Begäran om översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt

Transkript

1 SKRIVELSE Vårt dnr: 14/ Avdelningen för juridik Germund Persson Justitiedepartementet Stockholm Kopia: Finansdepartementet E-post: Begäran om översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt Sammanfattning Enligt (SKL) finns det behov av en översyn av bestämmelserna om val av ledamöter och ersättare i styrelser, nämnder och beredningar i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt. SKL anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning för att förtydliga och komplettera bestämmelserna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting så att lagstiftningen svarar mot dagens förutsättningar och behov. Förbundets ställningstagande Under senare år har allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har på många håll blivit mindre förutsägbara. Detta präglar även valutgången i kommuner och landsting hösten Oklara majoritetsförhållanden kan vara en förklaring till att många frågor om vad som gäller i fråga om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting har ställts på sin spets. Vårt intryck är att såväl sluten omröstning som proportionellt val har påkallats i större utsträckning än tidigare. Vid tillämpningen av bestämmelserna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt, har det visat sig att flera bestämmelser är ofullständiga eller oklara och att det finns behov av att förtydliga och komplettera lagstiftningen på flera punkter. Det gäller bl.a. möjligheten att fyllnadsvälja ersättare i de fall valet av dessa genomförts enligt reglerna om proportionellt val. I bilagda promemoria redovisas en del av de brister som vi uppmärksammat i lagstiftningen från juridisk synpunkt. Oklarheterna och bristerna i lagstiftningen är inte bara av snävt juridiskt intresse, utan har under hösten vållat administrativa och praktiska problem för många kommuner och landsting. Post: Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel , Fax: Org nr: , info@skl.se,

2 Vårt dnr: 14/ (2) Enligt SKL är det därför angeläget att reglerna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt ses över. Den pågående kommunallagsutredningen har inte i uppdrag att göra detta. SKL anser därför att regeringen bör tillsätta en utredning med uppdrag att förtydliga och komplettera bestämmelserna om val till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting så regelverket svarar mot dagens förutsättningar och behov. Målsättningen bör vara att erforderliga lagändringar ska vara på plats i god tid före nästa mandatperiod. Anders Knape Ordförande

3 PM (4) Bilaga 2 Avdelningen för juridik Germund Persson Behov av översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt Sammanfattning I kommunallagen finns ett antal bestämmelser om val av ledamöter och ersättare till styrelse, nämnder och beredningar i kommuner och landsting. Valet kan i fullmäktige avgöras genom öppen omröstning (acklamation), genom sluten omröstning eller genom s.k. proportionellt val. Proportionellt val ska genomföras enligt reglerna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt. Under senare år har allt fler partier tagit plats i fullmäktigeförsamlingarna. De politiska majoriteterna har på många håll blivit mindre förutsägbara. Detta präglar även valutgången i kommuner och landsting hösten Oklara majoritetsförhållanden kan vara en förklaring till att många frågor om vad som gäller i fråga om val till styrelse och nämnder i kommuner och landsting har ställts på sin spets. Vårt intryck är att såväl sluten omröstning som proportionellt val har påkallats i större utsträckning än tidigare. Vid tillämpningen har det visat sig att bestämmelserna som rör val till styrelse och nämnder är ofullständiga eller oklara. Det finns därför behov av att förtydliga och komplettera lagstiftningen på flera punkter. I det följande tar vi upp ett antal frågor där vi sett behov av förtydligande eller kompletteringar av lagstiftningen. En valhandling Ledamöter och ersättare i styrelse och nämnder i kommuner och landsting väljs av fullmäktige enligt regler i 6 kap. 9 kommunallagen. Av förarbetena framgår att val av ledamöter ska ske genom en enda valhandling. Motsvarande gäller för val av ersättare. Detta framgår dock inte av lagtexten, vilket vållat missförstånd och många frågor i förbundets rådgivning. Enligt vår uppfattning är det olyckligt att centrala bestämmelser av det slag som gäller valen till styrelse och nämnder är oklara. Ambitionen måste vara att reglerna enkelt ska kunna förstås av de förtroendevalda och tjänstemän som har att tillämpa bestämmelserna. Vi anser därför att det finns skäl att överväga om inte en mening skulle kunna läggas till i 6 kap. 9 kommunallagen med innebörd att valet av ledamöter respektive av ersättare ska ske genom en valhandling. Post: Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel , Fax: Org nr: , info@skl.se,

4 (4) Snabbare valgenomslag för styrelsen I 6 kap kommunallagen anges att mandattiden är fyra år för styrelsen medan fullmäktige bestämmer mandattiderna för andra nämnder. Där finns också bestämmelser om mandattider och om fyllnadsval. När det gäller styrelsen finns en möjlighet för fullmäktige att besluta om tidigare valgenomslag fullmäktige får bestämma att styrelsens mandattid ska räknas från det sammanträde då valet förrättas. I 6 kap. 12 kommunalagen anges att nyvalda fullmäktige i ett sådant fall ska välja styrelsen vid fullmäktiges första sammanträde. Vad detta innebär för den händelse fullmäktige beslutar om bordläggning eller återremiss av ärendet, eventuellt genom minoritetsbeslut är oklart. Vår bedömning är att det är svårt att tolka reglerna på annat sätt än att möjligheten till snabbare valgenomslag då går om intet. Även om rättspraxis som belyser frågan saknas, är det enligt vår uppfattning angeläget att bestämmelsen formuleras så att det står klart att formaliareglerna inte begränsar förutsättningarna för ett snabbare valgenomslag Omröstning Valet av ledamöter respektive ersättare i styrelse och nämnder kan i princip ske på tre olika sätt: genom öppen omröstning (acklamation), 5 kap. 41 KL, genom sluten omröstning (5 kap. 42 KL) eller genom s.k. proportionellt val (enligt lagen om proportionellt valsätt). Enligt 5 kap. 43 KL bestäms utgången vid en omröstning genom enkel majoritet, om inte annat är föreskrivet. Enkel majoritet innebär att. det förslag som vinner som fått mer än hälften av de avgivna rösterna. När det gäller sluten omröstning i valfrågor anges dock i förarbetena till KL att utgången i val där en person ska utses bestäms genom relativ majoritet. Detta framgår dock inte av någon bestämmelse, trots formuleringen av 5 kap. 43. Det framgår istället av äldre rättspraxis (framförallt RÅ 1982 ref. 2:64). Det kan noteras att Regeringsrätten i detta rättsfall ansåg att om det vid omröstningen finns fler än två kandidater, ska kravet på enkel majoritet i kommunallagen ges innebörden att den kandidat som samlar fler röster än någon annan blir vald (relativ majoritet). Med tanke på formuleringen att annat ska vara föreskrivet för att inte huvudregeln om enkel majoritet ska gälla och vad som normalt anses ligga i begreppet enkel majoritet, finns det skäl att överväga om det inte bör förtydligas i lagtexten att det är krav på relativ majoritet som gäller vid val (och tjänstetillsättningar). Om val genomförs genom proportionellt valsätt, regleras särskilt vilka krav som gäller för att en valsedel ska vara giltig (se 4-9 lagen om proportionellt valsätt). Om valet istället genomförs genom sluten omröstning (utan proportionellt val) saknas lagregler om detta. Kommuner och landsting har i och för sig regelmässigt bestämmelser om detta i fullmäktiges arbetsordning. Det finns ändå enligt vår uppfattning skäl att överväga om denna skillnad i regleringsnivå är sakligt motiverad.

5 (4) Val av presidium i nämnderna Tidigare har val av ordförande och vice ordförande skett genom särskilt val för respektive uppdrag. Efter de ändringar som trätt i kraft den 1 februari 2014, framgår numera att ordföranden och en eller två vice ordförande tillsammans utgör nämndens presidium (6 kap. 15 kommunallagen). Av samma bestämmelse framgår att om den politiska majoriteten i fullmäktige har förändrats på ett sådant sätt att det parti som nämndens ordförande företräder, inte längre ingår i den politiska majoriteten, får fullmäktige välja ett nytt presidium. Det framgår dock inte av lagtexten och har heller inte i förarbetena klargjorts om valet av presidium ske eller kan ske genom en valhandling eller om valen av ordförande och vice ordförande liksom tidigare förutsätts ske var för sig. Det kan i sammanhanget också konstateras att lagen om proportionellt valsätt inte är tillämplig vid val av presidium (till skillnad från vad som gäller vid val av utskott (6 kap. 22 KL). Ett förtydligande om vad som gäller här är angeläget. Proportionellt valsätt Om det begärs av en viss andel röstande i fullmäktige ska val bl.a. av ledamöter och ersättare i styrelse, nämnder och beredningar genomföras enligt bestämmelserna i lagen om proportionellt valsätt. Om så sker uppstår en låst situation för återstoden av mandatperioden. Om en ledamot har utsetts vid ett proportionellt val, får inte fyllnadsval hållas om ledamoten lämnar sitt uppdrag. Istället inträder en ersättare i enlighet med den ordning som har bestämts för ersättarnas tjänstgöring. Någon ytterligare ersättare kan då inte väljas. Och fyllnadsval efter avgången ersättare kan inte heller hållas 1. Erfarenhetsmässigt är det ett antal ledamöter och ersättare i styrelse och nämnder som lämnar sina uppdrag innan mandatperioden är till ända. Om det inte går att fylla på genom fyllnadsval, kan detta innebära att maktbalansen i styrelsen eller nämnden ändras och ytterst att det kan uppstå svårigheter att samla en beslutsför nämnd. Det finns för all del möjlighet att återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i en nämnd om den politiska majoriteten i nämnden inte längre är densamma som i fullmäktige (4 kap. 10 a KL). Förarbetena till den bestämmelsen tar dock inte upp den här beskrivna situationen. Det förefaller också vara en väl ingripande åtgärd att upplösa hela nämnden, om motsvarande resultat rimligen borde kunna uppnås på annat sätt. Behovet av representation i en nämnd kan för övrigt också förestavas av andra aspekter än majoritetsfrågan. Det kan enligt vår uppfattning ifrågasättas om det finns starkare skäl mot fyllnadsval av ledamot i de fall valet genomförts enligt reglerna om proportionellt valsätt än annars. Om valet skett genom öppen omröstning kan man i och för sig ha haft en 1 För fullständighets skull ska dock nämnas att fyllnadsval av proportionellt valda ersättare/suppleanter har godtagits i rättspraxis när samtliga ersättare/suppleanter har avgått (se RÅ 1939 ref. 61).

6 (4) överenskommelse partierna emellan om mandatfördelningen, men en sådan torde formellt inte hindra fullmäktige från att besluta om fyllnadsvalet genom vanligt majoritetsbeslut. I sammanhanget kan konstateras att i de fall man inte tillämpat reglerna om proportionellt val, så framgår av 6 kap. 14 KL att fyllnadsval ska hållas om en ledamot avgår under mandatperioden. Bestämmelsen säger inget om vad som gäller om en ersättare avgår under mandatperioden. Även om man i praxis godtagit att ersättare utses genom fyllnadsval, bör det enligt vår uppfattning övervägas om inte denna möjlighet bör framgå direkt av lagtexten. Det finns även i övrigt skäl att se över lagen om proportionellt valsätt. Lagens bestämmelser är svårtillgängliga och förarbetena till den knapphändiga. Höstens erfarenheter visar att den i praktiken är svår att tillämpa och kan ge i förväg svårbedömda utfall. Avdelningen för Juridik Germund Persson