Underhåll av gator, vägar och cykelvägar

Revisionsrapport Underhåll av gator, vägar och cykelvägar Sölvesborgs kommun Nils Fredholm 2014-03-21

Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning 1 2 Mål 1 3 Organisation och verksamhet 2 4 SEVAB:s uppdrag 3 5 Ekonomi 6 6 Underhåll 7

1 Sammanfattande bedömning Revisionerna har beslutat om en övergripande granskning av kommunens underhåll av gator, vägar och cykelbanor. Ett eftersatt underhåll kan enligt revisorerna bli kostsamt i olika avseende såsom omfattande reparationer och ökad risk för olyckor. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Underhålls gator, vägar och cykelvägar på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt? Det finns därutöver ett antal frågor som är avsedda att ge underlag för den övergripande revisionsfrågan och som återfinns under kommande avsnitt. Vår samlade bedömning är att det finns ett eftersatt underhållsbehov. I viss mån har det kunnat reduceras det senaste året genom extra anslag för asfalteringsarbeten. Vidare bedömer vi att det behövs en analys av det entreprenörsarvode på 8 procent som kommunen erlägger till SEVAB avseende olika insatser bolaget utför. 2 Mål Gator, vägar och cykelvägar representerar ett stort värde för kommunen som förmodligen vida överstiger värdet i balansräkningen. Kvaliteten på underhållsinsatserna har stor betydelse för brukarens säkerhet och framkomlighet på, samt upplevelse av, gatu- och cykelvägnätet. För att upprätthålla den förväntade livslängden måste underhåll ske för att skydda den underliggande vägkroppen. Dessutom påverkas andra investeringar i form av ledningsnät under vägens yta av vägstandarden. Eftersatt underhåll kan således på sikt få negativa konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. Ytterst regleras kommunens ansvar på området i plan- och bygglagen. Fullmäktige har tre inriktningsmål inom infrastruktur och kommunikationer där ett är god tillgänglighet. Kommunstyrelsen har inom ramen för detta angivit som nämndsmål att antalet km gång- och cykelvägar skall öka. Utbyggnad av nya leder pågår på flera håll framhålls i uppföljningen. Åtgärder redovisas i investeringsbudgeten. Större projekt är GC-vägar Sandviken och Snapphanevägen, ombyggnad Östra Storgatan och Falkviksviadukten. Övriga GC-vägar under perioden uppgår till cirka 1,5 mkr. Vad gäller gator och vägar finns i övrigt inga antagna mål, och inte heller på förvaltningsnivå. Den generella förklaringen är att det är den tillgängliga budgeten som styr vad som kan genomgöras under ett år. 1

Förutsättningarna att ta fram mål förbättras då förvaltningen etablerat ett planeringssystem för underhållet. Mer om detta i avsnitt 6. Vidare har tekniska avdelningen har tagit fram en plan för åren 2014-2025 för utbyggnad av gång- och cykelvägar. Åtgärden är en följd av att sådan utbyggnad är ett beslutat strategiskt område i kommunen. I planen uppges att det finns cirka 6 mil cykelvägar separerade från annan trafik. Planen lyfter fram ett 20-tal utbyggnads- och standardförbättrande projekt inom trafiksäkerhet, framkomlighet och miljö. Projekt föreslås att genomföras i den takt ekonomin tillåter. Planen beskriver inte standarden på befintliga gång- och cykelvägar annat än i några exempel, såsom ytor överväxta med ogräs, behov av röjning utefter vägen och behov av bättre belysning. Genom utbyggnaden av Ljungaviken har verksamhetsområdet utökats betydligt. Initialt medför inte detta mer underhåll vad gäller beläggningar eftersom investeringarna är nyligen genomförda. Vinterväghållning och parkskötsel påverkas dock då anläggningarna tagits i bruk vilket naturligtvis påverkar förvaltningens totala budget. Andelen verksamhet som köps externt är betydande inom den tekniska avdelningens ansvarsområde genom beläggningsarbeten och de olika uppdrag som lagts ut på SEVAB. Bedömning Mot bakgrund av kommunallagens krav om god ekonomisk hushållning i verksamheten är det angeläget att tydliga mål sätts upp och att uppföljning genomförs. Det finns ett mål på det område denna granskning omfattar; att antalet cykelvägar ska öka. En plan finns nu som en följd av detta mål, vilket är bra. 3 Organisation och verksamhet Verksamheten finns under kommunstyrelsen i samhällsbyggnadsförvaltningen och dess tekniska avdelning. Denna har följande ansvarsområden och där vår granskning omfattar de två förstnämnda punkterna: gator och vägar gång- och cykelvägar (GC-vägar) trafikbelysning kart- och mätverksamhet (GIS) hamnverksamhet renhållningsfrågor kollektivtrafikfrågor Samhällsbyggnadschefen ansvarar övergripande för hela förvaltningen i vilken, förutom den tekniska avdelningen, också återfinns stadarkitekt- och fastighets- 2

avdelningarna samt mark/exploatering. Tekniska avdelningen har nyligen haft ett chefsbyte. Då den tidigare tekniske chefen slutade uppstod under en tid ett kännbart verksamhetsmässigt tomrum som det uttryckts i verksamhetsberättelser. Kommunens vägnät omfattar cirka 140 km väg som i snitt är 7 meter breda. Det ger en asfaltsyta på 980 000 kvm. Uppdatering sker vid nyanläggning av gator. Förvaltningen framhåller att i budget-och uppföljningssammanhang att en av få möjligheter till besparingar är underhållsåtgärder. Teknikavdelningen omfattar drygt 2/3-delar av samhällsbyggnadsförvaltningens nettobudget eftersom verksamheten har begränsade intäkter. Bedömning I årsredovisningen redovisas uppgifter om längden av gator och cykelvägar. Samma uppgifter lämnas under de senaste åren varför det kan finnas anledning att se över om de senaste utbyggnaderna kommit med i statistiken. Därutöver kan det finnas anledning att utveckla nyckeltal avseende både organisation och ekonomi. Sådana kan ge svar på frågor om kostnad per kvm gata och jämfört över tid. De utgör också ett bra underlag då det ska formuleras mål etc. 4 SEVAB:s uppdrag Betydande delar av samhällsbyggnadsförvaltningens ansvarsområde utförs genom uppdrag till SEVAB. Det rör sig om löpande uppdrag som pågår år efter år med i huvudsak sanna upplägg och andra uppdrag som mer har karaktär av enstaka projekt eller byggnationer. Nämnas kan att det inte finns några avtal eller andra skriftliga överenskommelser om hur samarbetet ska utformas. I grunden finns det emellertid ägardirektv som på ett övergripande sätt anger förutsättningarna för bolaget. SEVAB tagit fram Beskrivning av affärsupplägget mellan Sölvesborg Energi& Sölvesborgs Kommun avseende Entreprenadtjänster (2013-12-19). Här anges att bolaget bildades år 1988 genom ombildning av dåvarande elverket. Vidare finns följande formulering: 1991 införlivades även kommunens gatukontor i verksamheten. Från och med 2009 blev SEVAB huvudman för VA-verksamheten. 2003 startade fjärrvärmesbolaget. Drift och underhåll liksom byggnation av gator och vägar sker på uppdrag av kommunen. Även de övriga uppdrag SEVAB fullgör beskrivs. Varje torsdag förmiddag 09.00 sker byggmöte mellan parterna. Punkter som tas upp är: Nya ärenden som inkommit från allmänheten Projektlista över pågående ärenden Prioritering av projekt Beställning av nya projekt 3

Genomgång av ekonomin i samtliga projekt Underlag för fakturering Säkerhet och miljö I bolagets beskrivning anges att samtliga kostnader redovisas ned till bult och mutter nivå. Däremot är verifikationer på nedlagda kostnader tillhörande specifika fakturor bristfälliga och saknas ofta och får beställas. Dagboksanteckningar finns tillgängliga då beställaren önskar granska dem uppger SEVAB. Likaså att nedlagd tid för arbetsledare, inköpare och chefer och den tid nio olika uppgifter förorsakas av beställaren inte faktureras. Vi noterar dock att kommunen ersätter SEVAB för en 50 procent tjänst, f.n. motsvarande 28 000 kr/månad, avseende arbetsledning för drift av gator och vägar. Kommunen betalar även ersättning för den beredskap SEVAB upprätthåller inom väghållning och belysning. För den senare verksamheten upprättas dessutom en särskild prislista. SEVAB:s prissättning beskrivs. Själkostnaden gäller för VA, fjärrvärme och elnätsverkssamheten. För arbeten på uppdrag av kommunen sker sedan år 1991 ett påslag på 8 procent. Bolaget framhåller också att Sölvesborgs Energi bedrivs som en näringsverksamhet, där ett av kraven är vinstsyfte. Källa: Byggledarna. Entreprenörarvodets storlek brukar under normala konjunkturer vara 8 % som fördelar sig med central administration 5 %, risk 1 %, vinst 2 %.Det är viktigt att förstå att entreprenörsarvodet bara till en liten del utgör vinst. Ägardirektivet till SEVAB anger att bolaget i sin verksamhet ska tillämpa själkostnads- och likställighetsprinciperna. Ett undantag preciseras, elhandeln. SEVAB anser att samarbetet fungerar bra idag. Under det senaste året har bolaget och kommunen arbetar med att öka kvalitet både på beställningar och på redovisningar. Bland annat har veckomötena har bidragit till detta. SEVAB framhåller att uppdragen för kommunen bidrar till kostnadseffektivitet för båda parter. 4

Bedömning Sättet att organisera verksamheten är traditionellt och som flertalet kommuner valt, även om det för Sölvesborgs del blir en begränsad egen organisation beroende på att SEVAB tilldelats så många uppgifter som utförare. Vi anser att ersättningsformen till SEVAB med löpande räkning och 8 procent som generellt entreprenörsarvode behöver analyseras. Som framgår av figuren ovan består ett sådant arvode av administration, risk och vinst där det inte är givet att SEVAB:s löpande driftuppdrag går att likställas med det som ett entreprenörsarvode normalt hänförs till, ett byggprojekt mellan parter och som inte har ett koncernförhållande såsom kommunen och SEVAB har. Med tanke på mångfalden av uppdrag och deras olika innehåll skulle därför g kunna vara aktuellt beroende vad som SEVAB utför åt kommunen. Vi bedömer vidare att det behövs överenskommelse eller avtal som reglerar SEVAB:s uppdrag ur flera olika aspekter och inte bara det ekonomiska. Punkter från det av SEVAB framtagna dokumentet skulle kunna vara en utgångspunkt för en sådan överenskommelse men avgörande är hur kommunen som beställare vill organisera samverkan. Det ska också betonas att frågan inte bara berör gatuunderhållet. Vi vill slutligen betona, vad gäller SEVAB:s uppdrag, att det under granskningen inte framkommit några negativa synpunkter på hur uppdragen utförts. 5

5 Ekonomi Samhällsbyggnadsförvaltningens tekniska kontor 2013 visar på följande budget och utfall 2013 (exkl. kapitalkostnader). Verksamhet 2012 2013 Budget Utfall Budget Utfall +/- Gator och vägar Personalkostnader 822 253 846 354 + 492 Beläggningsunderhåll 2 450 2 411 5 308 4 965 + 343 Barmarksunderhåll 870 978 854 1 137-283 Vinterväghållning 400 429 400 2 076-1 676 Vinterberedskap 340 158 340 274 + 66 Trafikanordningar 250 377 250 316-66 Ombyggnad 100 59 1 100 1 014 + 86 Övrigt 315 337 334 340-6 Gång- och cykelvägar Beläggningsunderhåll 30 492 30 379-349 Barmarksunderhåll 252 145 252 223 + 29 Vinterväghållning 225 262 225 223 + 2 Ombyggnad 0 0 200 71 + 129 Övrigt 35 168 35 109-74 Kapitalkostnader (totalt) 4 572 3 870 6 171 6 033 + 138 I budgeten 2013 har 1,5 mkr tillförts tekniska avdelningen på grund av ökade kostnader för kapitaltjänst och kollektivtrafik. I budgeten anges att den verksamhet där driftkostnaderna direkt kan påverkas är drift och underhåll av gator och vägar. De ökade kapitaltjänstkostnaderna på grund av stora inventeringar märktes än mer då budgeten för 2012 ökades med 3,7 mkr, varav 2,8 mkr avseende kapitaltjänst. Bidrag till enskilda vägar finns dessutom med en budget på cirka 300 tkr/år. Utfallet 2013 för drift av gator, vägar, gångbanor och cykelvägar innebär ett budgetunderskott på 1 169 tkr. Huvudsakligen beror det på att vinterväghållningen första halvåret 2013, 1 475 tkr. I årsredovisningen uppges vidare att många gator och GC-vägar fått en betydande kvalitetshöjning genom de omasfalteringar som gjorts under 2013. Tekniska avdelningen har pendlat mellan överskott och underskott jämfört med budget de senaste åren. 2012 redovisade tekniska avdelningen ett mindre överskott 6

på 54 tkr. Gator och GC-vägar visade på ett överskott på 622 tkr. Hamnverksamheten hade ett underskott på 785 tkr, huvudsakligen på kostnader för muddring i Hälleviks hamn. Tekniska avdelningen tillfördes som tilläggsbudget under 2012 drygt 2 mkr, medel som dock inte var uttallat riktade till gatuunderhåll. Ett betydande underskott år 2011 på 1 538 tkr för den samlade tekniska avdelningen förklarades till stor del, 812 tkr, av underskott för gator och GV-vägar. Orsaken förklarades med den långa och snörika vintern. I årsredovisningar framhålls att underhållet tas som en ekonomisk utjämningspost om vinterväghållningen blivit mer omfattande än vad som planerats. Men inte sällan blir det totalt sett överskridanden av budget. Noterbart är den ökade budgeten för asfalteringar 2013, delvis finansierad genom den återbetalning som erhölls av tidigare inbetalda försäkringspremier till AFA. Bedömning Kommunens sätt att redovisa verksamheten sker på ett stabilt sätt ger bra förutsättningar att planera, styra och följa upp verksamheten. Uppdelning mellan underhåll och investering sker. Det förekommer att kommuner redovisningsmässigt gör skillnad på löpande underhåll (lagning av s.k. potthål, justering av kantsten etc.) och periodiskt underhåll (asfalteringsprogrammet där ytskiktet byts ut). På sikt bör detta övervägas. Drift och underhåll av gator och vägar, vinterväghållningen undantagen, är den verksamhet som används som årlig resultatreglering uppges i olika sammanhang. Principiellt kan vi inte ansluta oss till detta synsätt eller metod. 6 Underhåll Det periodiska underhållet inom gator och vägar, beläggningsprogrammet, innebär ett utbyte av asfaltslagret, också benämnt slitlagret. I budget avsätts en specifik summa för, i huvudsak, beläggningsunderhåll. Beläggningsunderhållet genomförs av upphandlad entreprenör. I beställningen ingår också visst löpande underhåll, t.ex. lagning av potthål, varför budgeten inte enbart går till förnyelseunderhåll av gatornas beläggningar. Eftersatt underhåll kan innebära att kommunens gator, vägar och cykelvägar underhålls på en så låg nivå så att de förlorar sin funktion och värde snabbare än vad som avsågs med den initiala investeringen. Risken med eftersatt underhåll är att anläggningarna ger sämre service under tiden de används och att förnyelsen, när väl denna blir nödvändig, blir betydligt mer kostsam än om underhållet hade varit ändamålsenligt över tid. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) beräknar att en asfaltsbeläggning kan ligga i genomsnitt 20 år innan gatan måste läggas om. Det är dock skillnad mellan (högtrafikerade) huvudgator och (lågtrafikerade) lokalgator, där huvudgator kan 7

behövas läggas om vart 15 år medan lokalgator kan klara 30 år. SKL bedömer dock att 5 % bör läggas om årligen vilket ger en genomsnittlig omläggningstakt på 20 år. Det handlar dock om en schablonbedömning. Förvaltningen har gjort en beräkning av vad den nuvarande budgetnivån innebär för standarden på vägarna. De kan nu förses med nya slitlager efter 30-40 år i genomsnitt. Kostnaden för 1 kvm nytt slitlager är 120 kr. Under 2014 kommer det, med den hittills budgeterade nivån, att finnas 1 450 tkr för beläggning, vilket innebär att 12 000 kvm kan asfalteras. Om budgeten fortsättningsvis ligger på denna nivå kommer det att ta 82 år innan alla vägarna fått ny beläggning; detta enligt förvaltningens beräkning och som beskrivits för budgetberedningen. Indirekt kan denna beräkning vara ett uttryck för att det finns ett eftersatt underhåll för kommunens vägnät. Det finns ingen definition i kommunen av vad som ska betraktas som eftersatt underhåll. För att förbättra planering och uppföljning av vägarnas kostnader, och insatser på området, kommer ett system motsvarande det som används för fastighetsunderhållet nu att anskaffas. Kommunens gator och vägar inventeras okulärt av personal på förvaltningens tekniska avdelning. Det är genom okulär besiktning som gatornas skador fångas upp. Inventeringens utfall bygger i stor utsträckning på personalens bedömning och erfarenhet. Den övergripande planeringen i kommunens påverkar också vilka beläggningar som ska utföras. I centrala delarna av staden finns förhållandevis många gator med gatsten och även kullersten förekommer. I villaområden finns även gator försedda med trottoarer på båda sidor av vägbanan. Fastighetsägarna ansvar för dessa genom att röja snö och sanda. En bedömning av underhållsskulden är naturligtvis förenad med stor osäkerhet och det har inte gjorts någon teknisk skadeutredning av det kommunala vägnätet. Vid besök och iakttagelser ser vi stora skillnader mellan centrala välskötta områden (ofta parkanläggningar) och gator och cykelvägar, där löpande skötsel har begränsad omfattning. Detta resulterar exempelvis i att löv ligger kvar på cykelvägar och att ogräs växer högt mellan gata och trottoar. Många villagator har i omgångar lagats efter ledningsdragningar och skulle kanske varit i behov av en mer genomgripande omläggning. Vidare kan större sprickor i asfalt på cykelvägar kan dessutom medföra olyckor med personskador. Förvaltningen kommer att skaffa ett program för att underlätta underhållsplaneringen av gator och vägar. Kostnaden beräknas till 300-400 tkr och kommer att införas 2014. Beläggningsarbeten genomförs av upphandlad entreprenör. Kontraktet gäller i två plus två år. Nuvarande entreprenör är PEAB efter en nyligen genomförd upphandling. Kontraktet innehåller en prislista på olika insatser/beläggningsarbeten och gatukontoret redovisar vilka beläggningstyper man vill ha. Även arbete med gatsten ingår i avtalet. Det kan konsteras att gatuunderhållet utöver den ursprungliga budgeten tilldelats 1,5 mkr extra innevarande år d.v.s. en dubblering av anslaget. 8

Våren 2013 deltog Sölvesborgs kommun i en undersökning som i SCB:s regi mätte NMI (Nöjd-Medborgare-Index) för de kommunala verksamheterna. Utfallet för gator, vägar och cykelvägar var det som rankades lägst av kommuninvånarna. Verksamhetsområdet ligger för övrigt också lågt i övriga kommuner (136 st.) som deltagit i undersökningen. Bedömning Att resurserna minskar enskilda år behöver inte nödvändigtvis vara alarmerande. Det är en för låg nivå under en lång tid som kan få allvarliga konsekvenser. Risken med eftersatt underhåll är att gatukroppen blir mottagligare för skador vilket kan innebära att det kan krävas en ombyggnad istället för ett normalt planerat underhåll (ny beläggning), vilket i andra kommuner har uppskattats till mellan 3 till 5 gånger mer kostsamt. Därför är det positivt att extra medel avsattes för asfalteringar under 2013. Huvudgator är enligt vår bedömning väl skötta. Det kan noteras att det förekommer mycket ogräs mellan gata och trottoarer, ibland halvmeterhögt. Mindre av detta gäller där trottoarer saknas. Gator med kullersten medför brister i framkomlighet och bekvämlighet. Att de behålls i nuvarande skick beror på att det finns andra värden. Utfallet av NMI-enkäten våren 2013 för gator och vägar samt GC-vägar är värt att notera. Det finns enligt vår mening anledning att utveckla dokumentationen av åtgärder på gatunätet. Vi utgår från att det underhållssystem som håller på att etableras kommer att bidra till detta. Ofta sker det i kommuner utifrån det årliga belopp per kvadratmeter som avsätts. 100 kronor anges generellt som en rimlig nivå men som inte många kommuner sätter av annat än tillfälligtvis för att komma ikapp om många brister konstate- 9

rats. Vi kan se värdet av att kommunen åstadkommer en definition av vad som kan utgöra en underhållsnivå som på sikt utgör god fastighetsekonomi. Därefter är det politiska prioriteringar i förhållande till andra behov som får avgöra i vilken mån kommunen kan utöka underhållsbudgeten. 2014-03-21 Nils Fredholm PwC 10