KONSTITUTIONSUTSKOTTET Johan Lantto Utredare Tfn: 08-7864752 PM 2007-11-20 Till XVI Nordiska kommunforskarkonferensen i Göteborg 23-25 November 2007 Utvärdering av det kommunala partistödet Inledning Uppdraget Konstitutionsutskottet har gett mig i uppdrag att se över det kommunala partistödet. Syftet är att kartlägga partistödets omfattning och former i kommuner och landsting samt att få en uppfattning om vilken betydelse stödet har för partiernas verksamhet och den kommunala demokratin. Uppdraget kan brytas ned i ett antal frågeställningar. 1) Utredaren ska beskriva partistödets omfattning och hur regleringen av partistödet är utformad i kommuner och landsting, 2) Utredaren ska studera hur partistödet hanteras i situationer när ett partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet mandat partiet fick i samband med valet, 3) Utredaren ska se över hur utbetalningen av partistödet går till och vem eller vilken del av partierna som står som mottagare av stödet, samt 4) Utredaren ska analysera det kommunala partistödets användning och betydelse för partiernas verksamhet. Särskilt ska utredaren beakta i vad mån stödet går till ändamål och verksamheter som knyter an till kommunen eller landstinget och som kan bidra till att stärka den lokala demokratin. Uppdraget skall redovisas till konstitutionsutskottet senast den 30 juni 2008. Uppdraget i dess helhet finns på följande elektroniska adress: www.riksdagen.se/upload/dokument/press/200708/partistod_direktiv.pdf I denna promemoria återfinns en beskrivning av den gällande lagstiftningen om kommunalt partistöd. Därefter följer en redogörelse för tidigare utredningar och rapporter som behandlat det kommunala partistödet. Promemorian avslutas med en diskussion om utvärderingens olika frågeställningar och hur dessa skulle kunna studeras och analyseras. Jag är tacksam för alla synpunkter, idéer och konstruktiva förslag på hur utvärderingen kan läggas upp och genomföras inom den givna tidsramen.
1 Bakgrund Nuvarande reglering Sedan 1969 har kommuner och landsting rätt att bevilja stöd till partier representerade i fullmäktige. Från och med 1992 regleras stödet i kommunallagen (Lag 1991:900) (KL). Enligt 2 kap. 9 KL får kommuner och landsting ge ekonomiskt stöd till partier som är representerade i fullmäktige och till partier som har upphört att vara representerade i fullmäktige, dock högst under ett år efter det att representationen upphörde. Enligt 2 kap. 10 ska fullmäktige besluta om partistödets omfattning och formerna för det. Stödet får inte utformas så, att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Lagändringen från och med 1992 innebar att kommunerna och landstingen gavs större frihet att utforma partistödet. Den tidigare lagen, Lag (1969:596) om kommunalt partistöd, gav endast rätt att bevilja mandatbundet stöd, dvs. bidraget skulle utgå med samma belopp för varje plats som partiet hade i fullmäktige. Kommuner och landsting hade inte heller rätt att utge partistöd till partier som förlorat sin representation i fullmäktige. Motivet för förändringarna var främst att den tidigare regleringen uppfattades som alltför begränsad och att en friare sådan bättre stämde överens med den allmänna synen på hur staten bör reglera den kommunala verksamheten. Det hade också vuxit fram en praxis i många kommuner och landsting där de gav stöd vid sidan av det mandatbundna stödet, t ex i form av fria lokaler och annan kostnadsfri service. Det ansågs tveksamt om sådant stöd var förenlig med partistödslagen (Prop. 1991/92:66, s. 8). Den nuvarande regleringen ger dock inte kommuner och landsting fullständig frihet att utforma partistödet. Kravet på att stödets utformning inte otillbörligt får gynna eller missgynna ett visst parti innebär enligt förarbetena att det i allmänhet inte kan vara tillräckligt med stöd som fördelas enbart per mandat. I normalfallet skall alltså en del av partistödet utgå i form av grundstöd, undantagsfall kan vara då det råder en förhållandevis jämn fördelning av mandaten mellan partierna i fullmäktige. Grundstödet behöver dock inte vara lika stort för alla partier. Det behöver inte anses som ett otillbörligt missgynnande om ett parti som har ett i förhållande till fullmäktigeförsamlingen storlek ringa antal mandat erhåller ett lägre grundstöd än övriga partier (Prop. 1991/92:66, s. 9 och 11). Bestämmelsen om att kommuner och landsting har rätt att utge stöd till ett parti som förlorat representationen i fullmäktige under ett års tid tillkom för att partier annars kan råka i ekonomiska svårigheter då de snabbt kan komma att behöva avveckla anställd personal och förhyrda lokaler (Prop. 1991/92:66, s. 9). Partistödets uttryck och form Som framgått kan partistödet sedan 1992 utgå i flera olika former. Det direkta kontanta stödet kan ta sig uttryck i mandatbundet stöd och grundstöd. Därutöver kan stöd ges i form av fria lokaler och annan kostnadsfri service. När partistödet utformas skall kommunerna och landstingen enligt förarbetena ta hänsyn till värdet av ett sådant stöd. Det 2
framgår dock inte av lagtexten eller i förarbetena hur värdet av sådant stöd skall beräknas. Partistödsutredningen skriver att Det torde emellertid inte vara nödvändigt att denna typ av stöd genom interndebitering eller på annat sätt åsidosätts ett exakt pris. Politiska sekreterare som anställts med stöd av 4 kap. 30 KL kan också betraktas som en del av partistödet. Enligt 2 kap. 10 KL, andra stycket skall sådana anställningar beaktas när partistödet bestäms. Utredningen som föreslog denna bestämmelse, Partistödsutredningen, betecknar de politiska sekreterarna som en komplementär form av partistöd (SOU 1991:80, s. 38). Antalet hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda skall dock inte betraktas som en form av partistöd eller beaktas när partistödet bestäms. Enligt förarbetena är sådana tjänster att betrakta som en extra resurs för förtroendemannaorganisationen och inte som ett stöd för partiorganisationen eller den rent partipolitiska verksamheten. Inte heller bör ekonomiskt stöd till politiska ungdomsorganisationer betraktas som en del av partistödet eftersom det inte berör partierna själva och inte heller är avsett för politisk verksamhet (SOU 1991:80, s. 35-36, se även Ds C 1985:8, s. 53). I tidigare studier av partistödets utformning och omfattning har även anslag i form av utbildningsbidrag ansetts utgöra en form av partistöd. Enligt Gullan Gidlund tillkom möjligheten att utge ersättning till kommunalt förtroendevalda för deltagande i vissa kurser i samband med 1977-års kommunallag. Gidlund argumenterar även för att sådana anslag bör betraktas som en form av partistöd. (se Ds C 1985:8, s. 40-41). Partistödsutredningen ansåg dock att ersättningar till de förtroendevalda för deltagande i partiernas utbildning i kommunala frågor samt partigruppsmöten har sin grund i deras uppdrag åt kommunen eller landstinget och därför inte utgör partistöd (SOU 1991:80, s. 48). Sammanfattningsvis kan man hävda att partistöd, utifrån lagteknisk synvinkel, består av kontanta stöd i form av mandatbundet stöd och grundstöd, fria lokaler och annan kostnadsfri service samt stöd i form av anställningar som partisekreterare. Däremot inkluderas inte stöd i form av hel- eller deltidsanställda förtroendevalda eller i form av utbildningsbidrag. Partiernas användning av partistödet Kommunallagen innehåller inga bestämmelser om det kommunala partistödets användning. I propositionen anges dock att partistödet uteslutande avser den partiverksamhet som är knuten till kommunen eller landstinget (prop. 1991/92:66, s. 10). En sedan länge hävdad princip har varit att det inte skall förekomma någon offentlig kontroll av hur partistödet används (prop. 1965:174, bet. KU1965:44, rskr 1965:452, se även prop. 1969:126, bet. KU 1969:36, rskr. 1969:353). 3
På nationell nivå finns dock en överenskommelse mellan riksdagspartierna angående redovisningen av partiernas intäkter. Partiöverenskommelsen träffades första gången år 1980 och innebär att partierna på begäran skulle redovisa sina inkomster på nationell nivå. Rättspraxis Att skriva 4
2. Tidigare utredningar och undersökningar Frågan om partistödets omfattning, utformning, effekter m.m. har varit föremål för ett antal utredningar och uppföljningar sedan det infördes i slutet av 1960-talet. I alla utredningar och rapporter kan man finna uppgifter om partistödets omfattning och utvecklingen över tid. Nedan presenteras kort de delar av innehållet i utredningarna och rapporterna som har relevans för frågeställningarna i denna utvärdering samt de metoder som använts i respektive undersökning. De första uppföljningarna av partistödet genomfördes av Statsvetaren Harry Forsell på uppdrag av Utredningen om den kommunala demokratin (SOU 1972:52 och SOU 1975:18). I betänkandena återfinns uppgifter om partistödets storlek 1970-1974, beskrivningar och analys av stödets variation och fördelning mellan kommunerna. Dessutom återfinns en analys av partistödet i relation till de vid tiden aktuella kommunsammanläggningarna. Forsell beskriver också relativt ingående partiernas organisation och verksamhet på kommun- och regionnivån. Undersökningarna vilar på ett omfattande empiriskt material. Kartläggningen av partistödets storlek och förekomst bygger på två enkäter som skickats ut till alla dåvarande kommuner och landsting. För att studera partiverksamhetens omfång och inriktning har 16 kommuner valts ut. I dessa kommuner har 85 ordförande och 80 kassörer i partiernas kommunorganisationer intervjuats. För att studera partidistriktens verksamheter har 2/3 av partiernas verksamhetsberättelser på distriktsnivå för åren 1969-1972 har samlats in. Dessutom har ett stort antal intervjuer och telefonintervjuer genomförts med fullmäktigeordförande, och fullmäktigeledamöter för att studera partigruppsverksamhetens och arbetssituationen i kommuner och landsting (SOU 1972:52, s. 39 och SOU 1975:18, s. 15). I början av 1980-talet genomförde Statsvetarna Janerik och Gullan Gidlund en studie av bland annat partistödet inom ramen för den Kommunala forskningsgruppens arbete (Ds Kn 1981:15, rapport 7). I rapporten beskrivs och analyseras partistödets utveckling under 1970-talet samt dess variation och fördelning. Partistödets effekter för, bland annat, partiernas administrativa resurser och utåtriktade aktiviteter studeras relativt ingående. I rapporten har även partiernas inkomst och kostnadsstruktur studerats. Undersökningen har genomförts med hjälp av besöksintervjuer, brevenkäter och dokumentinsamling. Studien av partiorganisationerna i kommunerna bygger på ett urval av 50 kommuner som avsåg att vara riksrepresentativa. Inom detta kommunurval har totalt 364 kommunala partiorganisationer ingått. (Ds Kn 1981:15, s. 28-35). Inom ramen för 1983:års demokratiberedning genomförde Gullan Gidlund en studie av partistödet i kommunerna och landstingen (Ds C 1985:8). I den redovisas bland annat partistödets storlek och variation. Utredningen redovisar även förekomsten av andra stödformer som utbildningsbidrag, stöd till ungdomsorganisationer lokalbidrag och övrigt stöd som t ex administrativt stöd och bidrag till oppositionen. I studien finns även en relativt ingående beskrivning av partiernas regionala organisationer och 5
dess funktion, inkomststruktur m.m. Studien bygger dels på en enkätundersökning riktad till landets samtliga kommuner, dels en brevenkät till partiernas regionala organisationer (150 stycken) (Ds C 1995:8, s. 9-12) I slutet av 1980-talet utredde Förtroendeuppdragsutredningen bland annat frågor om utformningen av det kommunala partistödet (SOU 1988:47). Utredningens förslag låg till grund för partipolitiska överläggningar om partistödets utformning men föranledde inga vidare lagstiftningsåtgärder. I betänkandet finns uppgifter om partistödets omfattning i kommuner och landsting som hämtats från undersökningar genomförda av Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. I början av 1990-talet fick den parlamentariska Partistödsutredningen i uppgift att se över reglerna för om kommunalt partistöd (SOU 1991:80). Utrednings förslag kom att ligga till grund för nuvarande reglering av partistödet i kommunallagen. I betänkandet finns uppgifter om partistödets omfattning och andra former av stöd, t.ex. politiska sekreterare, utbildningsbidrag och allmän partiservice. Uppgifter är främst hämtade från Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. 1994 genomförde Lena Sandström och Keneth Wising en studie av partistödet både på både nationell och lokal nivå på uppdrag av Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) (Ds 1994:31). Syftet med rapporten var att studera det samlade offentliga stödet till partierna därför har förutom direkt partistöd även stöd i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder kartlagts. I rapporten redovisas bland annat partistödets utformning i kommuner och landsting, andelen mandatbundet stöd och grundstöd, stöd i form av politiska sekreterare, utbildningsbidrag och stöd till ungdomsorganisationer m.m. I utredningen finns även en analys av hur partierna använder sitt partistöd och i vilken utsträckning partistöd transfereras till högre nivå i partiorganisationerna. Rapporten bygger dels på en enkät skickade till samtliga 23 landsting och ett urval kommuner (86 stycken), dels fallstudier av partiorganisationer i två landsting/län och tre kommuner. Intervjuer genomfördes med ekonomiansvariga eller motsvarande vid de centrala partikanslierna samt företrädare för samtliga riksdagspartier och miljöpartiet. Vidare intervjuades företrädare för partier, vanligtvis gruppledare i fullmäktige landstingen och kommunerna som var föremål för fallstudie. (Ds 1994:31, s. 23-24). Slutligen har Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) redovisat partistödet uppdelat på mandatbundet stöd och grundstöd, stöd i form av sammanträdeslokaler, kontorsutrustning och administrativ service samt förekomst av utbildningsbidrag och politiska sekreterare. Redovisningen vilar på uppgifter från en enkätundersökning som riktades till samtliga kommuner. Vid sidan om dessa betänkanden har Svenska kommunförbundet gjort uppföljningar och analyser av partistödet. Den senaste sammanställningen är från 1995 (Kommunalt förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd, ersättningsregler m.m.) Uppföljningen bygger på en enkätundersökning. 6
Riksdagens utredningstjänst har även kartlagt partistödets omfattning med hjälp av en enkätundersökning riktad till samtliga kommuner. (PM 2003-09- 18 och PM 2003-09-18). Inom den akademiska forskningen kan Gullan Gidlunds avhandling Partistöd från 1983 nämnas. Avhandlingens bygger delvis på samma empiriska underlag som låg till grund för den nämnda studien hon genomförde inom ramen för 1983 års demokratiberedning (Ds C 1985:8) (Utveckla när jag fått material). De nämnda betänkandena och undersökningarna behandlar delvis samma frågeställningar som är föremål för denna utvärdering. Ingen utredning har dock analyserat hur kommuner och landsting hanterar situationer när ett partis faktiska representation i fullmäktige skiljer sig från antalet mandat de fick i samband med valet (frågeställning 2) eller sett över hur utbetalningen av partistödet går till och vem eller vilken del av partierna som mottar stödet (frågeställning 3). Nedan följer en redogörelse för vad som framkommer i utredningarna vad gäller Partiets omfattning och reglering (frågeställning 1) och hur partierna använder sig av partistödet (frågeställning 4) Partistödets omfattning och former Det kontanta stödets utveckling över tid Det kontanta stödets omfattning har som sagt kartlagts av alla de utredningar och betänkandena som nämndes ovan. Det är därför möjligt att teckna en relativt heltäckande bild av stödets utveckling sedan möjligheten för kommuner och landsting att ge partistöd infördes år 1969. Det kommunala stödet var år 1970 28,4 och år 2002 296 miljoner kronor. Partistödet från landstingen ökade från 9,3 miljoner år 1970 till 183 miljoner år 2002. Både kommunernas och landstingens stöd har ökat räknat i fasta priser. (SOU 1972:52, s. 46 och SOU 2004:22, s. 83). Av Svenska kommunförbundets sammanställning från 1995 och Riksdagens utredningstjänst kartläggning från år 2003 framgår att den största ökningen av det kommunernas partistöd räknat i fasta priser skedde under 1970-talets andra hälft. Under 1980-talet ökade det i långsammare takt för att under 1990-talet och därefter fluktuera något mellan mättillfällena. Även i landstingen var ökningstakten störst i slutet av 1970-talet. (Kommunalt förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd, ersättningsregler m.m., s. 8, PM 2003-09-18 Riksdagens utredningstjänst, s. 6-7 ). I tabell 1 framgår partistödets utveckling i kommunerna mellan 2000-2006 enligt det räkenskapssammandrag som SCB sammanställer och kommunerna rapporterar till. Instruktionen för kommunernas rapportering av partistöd till räkenskapssammandraget lyder: Stöd till politiska partier, både direkt stöd i form av bidrag och indirekt stöd till exempel subventionerade lokaler Det kan diskuteras hur kommunerna och landstingen tolkar denna instruktion och hur de t ex beräknar värdet av subventionerade lokaler. Som nämndes tidigare finns inte heller några tydliga instruktioner i lagtexten eller i förarbetena hur värdet av sådant 7
stöd skall beräknas. I vilken utsträckning kommuner och landsting räknar in tjänster som politiska sekreterare i stödet när de rapporterar till SCB är också oklart. Som framgår av tabell 1 överensstämmer inte den totala partistödsnivån för år 2002 med den som Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22) redovisar utifrån sin enkätundersökning för samma år. Skillnaderna mellan undersökningarna kan möjligtvis bero på hur frågorna i räkenskapssammandraget respektive enkätundersökningen är formulerade. (bör kollas) Den stora ökningen mellan år 2005 och 2006 beror till mycket stor del på att rapporterade stödet i Stockholms kommun ökat från cirka 20 till 70 miljoner kronor mellan åren. (Bör kontrolleras) Tabell 1: Total summa partistöd i kommunerna, tusentals kronor år 2000-2006. Källa SCB 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 327 000 334 829 338 526 353 709 356 922 352 758 421 065 För Landstingens del finns inte motsvarande uppgifter i räkenskapssammandraget, där finns istället redovisningsposten politisk verksamhet som förutom partistöd inkluderar alla kostnader för den politiska verksamheten t.ex. löner och arvoden för politiskt förtroendevalda. (Uppgift från SKL). Partistödets variation I flera av utredningarna och rapporterna finns relativt ingående analyser av kontantstödets variation mellan kommuner och landsting samt analyser av tänkbara förklaringar till dessa variationer. För att analysera variationerna jämförs nivån på kontantstödet med t.ex. antalet invånare, antalet röstberättigade invånare eller antalet mandat. Analyser visar genomgående att stödet räknat per mandat är störst i storstäder och större städer och minst i små kommuner i glesbygdsområden. Analyserar man stödet i förhållande till antalet invånare eller röstberättigade framkommer ett annat mönster. Enligt Gullan Gidlunds studie avseende förhållanden år 1983 så varierade partistödet per röstberättigad mellan 4:10 i den kommunen med det lägsta stödet och 58:40 i den kommunen med det högsta. I landstingen var variationsvidden betydligt mindre (Från 7:30 till 18:40 kr per röstberättigad). Undersökningen visar dock att det totala stödet, länsvis, från kommuner och landsting inte varierade lika mycket (Från 27:00 till 43:20 kr per röstberättigad). Bland kommunerna med högst stöd dominerade sådana med socialistisk majoritet. Styrkan i sambandet avtog dock med kommunstorleken. Kommunstorleken och tätortsgraden verkade även positivt på stödets storlek (Ds C 1985:8, s. 33-61). År 1992 var, enligt ESO-rapporten, partistödet störst i stora kommuner och minst i de små. Skillnaderna mellan landsting av olika storleksklass var 8
mycket små. Till skillnad från tidigare studier visade studien att borgerligt styrda landsting och borgerligt styrda kommuner med hjälp av vågmästare var de som gav det största partistödet (Ds 1994:31, s. 55, 117 och 131). Svenska Kommunförbundets analys av partistödet från 1995 visade på stora variationer mellan kommuner och mellan kommungrupper. Analysen visade även att visade även att partistödet per invånare var högre i socialistiskt styrda kommuner än i borgerligt styrda sådana. (Svenska Kommunförbundet, 1995, Kommunalt förtroendevalda 1995, Del 2. Partistöd, ersättningsregler m.m. s. 6-15) Partistödets former Partistöd kan som nämnts tidigare utgå i olika former, dels kontantstöd dels indirekt stöd i form av fria lokaler och administrativ service. Kontantstödet kan vidare delas in i mandatbundet stöd, grundstöd och kontantstöd för vissa ändamål som lokalbidrag, bidrag till politiska sekreterare m.m. Väljer man en vidare definition av partistöd kan även utbildningsbidrag, stöd till ungdomsorganisationer och kostnaderna för hel- och deltidsanställda förtroendevalda räknas in i stödet. Att bedöma hur stor andel av det totala partistödet som utgår i kontant form och hur mycket som utgår i indirekt form låter sig inte enkelt göras eftersom det indirekta stödet kan vara svårt att värdera i ekonomiska termer. Mandatbundet stöd och övrigt stöd Fram till 1992 fanns lagstöd endast för mandatbaserat partistöd, övriga stöd var därför utifrån lagteknisk synvinkel inte att betrakta som partistöd. Kommuner och landsting har dock i praktiken gett partierna andra former av stöd ända sedan 1970-talets början. Vanliga stödformer var tidigare utbildningsbidrag och lokalbidrag. (se SOU 1975:18, s. 50 och Ds C 1985:8, s. 39-45). I Gidlunds undersökning avseende 1983 stod det icke mandatbundna stödet i kommunerna för ca 9 % och i landstingen för ca 7 % av det totala stödet. (Ds C 1985:8, s. 40). I ESO rapporten avseende år 1992 är motsvarande siffror 18 respektive 27 %. I denna kartläggning räknas dock även kostnaderna för partisekreterartjänster in i det icke-mandatbundna stödet. (Ds 1994:31, s. 50). I Riksdagens utredningstjänst kartläggning från 2003 stod det icke-mandatbundna stödet för 20 % i av de totala utgifterna i kommunerna. (Riksdagens utredningstjänst PM 2003-09-18, s. 1). Det sker alltså, åtminstone för kommunernas del, en ökning av det icke mandatbundna stödets andel av det totala partistödet. Grundstöd Begreppet grundstöd introducerades i samband med den nya kommunallagen år 1992. De kartläggningar som gjorts visar att grundstöd införts i flertalet kommuner. Enligt Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters enkätundersökning hade 240 av 259 kommuner infört sådant stöd (SOU 2004:22, s. 82) Uppgifter om andelen grundstöd i landstingen saknas (?) I Svenska kommunförbundets undersökning av partistödet år 1995 var andelen grundstöd av det totala stödet 11 % (Kommunalt förtroendevalda 1995 Del 2, Partistöd, ersättningsregler 9
m.m., s. 7). Motsvarande siffror år 2002 och 2003 var 14 respektive 15 % (SOU 2004:22, s. 82, Riksdagens utredningstjänst PM 2003-09-18) Man kan alltså konstatera en viss ökning av andelen grundstöd av det totala stödet i kommunerna mellan 1995 och 2003. Politiska sekreterare År 1983 trädde lagen (1983:565) om politiska sekreterare i kraft. Lagen är upphävd men bestämmelser om politiska sekreterare finns i 4 kap. 30 KL. Uppgifterna om antalet partisekreterartjänster och antalet kommuner och landsting som inrättat sådana tjänster är relativt knapphändiga. (Ta in uppgifter från Ds 1988:15 här) Partistödsutredningens kartläggning från 1991 visade att det fanns 93 tjänster som politiska sekreterare i kommunerna och 87 i landstingen. 17 kommuner och 9 landsting hade anställt politiska sekreterare (SOU 1991:80, s. 38). År 2002 var det 11 av 259 kommuner som angav att de hade politiska sekreterare enligt Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter (SOU 2004:22). Enligt ESO rapporten förekom år 1992 Politiska sekreterare i kommunerna nästan uteslutande i de större kommunerna (Ds 1994:31, s. 56). Utbildningsbidrag År 1983 anslog 57 % av kommunerna sammanlagt 10,6 miljoner kronor i ersättning till de förtroendevaldas utbildning i partiernas regi. (Ds C 1985:8, s. 41). Av Partistödsutredningens betänkande framgår att motsvarande andel kommuner var 52 % (148 stycken). Enligt utredningen betalade kommunerna ut 17,3 miljoner år 1989 och landstingen 5,1 miljoner år 1986 för detta ändamål.(sou 1991:80, s. 38). Enligt ESO-rapporten betalades utbildningsbidrag av drygt 100 kommuner om totalt 16 miljoner kronor vilket motsvarade 5 % av det totala partistödet 1992. I landstingen uppgick stödet till 13 miljoner vilket motsvarade 7 % av det totala stödet. Enligt Riksdagens utredningstjänst kartläggning från 2003 var det 15 % (43 stycken) av de svarande kommunerna som angav att de betalade ut stöd för utbildningsinsatser till partierna. Kommunerna betalade ut ca 8,5 miljoner och dess andel av totala partistödet var cirka 3 % procent. Sammanfattningsvis förefaller kommunerna i allt mindre utsträckning betala ut utbildningsbidrag till partierna. Partierna och partistödet Partistödets betydelse för partiernas finansiering Harry Forsell visar att det kommunala partistödet snabbt kom att bli partiorganisationernas största inkomst. Överensstämmelsen mellan partistödet och verksamhetskostnaderna var mycket stor redan i början av 1970-talet, i synnerhet i de mindre kommunerna. Forsell visar även genom en jämförelse mellan år 1966 och 1970 att det skedde en betydande ökning av partiernas valrörelsekostnader mellan åren (SOU 1975:18, s. 47, SOU 1972:52, s. 55). Janerik och Gullan Gidlund undersökning från slutet av 1970-talet visade att för 60 % av partiernas lokalorganisationer så täcktes 90 % av deras kostnader av det kommunala partistödet. Andelen skiftar dock mellan 10
partierna, från 36 % av socialdemokraternas till 82 % av folkpartiets lokala organisationer (Ds Kn 1981:15, rapport 7, s. 51-52). I ESO rapporten från 1994 anges att partistödet utgjorde 75-90 % av flertalet regionala och lokala partiers totala intäkter. Dessa uppgifter bygger dock endast på fallstudier i 2 landsting och 3 kommuner. (Ds 1994:31, s. 81) Sammantaget visar genomgången att det kommunala partistödet varit en viktig inkomstkälla för partierna, det är dock svårt att avgöra om partistödets betydelse ökat eller minskat i betydelse sett över tid. Användning och transferering av partistöd Eftersom partistödets användning i förhållande till andra inkomstslag inte är öronmärkta är det inte möjligt att exakt bestämma vad partistödet används till, såvida inte partistödet står för 100 % av ett partis inkomster. Men eftersom en så stor del av de flesta partiernas inkomster utgörs av partistöd så kan man ändå hävda att partiernas utgiftsposter utgör en approximation av vad partistödet används till. Nedan följer en beskrivning av vad som framkommer i tidigare utredningar rapporter avseende partiernas utgiftsposter och i vilken utsträckning lokala och regionala partimedel transfereras inom partiorganisationerna. Harry Forsells ställde i en enkätundersökning frågan vad de lokala partiorganisationerna använder pengar till under mellanvalsår. Högst andel partiorganisationer anger fondering till valrörelsen, därefter följer skolning av de förtroendevalda, framställningar av trycksaker m.m., mötesverksamhet osv. i fallande ordning. I denna redogörelse finns inte transfereringar till distriktsorganisationen med (eventuellt berodde detta på att det inte fanns med som svarsalternativ i enkäten). I ett annat sammanhang skriver dock Forsell att 55 % av partiorganisationerna förmedlade mer än 25 % av sitt erhållna partistöd uppåt i sina partier. Av dem var det en femtedel som förmedlade mer än hälften. I genomsnitt överfördes ca 15 % av stödet uppåt. Partimässigt var det huvudsakligen moderata samlingspartiet, folkpartiet, KDS och Vpk som förmedlade någon större del uppåt (SOU 1975:18, s. 37 och 49). I Janerik och Gullan Gidlunds rapport framgår att överföringar till partidistrikten var den enskilt mest betydande kostnaden för partiorganisationerna på lokal nivå år 1978, därefter följde avsättningar för valfonder och kostnader för annons och trycksaker, aktivitetskostnader. Vilka kostnadsslag som dominerade varierade dock mycket, dels mellan olika partier, dels mellan partiorganisationer av olika storlek. I organisationer med egna kanslier stod t.ex. administrationskostnader för en större andel av kostnaderna. Överföringar till partidistrikten var störst i kommunala partiorganisationer med små resurser och som saknade eget kansli. Överföringar till partidistrikten var störst i VPK, KDS och Folkpartiet och minst i Socialdemokraterna. (Ds Kn 1981:15, s.61-68). I Gullan Gidlunds rapport från 1985 finns en ingående redogörelse för de regionala partiorganisationernas finansiering. Den regionala nivån 11
(partidistrikt och länsförbund) finansierades i genomsnitt mellan 40-70% av medel från kommuner och landsting. I vilken utsträckning den regionala nivån finansieras av kommunorganisationernas medel varierade kraftigt mellan partierna. Socialdemokraterna finansierade endast en mycket liten del av verksamheten med transfererade medel medan KDS finansierade större delen av verksamheten med sådana medel. Övriga partiers regionnivå finansierades till 15 eller 30 % av medel från lokala partiorganisationer. Gidlunds redogörelse innehåller även en beskrivning av regionnivåns övriga inkomstslag och hur medlemsavgifterna i partierna fördelades mellan partinivåerna (Ds C 1985:8, s. 64-86). I de fallstudier som genomfördes inom ramen för ESO-rapporten från år 1994 varierade de lokala partiorganisationernas kostnader mycket, främst beroende på om de hade anställd personal eller inte Någon mer ingående beskrivning av hur partistödet användes presenteras dock inte (Ds 1994:31, s. 83). I rapporten visas dock att alla partier med regional partiorganisation, med undantag för socialdemokraterna, transfererade lokala medel till den regionala nivån. I utbyte erhöll de lokala organisationerna motprestationer i form av utbildning, material och olika slags tjänster. I vissa fall kunde transfereringarna uppgå till 50 % av det kommunala partistödet. Medel transfererades även från distriktsnivån till riksorganisationen, främst inom folkpartiet, moderaterna och kds. Inom moderaterna och folkpartiet hade dock riksorganisationerna arbetsgivaransvar för personal vid länsexpeditionerna till vilkas löner medlen helt eller delvis användes. Vänsterpartiet och miljöpartiet transfererade medel endast i begränsad omfattning. I Vänsterpartiet gick medlen till en utjämningsfond som omfördelades och återbetalades till distrikten. Socialdemokraterna och centerpartiet transfererade inga medel till riksorganisationen. I ESOrapporten finns inga exakta uppgifter om hur stora transfereringar mellan nivåerna var men på riksnivå finns uppgifter om hur stor andel av riksorganisationens intäkter som bestod av transfereringar (Ds 1994:31, s. 78-80). Sammantaget visar de gjorda undersökningarna att partiernas användning av partistödet varierar mellan partierna och mellan partiorganisationer av olika storlek. Transfereringar och valfonderingar har under mellanvalsår, historiskt sett, utgjort de enskilt största utgiftsposterna i flertal partier. Det framgår även att det skett betydande transfereringar av partimedel i alla partier utom socialdemokraterna. Det är dock svårt att fullt ut beskriva dess omfattning och i fall transfereringar ökat eller minskat i betydelse över tid eftersom de olika rapporterna använder sig av olika metodiker för att mäta dem. Partistödets effekter Att skriva 12
3. Överväganden om metod Uppdragets olika frågeställningar skiljer sig åt och fordrar sannolikt att flera olika metoder används för att besvara dem. Grovt sett handlar de tre första om kommunernas och landstingens handhavande av partistödet medan den sista handlar om partiernas användning av stödet. Uppdraget fordrar därför minst två kartläggningar, en av kommuner och landsting, och ett av partierna. Nedan följer en beskrivning och diskussion av hur de olika frågeställningarna kan undersökas och vilka andra ställningstaganden som krävs för att genomföra studien. Frågeställning 1: Partistödets omfattning och former Partistödets ekonomiska omfattning har tidigare främst undersökts med hjälp av enkätundersökningar. Ett tänkbart (tidsbesparande) alternativ är att utgå från den årliga räkenskapssammandraget som sammanställs av Statistiska centralbyrån (SCB). Som framgått av den tidigare undersökningen avviker uppgifterna i räkenskapssammandraget med dem som tagits fram i enkätundersökningar. Det finns därför anledning att närmare studera varför dessa uppgifter skiljer sig åt. En möjlig förklaring till att olika undersökningar kommer fram till olika resultat är att de utgått från olika definitioner av vad som är att betrakta som partistöd. Som framgår av redogörelsen av lagstiftning och tidigare undersökningar är det inte heller självklart vad som är att betrakta som partistöd. Man kan dels anta en mer lagteknisk definition, dels en vidare definition där alla offentliga medel som på något sätt kommer de politiska partierna eller dess representanter till del är en del av stödet. Vilken definition av partistöd som bör användas i denna utvärdering kan därför diskuteras. Hur kommuner och landsting reglerar partistödet och vilka former de har kan eventuellt studeras med hjälp av det material som insamlats inom ramen för återkommande uppföljning av de förtroendevaldas villkor som SCB gör i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I den senaste undersökningen som avser år 2007 har kommuner och landsting ombetts sända in protokoll eller annat dokument med uppgifter om hur partistödet fördelas. Insamlingsfasen är inte helt avslutad. Det tidigare materialet från år 2003 har ännu inte analyserats. Jag har ännu inte hunnit ta del av materialet och kan inte ta ställning till dess kvalitet. Om inte uppgifterna i räkenskapssammandraget och materialet från uppföljningen av de förtroendevaldas villkor är möjligt att använda framstår en enkätundersökning riktad till kommuner och landsting som den mest rimliga formen för att samla in uppgifter på området. Det kan diskuteras om en sådan skall riktas till alla kommuner eller landsting eller endast ett representativt urval av dem. Frågeställning 2 och 3: Kommunernas och landstingens praktiska hantering av partistödet Frågeställning 2 och 3 berör relativt tekniska aspekter på hur kommuner hanterar partistödet. Denna typ av frågor har, mig veterligen, inte varit 13
föremål för tidigare studier. Undersökningen organiseras lämpligast i form av en enkätunderökning riktad till ett urval kommuner och landsting. Enkäten bör lämpligen besvaras av ansvarig tjänsteman, t ex kommunrespektive landstingsjurist eller kommun- respektive landtstingssekreterare. Frågeställning 4: Partistödets betydelse för partierna och partiernas användning av det. Den sista delen i uppdraget är sannolikt den som utifrån metodsynvinkel är svårast att besvara. Ett skäl är att uppgifter om partiernas inkomster och utgifter inte är föremål för offentlig kontroll och att partierna därmed inte är skyldiga att redovisa hur de använder partistödet (Se avsnitt 1). Tillgång till uppgifter om partiernas användning av det offentliga stödet fordrar därför att partierna frivilligt delger utvärderingen sådana uppgifter. Frågeställningen fordrar att partiernas inkomster och utgifter på lokal och regional nivå kartläggs. Med utgångspunkt i en sådan redovisning ingår det i uppdraget att analysera i vilken utsträckning det kommunala partistödet går till ändamål och verksamheter som knyter an till kommunen eller landstinget och som kan bidra till att stärka den lokala demokratin. Nedan presenteras en lista av inkomst- och kostnadsslag som förekommit i tidigare undersökningar. Partiernas inkomster Kontant partistöd (grundstöd eller mandatstöd) Lokalbidrag Utbildningsbidrag Bidrag till anställning som partisekreterare Medlemsavgifter Transfereringar från andra partinivåer Insamlingar, gåvor Försäljningar Frivilliga bidrag från enskilda Lån Partiernas utgifter: Valkostnader - valfondering Transfereringar till andra partinivåer Löner för anställda Lokalkostnader Arvoden till partiaktiva Resekostnader Utbildning, kurser, konferenser för förtroendevalda och partiaktiva Mötesverksamhet inom partiet Utåtriktad mötesverksamhet Annonsering, trycksaker Administrationskostnader Aktivitetskostnader Lånekostnader 14
Dokumentstudier Ett sätt att studera partiernas inkomster och utgifter är att begära ut partiorganisationernas resultaträkningar. Detta gjordes inom ramen för ESOrapporten från 1994. Med undantag för ett par lokala partiorganisationer valde alla att lämna ut detta material till utredningen. Utredningen skriver dock att jämförelsen av partiernas finansiering på respektive nivå försvåras av att resultaträkningarna är upprättade enligt olika principer. Några partier redovisar kostnader och intäkter brutto, dvs. samma post förekommer som såväl intäkt som kostnad. Detta innebär att övriga posters andelar av omsättningen blir lägre än om ifrågavarande post endast redovisas som mellanskillnaden mellan intäkt och kostnad. (Ds 1994:31, s. 79) En liknande erfarenhet uttrycks i en utvärdering av överenskommelsen mellan riksdagspartierna angående redovisningen av partiernas intäkter som Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter lät genomföra. Utvärderingen genomfördes av Ulf Gometz, adjungerad professor vid Handelshögskolan i Göteborg. Gometz slutsats var att redovisningen av partiernas intäkter inte levde upp till de utfästelser som partierna gjort i överenskommelsen. Främst berodde det på att man inte utvecklat gemensamma redovisningsformer och därför inte gick att jämföra. Min bedömning är därför att partiernas inkomster och utgifter sannolikt inte kan kartläggas endast genom att studera resultaträkningar från partierna. Risken för att räkenskaperna är upprättade efter olika principer och därför svåra att jämföra är alltför stor. Resultaträkningar kan dock användas för att komplettera och bekräfta uppgifter som tagits fram på annat sätt. Intervjuer eller enkäter? I tidigare studier har som sagt både enkäter och intervjuer använts för att studera partiernas inkomst- och utgiftsstruktur och partiernas verksamhet. Båda metoderna har sina för och nackdelar. En intervjuundersökning ger sannolikt en mer grundlig och vederhäftig bild av den enskilda partiorganisationens verksamhet och ekonomiska förehavanden men mot bakgrund av den begränsade tiden som finns till förfogande för uppdraget leder ett sådant upplägg till att endast ett fåtal kommun- och regionorganisationer kan studeras. En intervjuundersökning kommer därför inte kunna ge en generell bild av hur det förhåller sig i partiorganisationer på lokal och regional nivå. Rätt utformad kan en enkätundersökning riktad till lokala och regionala partiorganisationer göra det möjligt att dra generella slutsatser. Den avgörande frågan är om det är möjligt att formulera enkätfrågor som ger tillräckligt entydiga svar eller om samma jämförbarhetsproblem som sannolikt är behäftad med en domumentstudie även kommer drabba en enkätundersökning. Ett tänkbart alternativ är att kombinera ett par fallstudier med en enkät riktad till ett urval partiorganisationer 15
Finns andra alternativ? 16