Pension reform based NFT on sound 2/2003 principles Pension reform based on sound principles by Bo Könberg (Translation of the original Swedish version of the article) Bo Könberg bo.konberg@riksdagen.se The author opposes to the critique towards the pension reform put forward by Hagberg and Wohlner in their article The Market for Social Insecurity published in NFT nr 4/2002). Mr Könberg argues: The opposition to the reform has gradually subsided and the adversaries, i.e. the left party and the greens, have completely different ideas about what should be the alternative. Basing the pension level on the full working career is a more just principle than the old benefit formula. The new pension system gives a lower pension - at the same level of life expectancy - than the old one only if growth is lower than 2%. At such a low level of growth it would have been necessary to increase contributions substantially. The new system builds on transparent principles which the old one did not. In January 1994, politicians representing 85% of the electorate succeeded in reaching agreement on an extensive reform of the Swedish public pension system. The new rules have been introduced successively since 1995. The new pension earning rules apply fully to people born after 1953. The reform does, of course, contain some compromises but is based largely on a number of principles: A universal system Distinction between old-age pensions and disability pensions Lifetime earnings principle (18.5% of earnings) Distribution policy supplements, primarily childcare years Taxable guarantee pension, not basic pension Indexation to wage development (with an advance upon retirement) Indexation to average life expectancy (until retirement) Flexible retirement from age 61 Annual information to individuals about their pension Part of the contributions (2.5%) go to the premium pension Successive implementation Automatic balancing ( braking and accelerating ) Bo Könberg, (Liberal Party) Member of Parliament, Chairman of the group that created the new system. 115
Pension reform based on sound principles The reform has been implemented in stages. Most recently, the old basic pensions have been converted into taxable guarantee pensions which replace the basic pension, the pension supplement and the special basic income tax deduction for pensioners. If anything, there is now less opposition to the reform than there was in the summer of 1994 when the decision was taken. The only opponents in the Swedish Parliament today are the Left Party and the Green Party. But their alternatives to the reform are very different. The Left Party would like to see some kind of reformed ATP (national supplementary pension), rather like the system that Jan Hagberg and Ellis Wohlner (H&W) advocate in the Scandinavian Insurance Quarterly (NFT) 4/2002. The Green Party would like to see a system providing an equal basic pension for everyone. The differences between these two alternatives are greater than the differences between each of them and the pension reform. The Swedish pension reform has, according to H&W, generated a great deal of international interest. They mention that countries like Latvia, Poland, Russia, Croatia and Mongolia are introducing pension reforms in line with the new Swedish model. They could also have included Italy which decided on a similar reform as early as 1995, albeit with very long transitional periods. The changes that have now been decided in Finland will have a similar effect to that of the Swedish reform. Last autumn, the Norwegian Pensions Commission presented two alternatives for reforming the Norwegian ATP system a basic pension system and the new Swedish model. The Swedish reform is given positive coverage in a couple of foreign reports presented after H&W published their critical article. The report on Member States pension systems that was presented to the European Council at the end of March is decidedly positive. In the same month a report was presented at a conference in Brussels on how 12 industrialised countries are expected to manage demographic changes up to 2040. Of the seven countries from mainland Europe that are included, Sweden is expected to fare the best. One reason is our pension reform. H&W s article contains much criticism of the reform. The changes they themselves say that pensions experts would like to have seen presumably instead of the reform are: 1) Indexing to economic growth instead of to consumer prices 2) An increase in normal retirement age 3) An opening for a reduction in pensions in response to demographic changes, as and when necessary. Instead, H&W say it became something very different. Is this the case? The new system is indexed to wages, unlike ATP which was indexed to prices. Normal retirement age will probably increase as a result of indexation to average life expectancy, thus putting into effect the reduction in the (annual) pension to which the demography development will give rise. It would appear that the only difference that exists here between the reform and the alternative which H&W advocate is that in the reform adaptation to demography takes place automatically and successively, and not through new political decisions. Such decisions would probably be taken more seldom and therefore with a correspondingly larger adjustment at each step. Not much of a difference, you might think. No, but the biggest differences do not relate to these changes, rather to the introduction of the premium pension component and the lifetime earnings principle instead of the 15- and 30- year rules. In addition, H&W assume the new system will provide reduced pensions to the great majority, and that there is an enormous transfer of power from society to special interests. 116
Pension reform based on sound principles Premium pension H&W criticise the funding as such, as well as the possibility to invest in shares. Of the 18.5 percentage points, up to 2.5 percentage points go to individual investment in funds, usually unit trusts. This means that these portions of pensions rights are funded and that this development will depend on the growth of the funds. There are several reasons for this. The nonsocialist parties that actively pursued the issue wanted to see a funded component, wanted it in a decentralised form and thought it was a good thing that pensions were not dependent on wage growth alone. They also thought this component would raise pensions in the future as average share values would increase more rapidly than average wages. The Swedish Social Democratic Party held the same view on the latter point. The Social Democrats also gave special support to the proposal that it should be possible for the buffer funds (the former AP funds) to invest in shares. The reason for this was the same, the assessment that this would increase the value of the funds. Developments on the stock exchange since the spring of 2000 have of course led many people to doubt that share investment in the premium pension scheme and by the buffer funds will strengthen the pension system. It may be said, however, that three years is a very short period of time for a pension system. That the timing of both premium pension and buffer fund investments now appears extremely unfortunate is obvious. Had the first premium pension investments taken place a year or so earlier, developments would have been different. That year, the Stockholm stock exchange rose by more than 70% including dividends. Had the investment rules for the buffer funds been changed a number of years earlier, the funds would have increased substantially in value. But it is easy to say in hindsight when the investments should have been made. We can of course have different opinions about whether it will turn out to be wise to invest some of the pension contributions and some of the buffer funds in shares. It is somewhat paradoxical that nowadays those who are most sceptical about share values growing more rapidly than the economy are often on the left wing. They belong, after all, to a tradition that has often claimed that those fortunate enough to own shares were in a position to rapidly increase their wealth. For me and for other non-socialists the introduction of the premium pension scheme has been one way of ensuring that the whole population has direct economic benefit from share values increasing more rapidly than the general growth rate. Lifetime earnings principle In the new system, all contributions (up to the benefit ceiling of 7.5 times the wage base amount) will confer pension rights. In the ATP system, contributions paid in excess of 30 years were not included and the pension was based on the best 15 years. This meant that contributions paid into the system were transferred from people who worked for many years with a level income, to people who worked for relatively few years but whose wages rose steeply. The latter could, in extreme cases, receive a full pension after having worked full-time for 15 years and 20 per cent of full time for 15 years, i.e. a total of 18 years full-time, which earned them a pension they received for 15 16 years. Those who wanted to retain the ATP system, often people on the political left wing, have not been particularly clear in their argument as to why ATP was fairer than the new system. The relative silence is understandable. What is fair about people who work for many years on low incomes receiving a much 117
Pension reform based on sound principles lower pension per Swedish krona paid into the system than those on high incomes who have worked relatively few years? Lower pension? Will the (annual) pension be lower in the new system than in the ATP system? One crucial factor in this context is average life expectancy. In all probability, it will increase. Then the annual pension will decrease all other things being equal. But could a potential reform of the ATP system have avoided similar change? H&W do not seem so sure. Consider what they say about demography above. On this point, it appears to be the automatic element of the new system they dislike, not the effect. The answer to the question, incidentally, is probably that if the growth rate is around 2% then the average pension in both systems will be the same. If the growth rate is lower, then pensions will be lower than in the ATP system if it had been possible to retain ATP even at lower rates of growth. This does not seem particularly likely and would, in that case, have required significantly higher pension contributions. Power shift? The premium pension component means great freedom of choice for the individual. There are several hundred funds to choose from. In the coming decades premium pensions will increase, whilst we can expect the buffer funds to begin to decrease after 2010. When the strain on the pension system is at its greatest, the buffer funds will of course be at their lowest if the return on shares is not high. What H&W criticise here is that there will more money in total in the many individuallyselected funds and less in the former AP funds. We can certainly have different views on this. For me as a liberal, this is not a negative development. Clear principles One of the many advantages of the pension reform is that it is built on clear principles which provides a good opportunity to take a position on them. If you wish, you can go back to the beginning of this article, read the main points again and ask yourself: Do I think that every krona should be counted? Do I think that pension rights and pensions should follow average wage development for wage earners? Do I think that childcare years should confer pension rights? Do I think it should be possible to invest some of the pension contributions in unit trusts? This clarity is missing in H&W s article. That they dislike the reform in the extreme is obvious, that they are critical of the Social Democrats support of the pension agreement is also obvious, but do they really dislike the fundamental principles of lifetime earnings and indexation? We from the five parties that reached agreement in 1994 know what we think. The pension reform was both necessary and positive. 118
Pensionsreform med NFT sunda 2/2003 principer Pensionsreform med sunda principer av Bo Könberg Bo Könberg bo.konberg@riksdagen.se I denna artikel bemöter författaren den kritik mot pensionsreformen, som Jan Hagberg och Ellis Wohlner för fram i sin artikel The Market for Social Insecurity, publicerad i NFT nr 4/2002. Bo Könberg hävdar bland annat: Motståndet mot reformen har avtagit sedan den infördes och motståndarna, vänsterpartiet och miljöpartiet, har sinsemellan helt olika alternativ till reformen. Livsinkomstprincipen är mer rättvist än det gamla ATP-systemet. Det nya pensionssystemet ger vid samma livslängd lägre pension än ATP endast om tillväxten blir lägre än 2%. Vid så låg tillväxt hade avgifterna till ATP behövt öka betydligt. Det nya systemet bygger på tydliga principer, vilket inte var fallet med ATP-systemet. I januari 1994 lyckades politiker, representerande 85 % av väljarna, ena sig om en omfattande reformering av det svenska allmänna pensionssystemet. Från och med 1995 har de nya reglerna successivt införts. För dem som är födda efter 1953 gäller de nya intjänandereglerna fullt ut. Reformen innehåller förstås en del kompromisser, men baseras till allra största delen på ett antal principer: Ett allmänt system. Åtskillnad mellan ålderspensioner och sjukpensioner. Livsinkomstprincip (18,5% av inkomsten). Fördelningspolitiska tillägg, främst barnår. Beskattad garantipension, ej grundpension. Följsamhet till löneutvecklingen (med förskott vid pensioneringen). Följsamhet till medellivslängden (fram till pensioneringen). Flexibel pensionsålder fr.o.m 61 år. Årlig information om den egna pensionen. En del (2,5 %) av avgiften går till premiepension. Successivt genomförande. Automatisk balansering: broms och gas. Reformen har stegvis genomförts. Nu senast har de gamla folkpensionerna räknats om till beskattade garantipensioner som ersätter folk- Bo Könberg, riksdagsledamot (fp), var ordförande i den grupp som skapade det nya pensionssystemet. 115
Pensionsreform med sunda principer pensionen, pensionstillskottet och det särskilda grundavdraget för pensionärer. Motståndet mot reformen är nu närmast mindre än då den beslutades sommaren 1994. I dagens riksdag är vänsterpartiet och miljöpartiet de enda motståndarna. Men deras alternativ till reformen är helt olika. Vänsterpartiet önskar sig ett slags reformerat ATP, relativt likt det som Jan Hagberg och Ellis Wohlner (H&W) pläderar för i NFT nr 4/ 2002. Miljöpartiet önskar sig ett system med grundpension lika för alla. Skillnaderna mellan dessa två alternativ är större än mellan vart och ett av dem och pensionsreformen. Den svenska pensionsreformen har, som H&W skriver, väckt ett mycket stort internationellt intresse. De nämner att länder som Lettland, Polen, Ryssland, Kroatien och Mongoliet genomför pensionsreformer enligt den nya svenska modellen. De kunde ha lagt till Italien som redan 1995 beslöt om en liknande reform, om än med mycket långa övergångstider. De förändringar som nu beslutats i Finland* ) går i samma riktning som den svenska reformen. Den norska pensionskommissionen presenterade i höstas två alternativ till reformering av det norska ATP-systemet ett grundpensionssystem samt den nya svenska modellen. I ett par utländska rapporter, som utkommit sedan H&W publicerade sin kritiska artikel, får den svenska reformen en positiv behandling. Den rapport om medlemsländernas pensionssystem som presenterades för Europeiska Rådet i slutet av mars är klart positiv. Samma månad presenterades vid en konferens i Bryssel en rapport om hur 12 industriländer väntas klara de demografiska förändringarna fram till år 2040. Av de sju länder från fastlandseuropa, som är med, förväntas Sverige klara sig bäst. En orsak är vår pensionsreform. H&W:s artikel innehåller mycken kritik mot reformen. De förändringar de själva säger att pensionsexperter skulle ha velat se (underförstått istället för reformen) är: 1. Indexering till ekonomisk tillväxt i stället för till konsumentpriserna. 2.Höjning av den normala pensionsåldern. 3. Öppning för en sänkning av pensionerna som svar på demografiska förändringar, om och när det behövs. Istället för detta säger H&W att det blev något mycket annorlunda. Är det så? Det nya systemet är löneindexerat till skillnad från ATP som var prisindexerat. Den normala pensionsåldern kommer sannolikt att höjas som resultat av följsamheten till medellivslängden och därmed genomförs den sänkning av den (årliga) pensionen som demografin leder till. Det förefaller här som om den enda skillnad, som föreligger mellan reformen och det som H&W tillstyrker, är att anpassningen till demografin i reformen sker automatiskt och successivt och inte genom nya politiska beslut. Sådana beslut skulle då sannolikt ske mer sällan och därför med större steg. Inte mycket till skillnad kan man tycka. Nej, men de största skillnaderna rör nog inte dessa ändringar utan införandet av andelen med premiepension samt livsinkomstprincipen i stället för 15- och 30-årsreglerna. Till detta kommer, för H&W, att det nya systemet antas ge minskade pensioner för den stora majoriteten samt att det sker en enorm maktöverföring från samhället till särintressen. Premiepensionen H&W kritiserar såväl fondering som sådan som möjligheten att placera i aktier. Av de 18,5 procentenheterna går upp till 2,5 procentenheter till individuell placering i investeringsfonder, oftast aktiefonder. Det innebär att den delen blir fonderad och att utvecklingen av dessa pensionsrättigheter kommer att bero av hur fonderna utvecklar sig. 116
Pensionsreform med sunda principer Det finns flera skäl till detta. De borgerliga partierna som drev detta önskade ett fonderat inslag, ville ha det i decentraliserade former och tyckte att det var bra att pensionerna inte bara blev beroende av lönetillväxten. De trodde också att inslaget skulle höja de framtida pensionerna genom att det genomsnittliga aktievärdet skulle öka snabbare än de genomsnittliga lönerna. Socialdemokraterna hade på denna senare punkt samma bedömning. Från socialdemokratiskt håll drevs i särskild ordning också förslaget att buffertfonderna (de forna AP-fonderna) skulle få möjlighet att investera i aktier. Skälet till detta var detsamma; bedömningen att detta skulle öka värdet på fonderna. Börsutvecklingen sedan våren 2000 har förstås fått många att betvivla att aktieplaceringar i premiepensionen och av buffertfonderna kommer att stärka pensionssystemet. Till detta kan sägas att tre år är en mycket kort period för ett pensionssystem. Att tidpunkten för placeringarna av såväl premiepensionen som för buffertfonderna nu förefaller extremt olycklig är klart. Hade de första placeringarna av premiepensionen ägt rum något år tidigare, så hade utvecklingen varit annorlunda. Det året ökade Stockholmsbörsen inklusive utdelningar med mer än 70 %. Hade placeringsreglerna för buffertfonderna ändrats några år tidigare, så hade dessa ökat i värde mycket kraftigt. Men med facit i handen är det ingen konst att veta när placeringarna borde ha gjorts. Om det kommer att visa sig klokt att placera delar av pensionsavgifterna och delar av bufferten i aktier kan vi förstås ha olika bedömningar av. Lite paradoxalt är det att de som i dessa dagar är mest skeptiska till att aktier kan öka snabbare än den ekonomiska tillväxten oftast befinner sig på vänsterkanten. De tillhör en tradition som ju ofta hävdat att de gynnade som ägt aktier kunnat öka sina förmögenheter snabbt. För mig och andra borgerliga har införandet av premiepensionen varit ett sätt att se till att hela befolkningen skulle få direkt ekonomisk utbyte av att aktier ökar snabbare än tillväxten. Livsinkomstprincipen I det nya systemet kommer alla inbetalningar (upp till förmånstaket på 7,5 lönebasbelopp) att ge pension. I ATP-systemet räknades inte inbetalningar utöver 30 år och pensionen baserades på de 15 bästa åren. Det innebar att inbetalda avgifter fördes över från personer som arbetade många år med en flack inkomst till personer som arbetade relativt få år och med en brant löneutveckling. De senare kunde i extremfallet få s.k. full pension efter att ha arbetat heltid i 15 år och femtedelstid i 15 år, dvs. sammanlagt 18 år heltid för att få pension i 15 16 år. De som ville behålla ATP-systemet, oftast personer på den politiska vänsterkanten, har inte varit speciellt tydliga i att argumentera för varför ATP var mer rättvist än det nya systemet. Den relativa tystnaden är förstålig. Vad är det för rättvist i att personer som arbetar i många år med låg inkomst får ut mycket mindre pension per inbetald krona än de med hög inkomst och relativt få arbetade år? Lägre pension? Blir den (årliga) pensionen lägre i det nya systemet än i ATP? En springande punkt är då medellivslängden. Den kommer sannolikt att öka. Då minskar allting annat lika den årliga pensionen. Men skulle ett ev. reformerat ATP kunnat undvika motsvarande ändring? H&W verkar ju inte så säkra på det. Se ovan vad de säger om demografin. Det tycks ju på den här punkten bara vara automatiken i det nya systemet som de tycker illa om, inte effekten. I övrigt är nog svaret på frågan att om tillväxten blir ca 2 %, så blir den genomsnittliga pensionen i de båda systemen densamma. 117
Pensionsreform med sunda principer Blir tillväxten lägre, så blir pensionerna lägre än i ATP om ATP hade kunnat bibehållas även vid låga tillväxter. Detta verkar inte särskilt sannolikt och hade i så fall krävt betydande höjningar av pensionsavgiften. Maktförskjutning? För premiepensionsdelen gäller stor valfrihet för den enskilde. Det finns flera hundra fonder att välja mellan. Under de närmaste årtiondena kommer premiepensionerna att stiga, medan buffertfonderna kan väntas börja minska under 2010-talet. När påfrestningen på pensionssystemet är som störst kommer buffertfonderna förstås vara som minst, om inte avkastningen på aktier blir hög. Det som H&W här är kritiska mot är just det att det blir mer pengar sammanlagt i de många individuellt valda fonderna och mindre i de gamla AP-fonderna. Om detta kan man förvisso tycka olika. För mig som liberal är den beskrivna utvecklingen inte negativ. Tydliga principer En av de många fördelarna med pensionsreformen är de tydliga principer den bygger på och därmed goda möjlighet att ta ställning till dem. Den som vill kan gå tillbaka till början av denna artikel och läsa om huvudpunkterna och fråga sig själv: Tycker jag att varje krona ska räknas? Tycker jag att pensionsrättigheterna och pensionerna bör följa den genomsnittliga löneutvecklingen för löntagare? Tycker jag att barnår bör ge pensionsrättigheter? Tycker jag att en del av pensionsavgifterna ska kunna placeras i aktiefonder? Denna tydlighet saknas i H&W:s artikel. Att de tycker extremt illa om reformen är klart och att de är kritiska mot den socialdemokratiska förankringen av pensionsuppgörelsen är också klart, men tycker de verkligen illa om de grundläggande livsinkomst- och följsamhetsprinciperna? Vi från de fem partier som gjorde uppgörelsen 1994 vet vad vi tycker. Pensionsreformen var både nödvändig och bra. * ) Se även artikeln Lagstadgade ålderspensioner i Finland och Sverige en jämförelse av Pauliina Havakka på sid 119 i detta nummer. (red.anm.) 118