Budgetprocessens betydelse för god ekonomisk hushållning JENS DIETRICHSON OCH LINA MARIA ELLEGÅRD

Budgetprocessens betydelse för god ekonomisk hushållning JENS DIETRICHSON OCH LINA MARIA ELLEGÅRD

Upplägg 1) Ekonomiskt nuläge 2) Varför (och när) kan budgetregler påverka den ekonomiska hushållningen? 3) Vad säger tidigare forskning? 4) Budgetregler och finansiella mål i svenska kommuner finns det ett samband med god ekonomisk hushållning? 5) Begränsningar: Orsakssamband eller korrelationer?

Sverige Inga konkurser eller inställda betalningar i kommuner eller landsting. Generellt stödprogram efter finanskrisen men inga selektiva stödåtgärder sedan Kommundelegationen och Bostadsdelegationen.

Kommuner: Årets resultat 1998-2012 Årets resultat i procent av totala skatteintäkter Procent 0 1 2 3 4 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Kommuner: Soliditet 1998-2012 Soliditet exkl och inkl pensionsåtagande före 1998 Procent 0 20 40 60 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Exkl pensionsåtagande Inkl pensionsåtagande

Kommuner: Soliditet 2012 Soliditet inkl pensionsåtagande 2012 Andel 0.02.04.06.08.1-120 -100-80 -60-40 -20 0 20 40 60 Procent

Landsting: Årets resultat 1999-2012 Årets resultat i procent av totala skatteintäkter Procent -4-2 0 2 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Landsting: Soliditet 1999-2012 Soliditet Procent 0 10 20 30 40 50 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Landsting: Soliditet 2012 Soliditet 2012 Andel 0.05.1.15.2-5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 Procent

Budgetprocessen Prognos & förslag Förhandling & beslut Implementering & uppföljning

Problem i budgetprocessen Vilka problem i budgetprocessen skulle kunna lösas av regler? Två typer av problem: Planerande och implementerande verksamheter har delvis olika intressen. Budgetperioder är begränsade i tid medan verksamheten är fortgående.

Svenska kommuners organisering Beslutar om och följer upp budgeten Kommunfullmäktige Kommunstyrelse Kommunstyrelsens förvaltning Skolnämnd Omsorgsnämnd Tekniska nämnden Socialnämnden osv Skolförvaltning Omsorgsförvaltning Tekniska förvaltningen Socialförvaltning Implementerar budgeten

Gemensamma resurser olika ansvar Kommunstyrelse/kommunfullmäktige har ansvar för helheten nämnder har endast ansvar för sin del av verksamheten. Nämnders roll i förhandlingen om budgeten är att vara förespråkare för sin egen verksamhet. Nämnder har förhandlingsmakt. T ex har de bättre information om sin egen verksamhet än vad de centrala delarna har.

Gemensamma resurser olika ansvar Intressekonflikter är inte nödvändigtvis begränsade till relationen mellan kommunstyrelsen och nämnderna. Återfinns förmodligen även längre ner i hierarkin, t ex mellan skolförvaltningen och enskilda skolor. Problemet är inte heller begränsat till kommuner eller landsting, återfinns t ex inom regeringar mellan en finansminister och ministrar för olika verksamheter.

Potentiellt verksamma regler Tre typer av regler som kan minska problem grundade i intressekonflikter: 1) Minska implementerande enheters förhandlingsmakt genom begränsningar av förslagsrätt, förutbestämda ersättningsnivåer (kr per brukare). (Centralisering) 2) Belöna/bestraffa för uppnående av finansiella mål, t ex för att hålla budget. 3) Minska intressekonflikterna genom att inte renodla ansvar, t ex: nämndsordföranden i kommunstyrelsen; kommundirektör chef över förvaltningscheferna.

Resursfördelning över tid Budgetperioder är alltid begränsade i tid medan verksamheter i regel inte är begränsade på samma sätt. Om oanvända budgetmedel måste återlämnas vid varje periods slut finns incitament till att spendera alla medel varje period. Om föregående periods faktiska kostnadsnivå används som underlag till nästa periods budget, skapas också incitament till att inte visa överskott eller till att visa underskott.

Överskotts- och underskottshantering Att låta implementerande enheter behålla eventuella överskott och underskott kan minska de problematiska incitamenten. Överskottshantering ger implementerande enheter större autonomi och indikerar förtroende. Skapar dock osäkerhet kring när medel kommer att användas - konflikt med (kortsiktiga) finansiella mål?

Tidigare nationalekonomisk forskning Stor litteratur som företrädesvis undersökt länder, men resultaten för regioner och kommuner är relativt lika. Centralisering är korrelerat med lägre underskott och lägre skuldökning både i länder och i kommuner/regioner. Finansiella mål, framförallt om de backas upp av trovärdiga sanktioner, ger också lägre underskott. Få kvantitativa studier av regler som minskar konflikter.

Tidigare nationalekonomisk forskning Få kvantitativa studier av över- och underskottsregler. En studie av upphandlade varor och tjänster i amerikanska myndigheter indikerar att avsaknaden av överskottsöverföring gör att varor och tjänster som upphandlas i december håller lägre kvalitet. En rapport från 2005 om svenska kommuner finner inget samband mellan överskotts- och underskottsregler och årets resultat per invånare (på kommunövergripande nivå).

Budgetregler i svenska kommuner Vi genomförde en enkät under 2010 där ekonomichefer/budgetchefer i 265 svenska kommuner svarade på frågor om sin budgetprocess. Sämre svarsfrekvens på vissa individuella frågor. Resultat från två tidigare uppsatser samt det nya projektet.

Budgetregler i svenska kommuner Korrelerat med = statistiskt signifikant i en regressionsanalys med årets resultat per invånare år 2010 som utfallsvariabel. Vi inkluderar variabler som på olika sätt mäter bl a intäkter, tidigare ekonomiska resultat, fragmentering, politisk färg, demografi, typ av kommun.

Intressekonflikter 56% av kommunerna uppger att det finns en skillnad i hur kommunstyrelse/ kommunfullmäktige och nämnder värderar att ha en ekonomi i balans. Den här typen av intressekonflikt är negativt korrelerad med årets resultat 2010 på övergripande kommunnivå. Förekomsten av konflikter är positivt korrelerad med att ha upplevt ekonomisk stress och att ha relativt många nämnder. Konflikter är ovanligare i kommuner där nämndsordförande också återfinns i kommunstyrelsen.

Centralisering Mäter graden av centralisering i budgetprocessen med frågor om: Nämnderna eller kommunstyrelse som tar fram det första förslaget till budget. Möjligheterna för nämnderna att komma med ändringsförslag under budgetprocessen. Resursfördelningen är styrd av centralt fastställda styckkostnader (kr/elev etc).

Centralisering 77% av kommunerna är centraliserade i någon mån, 18% är i hög grad centraliserade. Centralisering är positivt korrelerat med årets resultat, åtminstone i kommuner med relativt hög grad av intressekonflikter. Dock: kommuner som är centraliserade i någon mån låter också i stor utsträckning sina nämnder föra över underskott och överskott till nästkommande budgetår.

Risk att bli ersatt vid budgetunderskott Mäter denna risk genom att presentera olika scenarier där den största nämnden/förvaltningen går med underskott och fråga om nämndens ledning och/eller förvaltningschef skulle kunna bli ersatt om det inträffade. I 68% av kommunerna finns det en relativt hög risk att nämndens ledning skulle bli ersatt vid systematiska underskott. Motsvarande risk för förvaltningschefer återfinns i 78% av kommunerna.

Risk att bli ersatt vid budgetunderskott Hög risk att bli ersatt vid systematiska underskott för förvaltningschefer är positivt korrelerat med årets resultat. Ingen korrelation mellan risk för nämndens ledning och årets resultat. Kommuner har dock ofta samma risknivå för både nämndens ledning och förvaltningschef.

Överskotts- och underskottshantering Frågar om den största nämnden får behålla eventuella överskott (helt eller delvis) och måste föra över eventuella underskott till nästa budgetår. I 45% kommunerna behåller den största nämnden överskott, medan 33% av kommunerna har motsvarande regel för underskott. Hög grad av samvariation mellan de två reglerna.

Överskotts- och underskottshantering Att få behålla överskott är positivt korrelerat med årets resultat i kommuner där det finns en förhållandevis stor intressekonflikt. Att tvingas föra över underskott är positivt korrelerat med årets resultat i kommuner med en förhållandevis liten eller ingen konflikt. Mycket ovanligt att ha dessa regler och inte samtidigt också ha en budgetprocess som är centraliserad i någon utsträckning.

Övriga förklaringar Variabler som är (stabilt) signifikant korrelerade med årets resultat per invånare 2010: Förändringen av intäkterna. Flerårsbudgetens status. Förorts-, pendlar-, varuproducerande kommun.

Övriga förklaringar Saker som inte samvarierar starkt med årets resultat per invånare när vi inkluderar samtliga variabler: Intäktsnivån. Skattekraftsnivån. Starka politiska majoriteter. Storleken på kommunfullmäktige. Om nämndsordförandena sitter i kommunstyrelse. Om kommundirektören är förvaltningschefernas chef. Betyder inte nödvändigtvis att de inte kan spela roll, men de är förmodligen inte de viktigaste förklaringarna.

Finansiella mål i svenska kommuner Ett problem i tidigare studier är att mått på länders/regioners/kommuners ambition oftast saknas. Relaterat: ett högre årets resultat är inte nödvändigtvis lika med ett bättre resultat, kommuner och landsting ska ju inte agera som vinstmaximerare. Ett tänkbart sätt att minska dessa problem att titta på vilka finansiella mål som kommunerna satt upp för sig själva.

Finansiella mål i svenska kommuner Vi har undersökt vilka finansiella mål som finns i kommunerna genom att granska samtliga 290 årsredovisningar från 2010. Intressant också mot bakgrund av kommunallagens krav på att den kommunala budgeten ska innehålla finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning.

Finansiella mål i svenska kommuner Antal finansiella mål 2010 Andel 0.1.2.3 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Antal mål

Finansiella mål i svenska kommuner Tabell: Målområden, förekomst och måluppfyllelse Förekomst Måluppfyllelse (1) (2) (3) (4) Antal Antal kommuner Mål Årets resultat kommuner 256 Andel i % 88% som följer upp 254 Måluppfyllelse 78% Självfinansiering investeringar 149 51% 147 82% Soliditet 101 35% 98 68% Låneskuld 79 27% 74 82% Nettokostnadsandel 72 25% 72 74% Skattesats 47 16% 47 91% Pensionsåtagande 42 14% 37 68% Investeringsnivå 39 13% 38 63% Likviditet 28 10% 26 85% Kostnadsutveckling 17 6% 15 53% Nämndernas budgetföljsamhet 16 6% 12 33% Eget kapital 15 5% 15 87% Avgiftsfinansierad verksamhet 8 3% 8 88% Generationsprincip 7 2% 5 60% Lånemål, övriga 6 2% 4 50% Kostnadseffektivitet 6 2% 5 80% Andra mål 51 18%

Finansiella mål i svenska kommuner Resultatmål i procent av totala skatteintäkter 2010 Andel 0.1.2.3.4 100 101 102 103 104 Procent

Finansiella mål i svenska kommuner Kommunerna uppfyller lagkravet i mycket hög utsträckning. Problematiskt för forskningen tyvärr

Budgetregler och resultat på nämndnivå Problem i tidigare studier att regler och resultat inte undersöks på samma nivå. Vissa regler borde främst påverka implementerade enheters resultat I vårt fall: risken för förvaltningschefer att bli ersatta vid systematiska underskott och möjligheten att föra över under- och överskott. Vi har inhämtat 2010 års resultat på nämndnivå från samtliga kommuners årsredovisningar och använder denna information i en regressionsanalys. Utfallsmått: den största nämndens resultat i procent av dess totala bruttokostnader.

Budgetregler och resultat på nämndnivå Andel 0.05.1.15.2.25-7 -6-5 -4-3 -2-1 0 1 2 3 4 5 Resultat i procent av totala kostnader Behåller överskott Behåller inte överskott

Budgetregler och resultat på nämndnivå Andel 0.05.1.15.2.25-7 -6-5 -4-3 -2-1 0 1 2 3 4 5 Resultat i procent av totala kostnader Behåller underskott Behåller inte underskott

Budgetregler och resultat på nämndnivå Att låta nämnderna föra över eventuella överskott är starkt positivt korrelerat med nämndernas resultat. Ca 0.9 procentenheters högre resultat och 30 procentenheters högre sannolikhet för överskott. Att tvinga nämnderna att även föra med sig underskott till nästa budgetår är (ibland) negativt korrelerat med nämndernas resultat. Men, nästan alla kommuner har antingen båda reglerna eller ingen och det positiva resultatet för överskott drivs av de som har båda.

Budgetregler och resultat på nämndnivå Att ha en relativt stor risk för att förvaltningschefen blir ersatt vid systematiska underskott är också starkt positivt korrelerat med nämndernas resultat. Ca 0.7 procentenheters högre resultat och 20 procentenheters högre sannolikhet för överskott. Centralisering är inte korrelerat med nämndernas resultat, vilket är teoretiskt rimligt, det bör endast påverka storleken på budgeten. Inte beslutet att följa budget eller inte. Inga skillnader med avseende på om kommuner har intressekonflikter eller inte på nämndnivå.

Begränsningar Data om budgetregler endast för 2010. Kommuner och landsting har till uppgift att leverera tjänster till sina medborgare på ett effektivt sätt, inte maximera årets resultat. Orsakssamband eller bara korrelationer?

Högre resultat effektiv verksamhet? Kan budgetregler som är bra för den strikt ekonomiska hushållningen vara problematiska för kvaliteten? En starkt centraliserad budgetprocess riskerar att missa viktig information från nämnder/implementerande enheter. Ett nitiskt hållande av budget varje år skulle kunna inverka negativt på effektiviteten. Många nämnder arbetar under mycket osäkerhet. Rimligare att utvärdera över ett antal år. Svårt att se att möjligheten att föra över överskott skulle inverka menligt på kvaliteten, snarare tvärtom.

Orsakssamband eller korrelation? Svenska statens budgetsaldo i förhållande till BNP 6% 4% 2% 0% 1970-2% 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010-4% -6% -8% -10% -12% -14%

Orsakssamband eller korrelation? Problem att identifiera effekten av budgetregler som kommuner/regioner/länder kan välja själva att införa eller inte. Troligt att höga ambitioner för den ekonomiska hushållningen och att ha vissa typer av budgetregler är tätt sammankopplade. Beror våra och den tidigare forskningslitteraturens resultat istället på att det är svårt att mäta ambitioner på ett bra sätt?

Lösningar? Med randomiserade experiment kan forskaren se till att förekomsten av budgetregler är orelaterad till en kommuns karaktär genom att slumpmässigt förse kommuner med regler. Svårt att genomföra i fält och är möjligen inte nog om en viss ambitionsnivå är nödvändig för att en viss regel ska fungera svårt att skilja effekten av regeln från viljan att se till att den efterföljs.

Lösningar? I laboratorieexperiment kan både regler och incitamenten att se till att regeln efterlevs kontrolleras genom att deltagarna förses med regler slumpmässigt och får betalt i olika utsträckning för att se efter att regler efterlevs. Ytterst få laboratorieexperiment med budgetregler har genomförts och inga när det gäller t ex över- och underskottshantering.

Summering Våra resultat och tidigare forskning indikerar att de regler och normer som styr budgetprocessen påverkar den ekonomiska hushållningen. Centralisering verkar spela roll på övergripande nivå, men inte för nämndernas resultat (men möjligen för storleken på budgeten). Att förvaltningschefer har relativt stor risk att bli ersatta vid systematiska underskott och att låta nämnder behålla överskott mellan budgetår är starkt positivt korrelerat med högre resultat.

Tack för att ni lyssnade! jens.dietrichson@nek.lu.se