Datum 2014-03-27 Diarienr 2014/2 1(6) Enheten för lag och områdesskydd Johan Åberg Redovisning av regeringsuppdrag om toleransavdrag vid naturvårdsavtal Sammanfattning Beräkningsgrunder för ersättning vid tecknande av naturvårdsavtal utgår från bedömd avkastning från avtalsområdet och beräknas i skogsmark med utgångspunkt från rotnetto vid tidpunkten för tecknande av naturvårdsavtalet. Avräkning för miljöhänsyn sker från beräknat rotnetto med utgångspunkt från miljöhänsyn enligt 30 skogsvårdslagen. Den ekonomiska konsekvensen av ett slopande av avdraget innebär att anslagen bl.a. för ersättningar för naturvårdsavtal behöver höjas med 5 miljoner kr per år för att minst nuvarande årliga areal naturvårdsavtal ska kunna tecknas. Ett slopande av avdraget bedöms inte nämnvärt påverka markägarnas vilja och intresse att ingå naturvårdsavtal med staten. Naturvärdeskvaliteten i de områden som staten och markägare tecknar naturvårdsavtal bedöms inte påverkas om avdraget tas bort. Naturvårdsavtalets särprägel som formellt skydd, vilket jämfört med formellt skydd enligt miljöbalken, kännetecknas av frivillighet och begränsad varighet kan bli otydlig i det fall avdraget för miljöhänsyn i skogsmark slopas. Vidare bedöms ett slopat avdrag kunna skapa oklarheter kring vilka lagstadgade krav som ersätts respektive inte ersätts liksom innebörden av sektorsansvaret i miljöarbetet. Inledning Skogsstyrelsen har i sitt regleringsbrev för 2014 fått i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket redovisa beräkningsgrunder för ersättning tillmarkägare vid tecknande av naturvårdsavtal, inklusive toleransavdraget. Myndigheterna ska göra en bedömning av kostnader och andra konsekvenser vid borttagande av toleransavdraget vid inrättande av naturvårdsavtal. Uppdraget ska rapporteras till regeringen den 31 mars 2014. Skogsstyrelsens och Naturvårdsverkets gemensamma riktlinjer för naturvårdsavtal redovisades den 26 mars 2010 till Jordbruksdepartementet inom ramen för regeringsuppdraget Former för och tillämpning av Naturvårdsavtal, Jo 2009/2968. Riktlinjerna baserades bl.a. på regeringens anvisningar i propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) om översyn av ersättningsnivåer, enhetlig tillämpning och ökad flexibilitet för att tillgodose markägares intresse av ett alternativ till områdesskydd enligt miljöbalken. Myndigheterna genomförde våren 2013 en uppföljning och utvärdering av riktlinjerna och konstaterade då att riktlinjerna fungerar förhållandevis väl och att regeringens ambition att förbättra naturvårdsavtalets funktion och attraktivitet i huvudsak hade nåtts. Utvärderingen resulterade i att reviderade riktlinjer fastställdes av myndigheterna i juni 2013. I riktlinjerna anges att vid avräkning för miljöhänsyn enligt 30 skogsvårdslagen ska myndigheterna tillämpa
Skogsstyrelsen 2014-03-27 2(5) Skogsstyrelsens avräkningsmodell. Avräkningen, i regeringens uppdrag kallat toleransavdrag, beskrivs nedan. Frågan om avräkning för miljöhänsyn berör endast naturvårdsavtal som tecknas för skogsmark varför redovisningen av beräkningsgrunder, kostnader och konsekvenser begränsats till naturvårdsavtal i skogsmark. Beräkning av ersättning vid tecknande av naturvårdsavtal på skogsmark Beräkning av ersättning utgår från bedömd avkastning från avtalsområdet, utifrån fastighetsägarens normala brukningsförfarande om naturvårdsavtalet inte hade träffats. För skogsmark baseras avkastningen på värdet av det skogsbestånd som omfattas av avtalet när avtalet tecknas. Ersättning får inte betalas för sådant som omfattas av lagstadgade krav (strandskydd, generellt biotopskyddsområde etc.), generella hänsynsregler i skötsellagstiftningarna, t.ex. 30 skogsvårdslagen, miljöbalken eller annan lagstiftning eller är tillståndspliktigt. Ersättning betalas dock ut om naturvårdsavtal tecknas för Natura 2000-område där staten kan bli ersättningsskyldig. Avkastning, t.ex. virkesintäkter, från naturvårdande åtgärder i samband med tecknande av naturvårdsavtal eller under avtalstiden tillfaller fastighetsägaren och ingår inte i ersättningsbeloppet. En fältbedömning görs av skogens beskaffenhet i avtalsområdet. Ersättning beräknas med hjälp av en förenklad modell av skogens avkastning i avtalsområdet, baserat på en schabloniserad beräkning av rotnetto vid tidpunkten för tecknande av naturvårdsavtalet. Rotnettot är lika med den bedömda virkesintäkten inklusive i förekommande fall GROT (grenar och toppar) minskat med huggnings- och terrängtransportkostnader. Virkesintäkten beräknas som om befintligt bestånd avverkas omgående, inklusive eventuella fröträd, timmerställning eller liknande som annars skulle ha avverkats vid ett senare tillfälle. Ersättningsmodellen är utformad så att rotnettot kan beräknas utan att göra en traditionell avkastningsvärdering i beståndsmetoden. Detta är ett kostnadseffektivt arbetssätt som kan underlätta dialogen med markägaren. Alternativt räknas ersättningen fram i en förenklad variant i beståndsmetoden. Avräkning från rotnettot ska göras för den miljöhänsyn som vid en avverkning skulle tagits enligt 30 skogsvårdslagen. Avräkningsmodellen är utformad som en beräkningsschablon efter mönster från den schablon som fram till den 1 januari 2010 användes för beräkning av toleransavdrag med stöd av 31 kap. 6 miljöbalken. Avräkningen görs enligt en modell som baseras på det beräknade rotnettot och där storleken på det procentuella avdraget avtar med ökat nominellt belopp. För de första 250 000 kr reduceras rotnettot med 10 procent, för den del av rotnetto som ligger däröver upp till 2 000 000 kr görs en avräkning med 5 procent och i förekommande fall med 2 procent för den del som överstiger 2 000 000 kr. Avräkningen kan även kortfattat exemplifieras med ett naturvårdsavtal där det bedömda rotnettot är 460 000 kr. I ett sådant fall görs ett totalt avdrag för miljöhänsyn enligt 30 skogsvårdslagen med 35 500 kr, vilket motsvarar 7,7 procent av rotnettot.
Skogsstyrelsen 2014-03-27 3(5) Avräkningsmodellen illustreras i figur 1 och i bilaga 1 ges ett exempel på hur beräkning av ersättning skett i ett enskilt ärende, inklusive avräkning för miljöhänsyn. Avdrag för miljöhänsyn enligt 30 SvL 2 % Nivå på avdrag 5 % 10 % 250 000 kr 2 000 000 kr Bedömt rotnetto Figur 1. Nivån på avdrag för miljöhänsyn i förhållande till bedömt rotnetto för området som är aktuellt för naturvårdsavtal. Fastighetsägaren erbjuds ersättning motsvarande 1,2 % av rotnettot per år som avtalet omfattar, vilket motsvarar ca 60 % av avkastningen för ett 50-årigt avtal. Normalt ska ersättningen även innefatta ett engångsbelopp på 8000 kronor som ska ses som en uppmuntran till fastighetsägare att teckna naturvårdsavtal även om det upplåtna området är litet eller avkastningen från området är låg. Bedömning av kostnader vid borttagande av avdrag för miljöhänsyn I områden där naturvårdsavtal tecknas finns miljövärden som motiverar hänsyn upp till lagnivå för hänsyn enligt 30 skogsvårdslagen varför avdrag enligt avräkningsmodell gjorts i samtliga områden. Under år 2013, då 38 miljoner kr utbetalades av myndigheterna i ersättningar till markägare som ingick naturvårdsavtal för skydd av skogsmark, uppgick den genomsnittliga avräkningen för ersättningar till drygt 8 %. Med utgångspunkt från omfattningen av myndigheternas utbetalade ersättningar 2013 beräknas den årliga kostnadsökningen för borttagandet av den avräkning av lagstadgad miljöhänsyn som sker vid beräkningen av ersättning vid tecknande av naturvårdsavtal uppgå till knappt 5 miljoner kr per år. Bedömning av andra konsekvenser vid borttagande av avdrag för miljöhänsyn Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket bedömer att ett borttagande av avdraget för miljöhänsyn skulle ha en endast marginell betydelse för naturvårdsavtal som attraktivt alternativ till andra former av formellt skydd. Exempelvis ökade antalet naturvårdsavtal från 2012 till 2013 med i storleksordningen 25 %. Myndigheternas uppfattar också att detta avdrag ifrågasätts
Skogsstyrelsen 2014-03-27 4(5) förhållandevis sällan av markägare. Däremot bedömer Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att ändrade skatteregler hänförliga till naturvårdsavtal, tidpunkt för beskattning av utbetald ersättning eller användande av skogskonto, i avsevärt högre grad skulle höja naturvårdsavtalens attraktionskraft hos markägare. Ett sådant förslag syftande till förmånligare beskattning av ersättningen utvecklades gemensamt av Skogsstyrelsen, Naturvårdsverket och Länsstyrelsen Skåne och tillställdes regeringen i december 2010. Ett slopat avdrag för miljöhänsyn enligt nuvarande modell givet oförändrat anslag innebär att ca 100 hektar skyddsvärd produktiv skogsmark per år inte kan skyddas formellt. Markägare som är intresserade av att ingå ett naturvårdsavtal kan därför räkna med att få vänta ytterligare tid innan avtal kan tecknas. Alla skogsägare måste enligt 30 skogsvårdslagen ta hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Att ta bort avdraget om miljöhänsyn i ersättningsberäkningen får till konsekvens att en markägare inom ett område med naturvårdsavtal, som endast tecknas för områden som är särskilt skyddsvärda och hänsynskrävande, helt slipper detta lagstadgade krav. Att inte göra ett avdrag för miljöhänsyn skulle också tala emot den uttalade viljan om ett gemensamt ansvarstagande för naturvården som beskrivs i propositionen Hållbart skydd av naturområden (prop. 2008/09:214) och som förväntas av skogsbruket inom ramen för sektorsansvaret. Skogsbruket visar nu tydliga ambitioner för ett ökat sektorsansvar inom miljöhänsynsområdet. Bland annat inleds nu utbildning av personal i de målbilder om miljöhänsyn som utvecklats inom projektet Dialogen om miljöhänsyn. Som ett ytterligare exempel har en modell för skonsammare körning vid avverkning börjat tillämpas brett inom de flesta större skogsföretagen. Slopande av avdrag för miljöhänsyn i ersättningsberäkningen skulle kunna riskera motverka dessa vällovliga ambitioner. Ett slopat avdrag för miljöhänsyn vid beräkning av ersättning för naturvårdsavtal kan skapa oklarheter kring naturvårdsavtalets hemvist och karaktär, exempelvis avtalsfrihet och begränsad varaktighet. Toleransavdraget enligt 31 kap. 6 miljöbalken avskaffades den 1 januari 2010. Reformen syftade till att ge markägaren en förbättrad ekonomisk kompensation och underlätta förhandlingar med ägaren vid bildande av naturreservat och biotopskyddsområde, vars lagstiftning återfinns i miljöbalken. Reformen berörde således inte formellt skydd genom naturvårdsavtal som är ett civilrättsligt avtal och som enligt 7 kap. 3 jordabalken anses vara en nyttjanderätt. Ett slopande av den avräkning som görs för miljöhänsyn enligt 30 skogsvårdslagen bedöms kunna skapa en otydlighet kring vilka lagstadgade krav som ska ersättas och vilka som ska undantas vid ersättningsberäkning vid tecknande av naturvårdsavtal. Nuvarande tillämpning anses resultera i ett tydligt och enkelt förhållningssätt som är lätt att kommunicera, i fråga om vad som är ersättningsgrundande och inte. En ersättningsberäkning där restriktioner som följer av skogsvårdslagen ska bortses från kan komma att
Skogsstyrelsen 2014-03-27 5(5) skapa en situation där avdrag som görs för lagstadgade krav kopplat till annan lagstiftning, och i förlängningen även sådan verksamhet som är tillståndspliktig, kan komma att ifrågasättas. Naturvärdeskvaliteten i de värdekärnor (exempelvis nyckelbiotoper) som naturvårdsavtal tecknas för är generellt god, men något sämre än för värdekärnor som skyddas som naturreservat eller biotopskyddsområde. Ett slopat avdrag för miljöhänsyn bedöms inte nämnvärt påverka naturvärdeskvaliteten för de områden markägare är intresserade av att ingå naturvårdsavtal för. Ett slopat avdrag om miljöhänsyn skulle kunna öka viljan för företrädare för skogsbruket att marknadsföra naturvårdsavtalet som ett alternativ till naturreservat och biotopskyddsområde. Konsekvensen är svårbedömd. Bilaga 1. Exempel på beräkning av ersättning för ett naturvårdsavtal, inklusive avdrag för miljöhänsyn.