U 21/2008 rd Statsrådets skrivelse till Riksdagen om ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv (upphandling av miljövänliga fordon) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 19 december 2007 till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av miljövänliga och energieffektiva fordon genom upphandling samt en promemoria över förslaget till Riksdagen. Helsingfors den 8 maj 2008 Miljöminister Paula Lehtomäki Miljöråd Antero Honkasalo 294050
2 U 21/2008 rd EU/2007/1882 MILJÖMINISTERIET PROMEMORIA 28.4.2008 KOMMISSIONENS ÄNDRADE FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅ- DETS DIREKTIV OM FRÄMJANDE AV RENA OCH ENERGIEFFEKTIVA FORDON GENOM UPPHANDLING 1 Allmänt Kommissionen lade 19.12.2007 fram ett förslag till direktiv om främjande av rena och energieffektiva fordon (KOM(2007)817 slutlig). Enligt kommissionens förslag ska direktivet utfärdas med stöd av artikel 175.1 i EGfördraget, varvid medbeslutandeförfarandet i enlighet med artikel 251 ska tillämpas. 2 Målen med förslaget I direktivförslaget förutsätts att upphandlingsenheter vid upphandlingen av fordon inkluderar ett jämförelsekriterium som beaktar kostnaderna för energiförbrukningen, koldioxidutsläppen och utsläppen av föroreningar under fordonets hela livscykel. Därtill förutsätter direktivförslaget att kollektivtrafiktjänster som grundar sig på licenser, tillstånd eller auktoriseringar av offentliga myndigheter ska produceras med trafikmedel på vilkas upphandling denna princip har tillämpats. Målet är att främja miljövänliga och energieffektiva fordon. 3 Bakgrunden till förslaget EU har som mål att förbättra européernas hälsa och livskvalitet samt uppnå långsiktiga miljömål. Denna utmaning är särskilt akut på trafiksektorn, som är beroende av olja som energikälla. Dessutom orsakar trafiken betydande mängder koldioxidutsläpp samt utsläpp som är skadliga för både miljön och människornas hälsa. Trafiken har ökat ständigt. I EU-området förbrukar trafiken 26 % av den totala energin och producerar 24 % av koldioxidutsläppen. Energiförbrukningen och utsläppen inom vägtrafiken ökar med ca 2 % om året. Utsläppen från vägtrafiken försämrar luftkvaliteten i många europeiska städer, och i många områden är det svårt att uppnå gemenskapens mål beträffande luftkvaliteten. Till de mest betydande utmaningarna inom trafiksektorn hör säkerställandet av energitillförseln, beroendet av oljan, klimatförändringen och koldioxidutsläppen samt de skadliga utsläpp som trafiken orsakar hälsan. I den av EU medfinansierade forskningen och teknikutvecklingen har man fokuserat på rena och energieffektiva fordonstekniker samt alternativa bränslen, som t.ex. biobränslen, väte och bränsleceller. De höga utvecklingskostnaderna har dock bromsat upp tillväxten i efterfrågan på lågutsläppsfordon, vilket åter har medfört att upphandlingskostnaderna har sjunkit långsammare. Införandet av obligatoriska jämförelsekrav på EU-nivå motiveras uttryckligen med att det här är det enda sättet att säkerställa en tillräckligt omfattande och förutsebar efterfrågan på lågutsläppsfordon. Att inkludera kostnaderna under fordonets livscykel för samhället och upphandlarna som ett jämförelsekriterium vid upphandlingen är ett sätt att öka medvetenheten om hållbar hushållning. Kommissionen har tidigare strävat efter att främja miljövänliga fordon med hjälp av offentlig upphandling genom ett förslag till direktiv om främjande av rena landsvägsfordon år 2005 (KOM(2005)634). Utgångspunkten för förslaget var att 25 % av de tunga nyttofordon som den offentliga sektorn köper eller leasar ska uppfylla normen för miljövänligare fordon (EEV). Vid den första läsningen stödde rådet och parlamentet målen i förslaget, men föreslog en mer omfattande appro-
U 21/2008 rd 3 ach. Förutom att minska föroreningarna skulle målet vara att förbättra energieffektiviteten och minska koldioxidutsläppen. Europaparlamentets miljöutskott förkastade förslaget 21.6.2006. Förslaget till direktiv om främjande av miljövänliga och energieffektiva fordon genom offentlig upphandling kompletterar den befintliga styrningen som stödjer minskning av utsläpp. Tillåtna utsläppsgränser (Eurostandarder), frivilliga avtal om minskning av CO 2 -utsläpp, miljömärkningar, ekonomiska styrmedel samt styrmedel som stödjer biobränslen är exempel på befintliga styrmedel. Kommissionens meddelande (COM(2007)19) beskriver gemenskapens nya strategi för minskade koldioxidutsläpp från fordon. 4 Förslagets huvudsakliga innehåll I direktivförslaget förutsätts att upphandlingsenheter 1 vid upphandlingen av fordon inkluderar ett jämförelsekriterium som beaktar energiförbrukningen och koldioxidutsläppen samt kostnaderna för utsläppen av föroreningarna under fordonets livscykel. Därtill förutsätter direktivförslaget att kollektivtrafiktjänster som grundar sig på licenser, tillstånd eller auktoriseringar av offentliga myndigheter ska produceras med trafikmedel på vilkas upphandling denna princip har tilllämpats. Målet är att främja miljövänliga och energieffektiva fordon. Direktivförslaget förutsätter att ett fordons energiförbrukning under fordonets livscykel, koldioxidutsläpp och utsläpp av föroreningar beräknas och omvandlas till pengar enligt de värden som anges i bilagan. Vid beräkningen av kostnaderna under fordonets livscykel har man tillämpat kommissionens utredningar BeTa, EcternE, UNITE och CAFÈ, vilka innehåller utvärderingar av trafikens negativa konsekvenser per utsläppsenhet. 1 Upphandlingsenheterna i enlighet med 2004/17/EG och 2004/18/EG, dvs. upphandlingsskyldigheten gäller statens, regionförvaltningens och kommunernas myndigheter, sammanslutningar av dessa samt övriga offentligrättsliga samfund I artikel 3 i direktivförslaget fastställs de metoder enligt vilka fordonets energiförbrukning under fordonets livscykel, koldioxidutsläpp och föroreningar ska beräknas. a) Energiförbrukningen under fordonets livscykel beräknas genom att man konverterar fordonets bränsleförbrukning/km till energiförbrukning/km med hjälp av koefficienterna i tabell 1 multiplicerar fordonets antal kilometer under fordonets livscykel med energiförbrukningen/km samt multiplicerar bränslepriset/km som pris använder priset på diesel eller bränsle exklusive skatt multiplicerar antalet kilometrar x energiförbrukningen/km x bränslepriset/km b) Koldioxidutsläppen under fordonets livscykel beräknas genom att man koldioxidutsläpp i kg/km samt multiplicerar kostnadskoefficienten i tabell 2 i bilagan koldioxidutsläppen/kg/km x CO 2 /km c) Utsläpp av föroreningar under fordonets livscykel beräknas genom att man multiplicerar antalet kilometrar utsläppen av kväveoxider, NMHCkolväten och partiklar/km samt multiplicerar kostnadskoefficienten i tabell 2 i bilagan utsläppen/kg/km x /km. Fastställandet av fordonens bränsleförbrukning, koldioxidutsläpp och utsläpp av föroreningar ska grunda sig på standardiserade testningsmetoder. Om inga standardiserade EU-test finns att tillgå ska etablerade testmetoder, myndigheters test eller information från tillverkaren användas vid jämförelsen av olika anbud. Antalet kilometrar fastställs antingen i de tekniska specifikationerna till anbudsbegäran eller används definitionen i tabell 3 i bilagan.
4 U 21/2008 rd 5 Konsekvenser i Finland 5.3 Administrativa konsekvenser 5.1 Legislativa konsekvenser Efter ikraftträdandet förutsätter förslaget till direktiv om rena och energieffektiva fordon reglering på det legislativa planet. 5.2 Ekonomiska och sociala konsekvenser I EU-området upphandlar offentliga organ varje år 110 000 personbilar, 110 000 lätta nyttofordon, 35 000 lastbilar och 17 000 bussar. Den offentliga sektorns andel av marknaden för personbilar utgör något under 1 %, av marknaden för lätta nyttofordon och lastbilar ca 6 % och av marknaden för bussar ungefär en tredjedel. I Finland upphandlar den statliga sektorn ca 1 000 bilar årligen. Det finns inga detaljerade uppgifter om upphandlingar på regioneller kommunnivå. Konsekvensbedömningen visar att besparingar av sänkta bränsleförbrukningar ger kompensation för eventuellt högre anskaffningskostnader för lågemissionsbilar. Enligt kalkylerna skulle anskaffningskostnaderna för bilar under fem år (2012 2017) eventuellt stiga med 11,5 miljarder euro, men bränslekostnaderna skulle under samma tid sjunka med 21,4 miljarder euro. Dessutom skulle det uppkomma besparingar på i genomsnitt 2,5 miljarder euro av sänkta koldioxidutsläpp och i genomsnitt 9,4 miljarder euro av sänkta utsläpp av luftföroreningar. Inalles bedöms kostnaderna i direktivförslaget till ca 21,5 miljarder euro. Miljökonsekvenser PriceWaterhouseCoopers har gjort en bedömning av direktivförslagets konsekvenser för energiförbrukningen och utsläppen. Utredningen visar att upphandlingar enligt direktivförslaget som bäst skulle spara 22 % energi (4,6 TWh) fram till år 2017. Koldioxidutsläppen skulle minska med 1,9 miljoner ton, dvs. med 29 % fram till år 2017. Utsläppsminskningen är ca 0,5 % av koldioxidutsläppen från trafiken. I direktivförslaget förutsätts att medlemsstaterna med två års mellanrum rapporterar om verkställandet av direktivet samt om de åtgärder som har vidtagits för att främja miljövänliga och energieffektiva fordon. 6 Nationell behandling En inofficiell arbetsgrupp med företrädare för miljöministeriet, arbets- och näringsministeriet, kommunikationsministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet, Hansel Ab, Finlands miljöcentral, Motiva Ab, Helsingfors stad och Bilimportörerna har samlats under ledning av miljöministeriet. Direktivförslaget har behandlats även av trafiksektionen vid kommittén för EUärenden. 7 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet förhåller sig positivt till målet att minska bränsleförbrukningen, koldioxidutsläppen och utsläpp av föroreningar genom offentlig upphandling. Med hjälp av offentlig upphandling kan man öka efterfrågan på energieffektiva fordon och samtidigt kan den offentliga sektorn tjäna som exempel för den privata sektorn. Statsrådet förhåller sig också positivt till att man för kostnadskalkyleringen skulle ta fram en enhetlig metod för hela EU-området. Statsrådet förutsätter dock att kriterierna för fordonsupphandling ska vara så tydliga, enklar och fungerande som möjligt, och att den för den operativa upphandlingen nödvändiga flexibiliteten vid definitionen av upphandlingens innehåll bevaras. De kriterier som lagts fram i direktivförslaget är relativt fungerande när det gäller att välja personbilar, men för mätningen av energiförbrukningen och CO 2 -utsläppen hos tunga fordon finns det inga generellt godkända test- och mätmetoder som skulle möjliggöra jämförelser. Dessutom uppfyller alla tunga fordon som hör till samma nyaste EURO-klass samma utsläppsgränsvärden för andra luftföroreningar. Även det föreslagna sättet att beakta kostnaderna som ett obligatoriskt jämförelsekrite-
U 21/2008 rd 5 rium är problematiskt. Relationen mellan ett obligatoriskt jämförelsekriterium och den nuvarande EU-upphandlingslagstiftningen 2004/17/EG och 2004/18/EG är otydlig i flera hänseenden: ska jämförelsekriteriet användas bara på upphandlingar som överskrider EU:s tröskelvärden, hur ska man förhålla sig till undantag i tillämpningsområdet för upphandlingsdirektivet eller hur ska man förfara i en situation där det finns en grund för direktupphandling och direktivets formella förfaringssätt inte i sig behöver iakttas. Det är också nödvändigt att klargöra regleringens förhållandet till de påföljder som fastställts i rättsskyddsdirektiven 89/665/EEG och 92/16/EEG. Att beräkna de totala energi- och miljökostnaderna är ett förfaringssätt som bör understödjas, men parallellt med detta ska man bevara möjligheten att ställa strikta miljökrav eller att använda jämförelsegrunder som på annat sätt beaktar miljöaspekten.