22 kap. Paragrafen skulle innebära att en ansökan om tillstånd till en anläggning där en kostnads-nyttoanalys ska utföras ska innehålla redovisning av slutsatserna och beslutet om godkännande.
NATURVÅRDSVERKET 10(14) I en ny paragraf 25 g skulle föreskriva att i domen ska slutsatserna i kostnadsnyttoanalysen redovisas. Naturvårdsverket har inget att invända mot att kostnads-nyttoanalysen redovisas i ansökan enligt miljöbalken och utgör ett underlag för tillståndsmyndigheten. Däremot ser vi ingen anledning till att slutsatserna av kostnads-nyttoanalysen ska skrivas in i domen. Man kan av det få intrycket att dessa slutsatser skulle ersätta en del av prövningen enligt miljöbalken. Vår uppfattning är att tillståndsprövningen enligt miljöbalken är helt självständig och fri gentemot den föreslagna lagen om kostnads-nyttoanalys och att den föreslagna paragrafen 25 g därför inte bör införas. Det bör klargöras att den nya lagen inte på något sätt förhindrar tillstånds- eller tillsynsmyndigheten att göra självständiga prövningar och begära annat underlag angående energieffektivisering. Avsnitt 7.1 Åtgärder för ökad energieffektivitet i byggnader som ägs av statliga myndigheter (sid. 45-49) Naturvårdsverket stödjer remissens förslag att en alternativ strategi bör väljas istället för att vidta de åtgärder som anges i artikel 5.1. Enligt artikel 5.1 i direktivet ska de byggnader som ägs av förvaltningsmyndigheter under regeringen, samt domstolarna, omfattas av kraven på renovering. Av artikel 5.1 framgår det att medlemsstaterna ska säkerställa att 3 % av den totala golvytan i uppvärmda och/eller kylda lokaler som ägs och nyttjas av dess statliga myndigheter från och med den 1 januari 2014 renoveras varje år för att uppfylla minst de minimikrav avseende energiprestanda som har fastställts med tillämpning av artikel 4 i direktiv 2010/31/EU. Istället för att vidta de åtgärder som anges i artikel 5.1 kan en alternativ strategi väljas. Den alternativa strategin innebär att andra kostnadseffektiva åtgärder kan vidtas, bland annat totalrenoveringar och åtgärder för att få till stånd beteendeförändringar hos byggnadsanvändare i syfte att senast 2020 i byggnader som kommer i fråga och som ägs och nyttjas av statliga myndigheter åstadkomma energibesparingar vilka som minimum motsvarar vad som krävs rapporterat på årsbasis. Naturvårdsverket stödjer remissens förslag att en alternativ strategi bör väljas. Strategin innebär för Sveriges del att vid utgången av 2020 ska Statens fastighetsverk och Fortifikationsverket ha genomfört åtgärder som minskar energianvändningen i byggnaderna åtminstone med 21 GWh. Naturvårdsverket vill dock påpeka att det inom ramen för förordning (2009:907) om miljöledningssystem i statliga myndigheter redan finns krav på att statliga myndigheter ska redovisa hur de arbetar med energieffektiviseringsåtgärder. Därmed så arbetar också andra myndigheter som äger byggnader med att minska sin energianvändning.
NATURVÅRDSVERKET 11(14) Avsnitt 7.2 Statliga myndigheters inköp (sid. 49-51) Naturvårdsverket anser att efterlevnaden av direktivets krav enligt artikel 6.1 bör kunna redovisas och följas upp inom ramen för miljöledningsförordningen. Enligt direktivets artikel 6.1 första stycket ska statliga myndigheter endast köpa produkter, tjänster och byggnader med hög energiprestanda under vissa givna förutsättningar. I promemorian föreslås att den i artikel 6.1 angivna skyldigheten bör implementeras på förordningsnivå samt att den närmare utformningen av reglerna bör övervägas i samband med detta. Det går mot bakgrund av det sagda inte att kommentera reglernas utformande. Naturvårdsverket vill dock i sammanhanget uppmärksamma på att de myndigheter som omfattas av förordningen om miljöledning i staten bl.a. ska beskriva upprättade miljömål samt att dessa miljömål kan komma att betydelse för definitionen av begreppet kostnadseffektivitet. Enligt förordningen om miljöledningssystem så ska statliga myndigheter där så är relevant ställa miljökrav i sina upphandlingar. Detta omfattas också av upphandlingar som kopplar till energieffektiviseringsåtgärder. Myndigheterna som omfattas av förordningen redovisar hur de arbetar med att ställa miljökrav i sina upphandlingar årligen till Naturvårdsverket. Naturvårdsverket vill poängtera att kraven på statliga myndigheter att köpa produkter mm med hög energiprestanda förutsatt att det är förenligt med kostnadseffektivitet har en omvänd bevisbörda än miljöbalkens formulering om att Bästa möjliga teknik ska användas vid yrkesmässig verksamhet så långt det inte är orimligt. Naturvårdsverket anser att det bör övervägas om Sverige kan gå längre än EU:s minimikrav och ange att produkter med högsta energiprestanda ska köpas om det inte är orimligt. Avsnitt 7.3 Övriga åtgärder för ökad energieffektivitet i statliga myndigheter (sid. 51 och 52) Naturvårdsverket anser att det är viktigt att kravet på att myndigheterna ska anta en strategi för energieffektivisering och årligen rapportera sina framsteg, bör ske inom ramen för förordningen om miljöledningssystem för statliga myndigheter. Enligt artikel 5.7 i direktivet ska statliga myndigheter arbeta strategiskt och strukturerat med energieffektiviseringsåtgärder. Statliga myndigheter ska därför anta en strategi med mål och handlingsplaner för energieffektivisering samt årligen rapportera sina framsteg. Närmare krav ska tas fram i förordning. I remissen beskrivs att åtgärderna ska genomföras fortlöpande, exempelvis inom ramen för myndigheternas miljöledningssystem enligt förordningen (2009:907) om miljöledningssystem i statliga myndigheter.
NATURVÅRDSVERKET 12(14) Naturvårdsverket har enligt förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter ett ansvar för att årligen redovisa till regeringen hur myndigheternas miljöledningssystem upprätthålls och utvecklas utifrån de krav som ställs i förordningen. De myndigheter som omfattas av förordningen redovisar årligen till Naturvårdsverket hur miljöledningsarbetet fortskrider. En del i redovisningen är att beskriva upprättade miljömål och handlingsplaner och hur miljömålen uppnåtts. Miljömålen och handlingsplanerna omfattas av myndigheternas åtgärder då det gäller energieffektivisering. Naturvårdsverket anser att det är av vikt att kravet på att myndigheterna ska anta en strategi med mål och handlingsplaner för energieffektivisering och därefter årligen rapportera sina framsteg, bör ske inom ramen för förordningen om miljöledningssystem för statliga myndigheter. Detta för att redan befintliga rapporterings- och uppföljningssystem inom staten bör användas. Syftet är också att undvika att myndigheterna behöver redovisa liknande uppgifter vid flera tillfällen. Det bör dock utredas vidare hur Energimyndighetens nuvarande rapporteringsoch uppföljningssystem enligt förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter förhåller sig till den inrapportering som sker till Naturvårdsverket enligt förordningen om miljöledning i staten. Idag finns redan ett etablerat samarbete mellan Naturvårdsverket och Energimyndigheten i denna fråga då vissa likartade uppgifter rapporteras av myndigheterna till både Naturvårdsverket och Energimyndigheten. Avsnitt 9. Artikel 8.4-8.7 En ny lag om energikartläggning för stora företag (sid. 61 till 63) Naturvårdsverket anser att om det finns myndigheter som kommer att omfattas av kravet på att genomföra energikartläggningar och dessa myndigheter redan omfattas av förordningen om miljöledningssystem för statliga myndigheter, bör detta krav ställas inom ramen för miljöledningsförordningen. Enligt artikel 8.4-8.7 är stora företag skyldiga att göra en energikartläggning. Förslaget innebär att stora företag ska göra en energikartläggning senast den 5 december 2015 och därefter minst vart fjärde år. Enligt remissen kan också stat, kommuner och landsting omfattas av definitionen av företagsbegreppet. Naturvårdsverket har enligt förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter ett ansvar för att årligen redovisa till regeringen hur myndigheternas miljöledningssystem upprätthålls och utvecklas utifrån de krav som ställs i förordningen. De myndigheter som omfattas av förordningen redovisar årligen till Naturvårdsverket hur deras energieffektiviseringsarbete bedrivs inom myndigheten.
NATURVÅRDSVERKET 13(14) I förslaget framgår att företag som har certifierade miljöledning- eller energiledningssystem får undantas från kravet att göra energikartläggningar om energikartläggningen genomförs inom ramen för systemet. Naturvårdsverket anser därför att om det finns myndigheter som kommer att omfattas av kravet på att genomföra energikartläggningar och dessa myndigheter redan omfattas av förordningen om miljöledningssystem för statliga myndigheter, bör detta krav ställas inom ramen för miljöledningsförordningen. De myndigheter som har krav på sig att genomföra energikartläggningar bör därmed årligen rapportera detta arbete till Naturvårdsverket inom ramen för miljöledningsarbetet. Syftet är att bidra till ett effektivt arbetssätt inom staten genom att det inte ska uppstå likartade krav på energikartläggningar och rapporteringar av myndigheternas energieffektiviseringsarbete i olika delar av lagstiftningen. Avsnitt 10 Främjandeåtgärder avseende information, energikartläggning och energitjänster (sid. 73-86) Naturvårdsverket tillstyrker att energikartläggningar främjas aktivt med samma ambitionsnivå som det befintliga energikartläggningsstödet eller högre. Detta eftersom små- och medelstora företag kan ha informationsrelaterade marknadsmisslyckanden och att kartläggningsstödet på ett bra sätt kompletterar energiskatterna. Naturvårdsverket tillstyrker att kommunal energi- och klimatrådgivning används för att genomföra direktivets paragrafer om information och rådgivning. Vi instämmer också i föreslaget att vidareutveckla uppföljningen av dess resultat, men vill tillägga att uppföljningen också bör inriktas på lärande om vad som fungerar bra och vad som fungerar dåligt, inte enbart syfta till resultatredovisning. Naturvårdsverket menar att Energimyndigheten bör ges i uppdrag att ta fram underlag och kompetensstöd till kommunala energi- och klimatrådgivare så att dessa kan ger information till banker, arkitekter och andra högt specialiserade yrkeskategorier. Rimligen är det lättare för en central myndighet som Energimyndigheten att planera sådana informationsinsatser, som kräver hög kompetens (t ex om bankväsendets funktionssätt) och hög grad av målgruppsanpassning. Avsnitt 21.7 Miljön (sid. 185) Naturvårdsverket menar att beskrivningen av effekter på miljön är bristfällig, eftersom promemorian inte innehåller bedömningar av miljökonsekvenserna av alternativa genomförandesätt av direktivet. Visserligen innebär energieffektivisering, som direktivet och promemorians förslag syftar till, minskad miljöbelastning såsom beskrivs i avsnitt 21.7. Men direktivet kan genomföras på olika sätt i Sverige och då ska de olika miljökonsekvenserna av
NATURVÅRDSVERKET 14(14) de olika sätten att genomföra direktivet belysas. Det kan finnas sätt att genomföra direktivet i Sverige som ger ännu bättre miljöeffekter än förslagen i promemorian. Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschef Martin Eriksson. I beredningen av detta ärende har bland annat handläggare Elisa Abascal Reyes och Karl von Bothmer deltagit. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit handläggare Tea Alopaeus, Olof Åkesson, Katrin Nilsson Taylor (föredragande) och enhetschef Gunilla Sallhed. För Naturvårdsverket Martin Eriksson Katrin Nilsson Taylor Kopia till: miljodepartementet.registrator@regeringskansliet.se