2014-09-05 PM Ny styrning i välfärden efter New Public Management Låt proffsen vara proffs Sammanfattning Den svenska välfärden är en viktig del av det som gör Sverige unikt. Få länder kan stoltsera med en gemensamt finansierad välfärd i utvecklingens frontlinje. Men något håller på att hända. Allt fler yrkesgrupper slår larm om att deras arbeten har blivit kidnappade av ekonomiska ersättningsmodeller och detaljstyrande dokumentation. Lärare, socialsekreterare, poliser, arbetsförmedlare, hemtjänstpersonal, läkare, undersköterskor, sjuksköterskor, bussförare alla pekar de på att marknadsstyrningen av välfärden leder fel. Trots omfattande kritik från välfärdens professioner står högerregeringen fast vid marknadiseringen av välfärden. De fortsätter på inslagen linje med allt mer utarmad offentligt finansierad välfärd, tvångprivatiseringar och gräddfiler för de som har råd. Vi socialdemokrater väljer en annan väg för Sveriges välfärd. Genom att tillföra mer resurser till välfärden, utbilda fler, stoppa vinstjakten och minska administrationen tar vi betydande steg för att välfärdens proffs ska kunna göra ett bra jobb. I dag presenterar vi ett nytt förslag. Vi socialdemokrater vill införa en ny styrning i välfärden där professionernas kunnande och yrkesetik blir vägledande. Tillsammans med välfärdens professioner, forskare och brukare vill vi utveckla styrmodeller som skapar större frihet för medarbetarna i offentlig sektor och utvecklar välfärden. Om vi får förtroendet att bilda regering i höst kommer vi därför att tillsätta en utredning om en ny styrning efter New Public Management. Tre centrala områden som utredningen ska ha fokus på är: Hur kan vi utveckla en styrning där välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik blir vägledande? Hur ska professionernas makt balanseras mot brukares makt, politikens mål och ekonomiska ramar? Hur skapar vi en utvärdering inom offentlig förvaltning som bidrar till professionernas lärande och välfärdens utveckling?
2 (10) Bakgrund: Välfärdens professioner kidnappade av marknadssystem och administration Vad dödade Gustav B?. Maciej Zarembas reportage om styrningen av sjukvården i Dagens Nyheter vintern 2013 fick enormt genomslag. Det som sjukvårdens professioner och patienter känt av länge diskuterades plötsligt av alla. Att sjukvården har blivit en marknad där patienter kan vara lönsamma eller olönsamma. Att ekonomiska hänsyn får styra före yrkesetiken. Och att de ökande kraven på dokumentation stjäl tid från medarbetarnas huvuduppdrag, att vårda patienterna. Allt fler yrkesgrupper i välfärden slår larm om att deras arbeten har blivit kidnappade av ekonomiska ersättningsmodeller och detaljstyrande dokumentation. De pekar på att styrningstanken New Public Management har lett oss fel. Idén lanserades som lösningen på problem många såg i offentlig sektor på 1980-talet ökad kostnad och stelbent detaljstyrning. Förhoppningen var att offentlig sektor skulle lära från marknaden och den privata sektorn. En inre privatisering skulle ge mer välfärd för pengarna och större variation i välfärden. Den nya styrningen av välfärden infördes med stor trosvisshet och minimal eftertanke. Det fanns ingen en plan för att följa och utvärdera konsekvenserna. Tron att marknaden skulle lösa alla problem var stark. Först på senare år har det kommit rapporter som undersöker effekterna av den nya styrningen. Vi kan konstatera att New Public Management inte höll vad den lovade och marknadsstyrningen har gett upphov till nya och nygamla problem. Efter en kort tid av friare ramar inom en del verksamheter har detaljstyrningen kommit tillbaka, inte sällan för att hindra kreativa metoder för att tjäna pengar på sämre kvalitet. Från ett ofullkomligt styrsystem till ett annat Förenklat finns det i dag två system för att styra offentligt finansierad välfärd ett politiskt byråkratiskt styrt system och ett marknadsliknande system, även kallat en kvasimarknad. Politiskt styrda byråkratiska system ger goda möjligheter till demokratisk insyn och är bra på att följa regler men kritiseras för stelbenthet och för att inte självklart styra mot kostnadseffektivitet. Marknadssystem styr i teorin mot kostnadseffektivitet, men saknar inbyggda system för att styra mot andra mål. Kvasimarknaden ser inte ut som en klassisk marknad. I en kvasimarknad är användaren av tjänsten skild från den som i huvudsak betalar. Det är osäkert om fördelarna med fria marknader kan överföras till en kvasimarknad eftersom många av fördelarna bygger på att den som köper också är den som betalar. Författarna till
3 (10) SNS Konjunkturråds rapport Hur får vi råd med välfärden? frågar sig om några av fördelarna kan överföras till utförandet av välfärdstjänster utan att kravet på allmän och lika tillgång för hela befolkningen äventyras. Risken att kvasimarknaden leder till ojämlik välfärd är stor. De marknadsorienterade styrningsmodellerna medför också problem för yrkesutövarna. Många yrkesgrupper som tidigare var självständiga professionella vittnar om att de har nedvärderats till detaljstyrda utförare. Arbetet har styckats upp i enkelt mätbara delar som kopplas till resursfördelning. Det betyder ofta en pressad arbetssituation och svårigheter att följa lagar och yrkesetik. Mer svårmätta delar av arbetet, som omsorg och social samvaro, kommer sällan med i dessa enkelt mätbara delar. Den omsorgskompetens som både bidrog till kvalitet och fick arbetet att flyta har försvunnit i den ekonomiska detaljstyrningen. Välfärdens professioner är pressade mellan otillräckliga resurser och deras yrkesetiks ansvar för att få välfärden att fungera. En viktig del i insynen i offentligt finansierad välfärd är de anställdas meddelarfrihet. Anställda i offentlig välfärd får kontakta media om missförhållanden utan att arbetsgivaren får utsätta dem för repressalier eller eftersöka anonyma källor. Hos de privata utförarna i offentligt finansierad välfärd har de anställda inte detta skydd. Det slår direkt mot välfärdens proffs möjlighet att agera professionellt. Vi får tysta arbetsplatser där de anställda är rädda för att rapportera om oegentligheter för att de kan förlora jobbet. Kontinuitet är avgörande för kvaliteten i många välfärdstjänster. Lagen om valfrihetssystem, LOV, innebär att väldigt många utförare gör det svårt för medborgarna att välja och att orimligt stora resurser måste avsättas till administration för att säkra att de äldre får den omsorg de har rätt till. Lagen om offentlig upphandling, LOU, kräver att välfärdsverksamheter läggs ut på ny upphandling med jämna mellanrum. När nya företag vinner upphandlingen är det inte säkert att personalen får stanna. Det företag som vinner en upphandling på lägsta pris har ofta gjort sin kalkyl på personal med lägsta lön. Anställda med lång erfarenhet får söka om sina jobb och få sämre villkor eller sluta för att ge plats för mindre erfaren billigare personal. Möjligheten att ha med krav på personalövertagande vid upphandling har avfärdats. Välfärdens proffs ses som utbytbara kuggar och arbetsgivaren har inget intresse av att investera i arbetsmiljö och kompetensutveckling.
4 (10) Några exempel i tiden är: Hemtjänstpersonal beskriver hur deras arbete styrs med GPS och snävt tidsatta scheman i mobilen med arbetsuppgifter som lämna matlåda utan samtal. 3 min. Lärare berättar att de inte får tid för eleverna och undervisningen, utan tvingas till omfattande dokumentation och pappersarbete. Läkare vittnar om att de arbetar i verksamheter där det finns olönsamma patienter. I dag följs hälso- och sjukvården upp som aldrig förr, men till priset av att det som inte går att mäta glöms bort, däribland trygghet, omhändertagande och tillit. På Youtube gör arbetsförmedlaren Karin Lundberg succé med sin sång om stress, teknikstrul, nya register att fylla i och politiker som ständigt fattar nya beslut om verksamheten. jag efterlyser logiken, i mycket av metodiken, och oavsett statistiken, så ökar pressen i praktiken. Lärarnas Riksförbund, Polisförbundet och Läkarförbundet skrev 24 juni 2013 på DN debatt: Vårt budskap är att nu måste politikerna lita på professionen, lita på vårt goda omdöme. Lita på lärarna, läkarna och poliserna. Vi ansvarar för humanverksamheter som vårt samhälle inte kan fungera utan. Att behandla dessa som enkla industriella enheter har fått förödande konsekvenser för kvaliteten och för våra medlemmars yrkesstolthet. Det är en långsiktigt ohållbar väg. Högerregeringen fortsätter marknadiseringslinjen Trots omfattande kritik från välfärdens professioner står högerregeringen fast vid New Public Management och marknadisering av välfärden. Högern är nöjd med ett system där företagens rättigheter går före professionens vilja att göra ett bra jobb och följa lagar och yrkesetik. De fortsätter på inslagen linje med allt mer utarmad offentligt finansierad välfärd, privatiseringar och gräddfiler och tilläggstjänster för de som har råd. Ett av alliansens vallöften i deras valmanifest 2014 är att alla kommuner ska tvingas privatisera äldreomsorgen oavsett om kommunens invånare vill det eller inte. Med stor envishet fortsätter de i samma spår utan att dra några lärdomar av de privatiseringar som gjorts. Det är företagens intressen som högern vill ska styra inte medborgarnas behov. Dessutom går högern till val på mer tilläggstjänster för de som har råd inom äldreomsorg. Deras exempel är att utflykter borde bli en tilläggstjänst. Detta kallar de ökad valfrihet när det egentligen handlar om än välfärd efter plånbok. De enda vinnarna på den här politiken är privata välfärdsföretag som får
5 (10) tillgång till fler marknader och kan tjäna pengar på fler tilläggstjänster. Förlorarna är både välfärdens proffs som inte kan följa lagar om en välfärd efter behov och de brukare som inte har råd att köpa till tjänster. Högerns politik leder till en ojämlik välfärd och gör det allt svårare för välfärdens professioner att följa sin yrkesetik och lagarna som styr välfärden. Bland högerns vallöften saknas investeringar i välfärdens professionella. I stället för investera i fler kollegor och bättre möjlighet att utbilda sig, skriver alliansen i sitt valmanifest att de anställda i välfärden kan byta jobb om de inte är nöjda. Fackförbundet Kommunal visar i rapporten Så mycket bättre (2014) att löftena om bättre arbetsvillkor med fler utförare var tomma ord. Tvärtom är lönerna lägre i privat än i kommunalt driven äldreomsorg och anställningsvillkoren sämre. Hur högern ska kunna få fler att vilja söka sig till välfärdsjobben och möta kommande rekryteringsbehov är en gåta. I frågan om meddelarfrihet har högerregeringen pressats av opposition och fackförbund. En enig riksdag gav regeringen i uppdrag att skapa ett bättre skydd för anställda i privata utförare av offentligt finansierad verksamhet som slår larm vid korruption och andra oegentligheter. Men regeringen har förhalat. Det tog ett år att tillsätta utredningen. I december 2013 presenterades utredningens förslag om ny lagstiftning. Svenskt Näringsliv och Vårdföretagarna var kritiska till förslaget som de menar skulle röja företagshemligheter. Regeringen har inte lagt någon proposition i frågan. Socialdemokraternas framtidsreformer för att låta proffsen vara proffs Socialdemokraterna har presenterat flera framtidsreformer för hur vi bättre tillvaratar välfärdsprofessioners kunnande, erfarenhet och yrkesetik. Fyra fokus är mer resurser till välfärden, investeringar i utbildning, stoppad vinstjakt och minskad administration. Mer resurser för fler välfärdsproffs Resurserna i välfärden räcker inte till. Högerregeringen har i varje läge prioriterat skattesänkningar och privatiseringar framför att investera i välfärdens sektorer. Det är ett vägval som inte bara påverkar välfärdens kvalitet för medborgarna, utan också i högsta grad välfärdsprofessionerna. Knappa resurser betyder ofta slimmade organisationer, färre kollegor och begränsade möjligheter till verksamhetsutveckling. Socialdemokraterna accepterar inte att våra gemensamma välfärdsverksamheter monteras ned. Därför prioriterar vi mer resurser till välfärden före fler
6 (10) skattesänkningar. Kvaliteten i våra välfärdsverksamheter ska höjas, delade turer ska bort och heltid och fasta anställningar vara norm. I vårt valmanifest investerar vi sammanlagt 18 miljarder kronor i utbildning och vård och omsorg. Ett viktigt led är också att investera i en aktiv jobbpolitik som ger mer resurser till välfärden. Vårt mål är att Sverige till år 2020 ska nå lägst arbetslöshet i EU. Med fler jobb får vi råd med en välfärd att vara stolta över och bättre villkor för välfärdens professioner. Utbilda fler proffs för välfärden Välfärden står inför stora pensionsavgångar och tilltagande personalbrist. För att möta de framtida välfärdsbehoven behöver vi därför investera kraftfullt i fler utbildningsmöjligheter. Det är ett politiskt ansvar att säkerställa att det finns det engagerade och kvalificerade välfärdsproffs även i framtiden. Vi vill investera i fler utbildningsmöjligheter i högskola och universitet med 19 500 studieplatser, yrkeshögskolan med 9 000 studieplatser och komvux/yrkesvux med 27 000 studieplatser. Ett särskilt fokus kommer att läggas vid att öka antalet utbildningsplatser till bristyrken. Andra riktade utbildningsinvesteringar är att erbjuda sjuksköterskor och undersköterskor studielön under specialistutbildningen för att lösa bristen på specialkompetens i vården. Vi vill också erbjuda studenter som antas till kompletterande lärarutbildningar (KPU) och yrkeslärarprogrammet mer generösa studievillkor. Socialdemokraterna vill också göra det möjligt för 32 000 unga att ta traineejobb i vården, äldreomsorgen och fritidshem Jobben är inom ramen för yrkesintroduktionsavtal och ska kombineras med relevant bristyrkesutbildning. Låt inte vinstjakten gå ut över välfärdsproffsen Det är tydligt att vinstjakten i välfärden går ut över välfärdens professioner. När kortsiktiga ekonomiska intressen sätts före kvaliteten inskränks professionernas möjligheter att göra ett bra jobb och utveckla verksamheterna. Tydliga konsekvenser är brist på långsiktighet i verksamheten, pressad bemanning och avsaknad av meddelarfrihet. För att stoppa vinstjakten i välfärden vill vi socialdemokrater införa nationella kvalitetslagar. Ett viktigt steg för att vända den negativa utvecklingen är att säkra seriositet och långsiktighet hos ägarna. Socialdemokraterna kräver att de företag som söker tillstånd om att starta nya välfärdsverksamheter ska finnas kvar som ägare i minst 10 år. Riskkapitalbolag är inte önskvärda i välfärden. Vi vill också sätta stopp
7 (10) för tvångsprivatiseringarna i välfärden. Kommuner som ännu inte sålt ut välfärdsverksamheter ska inte tvingas göra det. En annan central åtgärd för att stärka välfärdsprofessionerna är att garantera en tillräcklig bemanning i välfärdsverksamheterna. Vi vill att personaltätheten ska regleras så att den inte kan vara väsentligt lägre i privata verksamheter än i motsvarande verksamhet i respektive kommun och landsting. Personalen är kärnan för verksamhetens kvalitet, vilket innebär att om personaltätheten regleras minskar behovet av annan detaljreglering. För oss socialdemokrater är det är också självklart att offentlighetsprincipen och meddelarfrihet ska gälla för alla anställda som verkar inom den skattefinansierade välfärden. Alla välfärdsföretag ska dessutom ha öppna böcker och redovisa sin ekonomi på enhetsnivå så att man inte kan gömma undan uppgifter i en stor koncern. Vid upphandling av välfärdsverksamheter ska personalövertagande vara ett krav och kommuner och landsting ska ha rätt att rikta upphandlingar bara till ideella. Tyng inte proffsen med administration Många yrkesgrupper i välfärden slår i dag larm om att deras arbete har kidnappats av ekonomiska ersättningsmodeller, administration och detaljreglering. Två områden där vi socialdemokrater har tydliga förslag för att minska administrationen är inom vårdoch omsorgen och skolan. Vård och omsorg Alltför stor del av vårdpersonalens tid upptas av administration. Framgångsrikt utvecklingsarbete runt om i landet visar att det går att ändra på organisation och arbetsmetoder för att frigöra mer tid för vård. Samtidigt måste staten se över sina krav och regler. Det handlar både om att läkare, sjuksköterskor och undersköterskor med flera får nyttja sina respektive kompetenser på bästa sätt och får det administrativa stöd som behövs. Läkare ska vara läkare inte administratörer. Vi föreslår att landsting och stat tillsammans med de fackliga vårdorganisationerna samlas för en nationell vårdrevision, där alla möjligheter för att minska administrationen ses över. Inga nya blanketter, register eller rapportering som inte är dokumenterat nödvändiga får införas, och administration som redan ålagts vården bör genomgå en löpande revision. En prioriterad fråga är att utveckla journalhanteringen och IT-systemen i vården. Journalerna är i dag splittrade, svåröverskådliga och skapar mycket merarbete där personalens tid går åt till att logga in och ut i olika system. En väl utvecklad ITinfrastruktur leder till att vårdpersonal kan ägna mer tid åt patienterna och anpassa vården till varje patients behov. Kvalitetsregister är mycket viktiga för forskningen
8 (10) och för att utveckla vården, men måste administreras på ett sätt som inte hindrar det övriga arbetet. Även ersättningsmodellerna i vården bör ses över. Dåliga och missriktade system leder till onödig administration, men också till att vårdens resurser används felaktigt. Skolan Det är tydligt att lärarnas administration måste minska. Vi vill ta bort delar av de dokumentationskrav som införts och ge lärarna större möjlighet att utforma sin uppföljning på det sätt som bäst passar deras arbetssituation och de utmaningar eleverna står inför. Ett viktigt steg är att ändra skollagen så att lagkrav på de individuella utvecklingsplanerna tas bort. Skollagen ska ställa krav på formativ bedömning, men hur detta utförs och dokumenteras ska vara upp till skolans huvudman att besluta kring. Skollagen bör också förändras vad gäller krav på åtgärdsprogram vid särskilt stöd. Vi föreslår att kravet på åtgärdsprogram tas bort för särskilt stöd av mindre omfattning, men att kravet på åtgärdsprogram finns kvar vid större behov av särskilt stöd. De nationella proven utgör ett viktigt redskap i grundskolan. Men proven behöver utvecklas för att vara en hjälp för att utveckla skolan och undervisningen inte ta resurser från undervisningen i klassrummet och motverka elevernas lärande. För att förbättra lärarnas förutsättningar vill vi omedelbart genomföra en översyn av de nationella provens antal, omfattning, effekter, förläggning och syfte. Vi vill också att de nationella proven genomförs och rättas digitalt. Vi vill se över och samla Skolverkets kompetensutvecklingsinsatser så att de blir långsiktiga i stället för projektbaserade. Samtidigt vill vi inrikta Skolverkets utvecklingsprogram mot att utveckla skolornas arbetssätt. Dessutom vill vi införa 6000 extratjänster i skolan. Det är en framtidsreform som avlastar lärarna och ger dem större utrymme att koncentrera sig på undervisning. Samtidigt skapar den jobbmöjligheter för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden.
9 (10) Nytt förslag: Utredning om ny styrning efter New Public Management Låt proffsen vara proffs Genom att tillföra mer resurser till välfärden, utbilda fler, stoppa vinstjakten och minska administrationen vill Socialdemokraterna ta betydande steg för att välfärdens proffs ska kunna göra ett bra jobb. Det fordras dock ytterligare insatser för att långsiktigt förbättra förutsättningarna för de välfärdsprofessionella. Som tidigare beskrivits hänger professionernas villkor i hög grad samman med de med marknadsorienterade styrningsmodeller som infördes inom offentlig förvaltning under 1990-talet. För att kunna förstå och förändra utvecklingen måste vi därför ta ett samlat grepp om välfärdens styrning och utveckla nya styrningsmodeller. Socialdemokraterna presenterar i dag ett nytt förslag om att tillsätta en utredning om välfärdens styrning efter New Public Management. En central utgångspunkt för utredningen är att styrningen måste utformas på ett sätt som gör det möjligt för välfärdens professioner att göra ett bra jobb. Med det menar vi att ha kontroll över det egna arbetet, att kunna utvecklas i yrkesrollen och att tillvarata arbetsgruppens betydelse för lärande, innovationer och produktionskvalitet. Ges välfärdens professioner förutsättningar att utföra ett bra arbete blir också kvaliteten i välfärden högre. Att utveckla styrningen är således inte bara viktigt för professionerna, det är också angeläget ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Socialdemokraterna har tidigare genomfört tre rundabordssamtal på temat Låt proffsen vara proffs, med forskare, fackförbundsordföranden och yrkesföreträdare. En tydlig lärdom från dessa samtal var att det behövs mer dialog mellan ekonomi, politik, akademi och profession för att utveckla styrningen. Det är således viktigt att det kommande utredningarbetet bedrivs i nära samarbete med företrädare för välfärdens professioner, forskningen och brukarna. Tre centrala områden som utredningen ska ha fokus på är: Hur kan vi utveckla en styrning där välfärdsprofessionernas kunnande och yrkesetik blir vägledande? Hur ska professionernas makt balanseras mot brukares makt, politikens mål och ekonomiska ramar? Hur skapar vi en utvärdering inom offentlig förvaltning som bidrar till professionernas lärande och välfärdens utveckling? Utredningen ska även ha till uppdrag att beakta övriga reformer som en socialdemokratiskt ledd regering kommer att genomföra i syfte att förbättra
välfärdsprofessionernas villkor däribland införandet av nationella kvalitetslagar i den offentligt finansierade välfärden. Det kan också vara motiverat att ändra direktiven för pågående utredningar som behandlar välfärdens styrning samt se över relevanta myndigheters regleringsbrev. 10 (10)