SOU 2000:23 293 11 Grundscenarier för år 2010 Kommitténs bedömningar: Grundscenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar. Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012. Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta. Om vi inte vidtar ytterligare åtgärder jämfört med i dag fattade beslut ger grundscenarierna att utsläppen av växthusgaser i Sverige kommer att öka till år 2010 jämfört med 1990. Utsläppen bedöms öka till mellan 75 och 82 miljoner ton koldioxidekvivalenter beroende på förutsättningar och metoder för analyserna. Detta medför en ökning av mellan 5 och 15 % jämfört med 1990, då utsläppen av växthusgaser var 71 miljoner ton koldioxidekvivalenter. För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
294 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 11.1 Vad menar vi med grundscenarier och hur har de tagits fram? Kyotoprotokollets åtaganden gäller som ett genomsnitt för perioden 2008 till 2012. Vi har bett respektive sektorsmyndighet bedöma hur utsläppen och energianvändningen kan komma att se ut år 2010, som kan ses som ett medelvärde för perioden. Grundscenarierna utgår från de av riksdagen fattade besluten inom bl.a. energi- och miljöområdet och utvecklingen dessa kan leda till. Scenarierna är inga prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen, utan ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar. Bilden av år 2010 varierar mellan olika myndigheter beroende på metoden för att ta fram scenarier och valda förutsättningar. De myndigheter som arbetat med grundscenarier är i huvudsak Statens energimyndighet (STEM) och Konjunkturinstitutet (KI). Jordbruksverket, Statens Institut för Kommunikations Analys (SIKA) och trafikverken har även bidragit med underlag. Definitioner av sektorer och utsläppskällor följer i huvudsak klimatkonventionen. För de utsläpp och utsläppskällor där underlag från myndigheter saknas, har vi baserat bedömningarna bl.a. på material i den andra nationalrapporten till klimatkonventionen (Ds 1997:26). Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet gör grundscenarier för i stort sett samma del av samhället, men det är relativt stor skillnad i resultaten. Osäkerheterna i grundscenarierna är givetvis stora bland annat beroende på den ekonomiska utvecklingen i Sverige och internationellt samt de beslut som kommer att fattas internationellt och i Sverige som rör klimat- och energiområdet. Den slutliga utformningen av Kyotoprotokollet och ratificeringen kommer att ha stor betydelse för utfallet år 2010. Båda scenarierna ger en bild av ett normalt år med avseende på temperatur och nederbörd. Men det mest troliga är att utsläppen av växthusgaser under en 5-årsperiod överstiger fem gånger utsläppen för ett normal år. Detta beror på att utsläppen inte varierar linjärt med klimatfaktorer som nederbörd och temperatur. Under kritiska år (torra och/eller kalla) ökar utsläppen mer än de sjunker under gynnsamma år. Orsaken till detta är att basen för produktion av el och fjärrvärme har lågt inslag av fossila bränslen. Under gynnsamma år finns det inte så mycket att vinna i form av lägre utsläpp av växthusgaser. Under kritiska år krävs att anläggningar som eldas med fossila bränslen (s.k. reserv- och spetslastanläggningar) används vilket medför ökade utsläpp av växthusgaser.
SOU 2000:23 Grundscenarier 295 11.2 Förutsättningar och metoder Grundscenarier för koldioxidutsläpp har tagits fram av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet. Analyserna är gjorda med två olika analysmetoder. Konjunkturinstitutet använder en rent ekonomisk, så kallad allmänjämviktsmodell. Modellen ger en sammansatt bild av ekonomin. Statens energimyndighet använder en metod som underifrån belyser utvecklingen i bransch efter bransch, dvs. detaljnivån studeras för att sedan aggregera resultaten till en totaleffekt för sektorn. Statens energimyndighets metod ger mer inblick i detaljerna. Statens energimyndighet baserar sitt grundscenario på statistik för 1997. Konjunkturinstitutet utgår från statistik från 1993 för utsläpp och energianvändning m.m., men de ekonomiska uppgifterna är från 1997. Det finns för- och nackdelar med båda analysmetoderna. Översiktlig beskrivning av skillnader i analysmetoder redovisas i Tabell 11.1. Tabell 11.1 Översiktliga skillnader i analysmetoder mellan Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet Konjunkturinstitutet Ekonomisk modell (Allmän jämviktsmodell) Statens energimyndighet Bottom-up analys Tillväxten ges av modellen och styrs av tillgången på produktionsfaktorer, priser och teknisk utveckling Modellen fångar upp återverkningar mellan olika sektorer - ger en konsistent bild av hela ekonomin Tillväxt, efterfrågan och priser tas som givna Metoden ger inblick i detaljerna med noggrann beskrivning på branschnivå Sektorernas energianvändning, och därmed koldioxidutsläpp, är kopplade till aktiviteten i ekonomin - de totala koldioxidutsläppen bestäms av tillväxtens storlek och hur den är fördelad mellan sektorer Koldioxidutsläppen fås utifrån att studera de specifika förutsättningarna i varje bransch och sedan summera resultaten Antagandena om priserna för fossila bränslen och dollarkurs redovisas i Tabell 11.2. Priserna är uttryckta i reala termer (justerade för inflation), exklusive skatt.
296 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 Tabell 11.2 Importpriser på råolja, kol och naturgas samt dollarkurs för 1997 och 2010 1997 2010 Råolja, USD/fat 19,12 17,0 Kol, USD/ton vid hamn 44,10 42,0 Naturgas, USD/Mbtu 2,30 2,6 Växelkurs, SEK/USD 7,64 7,5 Källa: Statens energimyndighet, 1999b De två metoderna kan inte förväntas resultera i samma utsläppssiffror utan ska ses som komplement till varandra. Det är viktigt i båda fallen att inte fokusera på de exakta siffrorna utan se de större förändringarna. Man bör också komma ihåg att varken den partiella analysen (Statens energimyndighet) eller helhetsanalysen (Konjunkturinstitutet) kommer att ge sanningen. Resultaten måste användas på rätt sätt, dvs. ska ses som möjliga utvecklingsbanor baserad på antagna förutsättningar. Ambitionen i utredningen har varit att de olika myndigheterna så långt som möjligt ska använda samma förutsättningar. I grundscenarierna utgår vi från de av riksdagen redan fattade beslut inom ramen för den nuvarande energi- och miljöpolitiken. Detta innebär att dagens skatte- och avgiftssystem gäller år 2010 i såväl Statens energimyndighets som Konjunkturinstitutets analyser. Vidare ingår inte i förutsättningarna för år 2010 att Kyotoprotokollet har trätt i kraft, eftersom inga beslut ännu är fattade. I Tabell 11.3 redovisas några nyckeltal som gäller för grundscenarierna från Konjunkturinstitutet respektive Statens energimyndighet. Tabell 11.3 Nyckeltal för respektive grundscenario Årlig procentuell förändring mellan 1997-2010 STEM KI BNP 1,9 2,1 Privat konsumtion 2,4 2,5 Offentlig konsumtion 1,2 1,0 Investeringar inkl. lager 3,9 Export 3,5 4,2 Import 4,7 Sysselsättning 0,4 Källa: Statens energimyndighet, 1999b och Konjunkturinstitutet, 2000
SOU 2000:23 Grundscenarier 297 Det grundscenario som presenteras av Konjunkturinstitutet ska inte ses som en prognos utan som en möjlig utvecklingsbana för svensk ekonomi i ett långsiktigt perspektiv givet antaganden om produktivitet, sysselsättning och omvärldens utveckling. För beskrivning av Konjunkturinstitutets modell och använda förutsättningar hänvisas till Långtidsutredningens bilaga 2 (Finansdepartementet, 1999). I den allmänjämviktsmodell som används analyseras alla förändringar inom ramen för befintlig teknik. En viss energieffektivisering har lagts in i Konjunkturinstitutets modell för grundscenariot. Statens energimyndighet betonar att de scenarier och övriga beräkningar som redovisas inte ska ses som prognoser eller förutsägelser om den framtida utvecklingen. De bör istället beaktas som grova skisser eller ögonblicksbilder av ett antal olika framtida tillstånd. Energimyndigheten utgår från vissa resultat från Konjunkturinstitutets analys, bl.a. BNP, industriell tillväxt samt privat och offentlig konsumtion. Anledningen till att siffrorna inte är identiska är att Statens energimyndighet har utgått från preliminära resultat från Konjunkturinstitutet. Energimarknadens ramar styrs i stor utsträckning av politiska beslut. Dessa påverkar utvecklingen av energianvändningen och energiproduktionen i framtiden. I Energimyndighetens analyser gäller för kärnkraften att den första reaktorn vid Barsebäcksverket är avvecklad. Villkoret för att den andra reaktorn vid Barsebäcksverket kan avvecklas senast 1 juli år 2001 är att motsvarande produktionskapacitet kan täckas genom ny förnybar elproduktion eller genom effektivisering. Eftersom koldioxidfri elproduktion ska ersättas med annan koldioxidfri produktion har detta ingen påverkan på de svenska koldioxidutsläppen. De övriga reaktorerna antas ha en livslängd som är 40 år, vilket innebär att resterande reaktorer är i drift år 2010. De internationella bränslepriserna väntas sjunka marginellt. Samtliga biobränslepriser antas vara konstanta realt sett under perioden. För naturgas antas endast smärre förändringar ske i befintligt nät. Bland övriga antaganden i Energimyndighetens analyser gäller att den gemensamma europeiska elmarknaden är fullt genomförd. Dagens energi- och miljöpolitik gäller i de nordiska länderna samt dagens skatter, avgifter och övriga regler. Energimyndigheten har bedömt att systempriset på el kommer att vara 22 öre per kwh år 2010. Detta är betydligt högre än de två senaste åren. Förklaringen är delvis att år 2010 antas vara ett normalår med normal vattentillrinning, medan vattentillrinningen under åren 1997 och 1998 varit klart över den
298 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 normala. Nätpriset förväntas sjunka med 1 % per år fram till 2010 till följd av förväntade effektivitetsförbättringar. För överföringsförbindelserna räknar Statens energimyndighet med att dagens kapacitet förstärks med kabeln mellan Sverige och Polen på 600 MW. Dessutom beräknas en av de planerade förbindelserna mellan Norge och Tyskland på 600 MW vara i bruk år 2010. Några genomgripande systemförändringar eller genombrottstekniker räknas inte ha hunnit påverka utvecklingen på vare sig tillförsel eller användning av energi i Sverige. 11.3 Energisektorn år 2010 I Statens energimyndighets metod görs en analys av utvecklingen inom energisektorn. Myndigheten bedömer att den totala energianvändningen kommer att öka under perioden 1997 2010 med cirka 8 %, se Tabell 11.4. Den största ökningen väntas främst ske inom industrisektorn beroende på ökad industriproduktion. Den specifika energi- respektive elanvändningen, dvs. energianvändningen i förhållande till produktionsvärdet, förväntas dock minska. Tabell 11.4 Energianvändning i grundscenariot för 2010 1) jämfört med 1997 1997 TWh Grundscenario 2010, TWh Totalt Varav el Totalt Varav el Industrin 150 53 169 59 Bebyggelse och 154 70 158 75 service Inhemska transporter 80 2 83 3 Förluster och egen 88 14 100 15 användning m.m. Fjärrvärme och raffinaderier 7 7 Totalt 472 146 510 158 (hög och låg) (489-533) (151-166) 1) enligt svensk beräkningsmetod Källa: Statens energimyndighet, 1999b
SOU 2000:23 Grundscenarier 299 Statens energimyndighet har i analysarbetet även genomfört känslighetsanalyser inom respektive sektor. Förutsättningar som varierats är tillväxt och struktur inom industrisektorn, nybyggnadstakt inom bostadssektorn och utvecklingen av fordon inom transportsektorn. Ett låg respektive hög fall har konstruerats där energianvändningen varierar mellan -21 och +23 TWh jämfört med grundscenariot. I Energimyndighetens grundscenario beskrivs även hur elproduktionen förväntas ske år 2010. År 2010 antas kärnkraftens produktionsförmåga uppgå till 68,3 TWh jämfört med 72 TWh i dag. Kraftvärme i industrin producerade knappt 4 TWh elenergi år 1997. År 2010 beräknas produktionen ha ökat till knappt 5 TWh per år. Kraftvärme i fjärrvärmenäten producerade drygt 5 TWh år 1997. Genom att befintliga anläggningar utnyttjas mer och att nya tillkommer beräknas produktionen öka till 7 TWh år 2010. År 1997 producerade vindkraften drygt 0,2 TWh. Till följd av utbyggnad antas produktionen uppgå till 2 TWh år 2010. I grundscenariot beräknas att nettoimporten måste öka för att tillgodose elefterfrågan. Denna ytterligare tillförsel av kraft beräknas till cirka 5 TWh år 2010. Användningen av fjärrvärme beräknas öka under perioden 1997 2010, från drygt 48 TWh till 53 TWh. Elanvändningen för fjärrvärmeproduktion bedöms minska, medan den totala bränsleinsatsen i fjärrvärmeproduktionen väntas öka, främst biobränslen, torv m.m. Beräkningarna för den framtida energitillförseln visar inte på några dramatiska förändringar i energisystemets sammansättning. Andelen biobränslen, torv m m ökar något på bekostnad av de fossila bränslena. Andelen vattenkraft och kärnkraft minskar från 44 till 42 %, medan en tidigare nettoexport av el byts mot en nettoimport uppgående till ungefär 1 % av den totala energitillförseln. 11.4 Utsläpp av koldioxid I de grundscenarier som tagits fram av Statens energimyndighet, Konjunkturinstitutet och trafikverken har endast utsläppen av koldioxid beräknats. För övriga utsläpp används de bedömningar som gjordes i den andra nationalrapporten (Ds, 1997:26) med vissa justeringar av utsläppen av metan och lustgas från jordbruket. Justeringarna har gjorts eftersom metoderna för dessa beräkningar har ändrats enligt IPCC. De nya bedömningarna är baserade på underlag från Jordbruksverket.
300 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 11.4.1 Enligt Statens energimyndighet Enligt koldioxidutsläppsberäkningar gjorda utifrån Statens energimyndighets grundscenario för energisektorn kommer utsläppen år 2010 att överstiga 1990 års nivå med 1,4 %, se Tabell 11.5 Tabell 11.5 Koldioxidutsläpp från energisektorn år 1990, 1997 och Statens energimyndighets grundscenarier för år 2010, miljoner ton Miljoner ton 1990 1) 1997 1) Scenario 2010 grund låg-hög Förbränning industrin 12,1 12,2 13,1 12,7-13,6 Förbränning elproduktion 1,4 2,9 2,7 2,7 Förbränning fjärrvärmeproduktion 6,2 6,1 6,3 5,9-6,8 Inrikes transport 19,3 20,5 21,1 20,3-22,1 Förbränning bebyggelse och service 11,6 9,4 7,8 7,5-8,1 Egenanvändning av olja i raffinaderier 1,4 1,7 1,8 1,8-1,9 Totalt energisektorn 52,0 52,8 52,9 50,9-55,2 Industriprocesser samt diffusa utsläpp och lösningsmedel 4,2 2) 3,7 2) 5,6 3) Nettohandel/ytterligare eltillförsel, TWh -1,8-2,7 5,2-1,6-12,9 1) överensstämmer ej med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6. 2) Naturvårdsverket, 1999b. 3) Enligt Ds, 1997:26. Källa i övrigt: Statens energimyndighet, 1999b Till energisektorn räknas förbränning för energiändamål, vilket omfattar utsläpp från industrisektorn, inrikes transporter, bebyggelseoch servicesektorn samt förbränning i el- och värmeverk. Koldioxidutsläpp från industriprocesser, diffusa utsläpp och lösningsmedel ingår inte i Statens energimyndighets grundscenario. För att ge en fullständig bild av koldioxidutsläppen har därför dessa även angetts i Tabell 11.5. Den största förändringen jämfört med 1990 är att utsläppen från bebyggelse- och servicesektorn beräknas minska med drygt 30 %. Detta förklaras främst av konverteringar till andra värmesystem, främst värmepumpar, och konvertering till fjärrvärme. Trots en ökad fjärrvärmeanvändning beräknas dock utsläppen från värmeproduktionen
SOU 2000:23 Grundscenarier 301 minska. Detta förklaras främst av en ökad biobränsleanvändning på bekostnad av kolanvändningen. För samma period beräknas utsläppen från transportsektorn öka med 15 %. Med känslighetsanalyserna varierar koldioxidutsläppen med mellan -2,0 och +2,3 miljoner ton jämfört med grundscenariot. Förutsättningarna för grundscenariot ger att den framtida efterfrågan på el inte kan täckas med den inhemska produktionskapaciteten. Den ytterligare eltillförsel som krävs uppskattas till cirka 5 TWh. Statens energimyndighet bedömer att överkapaciteten i det nordiska kraftsystemet, samt i Tyskland och Polen, kan möjliggöra ytterligare eltillförsel genom nettoimport. Enligt bedömningar av elproduktionen i ett utbyggt internationellt elnät år 2010 kommer el som importeras troligtvis att vara producerad i koleldade kondensanläggningar, om man beaktar produktionen på marginalen. Med detta betraktelsesätt medför Sveriges import av el att utsläppen från produktionen av den el vi importerar kan vara cirka 6 miljoner ton koldioxid. Med dagens förutsättning kan eventuella nyinvesteringar i kraftproduktion för att producera 5 TWh i Sverige, enligt grundscenariot, ske med naturgaskombi i anslutning till det befintliga naturgasnätet i södra Sverige, enligt Statens energimyndighet. Koldioxidutsläppen från energisektorn skulle då öka med cirka 2 miljoner ton och beräknas uppgå till totalt cirka 55 miljoner ton. 11.4.2 Enligt Konjunkturinstitutet Konjunkturinstitutet har utifrån miljöbilagan till Långtidsutredningen (Finansdepartementet, 1999) konstruerat ett nytt grundscenario med slutår 2010. Det nya grundscenariot med slutår 2010 är inte direkt jämförbart med Långtidsutredningens grundscenario eftersom Konjunkturinstitutet nu antar att ekonomin når en jämnvikt år 2010 istället för 2015, som är långtidsutredningens slutår. Övriga antagandena motsvarar dock de som gjordes i Långtidsutredningens grundscenario. I Konjunkturinstitutets grundscenario ingår samtliga koldioxidutsläpp från förbränning och industriprocesser.
302 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 Tabell 11.6 Koldioxidutsläpp i Sverige 1990, 1997 och Konjunkturinstitutets grundscenario för 2010, miljoner ton 1990 1) 1997 1) Grundscenario 2010 Totala utsläpp exkl. 52,0 52,7 61,2 industriprocess Industriprocess 3,8 3,7 4,3 Totala utsläpp 55,8 56,5 65,5 1) stämmer ej helt överens med Naturvårdsverkets rapportering för år 1990, se kapitel 6. Källa: Konjunkturinstitutet, 2000 11.4.3 Enligt trafikverken Enligt bedömningar som gjorts av trafikverken är grundscenariot för trafiksektorns utsläpp 24,6 miljoner ton koldioxid år 2010. Trafikverken räknar då med all trafik inom Sveriges gränser, vilket skiljer sig från rapporteringen till klimatkonventionen, där enbart inrikes trafik ingår (start och mål/landning är båda inom Sverige). I förutsättningarna ingår överenskommelse mellan EU och bilindustrin. Enligt trafikverken innebär detta att utsläppen år 2010 kommer att vara 2,7 miljoner ton koldioxid över det etappmål som gäller för trafiksektorn, det vill säga utsläppen år 2010 ska ej överstiga utsläppen 1990 (SIKA, 1999). Med trafikverkens grundscenario är koldioxidutsläppen år 2010 från trafiksektorn cirka 12 % högre än år 1990. 11.5 Utsläpp av övriga växthusgaser Tabell 11.7 redovisar utsläppen av metan och lustgas i grundscenariot för 2010 jämfört med utsläppen år 1990. Utsläppen av metan bedöms minska med cirka 25 %, främst genom minskningar av utsläpp från avfallsdeponier och transporter. Utsläppen av lustgas bedöms öka något beroende på att vissa åtgärder för att minska utsläpp av kväveoxider från förbränning i pannor och bilar ger högre utsläpp av lustgas.
SOU 2000:23 Grundscenarier 303 Tabell 11.7 Utsläpp av metan och lustgas år 1990 respektive grundscenario för 2010, tusen ton Sektor 1990 Grundscenario 2010 Metan Lustgas Metan Lustgas Förbränning kraft och 1 1 3 1 fjärrvärme, raffinaderier Förbränning industrin 5 2 6 2 Transporter 23 3 8 5 Förbränning bebyggelse och 10 1 10 1 service Industriprocesser - 3-3 Jordbruk 160 17 170* 16* Avfall 85-20 - Summa utsläpp 284 26 217 28 Källa: Ds 1997:26 och Jordbruksverket, 1999 (*) Utsläppsberäkningarna av ofullständigt halogenerade fluorkarboner (HFC), fluorkarboner (FC) och svavelhexafluorid (SF 6 ) är som anges i kapitel 6 bristfälliga. I Tabell 11.8 redovisas dock bedömningar över hur utvecklingen kan komma att vara fram till år 2010. Den stora ökningen av gaserna beror på att HFC introducerats som ersättare till freoner. Användningen av freoner i Sverige ska i huvudsak vara avvecklad före år 2002. Risken finns att en mycket stor del av freonförbrukningen ersätts med HFC. Tabell 11.8 Utsläpp av HFC, FC och SF 6 1990 respektive grundscenario för 2010, miljoner ton koldioxidekvivalenter Utsläpp 1990 Grundscenario 2010 Ofullständigt halogenerade 0 0,9 fluorkarboner Fluorkarboner 0,4 0,6 Svavelhexafluorid 1,0 1,2 Källa: Ds 1997:26
304 Grundscenarier för år 2010 SOU 2000:23 11.6 Utsläpp av samtliga växthusgaser De samlade utsläppen av växthusgaser, uttryckt som koldioxidekvivalenter baserade på de olika bedömningarna från myndigheterna redovisas i Tabell 11.9. Utsläppen för 1990 jämförs med de olika grundscenarierna för år 2010. Definition av normalårskorrigeringen återfinns i kapitel 6. Tabell 11.9 Utsläpp av koldioxidekvivalenter 1990 och grundscenarier för 2010, miljoner ton 2010 Utsläpp 1990 2010 STEM 1) KI 2) CO 2 58,5 65,5 -Ej normalårskorrigerat 55,4 -Normalårskorrigerat 57,6 CH 4 6,0 4,6 4,6 N 2 O 8,1 8,8 8,8 HFC 0 0,9 0,9 FC 0,4 0,6 0,6 SF 6 1,0 1,2 1,2 Summa, ej normalårskorr 70,8 Summa, normalårskorr 73,0 74,6 81,6 1) STEM:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläpp från energisektorn 2) KI:s grundscenario omfattar endast koldioxidutsläppen Tabell 11.10 visar tillåtna utsläpp år 2010 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning. Tabell 11.10 Tillåtna utsläpp perioden 2008-2012 enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning, årligt medelvärde miljoner ton koldioxidekvivalenter Utsläpp 2008-2012 +4 % av 1990, ej normalårskorrigerat 73,6-8% av 1990, ej normalårskorrigerat 65,1 Tabell 11.9 och Tabell 11.10 visar att baserat på grundscenarierna kommer utsläppen år 2010 att öka jämfört med 1990, 5 % ökning för Statens energimyndighet och 15 % för Konjunkturinstitutet. Tabellerna visar också att åtgärder krävs för att nå åtaganden enligt EU:s bördefördelning utgående från de faktiska utsläppen år 1990. Baserat på Statens energimyndighets grundscenario krävs åtgärder som medför
SOU 2000:23 Grundscenarier 305 att utsläppen blir 1 % och Konjunkturinstitutets fall 10 % lägre jämfört med respektive grundscenario för att nå +4 % år 2010. För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna. 11.7 Diskussioner och kommitténs bedömningar Grundscenarierna ger en bild av hur utvecklingen fram till år 2010 kan komma att bli med givna förutsättningar. Resultaten varierar inte enbart med förutsättningar utan även med metod för analyserna. Kommittén bedömning är att de grundscenarier som tagits fram av Statens Energimyndighet respektive Konjunkturinstitutet ger ett rimligt intervall inom vilket utvecklingen av koldioxidutsläppen kan förväntas hamna. Energimyndigheten har en något mer positiv bild av utvecklingen vad gäller energieffektivisering än vad Konjunkturinstitutet har, vilket delvis kan förklaras av att Konjunkturinstitutets analys baseras på äldre data inom detta område. Med tanke på de osäkerheter som är förknippade med att förutsäga de faktorer som är av betydelse för utvecklingen av de framtida utsläppen av växthusgaser gör kommittén bedömningen att den riktning som finns i det intervall som ges är en trolig utveckling. Av detta skäl finner kommittén det viktigt med regelbunden avstämning under perioden fram till 2012. Utsläppen av växthusgaser har ökat från 1990 till 1997 och grundscenarierna pekar på att ökningen kommer att fortsätta. Detta betyder att riksdagsbeslutet om att utsläppen av koldioxid ska stabiliseras år 2000 jämfört med 1990, och därefter minska, troligen inte kommer att uppnås utan ytterligare åtgärder. För att Sverige ska minska utsläppen av växthusgaser med 2 % år 2010 jämfört med 1990, krävs åtgärder som medför att utsläppen blir mellan 5 och 12 miljoner ton lägre än grundscenarierna.
SOU 2000:23 307 12 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter Kommitténs bedömningar och förslag En höjning av koldioxidskatten är inte aktuell i ett första skede. Kommittén bedömer däremot att en höjning kan komma att bli aktuell 2004-2005. Regeringen bör låta utreda hur man i den nuvarande indexeringen av koldioxidskatten kan ta hänsyn till förändringar i BNP. På grund av klimatproblemets globala karaktär bedömer kommittén att ett system med utsläppshandel där så många länder som möjligt ingår är en långsiktigt bra strategi att angripa problemet. Sverige bör i EU vara pådrivande för att en europeisk handel med utsläppsrätter för växthusgaser ska införas i ett successivt allt vidare tillämpningsområde vad gäller utsläppskällor. Sverige bör även driva frågan att även länder som inte ingår i den europeiska gemenskapen ska kunna ansluta sig till systemet, samt vara pådrivande inom EU för att ett europeiskt system ska kunna införas tidigare än 2005. Svenska förberedelser bör intensifieras för att införa handel med utsläppsrätter för samtliga utsläpp av koldioxid samt med inriktningen att även utsläpp av andra växthusgaser ska inkluderas så snart som möjligt. Möjligheter till ett nationellt system bör även utredas, för att användas om ett EU-system dröjer eller inte blir tillräckligt omfattande. Systemet bör dessutom, mot bakgrund av den tidsmässiga osäkerheten i de internationella förhandlingarna, skapa beredskap för att inbjuda andra länder i norra Europa att delta. Systemet behöver kombineras med inhemska åtgärder. En särskild teknisk utredning bör tillsättas för att ge förslag till utformning av systemet för handel med utsläppsrätter.
308 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 Utsläppsrätter bör fördelas genom ett system med auktionering av utsläpprätter av konkurrensskäl, samt administrativa och statsfinansiella skäl. Kommittén anser att det är önskvärt att man vid utformningen av ett nytt energiskattesystem även tar hänsyn till krav ur en klimatpolitisk synpunkt. Kommitténs övergripande synpunkt är att energiskattesystemet ska vara miljöstyrande och då särskilt ur klimatsynpunkt. Kommittén ställer sig positiv till att ändra relationen mellan energi- och koldioxidskatten, med en ökad vikt för koldioxidskatten, och anser att möjligheten till detta bör ses över. För optimal styreffekt ska koldioxidskatten vara kopplad till bränslets kolinnehåll och energiskatten till dess energiinnehåll. Kommittén anser vidare att omläggningen av energiskattesystemet inte får medföra att koldioxidutsläppen från elproduktionen i Sverige överförs till andra länder. Systemet bör kompletteras med styrmedel och åtgärder för att främja elproduktion från förnyelsebara energikällor. Kommittén anser att det är av stor vikt att de förnyelsebara energikällornas konkurrenskraft säkerställs långsiktigt, antingen genom skattesystemet eller med kompletterande styrmedel. Följande kapitel grundar sig på ett flertal studier som med ekonomiska modeller analyserar effekterna på ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning, samt vilka skattenivåer som krävs för att nå en given utsläppsnivå. Analyserna behandlar komplexa samband i ekonomin och texten kan därför i vissa delar upplevas som svårgenomtränglig. Om endast en översiktlig beskrivning och analys önskas av effekterna av en ökad koldioxidbeskattning eller handel med utsläppsrätter, kan läsaren gå direkt till avsnitt 12.9, eller alternativt läsa sista stycket i varje avsnitt, Diskussion och slutsatser. I avsnitt 12.1 presenteras resultaten av Konjunkturinstitutets och Statens energimyndighets analyser av de utsläppsreduktioner som erhålls vid olika koldioxidskattenivåer med utgångspunkt från deras respektive grundscenarier. I avsnitt 12.2 presenteras effekterna på ekonomin i stort vid en ökad koldioxidbeskattning. Effekter på industrin och transportsektorn, samt på hushåll behandlas i avsnitt 12.3-12.5. Därefter diskuteras regionala effekter av en höjning av koldioxidskatten i avsnitt 12.6. Effekter på ekonomin av en koldioxidskattehöjning vid förändrad struktur på energiskattesystemet samt effekter vid nationell och internationell handel med utsläppsrätter
SOU 2000:23 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 309 behandlas i avsnitt 12.7 och 12.8. Avslutningsvis följer ett avsnitt med en sammanfattande diskussion samt kommitténs bedömningar. En skatt på koldioxidutsläpp, eller ett system med handel med utsläppsrätter, ger incitament till samhällets aktörer att minska utsläppen av växthusgaser. Optimalt vidtas de åtgärder som på marginalen kostar mindre eller lika mycket som skatten, alternativt utsläppsrätten. Dessa styrmedel anses därmed vara de mest kostnadseffektiva eftersom utsläppsreduktionen sker där det är som billigast. Man vet däremot inte med säkerhet vilka åtgärder som genomförs eller var åtgärderna genomförs. Ur klimatsynpunkt är dock detta av underordnad betydelse eftersom problemet är av global karaktär och inte ger upphov till lokal eller regional utsläppsrelaterad miljöpåverkan. I kapitel 13 behandlas möjligheter att med sektorsvisa åtgärder reducera utsläppen av växthusgaser. Detta angreppssätt utgår ifrån en identifiering av möjliga åtgärder för att därefter identifiera lämpliga styrmedel, t.ex. information, bidrag och regleringar, för att få dessa åtgärder till stånd. Flera av de åtgärder som diskuteras i kapitel 13 kan komma att ske spontant vid en höjning av koldioxidskatten eller vid ett system med handel med utsläppsrätter, eftersom själva syftet med dessa styrmedel är att ge ekonomiska incitament till förändringar. 12.1 Effekter på koldioxidutsläpp av höjd koldioxidskatt Den koldioxidskatt som krävs för att nå en given utsläppsnivå är starkt beroende av ekonomins framtida utveckling. Grundscenariots utformning är därför av central betydelse för analysen av effekterna på ekonomin av att genom en ökad koldioxidbeskattning nå en given utsläppsnivå. Som redogjordes för i kapitel 11, så har både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet tagit fram grundscenarier till Klimatkommittén för år 2010. I Konjunkturinstitutets modell erhålls koldioxidutsläppen som en konsekvens av den ekonomiska utvecklingen samt de antaganden som görs om energiförbrukningen. Statens energimyndighets analys är av partiell karaktär, där en bedömning först görs av energianvändningens utveckling i olika sektorer och där resultaten från de separata analyserna sedan knyts samman i så kallade energibalanser. Processen är till väsentliga delar iterativ där den totala energianvändningen anpassas till de förväntade energipriserna, den ekonomiska aktiviteten i samhället samt den
310 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 tekniska utvecklingen. För närmare beskrivning av förutsättningar och antaganden, se Faktaruta 12.1 och 12.2. Både Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet analyserar utsläppen av koldioxid men inte övriga växthusgaser. I Tabell 12.1 redovisas utsläppen av den totala mängden växthusgaser i grundscenarierna, där övriga växthusgaser adderats till koldioxidutsläppen. Tabell 12.1 Grundscenarier: Utsläpp av växthusgaser 1990 jämfört med grundscenarier för 2010 1 Utsläpp av växthusgaser (Mton) 1990 2010 2010 STEM KI 70,8 74,6 81,6 Procentuell ökning från 1990 (%) - 5 15 1 Angivet i koldioxidekvivalenter, alla sex gaser inkluderade. Källa: Kommitténs beräkningar (tillägg av övriga gaser) utifrån Statens energimyndighet (1999b) och Konjunkturinstitutet (2000). Efter tillägg av övriga växthusgaser, visar analyserna av Statens energimyndighet och Konjunkturinstitutet på en ökning av utsläppen av växthusgaser med 5 respektive 15 % mellan 1990 och 2010. Vi kan inte med säkerhet säga hur framtidsutvecklingen blir och scenarier är alltid behäftade med stora osäkerheter. De båda grundscenarier är exempel på möjliga utvecklingsvägar och skillnaden kan tolkas som ett osäkerhetsintervall. 12.1.1 Konjunkturinstitutets analys av koldioxidskatter Konjunkturinstitutet använder en så kallad allmän jämviktsmodell för att studera effekter på den svenska ekonomin av en ökad koldioxidbeskattning. Fördelen med en allmän jämviktsmodell är att den är generell, dvs. den omfattar hela ekonomin och kan fånga upp de återverkningar som sker mellan olika sektorer vid t. ex. en skatteförändring. Modellen fångar därför upp de totala konsekvenserna för ekonomin på ett mer fullständigt sätt än vad partiella modeller gör. Däremot har modellen en hög aggregeringsnivå och är sämre på att beskriva förändringar i detalj i enskilda sektorer. I Faktaruta 12.1 ges en översiktlig beskrivning av modellens centrala antaganden och beräkningsförutsättningar.
SOU 2000:23 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 311 Faktaruta 12.1 Konjunkturinstitutets analys - allmän jämviktsmodell Den ekonomiska tillväxt som modellen genererar styrs dels av tillgången på produktionsfaktorer som arbetskraft och kapital, dels av teknisk utveckling. Genom att lägga in en höjd koldioxidskatt i modellen kan man analysera restriktionens påverkan på utsläppen av koldioxid, på ekonomin i stort, samt på strukturförändringen i ekonomin. I beräkningarna antas att strukturen på nuvarande energiskattesystem ligger kvar, dvs. industrin belastas med 50 % av den generella nivån av koldioxidskatten. Vad gäller de individuella nedsättningsreglerna för tillverkningsindustrin antas att de undantag som gäller idag även gäller år 2010, men modellen tar inte hänsyn till att en skatteökning resulterar i att fler företag kommer uppfylla kriterierna för individuella nedsättningar och därmed få reducerad skatt. Anledningen är att analysen görs på branschnivå och nedsättningsreglerna kan därför inte behandlas då detta kräver en mer detaljerad analys. Modellen ger en bild av tillståndet i ekonomin år 2010 och kan inte fånga upp de anpassningskostnader, i form av t.ex. strukturell arbetslöshet, som kan uppkomma på kortare sikt. Ett centralt antagande i modellen är att eventuella åtgärder i andra länder för att minska utsläpp av växthusgaser inte har några märkbara effekter på svensk ekonomi eller på världsmarknadspriserna. Det bör påpekas att modellen är lämpad att analysera marginella förändringar och att resultaten därför bör tolkas med stor försiktighet, särskilt vid större skatteförändringar. Större vikt bör läggas vid storleksordningar och på effekternas riktningar än av de numeriska resultaten (Konjunkturinstitutet, 2000; Finansdepartementet, 1999). Konjunkturinstitutet har på uppdrag av kommittén analyserat fyra scenarier till 2010 med olika nivåer på koldioxidskatter och därmed koldioxidutsläpp. Analysen omfattar dels vilka skattenivåer som krävs för att erhålla en förändring av koldioxidutsläppen mellan 1990 och 2010 med +4 %, -2 % respektive -8 %, dels effekterna av dessa skattenivåer samt effekterna av en skattenivå på 60 öre/kg koldioxid. De skattenivåer som enligt modellen krävs för att nå de olika utsläppsnivåerna visas i Tabell 12.2. Konjunkturinstitutet räknar i sin modell endast med utsläpp av koldioxid, och inte de övriga växthusgaserna, vilket betyder att de endast behandlar en delmängd av de utsläpp som Klimatkommitténs uppdrag och Kyotoprotokollet omfattar. I tabellerna visas först utsläppsnivåerna år 2010 för koldioxid, samt reduktionen av koldioxid mellan 1990 och 2010. Därefter visas den procentuella reduktionen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter.
312 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 Tabell 12.2 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys Reduktion jämfört med - 4,3 7,4 10,8 14,2 grundscenariot (Mton CO 2 ) Förändring jämfört med 1990, samtliga växthusgaser (%) 1 +15 +9 +5 0-5 Källa: Konjunkturinstitutet, 2000 1 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade. Konjunkturinstitutet har som en alternativ analys även beräknat vilka skattenivåer som skulle krävas för att uppnå samma utsläppsnivåer, om man istället utgår ifrån Statens energimyndighets grundscenario. I och med att de två myndigheterna använder olika modeller är det inte möjligt att helt återskapa Statens energimyndighets grundscenario i Konjunkturinstitutets modell, utan vissa justeringar har gjorts av modelltekniska skäl. Analyserna utifrån detta scenario bör därför inte tolkas som en analys av Statens energimyndighets grundscenario, utan som ett alternativt grundscenario till Konjunkturinstitutets analys med antagande om en lägre energianvändning och därmed lägre koldioxidutsläpp år 2010. Tabell 12.3 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, Konjunkturinstitutets analys av ett alternativt grundscenario med lägre energianvändning 1 CO 2 -skatt (öre/kg CO 2 ) Grundscenario 60 82 110 144 (37) CO 2 -utsläpp (Mton CO 2 ) 65,5 61,2 58,1 54,7 51,4 CO 2 -skatt (öre/kg CO 2 ) Grundscenario 41 61 85 (37) CO 2 -utsläpp (Mton CO 2 ) 58,7 58,1 54,7 51,4 Reduktion jämfört med - 0,6 4,0 7,3 grundscenariot (Mton CO 2 ) Förändring jämfört med 1990, +5 +5 0-5 samtliga växthusgaser (%) 2 Källa: Konjunkturinstitutet, 2000 1 Grundas på Statens energimyndighets grundscenario. 2 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade.
SOU 2000:23 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 313 Resultaten av simuleringarna tydliggör grundscenariots betydelse för den nivå på koldioxidskatten som enligt scenarierna krävs för att nå en viss utsläppsnivå. Om utsläppen, med dagens fattade beslut, ökar med 15 % mellan 1990 och 2010, krävs en betydligt högre skattenivå för att begränsa utsläppen än om utsläppsökningen endast blir 5 %. Konjunkturinstitutets analys ger en bild av den koldioxidskattenivå som kan krävas för att nå en given utsläppsnivå, med hänsyn till de osäkerheter som präglar framtidsscenarier. För att begränsa utsläppsökningen av växthusgaser år 2010 till +5 % av 1990 års nivå, krävs enligt analysen en höjning av skatten från dagens nivå på 37 öre/kg koldioxid till mellan 41 och 82 öre/kg koldioxid. För en oförändrad utsläppsnivå år 2010 krävs en koldioxidskatt på mellan 61 och 110 öre. För en reduktion av utsläppen med 5 % krävs en skatt på mellan 85 och 144 öre. 12.1.2 Statens energimyndighets analys av koldioxidskatter Energimyndigheten analyserar effekterna av en koldioxidskattehöjning separat för varje sektor, där de olika sektorerna har sina metoder och modeller för att bedöma påverkan av skatteförändringen. Fördelen med denna ansats jämfört med Konjunkturinstitutets analys är att den på ett mer detaljerat sätt kan beskriva förändringen i de olika sektorerna. I Faktaruta 12.2 ges en översiktlig beskrivning av centrala antaganden och beräkningsförutsättningar i analysen. Faktaruta 12.2 Analys av Statens energimyndighet Energimyndighetens beräkningar baseras på den makroekonomiska utveckling 2010 som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys för de olika skattenivåerna. I beräkningarna antas att det nuvarande energiskattesystemets struktur är oförändrat i stort, så tillvida att tillverkningsindustrin belastas med 50 % av den generella nivån på koldioxidskatten. Reglerna för individuella nedsättningar för tillverkningsindustrin antas vara oförändrade, och en analys görs av vad de har för betydelse vid en höjning av koldioxidskatten. Statens energimyndighet antar dessutom att energiskatten på el höjs när koldioxidskatten ökar för att motverka en omfattande konvertering mot el för uppvärmning i bostadssektorn. Även vissa justeringar i priserna för biobränsle och fjärrvärme görs (Statens energimyndighet, 1999b, 1999c).
314 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 De utsläppsreduktioner som erhålls vid olika skattenivåer visas i Tabell 12.4. Första kolumnen visar utsläppen i grundscenariot och övriga kolumner visar utsläppen vid de olika höjda skattenivåerna. Statens energimyndighets analys omfattar endast koldioxidutsläpp från förbränning och inte utsläpp från industriprocesser. Utsläpp av övriga växthusgaser ingår inte heller i analysen. Tabell 12.4 är därför kompletterad med den procentuella utsläppsförändringen av den totala mängden växthusgaser räknat som koldioxidekvivalenter. Tabell 12.4 Koldioxidutsläpp år 2010 vid olika skattenivåer, analys av Statens energimyndighet CO 2 -skatt (öre/kg CO 2 ) Grundscenario 60 82 110 144 (37) CO 2 -utsläpp (Mton CO 2 ) 52,9 51,2 49,4 48,0 46,7 Reduktion jämfört med - 1,7 3,5 4,9 6,2 grundscenariot (Mton CO 2 ) Förändring jämfört med 1990, samtliga växthusgaser (%) 1 +5 +3 0-2 -3 Källa: Energimyndigheten, 1999c. 1 Kommitténs beräkningar, alla sex gaserna inkluderade. Enligt Statens energimyndighets analys ger en koldioxidskatt på 60 öre/kg koldioxid en utsläppsreduktion jämfört med grundscenariot på 1,7 miljoner ton koldioxid 2010, vilket motsvarar en ökning av utsläppen av samtliga växthusgaser från 1990 med 3 %. Om skatten höjs till 82 öre/kg koldioxid ligger utsläppen av växthusgaser år 2010 kvar på 1990 års nivå. Då skatten höjs till 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, minskar utsläppen av växthusgaser med 2 respektive 3 % mellan 1990 och 2010. 12.1.3 Diskussion och slutsatser Utifrån de grundscenarier som tagits fram av Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet ges bilden att utsläppen av växthusgaser år 2010 troligen kommer att överstiga 1990 års nivå (se Tabell 12.1). Grundscenarierna är dock betingade på ett antal underliggande antaganden som gjorts angående produktivitetsutveckling, ekonomins funktionssätt, utveckling av världsmarknadspriser, etc. Om inte dessa antaganden visar sig stämma överens med den faktiska utvecklingen kommer inte heller grundscenarierna att vara giltiga. Med andra ord ska scenarierna inte betraktas som någon prognos, utan snarare som en möjlig, och kanske trolig, utveckling av svensk ekonomi.
SOU 2000:23 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 315 I analysen beräknas de koldioxidskattenivåer som krävs för att åstadkomma givna utsläppsreduktioner år 2010. Konjunkturinstitutets analys ger vid handen att för att stabilisera utsläppen av växthusgaser år 2010 på 1990 års nivå krävs en tredubbling av dagens nivå, dvs. från 37 till 110 öre/kg koldioxid. I Statens energimyndighets analys krävs en något lägre skattehöjning för att stabilisera utsläppen, från 37 till 82 öre/kg koldioxid. En stor del av skillnaden kan förklaras med att koldioxidutsläppen år 2010 är betydligt lägre i Statens energimyndighets grundscenario än i det grundscenario som är resultatet av Konjunkturinstitutets analys. Det senare verifieras till viss del i Konjunkturinstitutets alternativa analys där grundförutsättningarna anpassats mer till de förutsättningar som används i Statens energimyndighets grundscenario. Slutsatsen är att det enligt dessa analyser krävs en skattehöjning till en nivå på mellan 61 och 110 öre/kg koldioxid för att uppnå en stabilisering av utsläppen på 1990 års nivå. Ett problem med de analysmetoder som resultaten bygger på är antaganden om teknisk utveckling som bl.a. påverkar den specifika energianvändningen. I analysen finns inlagd en spontan energieffektivisering. Problemet är dock att graden av energieffektivisering förmodligen, och förhoppningsvis, beror på den politik som faktiskt förs. Det betyder att en stor skattehöjning, som uppfattas som permanent, förmodligen leder till att takten i energieffektivisering ökar, vilket i sin tur leder till minskade utsläpp. Hur snabbt och mycket energieffektiviseringen ökar på grund av detta beror bl.a. på kostnaden för att investera i ny energisnålare teknik i förhållande till skattehöjningens storlek. Denna återkoppling mellan politik och utsläpp kan dock inte dessa analyser fånga upp, vilket kan leda till en överskattning av den skattehöjning som krävs för att uppnå en given utsläppsreduktion.
316 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 12.2 Effekter på ekonomin i stort En skattehöjning har i princip två effekter, dels en real effekt till följd av att ekonomins aktörer förändrar sitt beteende för att begränsa den utgiftsökning skatten medför. Dels en omfördelningseffekt från de som betalar skatten till de som får nytta av skatteintäkten. Den samhällsekonomiska kostnaden som blir följden av en skattehöjning är i princip den konsumtionsminskning som uppstår eftersom man nu går miste om konsumtion som innan skattehöjningen uppenbarligen hade ett positivt värde. Den samhällsekonomiska vinsten är att utsläppen minskar, vilket i grunden är syftet med koldioxidskatten. Själva skattekostnaden är inte någon samhällsekonomisk kostnad utan en ren omfördelning av resurser mellan de som bidrar till utsläppen och de som får nytta av skatteintäkterna. Ett sätt att uppskatta de samhällsekonomiska kostnaderna av en skattehöjning är att studera förändringar i bruttonationalprodukten (BNP). En minskning i BNP betyder att den samlade produktionen minskat, vilket tyder på att skatten har en real negativ effekt. Skattens omfördelande effekter kan i princip uppskattas genom att studera förändringar i de i BNP ingående komponenterna privat och offentlig konsumtion, export och import etc. Betydelse för omfördelningen har även självklart hur de ökade skatteintäkterna används. Kostnaden, eller BNP förlusten, kan betraktas som prislappen på den utsläppsminskning vi vill åstadkomma. Konjunkturinstitutet har i sin modell analyserat effekterna på BNP och dess komponenter. En ökning av koldioxidskatten ger en förändring i relativpriserna vilket ger återverkningar i efterfrågan av varor och på sikt strukturförändringar i ekonomin. I modellen antas att marknadens aktörer fullt ut anpassar sig till de prisförändringar som äger rum när ekonomin går från ett jämviktsläge till ett annat. Modellen visar effekterna på ekonomin när en ny jämvikt är uppnådd och ger endast resultat för slutåret. Modellen kan med andra ord inte säga något om hur vägen dit ser ut eller något om storleken på eventuella anpassningskostnader som kan uppkomma på kortare sikt. Att uppskatta anpassningskostnader är av naturliga skäl förenat med stora svårigheter, bl. a. krävs detaljerad kunskap om lönebildning och arbetsmarknadens funktionssätt. De ökade skatteintäkterna ges i modellen tillbaka till hushållen i en klumpsummetransferering. Detta kan tolkas som t.ex. en generellt sänkt löneskatt eller ökade bidrag. Modellen kan inte analysera omfördelningseffekter för olika hushållstyper. En sådan analys ges istället i avsnitt 12.5.
SOU 2000:23 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter 317 12.2.1 Effekter på BNP, konsumtion, import och export, m.m. En ökad koldioxidskatt innebär att tillväxten i ekonomin dämpas, vilket kommer till uttryck i form av lägre BNP. Detta under förutsättning att länder i vår omvärld i sin tur inte vidtar åtgärder för att minska sina utsläpp som i slutändan leder till att svensk ekonomi gynnas. Dessutom ger skattehöjningen effekter på sammansättningen av BNP, dvs. den får effekter på konsumtion, import och export. Beroende på olika branschers struktur vad gäller energianvändning, samt möjligheter att hitta substitut till de nu dyrare fossilbränslena kommer de olika branscherna att påverkas olika mycket av en förändring i koldioxidskatten. Energi- och framför allt kolintensiv industri kommer att drabbas av en relativt sett större kostnadsökning, vilket på sikt betyder att investeringar i dessa branscher blir relativt mindre lönsamma. Följden blir därmed att resurser överförs från dessa verksamheter till mindre energiintensiv verksamhet. Med andra ord sker en strukturomvandling. I Konjunkturinstitutets modell antas även en allmän energieffektivisering som dock är oberoende av nivån på koldioxidskatten. Skillnaden i de makroekonomiska effekterna mellan grundscenariot och skattescenarierna är ett mått på kostnaden av den skatteökning som görs relativt grundscenariots skattenivå. Tabell 12.5 visar de makroekonomiska effekterna av ensidiga svenska skatteökningar. Tabell 12.5 Makroekonomiska effekter av en ensidig svensk höjning av koldioxidskatten, procentuell förändring år 2010 jämfört med grundscenariot CO 2 -skatt 60 82 110 144 (öre/kg CO 2 ) BNP -0,1-0,3-0,4-0,6 Privat -0,0-0,0-0,1-0,2 konsumtion Offentlig 0,0 0,0 0,0 0,0 konsumtion Investeringar -0,2-0,4-0,7-1,1 Export -0,4-0,6-1,0-1,3 Import -0,2-0,5-0,7-0,9 Realinkomst -0,1-0,2-0,4-0,5 Källa: Konjunktur Institutet, 2000 Tabellen visar den procentuella förändringen i BNP och dess komponenter som skatteökningen ger upphov till för år 2010. Modellen
318 Koldioxidskatt och handel med utsläppsrätter SOU 2000:23 kan inte säga något om åren fram till 2010. Vid en ökning av koldioxidskatten till 60, 82, 110 respektive 144 öre/kg koldioxid, blir BNP 0,1, 0,3, 0,4 respektive 0,6 % lägre år 2010 än om skatten bibehålls på nuvarande nivå. Förändringen i privat konsumtion uppgår till cirka en tredjedel av förändringen i BNP. Offentlig konsumtion antas i modellen vara oförändrad, vilket betyder att skatteintäkterna återförs till den privata sektorn, i detta fall i form av en transferering till hushållen. Både exporten och importen minskar till följd av ökad koldioxidbeskattning, men exporten påverkas kraftigare vilket indikerar att svenskproducerade varor blir relativt sett dyrare jämfört med varor producerade i utlandet. Att effekten på BNP blir relativt liten, uttryckt i procentuell förändring, kan till stor del förklaras med att utgifterna för fossila bränslen är relativt små sett som andel av BNP. Ett annat sätt att beskriva de makroekonomiska effekterna av de olika skattenivåerna är att titta på förändringarna i absoluta tal. Dessa visas i Tabell 12.6. Tabell 12.6 Makroekonomiska variabler 1997 samt vid olika skattenivåer 2010 (öre/kg CO2), miljarder kronor i 1997 års priser 1997 Grundscenario 60 82 110 144 BNP 1 739 2 296 2 292 2 290 2 286 2 282 Privat 923 1 266 1 266 1 265 1 264 1 264 konsumtion Offentlig 449 513 513 513 513 513 konsumtion Investering 245 368 367 366 365 364 Export 761 1 310 1 305 1 301 1 297 1 292 Import 640 1 161 1 159 1 156 1 153 1 151 Källa: Konjunktur Institutet, 2000 Enligt beräkningarna är kostnaden, i termer av minskad BNP, 3-13 miljarder kronor för år 2010, beroende på storleken på skattehöjningen. Vid en skattehöjning till 82 öre per/kg koldioxid, vilket motsvarar en dryg fördubbling av koldioxidskatten, minskar BNP med cirka 6 miljarder kronor. Om man jämför denna minskning av BNP med andra liknande beräkningar finner man vissa likheter (se SOU 1997:11).