Processen inför förvaltningsdomstol

Processen inför förvaltningsdomstol Några huvuddrag och utvecklingslinjer 2012-09-04 Sebastian Wejedal Beijbom sebastian.beijbom@law.gu.se UTGÅNGSPUNKTER Allmän process: Allmänna domstolar Förvaltningsprocess: Förvaltningsmyndigheter HD Regering HovR Förvaltningsmyndighet TR Tvistemål/Brottmål Förvaltningsmyndighet Förvaltningsmål 1

UTGÅNGSPUNKTER Förvaltningsprocess: Förvaltningsdomstolar /förvaltningsmyndigheter Allmän process: Allmänna domstolar HD RegR Regering HovR KamR Förvaltningsmyndighet TR Förvaltningsmyndighet Förvaltningsmyndighet Tvistemål/Brottmål Förvaltningsmål UTGÅNGSPUNKTER Allmän process: Förvaltningsprocess: Allmänna domstolar Förvaltningsdomstolar Förvaltningsmyndigheter HD HFD Regering HovR KamR Förvaltningsmyndighet TR LR Tvistemål/Brottmål Förvaltningsmyndighet Förvaltningsmål 2

UTGÅNGSPUNKTER Förvaltningsprocess från förvaltning till process? Organisatoriskt: Sedan år 1979 då länsrätterna bröts ut ur länsstyrelserna och bildade en från statsförvaltningen fristående domstol består förvaltningsdomstolarna av en domstolshierarki i tre instanser efter de allmänna domstolarnas mönster. Idag är också huvudregeln (om inget annat stadgas i tillämplig specialförfattning) att förvaltningens beslut överklagas externt till förvaltningsdomstol och inte internt till överordnad förvaltningsmyndighet och ytterst till regeringen. Processuellt: Det dröjde dock ända fram till år 1996 då den genomgripande tvåpartsreformen genomfördes innan förvaltningsprocessen blev en process i egentlig mening. UTGÅNGSPUNKTER Tvåpartsreformen Reformens innebörd: Från enpartsprocess Före år 1996 var processen inför förvaltningsdomstol i likhet med förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna strukturerad som en inkvisitorisk (enparts)process. Om en enskild överklagade en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsdomstol, ankom det på domstolen att spela en dubbla roll i processen; domstolen skulle både representera det allmänna och besluta i sak. till tvåpartsprocess: Sedan år 1996 är dock processen inför förvaltningsdomstol i likhet med processen inför allmän domstol strukturerad som en kontradiktorisk (tvåparts)process. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsdomstol, ankommer det på beslutsmyndigheten att representera det allmänna intresset genom att svara som den enskildes motpart i processen (FPL 7 a ). 3

UTGÅNGSPUNKTER Tvåpartsreformen Skälen för reformen: Lavin: Den enskilde hade mycket svårt att i denna processform tillvarataga sina intressen, även om domstolsprövningen i grunden var av officialkaraktär. Dennes talan fick gå ut på att övertyga domstolen om att beslutsmyndigheten haft fel. [ ] Det var också svårt för honom att veta hur en motpart om nu en sådan hade funnits egentligen skulle ha resonerat. Han fick som regel gissa sig till vilka motargument och påståenden en tänkt motpart skulle ha framställt. Frågan är om ett sådant system egentligen är i överensstämmelse med vad som brukar kallas fair trial och som kommit till uttryck i artikel 6 Europakonventionen. JT 2000/01 s 99 f. Regeringen: Om länsrätten ändrar ett överklagat beslut till den enskildes fördel finns det enligt den gällande ordningen ingen som kan överklaga beslutet. Prop 1995/96:22 s 73. UTGÅNGSPUNKTER Tvåpartsreformen Reformens konsekvenser: Regeringen: Hos förvaltningsdomstolarna startar en ny sorts process med den enskilde klaganden på den ena sidan och beslutsmyndigheten på den andra. Processen blir inte längre en fortsättning på förfarandet hos förvaltningsmyndigheten. En sådan utveckling stämmer också enligt regeringens mening väl med den roll som förvaltningsdomstolarna skall ha och som kommit till uttryck i flera lagstiftningsarbeten under senare år. Jaha, och vad var det för roll som förvaltningsdomstolarna skulle ha? Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utredningsmaterial avlastas domstolen en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda och behovet av aktivitet från domstolens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en domstol som självmant inhämtar utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten. Prop 1995/96:22 s 78 f. 4

UTGÅNGSPUNKTER Tvåpartsreformen Reformens konsekvenser: Genom tvåpartsreformen inrättades förvaltningsprocessen i likhet med den allmänna processen efter kontradiktoriskt mönster. I praktiken följde med denna omställning en förändrad rollfördelning i processen, med mer aktiva parter och en mer passiv domstol. Denna utveckling har medfört att många i grunden förvaltningsrättsliga principer, som tidigare präglade förvaltningsprocessen, har utmanats av och ibland till och med ersatts med allmänprocessuella principer. TILLÄMPLIG LAG? Förvaltningsprocesslagen Reglerar enligt dess 1 rättskipningen i: Högsta förvaltningsdomstolen (fd Regeringsrätten); Kammarrätt; och Förvaltningsrätt (fd länsrätt). Två centrala rekvisit: 1. Det prövande organet måste vara en förvaltningsdomstol, 2. och denna domstol måste ägna sig åt dömande verksamhet (rättskipning). Förvaltningsprocesslagen är motsatsvis inte tillämplig: 1. Hos förvaltningsmyndigheter. 2. När en förvaltningsdomstol ägnar sig åt ärendehandläggning (t ex handlägger ett anställningsärende; jfr FL 1 ). 5

TILLÄMPLIG LAG? Förvaltningsprocesslagen Är formellt tillämplig vid: Förvaltningsbesvär (om prövningen utförs av en domstol); Kommunalbesvär; och Rättsprövning. Har utformats för att reglera prövningen av förvaltningsbesvär. Vid både kommunalbesvär och rättsprövning anses tillämpningen av lagen behöva modifieras med hänsyn till dessa prövningars särart. Det följande tar (i princip) enbart sikte på processen vid förvaltningsbesvär. EN KRONOLOGI Förvaltningsprocessen stadier: Processen inför förvaltningsdomstol kan i princip brytas ned i fyra stadier, som alla har olika syften och aktualiserar olika typer av problem: Initialstadiet Beredningsstadiet Prövningsstadiet Avgörandestadiet? 6

INITIALSTADIET Syfte: Att klargöra om ett mål skall upptas till prövning i sak eller avvisas. Problem: Formellt anhängiggörande: Hur initieras anhängiggörs en process inför förvaltningsdomstol? Materiellt anhängiggörande: Vilka sakprövningsförutsättningar måste vara uppfyllda för att en talan skall upptas till materiell prövning? Eller uttryckt motsatsvis: När föreligger sakprövningshinder, som skall föranleda avvisning utan materiell prövning? INITIALSTADIET: ANHÄNGIGGÖRANDE Formellt anhängiggörande: Ett mål kan anhängiggöras vid förvaltningsdomstol på flera olika sätt, bland annat: Genom överklagande eller, uttryckt med ålderdomlig svenska, genom besvär: Förvaltningsbesvär Kommunalbesvär (laglighetsprövning enligt kommunallagen) Genom ansökan: Exempelvis LVU 4 : Beslut om vård med stöd av denna lag meddelas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. OBS: Även rättsprövning initieras formellt genom ansökan; se RprL 1. Genom underställning: Exempelvis LVU 7 : Har socialnämnden beslutat om omedelbart omhändertagande, skall beslutet underställas förvaltningsrätten inom en vecka från den dag då beslutet fattades. 7

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR Materiellt anhängiggörande: När en enskild överklagar ett beslut föreligger ett formellt anhängiggörande. För att ett överklagande skall föranleda materiell prövning ha materiell anhängighetsverkan fordras dock att ett antal sakprövningsförutsättningar är uppfyllda: 1. 2. 3. 4. 5. Överklagandet skall ha skett till rätt klagoinstans. Överklagandet skall ha inkommit inom klagotiden. Det överklagade beslutet skall vara överklagbart. Den som överklagar skall ha klagorätt. Själva överklagandet skall vara fullständigt till sitt innehåll. Om dessa förutsättningar inte är uppfyllda föreligger sakprövningshinder, varmed avses grund för avvisning (utan prövning i sak). INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (I) 1. Rätt klagoinstans? Rätt klagoinstans är den förvaltningsrätt inom vars domkrets det överklagade beslutet meddelades (FL 22 a och LAFD 14 ). OBS: Om det i tillämplig specialförfattning finns särskilda regler om överklagande har dessa företräde framför förvaltningslagens regler, såvida de inte strider mot Europakonventionen (FL 3 /EKMR art 6.1). Sådana regler kan utpeka en annan domstol eller en överordnad förvaltningsmyndighet som klagoinstans. Överklagandet skall ställas till den behöriga besvärsinstansen, men inges till beslutsmyndigheten (FPL 6 a och FL 23 andra stycket). Härigenom möjliggörs en omprövning av beslutet hos förvaltningsmyndigheten: Om beslutet ändras helt i enlighet med överklagandet förfaller talan (FL 28 ). Om beslutet inte ändras helt i enlighet med överklagandet, skall talan överlämnas till besvärsinstansen, förutsatt att besvären har inkommit i rätt tid. 8

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (II) 2. Inom klagotiden? Överklagandet skall ha inkommit till beslutsmyndigheten inom tre veckor från den dag då den klagande fick del av beslutet (FL 23 och FPL 6 a ). Rättidsprövningen skall märkväl utföras av beslutsmyndigheten. Om beslutsmyndigheten finner att överklagandet har inkommit inom föreskriven tid skall den efter eventuell omprövning överlämna talan till besvärsinstansen. Om beslutsmyndigheten finner att överklagandet inte har inkommit inom föreskriven tid, skall talan avvisas utan prövning i sak (FL 24 ). Beslutsmyndigheten är alltså endast behörig att avvisa överklagandet såsom för sent inkommen. Alla andra sakprövningsförutsättningar skall prövas av besvärsinstansen. INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (III) 3. Överklagbart beslut? Frågan om det föreligger ett överklagbart beslut inrymmer två delfrågor: a. Föreligger ett överklagbart beslut i och för sig? Uppfyller det aktuella uttalandet från förvaltningsmyndigheten vissa minimikrav? b. Får just det aktuella beslutet överklagas? Uppställer tillämplig specialförfattning ett överklagandeförbud? 9

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (III) 3. Överklagbart beslut? a. När föreligger ett (överklagbart) beslut? Ett beslut är ett uttalande från myndigheten som syftar till att styra beteendet hos beslutsadressaten. Hur skiljer man mellan å ena sidan ett beslut och å andra sidan information, icke-förpliktigande uppmaningar och andra oförbindande uttalanden, såsom allmänna råd? Syftar inte båda dessa typer av uttalanden till att styra beteendet hos adressaten? Exempel: Livsmedelsverket förbjuder en viss hälsofarlig produkt. Resultat: Människor köper inte produkten. Livsmedelsverket informerar om att en viss produkt är hälsofarlig. Resultat: Människor köper inte produkten. INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (III) 3. Överklagbart beslut? a. RÅ 1996 ref 43 I och II: Två miljö- och hälsoskyddsnämnder hade riktat en uppmaning till företagen inom kommunen att inte sälja vissa bilavfettningsmedel (I) respektive tändvätskor (II), varvid i princip all försäljning av de ifrågavarande vätskorna upphörde. Producenterna bakom de aktuella vätskorna försökte överklaga uppmaningarna men talan avvisades av Länsstyrelsen, som anförde att dessa inte kunde anses rättsligt bindande för någon utan [fick] ses som en information. Med hänsyn till de avsevärda faktiska effekter som nämndernas uttalanden hade fått för producenterna, menade dock Regeringsrätten att det var frågan om ett beslut som kunde överklagas. 10

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (III) 3. Överklagbart beslut? a. Slutsatser: Av praxis kan man dra slutsatsen, att det inte uteslutande går att beakta den ytter form som ett uttalande från en förvaltningsmyndighet har när man avgör om det är frågan om ett (överklagbart) beslut eller ej. Uttalandet behöver inte vara rättsligt bindande, utan det som avgör om ett (överklagbart) beslut föreligger är istället uttalandets faktiska effekter: Även om ett uttalande betecknas som information och icke är rättsligt bindande kan det utgöra ett beslut och som sådant vara överklagbart, under förutsättning att uttalandet får påtagliga faktiska effekter för den enskilde. Motsatsvis kan inte alla uttalanden som i och för sig betecknas som beslut överklagas; beslut som är rent förberedande eller rent verkställande kan exempelvis i regel inte överklagas särskilt. INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (III) 3. Överklagbart beslut? b. Får just det aktuella i och för sig överklagbara beslutet överklagas? Vare sig förvaltningslagen eller förvaltningsprocesslagen innehåller regler om vilka beslut som får överklagas. Svaret på frågan om ett visst beslut får överklagas får därför sökas i allmänna principer och i tillämplig specialförfattning: Saknar tillämplig specialförfattning särskilda regler om överklagande, gäller den oskrivna huvudregeln att beslutet får överklagas (rätten att gå till kungs ), varvid behörig besvärsinstans får bestämmas med tillämpning av FL 22 a. Har tillämplig specialförfattning särskilda regler om överklagande exempelvis ett överklagandeförbud skall dessa dock tillämpas, förutsatt att reglerna inte strider mot rätten till domstolsprövning (FL 3 /EKMR art 6.1). 11

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (IV) 4. Klagorätt? Klagorätt tillkommer den som beslutet angår om det har gått honom eller henne emot (FL 22, jfr även FPL 33 andra stycket). Två krav: Krav på kontraritet (det överklagade beslutet skall ha gått den klagande emot). Krav på saklegitimation (det överklagade beslutet skall angå den klagande). Vem angår ett beslut? Den som varit part i ärendet hos beslutsmyndigheten, Den vars rättsställning påverkas av beslutet D Den vars av rättsordningen erkända intresse påverkas av beslutet. Ej den som är vän av ordning, har ett intresse av lagens efterlevnad eller helt enkelt inte vill se en inkompetent sökande förordnas till viss tjänst. INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (V) 5. Överklagandets innehåll? Vad överklagandet skall innehålla regleras (frånsett viss formalia) i FPL 4 : I en ansökan eller ett överklagande eller en därmed jämförlig handling skall anges vad som yrkas samt de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. I överklagandet anges dessutom det beslut som överklagas. [ ] Sökande eller klagande bör vidare uppge bevis som han vill åberopa och vad han vill styrka med varje särskilt bevis. Centrala moment: skall bör Uppgift om det beslut som överklagas. Ett (ändrings)yrkande (jfr FL 23 ). De omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet (en grund). Uppgift om de bevis som åberopas (en bevisuppgift) och vad som skall styrkas med varje bevis (ett bevistema). 12

INITIALSTADIET: SAKPRÖVNINGSFÖRUTSÄTTNINGAR (V) 5. Överklagandets innehåll? Yrkande: Vad? Svarar mot den eftersträvade rättsföljden, exempelvis att sjukpenning skall utgå. Grund: Varför? Svarar mot de rättsfakta som måste föreligga för att rättsföljden skall inträda, exempelvis att klaganden är arbetsoförmögen pga sjukdom. Bevis: Syftar till att styrka förekomsten av de rättsfakta som måste föreligga för att rättsföljden skall inträda. Bevisuppgift: De konkreta bevismedel som åberopas, t ex ett läkarintyg. Bevistema: Det som skall styrkas med beviset, t ex arbetsoförmåga. BEREDNINGSSTADIET Syfte? Om inga hinder möter mot målets prövning i sak vidtar dess beredning. Beredningen av målet syftar till: Att avkasta det processmaterial som sedermera skall ligga till grund för domstolens prövning och avgörande av målet. Inom förvaltningsprocessen i kontrast till den dispositiva civilprocessen strävar man efter materiellt korrekta avgöranden. En nödvändig förutsättning för att domstolen skall kunna meddela en materiellt korrekt dom är att det material varpå avgörandet grundas är fullständigt. Beredningen syfte i förvaltningsprocessen är alltså att generera ett så fullständigt beslutsunderlag som möjligt, så att domstolen kan meddela en materiellt korrekt dom. 13

BEREDNINGSSTADIET Problem? Processuell handläggningsform: Handläggs processen muntligt eller skriftligt? Processuell grundprincip: Präglas processen av förhandlingsprincipen eller av officialprincipen? Notera att dessa begreppspar inte utgör dikotomier: Det handlar om att identifiera och diskutera huvudprinciper som inte i någon processform tillämpas i en renodlad utan snarare i en modifierad form. En tillämpning av muntlighetsprincipen/förhandlingsprincipen utesluter inte skriftliga inslag/inslag av officialprövning och vice versa. BEREDNINGSSTADIET: HANDLÄGGNINGSFORM Skriftlighet Förvaltningsprocessen är av ålder skriftlig och är tänkt att så förbli... Wennergren, Förvaltningsprocesslagen En kommentar. Huvudregel (FPL 9 första stycket): Processen är som huvudregel en skriftlig process. Undantag (FPL 9 andra och tredje stycket): Undantagsvis, och endast som ett komplement till den skriftliga processen inte istället för denna får det dock förekomma muntlig förhandling: I alla instanser får muntlig förhandling hållas beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet (FPL 9 2 st). I kammarrätt och förvaltningsrätt skall muntlig förhandling hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen ej är obehövlig och ej heller särskilda skäl talar mot det (FPL 9 3 st). 14

BEREDNINGSSTADIET: HANDLÄGGNINGSFORM kontra muntlighet: Påståendet att förfarandet enligt rättegångsbalken karaktäriseras av muntlighet hör till den svenska processrättslärans elementa. Till samma basala kunskapsnivå hör påståendet att förfarandet i förvaltningsprocessen är skriftligt. Valet av handläggningsform i de två viktigaste svenska processordningarna har alltså reglerats med ledning av två olika huvudprinciper. Muntlighetsprincipen ställs både teoretiskt och praktiskt mot sin motsats Bylander, Muntlighetsprincipen. BEREDNINGSSTADIET: HANDLÄGGNINGSFORM Skälen för skriftlighet Departementschefen i förarbetena till förvaltningsprocesslagen: Kraven på att förvaltningsdomstolsprocessen skall vara snabb, billig och förhållandevis enkel för de rättssökande talar för att man i huvudsak använder sig av skriftligt förfarande. Prop 1971:30 s 535. Ragnemalm: För att förvaltningsförfarandet skall vara snabbt, billigt och förhållandevis enkelt, måste även beredningen företrädesvis ske i skriftlig form. Förvaltningsprocessrättens grunder. 15

BEREDNINGSSTADIET: HANDLÄGGNINGSFORM kontra skälen för muntlighet: Förvaltningsprocessen utgår alltså ifrån följande tre antaganden: En skriftlig process är: Snabbare Billigare Enklare Rättegångsbalken bygger dock på ett diametralt motsatt antagande: En muntlig process är förvisso dyrare för staten att administrera än en skriftlig process, men är ägnad att förenkla för parterna att göra sin rätt gällande och tenderar dessutom att resultera i en snabbare process, i synnerhet genom att möjliggöra en mer effektiv materiell processledning. Begrunda följande: (Snabbt + enkelt + billigt) (snabbt + enkelt) =? BEREDNINGSSTADIET: HANDLÄGGNINGSFORM Muntlighet som mänsklig rättighet: Den svenska förvaltningsprocessen är dock inte längre en skyddad verkstad. En process som handläggs skriftligen blir i princip hemlig. Europakonventionen artikel 6.1 uppställer krav på att processen skall offentlig: Var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter och anklagelser om brott vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. I kravet på att rättegången skall vara offentlig har Europadomstolen intolkat en rätt på muntlig handläggning som till synes går längre än vad FPL stipulerar: The Court first finds that the entitlement to a public hearing in Article 6 1 necessarily implies a right to an oral hearing. Lundevall v Sweden 16

HANDLÄGGNINGSFORM ENLIGT EKMR Rätten till muntlig förhandling enligt EKMR artikel 6.1. Exceptionella omständigheter Om part begär muntlig förhandling gäller som en mycket stark huvudregel enligt artikel 6.1, att domstolen är skyldig att hålla en muntlig förhandling. Endast om det föreligger exceptionella omständigheter i det enskilda fallet kan domstolen avslå en sådan begäran: [A] hearing may not be necessary due to exceptional circumstances of the case, for example when it raises no questions of fact or law which cannot be adequately resolved on the basis of the case-file and the parties written observations. Lundevall v Sweden HANDLÄGGNINGSFORM ENLIGT EKMR Rätten till muntlig förhandling enligt EKMR artikel 6.1. Vilket stadgande ger domstolen störst utrymme att avslå ett yrkande om muntlig förhandling: a. FPL 9 : På yrkande av part skall muntlig förhandling hållas, såvida det inte är obehövligt. b. EKMR: På yrkande av part skall muntlig förhandling hållas, såvida det inte föreligger exceptionella omständigheter. Tror ni att Sverige har fällts för brott mot artikel 6.1 på grund av FPL 9? 17

BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Officialprincipen Enligt FPL 8 ankommer det yttersta ansvaret för utredningen på domstolen: Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. FPL 8 brukar tas till intäkt för att förvaltningsprocessen vilar på den så kallade officialprincipen: Sedan länge gäller som en allmän princip inom förvaltningsrätten, utredningsansvaret primärt åvilar myndigheten, som skall leda utredningen tillse, att denna blir så fullständig som möjligt. [ ] Denna sk officialundersökningsprincip är uttryckligen lagfäst när det gäller verksamheten förvaltningsdomstolar (FPL 8). att och eller hos Warnling-Nerep, Förvaltningsrättens grunder. BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP kontra förhandlingsprincipen För att förstås fullt ut måste officialprincipen kontrasteras mot den så kallade förhandlingsprincipen som ligger till grund för den allmänna processen: Officialprincipen: Processen gestaltar sig som en av domstolen bedriven undersökning. Domstolen är aktiv och parterna är passiva objekt för domstolens utredning. Förhandlingsprincipen: Processen gestaltar sig som en inför domstolen utspelad förhandling mellan processens parter. Parterna är aktiva subjekt med en självständig roll i processen, medan domstolen är passiv. 18

BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP En av domstolen bedriven undersökning? Men vänta lite nu: Att förvaltningsprocessen gestaltar sig som en av domstolen bedriven undersökning, medan den allmänna processen är strukturerad som en förhandling mellan parterna, förmedlar en felaktig bild av den processuella verkligheten: FPL 8 : Rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. RB 43:4 2 st (tvistemål) respektive 46:4 2 st (brottmål): Rätten skall också se till att målet blir utrett efter vad dess beskaffenhet kräver Wennergren: Det får inte glömmas bort att samma grundprincip om att det yttersta ansvaret för utredningens fullständighet vilar på domstolen gäller såväl för tvistemål och brottmål som för förvaltningsmål. FT 1996 s 77. BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP En av domstolen bedriven undersökning? Sakens beskaffenhet: Hur långtgående domstolens utredningsansvar är som synes avhängigt sakens beskaffenhet. Inom den allmänna processen görs en distinktion mellan förlikningsbara och icke förlikningsbara mål: I dispositiva tvistemål vilar hela ansvaret för utredningen på parterna; se RB 35:6. Indispositiva tvistemål och brottmål har domstolen däremot ett kompletterande ansvar för utredningen. Inom förvaltningsprocessen görs en motsvarande distinktion mellan mål som avser gynnade förvaltningsakter och mål som avser betungande förvaltningsakter. I betungande mål dvs mål som avser ålägganden, ingripanden och dylikt har domstolen ett större ansvar för utredningen. I gynnande mål dvs mål som avser förmåner, tillstånd och dylikt är domstols ansvar för utredningen tämligen begränsat. 19

BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP En av domstolen bedriven undersökning? Sakens beskaffenhet: Starkt officialintresse (materiellt korrekt dom) Brottmål som avser grova brott. Förvaltningsmål som avser betungande förvaltningsakt. Starkt officialansvar (aktiv domstol) Brottmål som avser lindrigare brott. Förvaltningsmål som avser gynnande förvaltningsakt. Tvistemål där parterna inte får förlikas. Svagt officialintresse (formellt korrekt dom) Tvistemål där parterna får förlikas. Svagt officialansvar (passiv domstol) BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Eller en förhandling mellan två parter? Och sedan var det ju det där med tvåpartsreformen: Huruvida övergången från en enpartsprocess till en tvåpartsprocess också skulle innebära en övergång från officialprincipen till förhandlingsprincipen diskuterades inte i förarbetena till tvåpartsreformen. Lagrådet: Det kan ifrågasättas om det föreslagna tvåpartsförfarandet kan anses tillräckligt underbyggt för att träda i kraft redan den 1 januari 1996. Tydligt är nämligen att, även om någon lagändring inte sker beträffande grunderna för domstolarnas handläggning, övergången i ett mycket stort antal typer av mål från enparts- till tvåpartsprocess kommer att medföra viss förskjutning i de praktiska handläggningsformerna i riktning mot tillämpning av en förhandlingsprincip. Prop 1995/96:22 s 162. 20

BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Eller en förhandling mellan två parter? Rättshjälpsreformen: Lagrådet: Införandet av tvåpartsprocess har visserligen inte medfört förändring i domstolarnas lagreglerade utredningsskyldighet, men det står väl ändå rätt klart att följden blir att domstolarnas handläggning mer än tidigare blir präglad av förhandlingsprincipen och mindre av officialprincipen. Prop 1996/97:9 s 116 f. Regeringen: De förändringar som under senare år skett på förvaltningsprocessens område har inte minskat förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet. Prop 1996/97:9 s 117. BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Eller en förhandling mellan två parter? Officialprincipen i praktiken: Domstolsutredningen: Åtskilliga av de svar som vissa av de vid utredningens kartläggning tillfrågade domarna har gett intryck av att den materiella processledning de utövar i förvaltningsmål i en del hänseenden inte skulle nå upp ens till den processledningsnivå som numera får anses gälla för de dispositiva tvistemålen i allmän domstol. SOU 1991:106 del A s 521 f. Dahlgren: [D]omarna i allmän förvaltningsdomstol är mycket passiva i sin materiellt processledande roll. [ ] Under alla förhållanden kan man enligt min mening dra den slutsatsen av undersökningen att officialprövningen inte har en större betydelse i förvaltningsmålen än i brottmålen. SvJT 1994 s 392. 21

BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Ensam är stark Förhållandet mellan domstolens utredningsansvar och den enskildes behov av juridiskt biträde: STORT utredningsansvar för domstolen Litet behov av juridiskt biträde i processen BEREDNINGSSTADIET: GRUNDPRINCIP Ensam är stark Behov av biträde? Med hänvisning till att förvaltningsprocessen präglas av officialprincipen har lagstiftaren ansett att den enskilde saknar behov av juridiskt biträde. Ersättning för biträdeskostnader? Och eftersom den enskilde saknar behov av biträde anses denne också sakna behov av att få ersättning för sina biträdeskostnader. I förvaltningsprocessen, till skillnad från den allmänna processen, måste den enskildes alltid stå sina egna rättegångskostnader, till och med om denne vinner processen. Och i förvaltningsprocessen, till skillnad från den allmänna processen, utgår (i praktiken) aldrig rättshjälp annat än i flagranta undantagsfall. Härtill kommer att rätsskyddet i hemförsäkringen inte heller omfattar tvister inför förvaltningsdomstol. 22

PRÖVNINGSSTADIET Syfte: Att domstolen skall pröva huruvida överklagandet skall bifallas eller avslås. Aktuella problem: Hur bestäms processramen i förvaltningsprocessen? Annorlunda uttryckt: Hur påverkas ramarna för domstolens prövning av parternas: Yrkanden? (Åberopade) grunder? PRÖVNINGSSTADIET: YRKANDET Utgångspunkter: Enligt FPL 4 skall den enskilde i överklagande ange vad som yrkas, samt det beslut som överklagas. Domstolens bundenhet vid parternas yrkande regleras i FPL 29 : Rättens avgörande får ej gå utöver vad som yrkats i målet. Om det föreligger särskilda skäl, får dock rätten även utan yrkande besluta till det bättre för enskild, när det kan ske utan men för motstående enskilt intresse. Domstolen är som huvudregel bunden både av det överklagade beslutet och av den enskildes ändringsyrkande. Men: Domstolen är fri att meddela partiella bifall (majus includit minus) och även i vissa fall utvidga processramen till den enskilda partens förmån (reformatio in melius) Däremot föreligger ett principiellt förbud mot att utvidga processramen till den enskilde partens nackdel (reformatio in pejus). 23

PRÖVNINGSSTADIET: YRKANDET Reformatio in pejus Ändring till det sämre? Exempel: En person ansöker om 10 000 kr i ekonomiskt bistånd. Socialnämnden beviljar 5 000 kr i bistånd. Den enskilde överklagar beslutet, och yrkar att domstolen skall bevilja 10 000 kr i bistånd. Får domstolen bevilja 3 000 kr i bistånd? PRÖVNINGSSTADIET: YRKANDET Majus includit minus Partiellt bifall? Exempel: En person ansöker om 10 000 kr i ekonomiskt bistånd. Socialnämnden beviljar 5 000 kr i bistånd. Den enskilde överklagar beslutet, och yrkar att domstolen skall bevilja 10 000 kr i bistånd. Får domstolen bevilja 7 000 kr i bistånd? 24

PRÖVNINGSSTADIET: YRKANDET Reformatio in melius Ändring till det bättre? Exempel: En person ansöker om 10 000 kr i ekonomiskt bistånd. Socialnämnden beviljar 5 000 kr i bistånd. Den enskilde överklagar beslutet, och yrkar att domstolen skall bevilja 10 000 kr i bistånd. Får domstolen bevilja 12 000 kr i bistånd? PRÖVNINGSSTADIET: YRKANDET Kr > 10 000 kr: Reformatio in melius 10 000 kr: + 5 000 kr: 5 001-9 999 kr: Ansökan Överklagan Majus includit minus Den enskilde 5 000 kr: < 5 000 kr Beslut Reformatio in pejus Förvaltningsmyndigheten Nja! Ja! Nej! Tid Den enskilde Domstolen 25

PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Vilka omständigheter får domstolen lägga till grund för sitt avgörande? Tre alternativ: 1. Alla relevanta omständigheter? 2. Alla omständigheter som på något vis förekommer i målet? 3. Endast de omständigheter som parterna uttryckligen har åberopat till grund för sin talan Enligt det tredje alternativet vilar en så kallad åberopsbörda på parterna. Utgör ett utflöde av förhandlingsprincipen. Gäller i både tvistemål och brottmål. PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Huvudregel: Enligt FPL 4 skall den enskilde i överklagandet ange de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet, det vill säga anföra en grund för detsamma. Domstolens bundenhet vid parternas grunder regleras FPL 30 : Rättens avgörande av mål skall grundas på vad handlingarna innehåller och vad i övrigt förekommit i målet. Utgångspunkt: I förvaltnigsmål föreligger som utgångspunkt inte någon åberopsbörda. Domstolen är i princip fri att lägga allt som skrivits, sagts eller på annat sätt förekommit i målet till grund för sitt avgörande. Men: I vissa förvaltningsmål av tvistemåls- eller brottmålsliknande karaktär har Högsta förvaltningsdomstolen ålagt part en åberopsbörda, trots att en sådan börda inte kan utläsas ur FPL 30. 26

PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Undantag: Brottmålsliknande förvaltningsmål? RÅ 1991 ref 67 (återkallelse av körkort): Eftersom allmänna ombudet varken i sin framställning om körkortsingripande enligt 36 körkortsförordningen (1977:722) eller senare hos länsrätten såsom grund för ingripande uttryckligen åberopat att [X] skulle vara opålitlig i nykterhetshänseende har länsrätten inte haft rätt att lägga sådan opålitlighet till grund för sitt beslut om återkallelse av [X:s] körkort. PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Undantag: Tvistemålsliknande förvaltningsmål? RÅ 2009 ref 69 (offentlig upphandling): Under de nära 40 år som gått sedan FPL tillkom har processen i förvaltningsdomstolarna i viss mån ändrat karaktär. Förvaltningsprocessen har blivit en tvåpartsprocess där den enskilde så gott som alltid har en myndighet som motpart. En följd av det är att officialprincipen gör sig mindre gällande. [ ] Mål om offentlig upphandling gäller i princip ekonomiska förhållanden mellan enskilda näringsidkare. De har alltså en större likhet med sådana mål där man inom den allmänna processrätten tillämpar förhandlingsprincipen än med mål som är typiska i förvaltnings-domstolarna och för vilka FPL har konstruerats. Detta leder till slutsatsen att officialprincipen måste tillämpas på ett försiktigt sätt i mål om offentlig upphandling. Som huvudprincip bör krävas att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt anger vilka omständigheter han grundar sin talan på. Länsrätten har grundat sitt avgörande på bedömningen att förfrågningsunderlaget inte var tillräckligt transparent. Svensk Rörinfodring hade inte lagt denna omständighet till grund för sin talan, och länsrätten borde alltså inte ha prövat om ett ingripande skulle göras på grund av den. 27

PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Sammanfattning: Brottmålsliknande förvaltningsmål: I mål som avser återkallelse av körkort liksom i olika typer av HSAN-mål är domstolen liksom i brottmål bunden av den allmänna partens gärningsbeskrivning. I dessa mål gäller därför som huvudregel, att domstolen som grund för ett ingripande endast får beakta sådana omständigheter som det allmänna uttryckligen har åberopat. Tvistemålsliknande förvaltningsmål: I mål som har större likheter med tvistemål genom att enskilda ekonomiska intressen står mot varandra skall officialprincipen tillämpas med försiktighet. I dessa mål gäller därför som huvudregel, att parterna liksom i tvistemål på ett klart sätt måste ange vilka omständigheter de grundar sin talan på. PRÖVNINGSSTADIET: GRUNDEN Endast det som klaganden uttryckligen har åberopat? Nja, undantagsvis: RÅ 1991 ref 67 RÅ 2009 ref 69 Allt som skrivits, sagts eller på annat sätt förekommit i målet? Ja, som huvudregel: FPL 30 Alla tänkbara omständigheter? Nej! FPL 30 28

AVGÖRANDESTADIET Syfte: Att domstolen skall meddela dom och därigenom skilja målet ifrån sig. Problem: Vilken rättsverkan får ett avgörande från förvaltningsdomstol? Negativ rättskraft (res judicata). AVGÖRANDESTADIET: RÄTTSKRAFT Förvaltningsdomens negativa rättskraft: Förvaltningsprocesslagen saknar, till skillnad från rättegångsbalken, uttryckliga regler om domens negativa rättskraft. Till skillnad från allmän domstols dom anses dock förvaltningsdomen sakna negativ rättskraft i bemärkelsen res judicata. En meddelad förvaltningsdom tillerkänns alltså i allmänhet inte verkan som sakprövningshinder och kan därmed inte läggas till grund för en avvisning av talan i en ny process om samma sak. Istället aktualiseras frågan om det är möjligt för domstolen att meddela ett nytt avgörande, som i sak ändrar det tidigare. Avsaknaden av negativ rättskraft är alltså inte en sakprövningsförutsättning, utan en bifallsförutsättning. 29

AVGÖRANDESTADIET: RÄTTSKRAFT Förvaltningsdomens negativa rättskraft: Är det möjligt att meddela ett nytt avgörande, som i sak ändrar det tidigare? Svaret på denna fråga är avhängigt huruvida det tidigare beslutets innehåll är orubbligt eller inte, vilket får bestämmas med tillämpning av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser, enligt vilka: gynnande beslut vinner negativ rättskraft och därmed med vissa i praxis utvecklade undantag blir orubbliga; betungande beslut inte vinner negativ rättskraft och därmed alltid kan ändras (märk väl: både i mildrande som skärpande riktning!). AVGÖRANDESTADIET: RÄTTSKRAFT Huvudregel: Ej negativ rättskraft: Den enskilde ansöker om en socialförsäkringsförmån men Försäkringskassan avslår ansökan. Den enskilde överklagar beslutet men överklagandet avslås, varigenom avslagsbeslutet fastställs. Den enskilde ansöker på nytt om samma förmån hos Försäkringskassan. Skall Försäkringskassan pröva eller avvisas ansökan? 30

4. AVGÖRANDESTADIET: RÄTTSKRAFT Undantag: Negativ rättskraft (res judicata) I tvistemåls- och brottmålsliknande förvaltningsmål har Högsta förvaltningsdomstolen valt att göra avsteg från etablerade grundsatser till förmån för tillämpningar ex analogia av rättegångsbalkens regler om res judicata. RÅ 2002 ref 61 (socialförsäkring): Förvaltningsprocessen i socialförsäkringsmål är numera en fullt utbyggd tvåpartsprocess [som] i sin vanligaste form [karaktäriseras] av att den ena parten riktar ersättningsanspråk mot den andra genom att vilja ha fastställt sin rätt till ersättning. Processen uppvisar med andra ord påfallande likheter med civilprocessen, särskilt när talan i denna givits formen av en fastställelsetalan. [ ] Med hänsyn till vad ovan anförts om förvaltningsprocessens tvistemålsliknande karaktär i socialförsäkringsmål bör förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgöranden i dylika mål tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak skall avvisas. 4. AVGÖRANDESTADIET: RÄTTSKRAFT Undantag: Negativ rättskraft (res judicata) RegR Melin (skiljaktig): [D]et grundläggande syftet med att tillerkänna en tvistemålsdom negativ rättskraft, nämligen huvudsakligen att ge vinnande part trygghet i det han uppnått och tappande part skydd mot förnyade anspråk rörande samma sak, [gör sig inte] gällande i ett socialförsäkringsmål. Det förhållandet att den negativa rättskraften hos domstols avgörande kan tvinga parterna till en mera omsorgsfull processföring skulle visserligen kunna sägas vara av viss betydelse även i socialförsäkringsmål. En viktig skillnad härvidlag i förhållande till tvistemålsprocessen är emellertid att talan i socialförsäkringsmål vanligen får föras utan juridiskt biträde av parter som inte sällan till följd av ålder eller sjukdom kan ha större svårigheter än personer som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i beslut och att upptäcka eventuella felaktigheter i dessa. 31

OM NI INTE KOMMER IHÅG NÅGONTING ANNAT. Förvaltningsprocessen från förvaltning till process? Förvaltningsprocessen har i takt med tiden utvecklats i riktning mot den allmänna processen. Denna utveckling har medfört att många i grunden förvaltningsrättsliga principer, som tidigare präglat förvaltningsprocessen, utmanats av och ibland ersatts med processrättsliga principer. Denna utveckling är särskilt tydlig bland annat ifråga om: Processuell handläggningsform Processuell grundprincip, inklusive frågan om åberops- och bevisbörda Förvaltningsdomens (negativa) rättskraft. Denna utveckling förvaltningsprocessens omdaning är också temat för det kommande seminariet! 32