Europa ja, men hur? - svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad

YTTRANDE Dnr 100-172-2004 Utrikesdepartementet Europa ja, men hur? - svenska myndigheters uppfattning om EU:s inre marknad Delrapport i utredningen Försteg till nationell studie för att utveckla den inre marknaden i Sverige. Rapporten behandlar svenska förvaltningsmyndigheters uppfattning om EU:s inre marknad. Motsvarande rapporter om svenska domstolar och företag kommer att följa. Resultat av vår intervjuundersökning Kunskaperna om och attityder till EU:s inre marknad varierar stort mellan myndigheterna och inom myndigheterna. Ibland blir myndighetens attityd beroende av enstaka personers inställning. Myndigheterna har i dag inga strategier för hur de ska driva EU-frågor. En genomgående uppfattning bland intervjupersonerna är att tydligare riktlinjer och strategiska mål för EU-arbetet behövs. Samordningen mellan myndigheterna, och mellan myndigheter och regeringskansliet, måste bli bättre för att Sverige ska kunna utnyttja den inre marknaden. Sverige är ofta sen i starten vid införlivandet av EU:s rättsakter. Inom enstaka områden finns ibland uppfattningen att EU-regler bör kringgås. Detta upplevs som sanktionerat från högsta nivå inom ansvarigt departement. Kollegiets förslag Kommerskollegium föreslår att verksförordningen, myndigheternas instruktioner och regleringsbreven kompletteras så att innebörden av EUmedlemskapet klargörs. Regelverket ska underlätta för regeringen att ge myndigheterna styrning i EUarbetet och för Riksdagen att följa upp och utvärdera. Myndigheterna bör ta fram strategier för sitt EU-arbete. B O X 6803, 113 86 S T O C K H O L M B E S Ö K S A D R E S S : D R O T T N I N G G A T A N 89 T E L E F O N 0 8-690 48 00, FAX 0 8-30 67 5 9 P O S T G I R O 9 5 39 81-8 i n t e rn e t: http://www.komme r s. s e

Yttrande Sida 2(19) Innehållsförteckning Sammanfattning... 1 Innehållsförteckning... 2 1 Uppdraget och dess bakgrund... 3 2 Genomförande av uppdraget... 3 3 Tidigare utredningar... 4 3.1 Svenska myndigheters inställning till EU... 4 3.2 Den svenska förvaltningsmodellen och EU-medlemsskapet... 4 4 Kollegiets undersökning... 5 4.1 Har myndigheterna EU-strategier?... 6 4.2 Införlivande av EU-lagstiftning... 6 4.2.1 Inställning till EU-lagstiftning... 6 4.2.2 Införlivandet av EU-lagstiftning i nationell rätt... 7 4.2.3 Problem vid införlivandet... 7 4.3 Tillämpning av EU-rätten... 99 4.3.1 Anmälningsproceduren enligt 98/34/EG... 10 4.3.2 Ömsesidigt erkännande... 11 4.4 EU-kompetens... 12 4.4.1 Praktisk hantering av EU-frågor... 12 4.4.2 Kompetens inom EU-rätten... 122 4.4.3 Kompetensutveckling... 13 4.4.4 Exemplet Forum Europa... 13 4.5 Myndigheterna om den svenska förvaltningsmodellen... 133 5 Kollegiets analys av problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden... 15 5.1 Sveriges hållning i EU-arbetet... 15 5.1.1 Togs de nya möjligheterna till vara?... 15 5.1.2 Det behövs stöd för att ändra arbetssättet... 15 5.2 Det demokratiska dilemmat... 16 5.2.1 Uppgifter måste delegeras och kraven på redovisning öka... 16 5.2.2 De grundläggande styrinstrumenten behöver uppdateras... 166 5.3 Den tidskrävande lagstiftningsprocessen... 17 5.3.1 Lagstiftningsprocessen bör startas tidigare... 17 5.3.2 och samordningen ses över... 17 5.4 Slutsats... 177 6 Kollegiets förslag... 18 6.1 Bättre styrning!... 18 6.1.1 Verksförordningen... 18 6.1.2 Myndigheternas instruktioner... 18 6.1.3 Regleringsbreven... 19 6.1.4 Underlätta styrning, uppföljning och utvärdering... 19 6.2 EU-strategier hos våra myndigheter!... 19

Yttrande Sida 3(19) 1 Uppdraget och dess bakgrund En undersökning av svenska intressenters uppfattning om EU:s inre marknad Regeringskansliet har uppdragit åt Kommerskollegium att kartlägga och analysera svenska intressenters uppfattning 1 om EU:s inre marknad och hur den påverkat verksamheten. Utredningen omfattar primärt svenska företag och myndigheter, inklusive domstolar. Arbetet ska visa på problem, möjligheter och områden som är strategiskt viktiga. Bakgrunden till uppdraget är en önskan om att ta till vara den inre marknadens potential. Fortfarande tio år efter medlemskapet i EU förefaller det som om problem och möjligheter ofta bedöms ur ett svenskt perspektiv. Sverige har ibland svårt att agera tillräckligt proaktivt i EU:s beslutsprocess. Från att ha legat i framkant när det gäller införlivande av EU-lagstiftning tyder EU:s resultattavla på att Sverige nu halkar efter. För att ge inre marknaden ett bättre genomslag i Sverige, och ge svenska intressenter möjligheter att utnyttja dess fulla potential, finns det planer på att ta fram en nationell strategi. Kollegiets undersökning utgör underlag i det arbetet. Uppdraget redovisas i bilaga 1. 2 Genomförande av uppdraget Analys av tidigare studier har kompletterats med egna attitydundersökningar De svenska myndigheternas EU-arbete har allt sedan början av 1990-talet varit föremål för återkommande utredningar. Dessa har framför allt behandlat den svenska förvaltningsmodellen och frågan om hur väl den passar i en allt mer internationell verklighet. Vi har bland annat tagit del av studier som gjorts av Statskontoret och rapporter som presenterats av SCORE (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor). Det har varit naturligt att ta tillvara de resultat som dessa utredningar givit (bilaga 2). I kapitel 3 nedan sammanfattas de viktigaste ingångsvärdena för vår egen analys. Dessa studier har vi under hösten kompletterat med egna attitydundersökningar, som gjorts i samarbete med Gullers Grupp Informationsrådgivare AB (bilaga 4). Resultatet redovisas i kapitel 4 nedan. Kollegiets egna utredningar och erfarenheter i rollen som inremarknadsmyndighet och SOLVIT-center/kontaktpunkt för myndigheter, företag och privatpersoner har vi också utnyttjat. Vår analys återfinns i kapitel 5 och våra förslag i kapitel 6. Detta yttrande är en delrapport i utredningen Försteg till nationell strategi för att utveckla den inre marknaden i Sverige. Utredningsarbetet bedrivs i projektform. I projektgruppen ingår Thomas Gille, Kristina Langéen Jakobsson (projektledare), Ingrid Lindeberg, Tomas Lindell, Richard Rosengren och Anna Sabelström. 1 Kunskaper, attityder, förtroende

Yttrande Sida 4(19) 3 Tidigare utredningar 3.1 Svenska myndigheters inställning till EU Tre kategorier av myndigheter: nationalistiska, kopierande, proaktiva Myndigheternas engagemang för EU-frågor verkar ha förändrats över tiden, dvs. före Sveriges EU-inträde och efter, samt före det svenska ordförandeskapet i ministerrådet och efter den tiden. Denna bild bekräftas vid en genomgång av tidigare rapporter där myndigheternas inställning till EU-frågor belysts. 2 I en tidig rapport om myndigheternas inställning till EU-frågor 3 framhävdes tre kategorier av myndigheter, klassade efter hur de förändrat sitt arbete efter anslutningen till EU. Den första kategorin såg som sin uppgift att värna det redan uppbyggda nationella systemet. De hade områden att bevaka som traditionellt hanterades nationellt och som tillhörde betydelsefulla politiska områden. Ett exempel som nämns i tidigare rapporter är arbetarskyddsfrågor som hanterades av dåvarande Arbetarskyddsstyrelsen. Tillsynen av arbetsmiljön, som sköttes genom yrkesinspektionen, ansågs vara en viktig nationell fråga som skulle drivas effektivt och i huvudsak opåverkad av europeiseringen. Den andra kategorin kunde konfliktfritt driva samma linje som EU genom att kopiera det europeiska regelverket på nationell nivå. På exempelvis konkurrensområdet medförde EU-medlemskapet inte några förändringar av regelverk eller organisation. Den nya svenska konkurrenslagen, som kom 1993, kopierade exakt EU:s regelverk. Den tredje kategorin av myndigheter som nämns i tidigare rapporter karakteriseras som proaktivt. Dessa myndigheter såg möjligheter i Sveriges medlemskap eftersom målen på europeisk nivå visade sig ligga nära myndighetens egna målsättningar. Läkemedelsområdet nämns som exempel där ambitionerna nationellt och på EU-nivå var övervägande desamma, bland annat att värna intressen för svensk industri och nyttan för patienten. Det ansågs självklart att Sverige, som alltid hade arbetat för internationellt samarbete, också skulle vara pådrivande i EU. Den nationella kontrollmyndighetens status hade dessutom förhållandevis stor betydelse för den status ett lands läkemedelsindustri fick. 3.2 Den svenska förvaltningsmodellen och EU-medlemskapet Den svenska förvaltningsmodellen har bedömts fungera för EU-medlemskapet Både före och efter Sveriges inträde i EU har myndigheter och forskare vid ett flertal tillfällen utrett hur den svenska förvaltningsmodellen förhåller sig till de krav som EUsamarbetet ställer. Vi tänker här både på utformningen av lagstiftningen och på regeringens förhållande till förvaltningsmyndigheterna. Den svenska förvaltningsmodellens förhållande till EU-arbetet ligger lite vid sidan av vårt egentliga utredningsuppdrag, men 2 Se vår sammanställning i bilaga 2. 3 Europa och staten Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning, rapport till förvaltningspolitiska kommissionen från 1997. Bengt Jacobsson är professor i förvaltningsekonomi vid Södertörns högskola och forskningsledare vid SCORE (Stockholm Center for Organizational Research).

Yttrande Sida 5(19) eftersom ett flertal intervjupersoner i vår undersökning spontant tagit upp denna fråga har vi valt att belysa den. Statskontoret har tidigare gjort bedömningen att det inte behövs några konstitutionella förändringar för att klara den svenska beredningen av EU-beslut. En ökad användning av formella rutiner, såsom skriftliga instruktioner, föreslogs som åtgärd för att förbättra insynen och ansvarutkrävandet i EU-arbetet. Forskare har kommit till den lite mera kritiska slutsatsen att europeiseringen gör det nödvändigt att tänka på nya sätt när det gäller organiseringen av förvaltningen. 4 Europeiseringen och förvaltningens organisering ansågs som sammanvävda processer där viktiga överväganden och beslut formas i nätverk mellan byråkratier, expertis och företag som enligt forskare kräver en flexibilitet i myndigheternas arbete. En tydlig ledning för myndigheten och en ökad betoning av strategiskt tänkande gentemot EU efterfrågades. 4 Kollegiets undersökning Variationer mellan myndigheter; inom myndigheter; beroende på person Sverige är med i EU sedan 10 år. Svenska myndigheter agerar därför inom ett politiskt och juridiskt regelverk som är både svenskt och europeiskt. Den fråga vi velat belysa med en lite djupare undersökning är hur myndigheterna i dag hanterar den europeiska dimensionen och särskilt frågor som berör den inre marknadens funktion. För att få en uppfattning om attityder, kompetens och strukturer har kollegiet gett Gullers Grupp Informationsrådgivare AB i uppdrag att genomföra en intervjuundersökning. Representanter för sammanlagt 25 myndigheter har intervjuats. Bland annat har djupoch telefonintervjuer genomförts med generaldirektörer och andra högre befattningshavare som t.ex. chefsjurister och avdelningschefer. Här redovisade ställningstaganden härrör från enskilda intervjuade personer och framställer inte myndigheternas officiella inställning till inremarknadsfrågor. Undersökningen visar i stora drag att EU-strategier saknas överlag, att det finns problem med samordning och styrning, att EU-kompetensen varierar, men att man är medveten om behovet av kompetensutveckling och att förslagen från tidigare utredningar om den svenska förvaltningsmodellen inte har följts upp. Intervjuundersökningen visar samtidigt att det inte går att dra några generella slutsatser om hur myndigheterna uppfattar EU:s inre marknad eller att klassificera myndigheter i vissa kategorier. Undersökningen visar snarare en komplex bild, med stora variationer, både mellan och inom myndigheter. Ibland tycks det vara enskilda personers inställning som är avgörande för hur en myndighet agerar på ett visst område. 4 Europa och staten Europeiseringens betydelse för svensk statsförvaltning, fotnot 3.

Yttrande Sida 6(19) Därutöver finns stora skillnader beroende på om det handlar om att införliva EUlagstiftning eller att tillämpa EU-rätten. Vissa myndigheter kan visa stort engagemang när det gäller att gynna svenska intressen inom EU, medan engagemanget kan vara betydligt mindre när det gäller att undanröja svenska hinder och gränsöverskridande verksamheter. Kollegiets egna erfarenheter i vår handelshinder/solvitverksamhet och i arbetet med anmälningsförfarandet enligt direktiv 98/34/EG kompletterar undersökningen och nyanserar bilden ytterligare. 4.1 Har myndigheterna EU-strategier? Strategier saknas överlag I vår intervjuundersökning har det kommit fram att ingen myndighet i dag verkar ha en tydlig strategi för att identifiera eller driva frågor på EU-nivå som bedöms vara av nationellt intresse för Sverige eller svenska aktörer. Däremot hade vissa myndigheter inför Sveriges EU-inträde tagit fram strategipapper för myndighetens EU-arbete. 5 I avsaknad av tydliga strategier tycks det ofta vara så att det är först när Europeiska kommissionen lämnat förslag till nya bestämmelser som myndigheterna ställer sig frågan hur detta påverkar svenska förhållanden. Vissa myndigheter avvaktar dessutom besked från Regeringskansliet innan de inleder sitt arbete. Möjligheten att vara före sin tid och att själv driva frågor som man vill få in i EUsystemet antingen i eget namn, eller med hjälp av andra medlemsländer verkar inte utnyttjas fullt ut. Insikten att en övergång till ett mera proaktivt EU-arbete behövs finns dock bland flera myndigheter. 4.2 Införlivande av EU-lagstiftning Sverige tidigare bäst i klassen ; nu problem med samordning och styrning 4.2.1 Inställning till EU-lagstiftning En stor majoritet av myndigheterna anser att svensk lagstiftning generellt sett är överlägsen EU-systemets. De anser att det svenska förvaltningssystemet genererar lagstiftning av högsta klass när det gäller användarvänlighet, språk och struktur. Andra yttrar sig kritiskt just över denna attityd hos andra kollegor att så starkt skilja mellan de (EU) och vi (Sverige). En del myndigheter nöjer sig med att avfärda EU-systemet som byråkratiskt, tungrott, detaljstyrt och formalistiskt. En myndighet anser exempelvis att Europeiska kommissionen släpar efter i sin syn på reglering. En anledning är, menar en av de intervjuade, att kommissionen måste hitta regler som fungerar även i nationer som inte har samma 5 Se t.ex. Naturvårdsverkets EU-strategi,Statens Naturvårdsverk, antagen i direktionen den 18 november 1994. Där konstaterades t.ex. att EES-avtalet och det kommande medlemsskapet i EU har medfört ändrade förutsättningar för verkets arbete med internationella miljöfrågor. Strategin innehöll allt från prioriteringsgrunder, hög- och lågprioriterade områden och insatserna inom EU:s kommittéers expertgrupper.

Yttrande Sida 7(19) lojalitet gentemot regelverket som Sverige. Det gör att vissa direktiv blir onödigt detaljerade. Flera myndigheter anser att anpassning till nya EU-regler sker för ensidigt, utan möjlighet att påverka. Frågeställningen om synen på EU-lagstiftningen uppfattas däremot som principiellt irrelevant av de myndigheter som är nationella aktörer i ett integrerat europeiskt system. Dessa myndigheter anser att det inte råder några som helst tvivel om att svensk lag måste anpassas för att följa EU:s regelverk. Detta eftersom man vill ge svenska aktörer samma förutsättningar som sina konkurrenter i andra medlemsländer. Medan dessa myndigheter betraktar det som självklart att EU-rätten går före svensk lagstiftning, har andra ambitionen att göra EU-regler till integrerade bestämmelser i ett fungerande nationellt system. Detta ses som ett problem av ett antal myndigheter som uttalar sig skeptiskt över vissa attityder hos kollegor på andra myndigheter. 4.2.2 Införlivandet av EU-lagstiftning i nationell rätt I princip samtliga myndigheter uppfattar sig ha blivit bättre, eller mycket bättre, på att hantera EU-frågor i allmänhet, och på att införliva nya EU-bestämmelser i synnerhet. Trots detta har statistiken försämrats över införlivande som gjorts i rätt tid. 6 Insikten om det faktiska förhållandet har dock ännu inte nått ut i myndighetsvärlden. Med få undantag är den gängse uppfattningen att Sverige alltjämt är en av de mest ambitiösa aktörerna inom EU. Sverige införlivar EU:s direktiv främst genom myndighetsföreskrifter. 7 Problemen med införlivandet tycks vara störst inom sektorer som jordbruk och livsmedel, transport- och trafikbestämmelser samt kemikalielagstiftning. Dessa områden svarar för 10 av 28 direktiv som EU-kommissionen (enligt resultattavlan) anser inte ha införlivats på utsatt tid i svensk lagstiftning. 4.2.3 Problem vid införlivandet Sen start och tidsbrist En jämförelse med andra EU-länder visar att Sverige ofta är sent i starten vid införlivandet av EU-rättsakter. I flera fall tycks det dröja ett år innan myndigheterna får besked om vem som ska införliva en ny rättsakt. Som jämförelse kan nämnas att medlemsländer som Danmark och Nederländerna ofta inleder införlivandeprocessen omedelbart efter att ett beslut fattats på EU-nivå. Också i de fall myndigheternas föreskrifter måste föregås av en svensk lag- respektive förordningsändring har det ofta dröjt mycket länge innan regeringen presenterat förslag till ändringar. Det gör att många myndigheter kommer igång mycket sent med sitt föreskrivande arbete. En myndighet nämnde att uppdrag om att utfärda nya föreskrifter till och med kan komma samtidigt som ett nytt direktiv ska träda i kraft. 6 2004 har 1,8 % av direktiven införlivats av Sverige vilket betyder en näst intill fördubbling av underskottet jämfört med år 2003, Internal Market Scoreboard 2004. 7 Exempel 2001: 37 myndighetsföreskrifter mot 22 lagar eller förordningar. Källa: Kommerskollegiums genomförandedatabas

Yttrande Sida 8(19) Detta dilemma verkar hanteras på olika sätt av myndigheterna. En del anser inte att de har tid att bearbeta lagstiftningen och har förenklat arbetet genom att införliva utan att tolka och översätta, t.ex. vid en rent teknisk anpassning. Andra myndigheter försöker hålla jämna steg med att de nya rättsakterna tas fram i Bryssel. Två myndigheter anger att deras föreskrifter ibland redan är färdigskrivna utan att ha fått besked från departementet och innan regeringen presenterat förslag till ändringar av lagstiftningen. Detta uppfattas dock inte som ett problem, eftersom det ofta rör sig om ytterst små ändringar. Det stora flertalet myndigheter tycks emellertid avvakta, och påbörjar inget arbete med föreskrifter förrän ett formellt beslut fattats av ministerrådet eller Europeiska kommissionen, och en uttrycklig beställning kommit från Regeringskansliet. Som skäl anges bl.a. att det händer att bestämmelserna justeras vid en slutlig kompromiss mellan medlemsstaterna och att man vill slippa justera sina föreskrifter i onödan. En myndighet anger kostnader som ett problem eftersom de anlitar externa konsulter för sitt föreskriftsarbete. Uppdraget skulle fördyras vid betydande justeringar. Två myndigheter anger som motivering att arbetet inte kan sättas igång förrän det är klart vilken myndighet som har huvudansvaret, samt i vilken form införlivandet ska genomföras. Medvetna dröjsmål Att Sverige ska följa unionens regelverk och genomföra EU-lagstiftning effektivt och på utsatt tid följer juridiskt av våra förpliktelser enligt fördragen. Det har även politiskt deklarerats av Regeringskansliet och Statsrådsberedningen vid flera tillfällen. I vissa frågor verkar dock denna linje frångås av olika departement, myndigheter och enskilda handläggare. Flera myndigheter påpekar att det funnits tillfällen där departement aktivt blandat sig i enskilda ärenden, t.ex. uttryckt önskemål om att vissa direktiv inte ska införlivas. Myndigheter uppfattar sig även ha mandat att värna svenska särregler gentemot Europeiska kommissionen när det gäller svenska hjärtefrågor. En myndighet uppfattar det som ett problem att kommissionen inte accepterar svenska nationella bestämmelser som de anser strida mot den inre marknadens principer om fri rörlighet och finner stöd i denna uppfattning från departementet. Några myndigheter medger att det förekommit att man tagit sig nationella friheter utan att detta uppmärksammats av omvärlden. Undersökningen visar att värnandet av svenska särregler går igen också på handläggarnivå. Företrädare för ett fåtal myndigheter lyfter fram exempel där enskilda handläggare medvetet försökt kringgå nya EU-bestämmelser, eftersom de anser att det existerande svenska regelverket är bättre. Det uppges att jurister på myndigheterna ofta har en svår sits när det gäller att övertyga handläggare och chefer om att direktiven ska följas. Det har också rapporterats fall där enstaka handläggare avslöjats med att på egen hand försöka undvika en europeisk reglering. Flera av de personer som intervjuats påpekar att sannolikheten för individuellt motstånd är störst bland tjänstemän som arbetat länge med samma frågor och som saknar förståelse för nya EU-regler. Inom denna grupp är också risken störst att ambitionen att komma undan en europeisk reglering leder till att omedvetna fel begås vid införlivandet.

Yttrande Sida 9(19) Prioritering EU-frågor måste i många fall skötas vid sidan av myndigheternas nationella arbetsuppgifter. För några myndigheter är EU-hanteringen en integrerad del i den dagliga verksamheten. För andra bedrivs arbetet längs två separata spår. I det sistnämnda fallet väljer många myndigheter att prioritera det rent nationella arbetet framför de ärenden som rör EU-relaterad materia. Samordning - Samordning mellan Regeringskansliet och myndigheter Ett område som kritiseras av myndigheterna är samordningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Sverige representeras i dag av personer både från Regeringskansliet och från myndigheterna, men ansvarsförhållandena dem emellan anses vara otydligt beskrivna. Det räcker inte med att delta i arbetet, utan det måste klart och tydligt framgå på vilket sätt underlag och initiativ till ny lagstiftning ska tas fram, och vem som ska göra det. Oklara eller inga besked ses som förvirrande, frustrerande och oroande. En stor grupp av de intervjuade betonar dock att de tycker sig ha ett fungerande samarbete med sina fackdepartement. Men få säger sig vara nöjda med hur samordningen fungerar om det rör sig om större EU-frågor, som involverar flera departement eller myndigheter. I dessa situationer händer det att oklar samordning, bristande förståelse och dålig kommunikation gör att ärenden hamnar mellan stolarna. I extrema fall glöms själva införlivandet till och med bort. - Samordning myndigheter sinsemellan Vissa myndigheter klagar över en bristande samordning myndigheterna sinsemellan. Problemet ligger ofta i gränsdragningen, t.ex. där två myndigheter måste samordna införlivandet när EU-lagstiftningen spänner över båda myndigheternas verksamheter. Detta samarbete beskrivs som konfliktladdat, omständligt och illa fungerande. Oklar ansvarsfördelning kan även leda till revirstrider och dålig användning av resurser. Även Regeringskansliets hantering av ärendefördelningen bland myndigheterna anses ha brister. Det nämns ett exempel där ett departement missade att en myndighet skulle ta över vissa delar av införlivandet med följden att införlivandet glömdes bort och upptäcktes först när EU-kommissionen slog larm. 4.3 Tillämpning av EU-rätten Varierande grad av tillämpning på två områden vi valt att studera I detta avsnitt väljer vi att studera två praktiska aspekter på tillämpning av EU-rättsliga regler hos svenska myndigheter, nämligen anmälningsproceduren enligt direktiv 98/34/EG samt användning av klausuler om ömsesidigt erkännande. Förutom intervjuundersökningen bygger vi analysen i följande avsnitt på två tidigare egna enkätundersökningar.

Yttrande Sida 10(19) 4.3.1 Anmälningsproceduren enligt 98/34/EG Kunskaper om förfarandet Det övergripande intrycket intervjuundersökningen ger är att proceduren för anmälningar enligt direktiv 98/34/EG 8 inte slagit rot i svensk myndighetsmylla. På flera myndigheter förklarade sig intervjuade chefsjurister okunniga om proceduren. Dessa personer kunde följaktligen inte heller redogöra för i vilken utsträckning 98/34-proceduren används. En stor andel myndigheter anser att de inte alls berörs av proceduren. Några anger som skäl att deras område är så pass harmoniserat att frågan om nationella produktkrav och tillämpningen av 98/34-proceduren inte bedöms som aktuell. Inställning till förfarandet Vid de granskade myndigheterna som hade större kunskap om proceduren fanns stora olikheter i attityden till proceduren. Vissa myndigheter, som vid flera tillfällen har råkat ut för EU-kommissionens synpunkter anser dessa kommentarer mest som tecken på bristande förståelse. Kommerskollegium har nyligen gjort en enkätundersökning bland svenska myndigheter om en planerad utvidgning av anmälningsförfarandet till att också tillämpas den fria rörligheten för tjänster. 9 Där har det bland annat kommit fram att många föreskrivande myndigheter tycker att förfarandet är krångligt och innebär en administrativ börda. Andra myndigheter däremot - som inte är föreskrivande - uttryckligen välkomnade anmälningsförfarandet som en effektiv mekanism mot nationella särregler med handelshindrande effekter. Ytterligare steg mot förverkligandet av den inre marknaden ansågs som mycket angelägna för att åstadkomma en bättre konkurrens i Sverige med prispress och större utbud för konsumenterna till följd. Kollegiets erfarenheter om myndigheters tillämpning Kollegiets egna erfarenheter, som ansvarig svensk kontaktpunkt för anmälningsförfarandet, visar att det finns en stor spridning mellan myndigheterna när det gäller tillämpningen av anmälningsplikten och deras arbete med att integrera aspekter som för fri rörlighet inom Europa när de tar fram nya föreskrifter. Vissa myndigheter anmäler regelbundet nya föreskrifter, andra väljer att undvika anmälningar t.ex. genom att lägga sig väldigt nära en direktivtext som ska införlivas. Det finns en del myndigheter som har inbyggda rutiner och interna administrativa dokument för att skicka sina föreskrifter till kollegiet så snabbt fråga om tekniska föreskrifter kommer upp. Några lämnar in anmälningar (s.k. 6-underrättelse) redan när remissen skickas ut. Detta för att undvika förseningar i föreskriftsarbetet. 8 Informationsförfarande för tekniska standarder och föreskrifter; ett slags europeiskt remissförfarande för nationella regler rörande varor på det icke-harmoniserade området. Direktivets regler är juridiskt bindande. Försummad anmälan innebär att de nationella reglerna blir ogiltiga. 9 Ett nytt europeiskt remissförfarande för nationella regleringar på tjänsteområdet, dnr 100-176-2004

Yttrande Sida 11(19) Dagens 98/34-procedur gäller enbart på varuområdet. Förvånansvärt många myndigheter svarade på vår enkät att EG-domstolens rättspraxis inte, eller bara delvis, utgjorde en integrerad del i deras föreskriftsarbete. En myndighet ansåg att vissa tjänster bör undantas från anmälningsplikt eftersom de inte är avsedda att tillhandahållas på marknadsmässiga villkor. Vissa myndigheter ställde sig frågande till om de över huvudtaget berörs av EU-rättens fria rörlighet för tjänster eller ansåg att bedömningar om handelshinder låg utanför deras kompetensområde. 10 4.3.2 Ömsesidigt erkännande Inställning till principen om ömsesidigt erkännande Principen om ömsesidigt erkännande innebär i korthet att produkter som lagligen är saluförda i ett medlemsland som huvudregel inte får hindras tillträde till övriga medlemsländer. Kommerskollegiums intervjuundersökning visar att det finns myndigheter som är öppet skeptiska till tanken att automatiskt godkänna produkter och testmetoder från andra medlemsländer. Denna skepsis riktar sig till och med mot produkter på det harmoniserade området, t.ex. CE-märkta produkter. Som motivering anges, av en myndighet, att produkter som försetts med CE-märkning kan visa sig vara en bluff. Myndigheten ser det därför som sin uppgift att skydda konsumenten genom att stoppa produkten tills klarhet vunnits. Det kan t.ex. krävas att CE-märkningen omprövas. En tillsynsmyndighet anser att principen om ömsesidigt erkännande övertolkas. "Om alla har samma regler, ska vi kunna godkänna testresultat från andra medlemsstater. Det är inte detsamma som att man automatiskt ska godkänna alla tester som görs inom EU." Kollegiets erfarenheter av tillämpningen Kollegiets kontakter med myndigheterna ger inte någon entydig bild av tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande. Den fungerar olika beroende på område och tillsynsorgan. I en tidigare utredning om den praktiska tillämpningen av principen om ömsesidigt erkännande 11 fastställde vi att den inte används som det är tänkt och åberopas relativt sällan av företag som försöker marknadsföra sina produkter i Sverige. Därför upplever inte heller myndigheterna principen som ett större problem. När företag väl åberopar principen förekommer det att svenska myndigheter ändå vägrar godkänna produkten. Detta framgår av kollegiets handelshinderverksamhet där vi på området har handlagt ett stort antal ärenden. 10 En sådan attityd till den inre marknaden och den fria rörligheten det gäller inte oss har Kommerskollegium också ibland mött hos svenska myndigheter i vårt handelshinderarbete 11 Ömsesidigt erkännande i praktiken svenska erfarenheter och synpunkter på Europeiska kommissionens tolkningsmeddelande, dnr 150-2972-2003

Yttrande Sida 12(19) Vår intervjuundersökning visade dessutom att vissa myndigheter inte tillämpar principen korrekt eftersom de kräver en omvänd bevisbörda, dvs. företag tvingas bevisa att produkterna uppfyller de svenska kraven. Vid en korrekt tillämpning av principen är det de svenska myndigheterna som, för att ha rätt att stoppa en produkt, ska visa att produkten inte uppnår en skyddsnivå som är likvärdig med den som säkerställs genom de svenska kraven. När det gäller införandet av klausuler om ömsesidigt erkännande har under de senaste fem åren åttio klausuler införts i myndigheternas föreskrifter. Detta motsvarar varannan föreskrift som anmälts enligt direktiv 98/34/EG. Två tredjedelar av dessa rör ömsesidigt erkännande av krav på varors egenskaper och en tredjedel handlar om erkännande av provningar och provningsorgan. 12 4.4 EU-kompetens Kompetensen varierar, men man är medveten om behovet 4.4.1 Praktisk hantering av EU-frågor Det stora flertalet myndigheter anser sig ha blivit bättre på att hantera EU-frågor allmänt, t.ex. när det gäller införlivning. En anledning som anges är att myndigheterna under åren som EU-medlem inte bara stärkt en redan god kompetens, utan också kompletterat den med fungerande praxis och effektiva rutiner. En myndighet anser att de är fortsatt bra på att införliva men inte blivit bättre. Två myndigheter anger att deras kompetens är så pass begränsad att de regelbundet anlitar konsulter med EU-rättsliga kunskaper för att hantera arbetstoppar i samband med införlivande av nya EU-rättsakter. En företrädare för en myndighet anger att myndigheten till och med har blivit sämre på att införliva. Motiveringen är att det inom myndigheten anses finnas en utbredd uppfattning om att de har regler som redan är mer långtgående än de som EU-kommissionen kommer med. 4.4.2 Kompetens inom EU-rätten Sex av 25 tillfrågade myndigheter anser att det är gott ställt med den EU-rättsliga kompetensen. Elva myndigheter är självkritiska och anser att de visserligen har gjort förbättringar, men att de fortfarande har begränsad kompetens. Kompetensen inom dessa myndigheter anses vara varierande beroende på om det rör sig om handläggare eller juristenheten och beroende på sakområdet. Vissa av de intervjuade personerna är mycket ambitiösa tjänstemän som ser det som ytterst viktigt att stärka kompetensen hos sina kollegor. Sex myndigheter upplever att man har bristande kompetens inom EU-rätten. Som försvar anges att myndigheten antingen är nyinrättad eller att man har för få EUärenden att hantera i dagsläget. 12 Mer om förekomsten av klausuler om ömsesidigt erkännande i myndigheternas föreskrifter återfinns i kollegiets yttrande Kommissionens meddelande om ömsesidigt erkännande uppföljande remiss, Dnr 156-2405-04.

Yttrande Sida 13(19) 4.4.3 Kompetensutveckling Oavsett hur det är ställt med den befintliga kompetensen, tycks de flesta svenska myndigheter sakna en plan för kompetensutveckling i EU-frågor. Breda utbildningsinsatser gjordes överlag inför både EU-inträdet 1995 och EU-ordförandeskapet 2001. Men därefter tycks ambitionsnivån ha sänkts. En företrädare på en myndighet tyckte att det inte fanns den satsning som skulle behövas. Myndigheterna skulle behöva få råg i ryggen genom mer utbildningar och förhandlingsspel. Mycket mer skulle kunna göras för att skärpa kompetensen. Den genomgående utbildningen tycks i dag vara baserad på mottot att resa är utbildande i sig eller learning by doing. Ett antal myndigheter verkar dock ha insett att kompetensen i organisationen är otillräcklig och att kompetensutveckling behövs. Några myndigheter har startat utbildningsprogram, i första hand för nyanställda. Andra planerar större utbildningsinsatser under våren 2005. Andra åter igen har i dag ingen plan för kompetensutveckling men planerar att se över behovet av utbildningsinsatser för 2005. På en myndighet är målet att alla som förhandlar i Bryssel ska ha gått någon av Forum Europas kurser. Bara tre av de intervjuade myndigheterna tycks ha ambitiösa program för kompetensutveckling. De erbjuder interna språkutbildningar och nära samarbete med Forum Europa. Intensiva satsningar på att öka EU-kunskaperna förekommer bl.a. hos myndigheter som är starkt involverade i EU-arbetet. 4.4.4 Exemplet Forum Europa För att belysa i hur hög grad olika myndigheter väljer att satsa på kompetensutveckling i EU-frågor har Kommerskollegium bett regeringskansliets Forum Europa ta fram statistik över deltagande i gemensamma kurser. Statistiken visar alltså enbart en kanal för kompetensutveckling och det kan hända att myndigheterna har valt andra vägar. Resultatet (se bilaga 3) visar likväl att myndigheterna är väl framme när det gäller att utbilda sig i EU-frågor. Myndigheter med hög grad av europaintegration och med stor volym på föreskriftsarbete med EU-rättsliga aspekter är väl representerade i statistiken från Forum Europa. 4.5 Myndigheterna om den svenska förvaltningsmodellen Förslagen från tidigare utredningar har inte följts upp Som vi berättat om i föregående kapitel har det i flera tidigare utredningar konstaterats att EU-medlemskapet inte förutsätter några grundläggande förändringar av den svenska förvaltningsmodellen. Vissa justeringar i samspelet mellan myndigheter och regeringskansliet, som användning av formella rutiner, skulle dock behövas. I vår intervjuundersökning har det lämnats ett antal kritiska synpunkter som visar att det inte har skett stora förändringar och att det fortfarande finns brister. Det råder en stor samsyn mellan de undersökta myndigheterna att den svenska förvaltningsmodellen är bra och väl lämpad för svenska förhållanden och att den har fler förtjänster än brister. Dock erkänner alla att det finns problem som kräver justeringar i hur man arbetar. En översyn måste dock föregås av en utvärdering av de inslag som gör modellen effektiv och fungerande.

Yttrande Sida 14(19) Styrning En svaghet i den svenska förvaltningsmodellen som flera företrädare för myndigheter lyfter fram är den oklara gränsen för myndigheternas självständighet. En fråga som upprepats i många intervjuer är: Vet verkligen tjänstemän på myndigheter att de har ett uppdrag från regering och riksdag? Det efterlyses ett fungerande system som inte får utformas på ett sätt som gör att myndigheterna styr Regeringskansliet, även om det nog ofta är fallet. Intervjupersonerna uttrycker ett behov av bättre styrning från Regeringskansliet. Instruktioner inför förhandlingar Undersökningen visar att det finns stora skillnader i hur man handskas med instruktionerna. En grupp av myndigheter uppvisar extremt stor självständighet och utformar i allt väsentligt sina instruktioner själva. Även om instruktionerna skickas till ansvarigt departement för godkännande, är det sällan som de justeras, förses med politiska bedömningar eller synpunkter. Som möjlig orsak anges att myndigheterna ofta anses ha större kompetens och resurser än det ansvariga departementet. Myndigheterna finner ofta stöd bland departementsanställda som tidigare ha varit anställda vid myndigheten. Utformningen av instruktioner är viktigt i förhandlingsarbetet. Därför ser en del myndigheter till att utforma förslag till instruktioner som garanterar stort handlingsutrymme. På andra myndigheter agerar handläggare mycket självständigt och finner det irriterande med inblandning från Regeringskansliet. I extrema fall tycks kontrollen över vilken linje som drivs av enskilda experter vara bristfällig även inom den egna organisationen. Det förekommer att ansvariga chefer inte sett, än mindre godkänt, förslag till instruktioner innan det skickats till Regeringskansliet. Ibland saknar myndigheters handläggare och chefer kunskap om att frågor redan avgjorts av riksdagen och att positionerna är relativt låsta. Vissa anser att det bör finnas utrymme för ännu större handlingsfrihet för den enskilde experten. Personligt inflytande Det finns områden där en fungerande hantering av stora EU-ärenden är helt beroende av en eller ett fåtal handläggare i Regeringskansliet. Myndigheter anger att de har ett mycket bra samarbete med sitt departement genom kontakten med enskilda personer som arbetat länge inom departementet. I intervjuerna framkommer en oro för hur man hanterar kompetensöverföringen vid generationsväxlingar. Även den motsatta situationen med hög personalomsättning och kontaktpersonernas relativa orutin betraktas som problem av många myndigheter.

Yttrande Sida 15(19) 5 Kollegiets analys av problem, möjligheter och strategiskt viktiga områden Intervjupersonerna efterlyser bättre styrning i EU-frågor I vår intervjuundersökning uttrycker myndigheterna oro över många frågor i EU-arbetet. De rör allt från osäkerhet om vilka mandat man har vid förhandlingar, via behovet av att skydda svenska hjärtefrågor, till en otymplig nationell införlivandeprocess. Det är enligt vår uppfattning problem som alla i grund och botten hänger samman med styrningen av statsförvaltningen. I analysen fokuserar vi först på Sveriges hållning i EU-arbetet, därefter på vad man skulle kunna kalla det demokratiska dilemmat och slutligen på den tidskrävande införlivandeprocessen. 5.1 Sveriges hållning i EU-arbetet I dag representeras Sverige av personer både från Regeringskansliet och myndigheterna, men ansvarsrollerna dem emellan är otydligt beskrivna. Det räcker inte med att delta i arbetet, utan det måste klart och tydligt framgå på vilket sätt underlag och initiativ till ny lagstiftning ska tas fram, och vem som ska göra det. (Citatet är hämtat från den intervjuundersökning vi lät göra bland myndighetsrepresentanter under oktober/november 2004). 5.1.1 Togs de nya möjligheterna till vara? De frågeställningar som nu visar sig förutsågs redan före det svenska EU-inträdet. Europasamarbetet borde kunna betraktas offensivt; det ger helt nya möjligheter till nätverkande, till påverkan och till inflytande. Har dessa möjligheter tagits tillvara, eller har det svenska i allt för hög grad kommit att betonas framför det europeiska? Vi tror att svenska myndigheter begränsats i sina möjligheter att hitta ett naturligt och proaktivt förhållningssätt till reglerna om den inre marknaden. Sveriges möjligheter att vara med tidigt i EU:s beslutsprocess och ta till vara svenska intressen i samspel med andra tas då inte tillvara. 5.1.2 Det behövs stöd för att ändra arbetssättet Myndigheternas verksamheter spänner över vitt skilda områden. Det är allt från post och telefoni till djurskydd. Genom europeiseringen har gränserna mellan de olika sektorerna förstärkts. Inom varje sektor fördjupas kunskapsutbytet och samarbetet med aktörer i andra länder och utanför förvaltningen. Beslut fattas tidigt i europeiska nätverk. För att svenska myndigheter ska kunna dra nytta av den inre marknaden krävs att de är med och kan agera i dessa nätverk. Vår uppfattning är att det är detta sätt att arbeta som måste bejakas om Sverige ska kunna bli en proaktiv medlem i EU. Vi anser att det är fullt möjligt inom ramen för nuvarande organisation av den svenska förvaltningen. Detta oavsett om det är tjänstemän från Regeringskansliet eller från förvaltningsmyndigheterna som representerar Sverige i olika fora. Det som krävs är att regeringen utnyttjar sina styrinstrument på rätt sätt.

Yttrande Sida 16(19) Myndigheternas möjligheter att vara proaktiva i EU-arbetet skulle förmodligen öka om de fick en tydligare regelstyrning som betonade EU-regelverkets ställning och om de antog EU-strategier. På samma sätt är det inte befrämjande för enskilda tjänstemäns möjlighet att vara proaktiva om myndighetskulturen på ett visst sakområde hela tiden sätter svenska regler före europeiska, både i retoriken och i praktiken. 5.2 Det demokratiska dilemmat I dag beslutar enskilda tjänstemän om saker som tidigare avgjorts av riksdagen. När man väl fattat beslut i dessa förvaltningskommittéer och arbetsgrupper är positionerna relativt låsta. Det problemet tror jag inte många höga chefer (på olika myndigheter) inser (Citatet är hämtat från den intervjuundersökning vi lät göra bland myndighetsrepresentanter under oktober/november 2004). 5.2.1 Uppgifter måste delegeras och kraven på redovisning öka Flera myndigheter har i vår intervjuundersökning efterlyst klarare direktiv och tydligare mål för EU-arbetet. Detta är inte bara en styrningsfråga, utan också en demokratifråga. De skriftliga instruktionerna, förteckningarna över verkställighetskommittéer och regelbundna redovisningar av EU-arbetet, som Statskontoret föreslog i sin rapport Fem år i EU, är alla vällovliga uttryck för bättre styrning. Vår intervjuundersökning visar emellertid att det ändå inte fungerar. Vi menar att det inte är praktiskt möjligt att till varje enskilt förhandlingstillfälle ta fram en skriftlig instruktion. Om den svenska modellen, med ett litet regeringskansli som bistås av stora och i grunden självständiga förvaltningsmyndigheter, ska fungera på ett effektivt sätt måste uppgifter formellt delegeras till myndigheterna. Dessa skulle alltså ha i uppgift att driva en av regeringen fastställd linje. Med en sådan delegering ska följa de befogenheter som krävs, men också ökade krav på redovisning och uppföljning. Det senare i den utsträckning som behövs för att regeringen ska kunna styra förhandlingsarbetet. Beslutsprocessen ska vara utformad på ett sätt som ger Riksdagen möjlighet att kunna fullgöra sitt demokratiska ansvar. 5.2.2 De grundläggande styrinstrumenten behöver uppdateras En diskussion om regeringens styrning av myndigheterna måste ta sin utgångspunkt i den utveckling som skett. Staten har internationaliserats/europeiserats och på samma gång fragmentiserats. Det är en utveckling som varit ofrånkomlig. Europas inre marknad bör, som vi ser det, kunna fungera som Sveriges hemmamarknad till gagn för svenska företag, konsumenter och myndigheter. I linje med detta synsätt bör svenska myndigheter ges stöd för sitt arbete inte bara i EU i formell mening, utan också för att främja en europeisk utveckling. Ett sådant stöd kan ges genom att de grundläggande styrinstrumenten kompletteras och genom att myndigheterna antar särskilda EUstrategier.

Yttrande Sida 17(19) 5.3 Den tidskrävande lagstiftningsprocessen Det tycks som om de experter som förhandlar fram nya bestämmelser inte alltid är samma personer som sedan ska omvandla dessa i svensk lagstiftning. Där tror jag det finns mycket att vinna på väsentligt bättre samordning (Citatet är hämtat från den intervjuundersökning vi lät göra bland myndighetsrepresentanter under oktober/november 2004). 5.3.1 Lagstiftningsprocessen bör startas tidigare Bland myndigheterna i vår intervjuundersökning är den helt dominerande uppfattningen att det svenska förvaltningssystemet genererar lagstiftning av högsta klass. Samtidigt ser man problem med lagstiftningsprocessen som inte är anpassad till arbetet i EU. Lagstiftningsarbetet bör starta långt tidigare än i dag. Ambitionen bör vara att ha ett lagförslag klart samma dag som EU-länderna enats om ett beslut. På det här området framträder kanske den svenska traditionen allra tydligast. Effekter ska utredas, betänkanden skrivas och remissinstanser ges möjlighet att lämna synpunkter. Det är tungrott och tidskrävande. Frågan som myndigheterna ställer sig är om redan beslutade EU-rättsakter verkligen behöver utredas. Man ställer sig tvekande till att så stor kraft läggs på att utreda ett införlivande som i många fall avgränsas till ett rent tekniskt genomförande. 5.3.2 och samordningen ses över Få myndigheter är nöjda med samordningen av EU-frågor som involverar flera departement eller flera myndigheter. Samordningen är oklar och ärenden kan hamna mellan stolarna. En rättsakt som är beslutad gäller från den dag den träder i kraft. Frågan som uppstår är hur den ska införlivas i svensk lag och vem eller vilka som ska svara för att det blir gjort. Det finns samordningsproblem såväl mellan departement och myndigheter som myndigheter sinsemellan. En del av dessa problem bör kunna lösas genom förtydliganden i myndigheternas instruktioner. Det tycks emellertid finnas behov av en allmän översyn av samordningen. 5.4 Slutsats Som framgår av analysen ovan anser vi att den inre marknadens potential inte fullt ut tas till vara. Det finns brister i styrning, samordning och strategiarbete. Det är fullt möjligt att åtgärda detta inom ramen för nuvarande organisation av förvaltningen. Vi föreslår en tydligare styrning och återkommer i nästa kapitel med konkreta förslag. Styrningsproblemet som framkommer i våra intervjuer är generellt. Men det finns ännu en aspekt, som inte har samma generella räckvidd, som vi ändå vill lyfta fram. Vissa uttalanden i vår intervjuundersökning visar att det har funnits tillfällen då EU-reglerna betraktats som något man bör försöka kringgå. Detta framhålls av intervjupersonerna som sanktionerat eller t.o.m. initierat från Regeringskansliet.

Yttrande Sida 18(19) Vi ställer oss frågan om det är juridiskt acceptabelt att Sverige som medlemsstat inte lever upp till sina åtaganden enligt EU-fördragen. Är det acceptabelt, i ett demokratiskt perspektiv, att i extrema fall enskilda tjänstemän sätter sig över centralt uttalad policy? 6 Kollegiets förslag 6.1 Bättre styrning! Komplettera verksförordning, myndighetsinstruktioner och regleringsbrev 6.1.1 Verksförordningen Verksförordningen (SFS 1995:1322) är det centrala, generella styrinstrumentet för regeringens styrning av de statliga myndigheterna. I verksförordningen, som i skrivande stund är föremål för en stor översyn som kommer att leda till en ny myndighetsförordning, fastslås de juridiska och politiska hörnstenarna för myndigheternas arbete. Att myndigheterna ska följa svensk lag framgår av en av portalparagraferna i verksförordningen, nämligen 7 : Myndighetens chef ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Myndigheternas medverkan i EU-arbetet beskrivs i 16 verksförordningen på följande sätt. Myndigheterna ska ge regeringen stöd vid Sveriges deltagande i verksamheten inom Europeiska unionen (EU) genom att fortlöpande hålla regeringen informerad om hur verksamheten utvecklas i de fall myndigheten eller dess personal medverkar och om andra förhållanden som är av betydelse för deltagandet. Myndigheten ska ställa den personal till förfogande för Sveriges deltagande i EU som regeringen begär. Vi har inte några synpunkter på innehållet i denna paragraf. Däremot anser vi det olyckligt att EU-arbetet särredovisas, och att regleringen ger intryck av att begränsa det europeiska åtagandet till att handla om stöd till regeringskansliet. Sveriges medlemskap i EU bör tydligare framgå av denna grundläggande förordning. För detta talar också det faktum att EU-rätten som princip har företräde framför svensk lagstiftning. Vi föreslår följande komplettering av verksförordningens 7 : 7 Myndighetens chef ska se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Häri inbegrips att verksamheten ska bedrivas på ett sätt som lever upp till fördragsförpliktelserna som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 6.1.2 Myndigheternas instruktioner Även i myndigheternas instruktioner bör på lämpligt sätt förpliktelserna enligt EUfördragen anges. Här bör likaså kraven på samordning mellan myndigheter kunna göras tydliga. Den närmare tekniken för att konstruera detta har vi inte närmare övervägt.

Yttrande Sida 19(19) 6.1.3 Regleringsbreven De årliga regleringsbreven ger regeringen möjligheter att ange målen för verksamheten, hur målen ska nås och på vilket sätt uppföljningen ska ske. Skyldigheten att värna den fria rörligheten ska genomsyra regleringsbreven. Med god framförhållning bör regleringsbreven kunna utnyttjas till att delegera uppgifter till myndigheter och ge dem de befogenheter som behövs för att det svenska förhandlingsarbetet i EU ska fungera effektivt. 6.1.4 Underlätta styrning, uppföljning och utvärdering Den tydligare styrning vi föreslagit syftar till att förbättra möjligheterna för myndigheterna att bedriva ett effektivt EU-arbete, inte minst inom inre marknaden. Detta ligger inom ramen för vårt uppdrag i denna utredning. Med en sådan förbättrad styrning och delegering av uppgifter följer naturligen ökade krav på återrapportering. Regelverket bör utformas så att det underlättar för regeringen att ge myndigheterna styrning i EUarbetet och för Riksdagen att följa upp och utvärdera. 6.2 EU-strategier hos våra myndigheter! Myndigheterna bör anta egna EU-strategier I vår intervjuundersökning har det kommit fram att ingen myndighet i dag verkar ha en tydlig strategi för att identifiera eller driva frågor på EU-nivå som bedöms vara av nationellt intresse för Sverige eller svenska aktörer. I avsaknad av tydliga strategier tycks det ofta vara så att det är först när Europeiska kommissionen lämnat förslag till nya bestämmelser som myndigheterna ställer sig frågan hur detta påverkar svenska förhållanden. Vissa myndigheter avvaktar dessutom besked från Regeringskansliet innan de inleder sitt arbete. Myndigheter bör därför ta fram egna EU-strategier. Detta ger också stöd för den interna styrning som behövs för att undvika dagens situation, där det ibland är enskilda tjänstemäns inställning som avgör hur myndigheten agerar i EU-frågor. Ärendet har avgjorts av t.f. generaldirektören Elisabeth Dahlin i närvaro av kommerserådet Håkan Jonsson, enhetsrådet Kristina Langéen Jakobsson och utredaren Anna Sabelström, den sistnämnda föredragande. I den slutliga handläggningen har även deltagit informationschefen Brita Schedin. Enligt Kommerskollegiums beslut Anna Sabelström