Revisionsrapport 2015 Kommunrevisorerna Karlskrona 2015-12- l 8 Diarienr Diarieplanheteckn. Karlskrona kommun Granskning av verkställighet av kommunfullmäktiges beslut Building a better working world
xx" F I \.,..m<.u,l c _:,.14 l t_ v.;:"m-.:x.;;ri: InnehåH InnehåH... "O Sammanfattning.....1 1 Inledning.....1 1.1 Bakgrund.....1 1.2 Syfte och revisionsfrågor.....1 1.3 Avgränsningar.....1 1.4 Ansvariga styrelser/nämnder.....2 1.5 Revisionskriterier.....2 1.6 Metod.....2 2 Genomgång av kommunallagens bestämmelser.....3 2.1 3 kap. 13-15 KL nämndernas uppgifter.....3 2.2 3 kap. 16 KL Överlämnande av vården av kommunala angelägenheter.....3 2.3 5.kap 23, 33 KL Motioner och medborgarförslag.....4 2.4 Fullmäktiges arbetsordning.....4 2.5 Riktlinjer för ärendehantering i Karlskrona kommuns samlade verksamhet.....5 2.6 Roll- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen och nämnderna.....5 2.7 Roll- och ansvarsfördelning mellan kansliavdelningen och övriga förvaltningar och avdelningar.....6 2.8 Rutiner för uppföljning och återredovisning av beslut.....6 3 Lagstadgade krav på måldokument som fullmäktige ska besluta om.....7 4 Resultat av granskade beslut.....9 4.1 Medbogarförslag.....9 4.2 Motioner..... 10 4.3 Övriga ärenden där fullmäktige har gett nämnd eller bolag ett eller flera uppdrag.. 11 5 Svar på revisionsfrågorna.....12 6 Vår bedömning.....13 Bilaga 1 Källförteckning.....15 0
j - l lmul' x- l.-,.'. -1 < l i L.:.;. :al: Sammanfattning EY har på uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer gjort en granskning om verkställighet av fullmäktiges beslut. Granskningens syfte har varit att bedöma om och hur nämnder och styrelser säkerställer att fullmäktiges beslut verkställs samt om det finns ett ändamålsenligt system för återredovisning av genomförda uppdrag. Kommuner är enligt olika lagar skyldiga att upprätta vissa måldokument. Granskningen visar att fullmäktige har antagit alla måldokument, med undantag för biblioteksplan, som de enligt lag ska anta. Många av måldokumenten är under uppdatering. Kommunallagen fastställer bland annat nämndernas uppgifter, överlämnande av vården av kommunala angelägenheter, hur en motion och ett medborgarförslag får väckas och att fullmäktige ska meddela ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggning av ärenden. Granskningen visar att fullmäktige har antagit en arbetsordning vilken finns tillgänglig på kommunens webbplats. Vidare fastställer kommunallagen nämnders ansvar att bereda och verkställa fullmäktiges beslut samt återredovisa till fullmäktige hur de har verkställt fullmäktiges uppdrag. Kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar att verkställa fullmäktiges beslut. Därtill ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas och de kommunala bolagens verksamheter. En del i granskningen har varit att granska beslut som fattats mellan januari 2011 och juni 2014. Totalt avser granskningen: 31 medborgarförslag 63 motioner 36 uppdrag Granskningens resultat visar att 68 % av medborgarförslagen och 54 /o av motionerna har besvarats inom ett år. Att medborgarförslag och motioner inte har besvarats inom ett år är inte förenligt med kommunallagens bestämmelse om att motion eller medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes. Granskningen visar också att återredovisning av beslut inte sker i önskvärd utsträckning. Därigenom bör kommunstyrelsen ta ett större ansvar och vidta åtgärder för att ärenden ska hanteras i enlighet med kommunallagens bestämmelser. Aven nämnder och bolag bör ta ett större ansvar för ärendehanteringen och verkställandet samt återredovisningen av beslut. Vi ger kommunstyrelsen, berörda nämnder och fullmäktiges presidium följande rekommendationer: Kommunstyrelsen bör revidera nuvarande arbetsordning så att den innehåller föreskrifter om omfattning och former för återredovisning av hur uppdrag verkställs. Kommunstyrelsen bör utveckla avsnittet "Beredning" samt avsnittet "förslag till beslut" i riktlinjer för ärendehantering i kommunens samlade verksamhet. Att berörda nämnder och fullmäktiges presidium besvarar obesvarade motioner och medborgarförslag. Att kultur- och fritidsnämnden tar fram ett förslag till biblioteksplan för behandling i kommunfullmäktige. 1
u_ N ) z..-»..<.w;_'=a l _.z ri g 1 Inledning 1.1 Bakgrund Fullmäktige är enligt kommunallagen kommunens högsta beslutande organ. Nämnder och styrelser har uppdraget att inom sina sakområden implementera och genomföra fullmäktiges beslut. Kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar att ha uppsikt över styrelser och nämnder så att fullmäktiges beslut följs och genomförs. Varje kommun behöver ha en tydlig process för verkställighet och uppföljning av ärenden. Kommunstyrelsen behöver ha uppsikt så att eventuella avvikelser från fullmäktiges beslut upptäcks och insatser kan göras för att säkerställa implementering. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Granskningens syfte är att bedöma om och hur nämnder och styrelser säkerställer att fullmäktiges beslut verkställs samt om det finns ett ändamålsenligt system för återredovisning av genomförda uppdrag. För att uppnå syftet med granskningen besvaras följande delfrågor: Hur säkerställs att fullmäktiges beslut, inklusive bifallna motioner verkställs av styrelser och nämnder? Hur återrapporteras verkställandet av fullmäktiges beslut till kommunfullmäktige? Återrapporteras avvikelser från beslut till fullmäktige? Finns en tydlig och formaliserad roil- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen, nämnderna och dess förvaltning i bevakningen och genomförandet av fullmäktigebeslut? Finns det lagstadgade beslut som ska verkställas genom beslut av fullmäktige, exempelvis bostadsförsörjningsplan m.m.? 1.3 Avgränsningar Granskningen omfattar beslut som fattats mellan januari 2011 och juni 2014. Av hänsyn till att en rimlig tid måste förflyta från det att fullmäktige fattar ett beslut till att det kan ha genomförts och återrapporterats har fullmäktige sammanträden mellan september 2014 och december 2014 utelämnats ur granskningen. Svar på medborgarförslag eller motioner lämnade efterjuni 2015 har inte beaktats i granskningen. Med anledning av den mängd beslut som har beslutats av fullmäktige så har vi gjort ett urval utifrån kriteriet att beslutet ska innehålla ett uppdrag. Dessutom har vi valt att inte granska följande beslutskategorier: Beslut om fastställande av budget. Beslut om godkännande av redovisningar, rapporter, remissyttranden och revideringar. Beslut om antagande av styrdokument. Beslut vars verkställande kan förutsättas, exempelvis beslut om befattningar. Administrativa beslut, exempelvis fastställande av sammanträdestider. Bolags fastställande av bolagsordning och ägardirektiv. Interpellation och frågor. Gällande medborgarförslag har vi valt att göra ett urval om 30 medborgarförslag, detta eftersom fullmäktige under perioden som granskningen avser remitterade ett stort antal medborgarförslag till kommunstyrelsen för beredning. Vi har också valt att inte granska 1
l i. j \. \.: C fi-'. r l, lit. l l t f, _._i, l _'-'.,,-...1\\ x medborgarförslag och motioner som remitterades innan 2011 men vilka kommunfullmäktige behandlade inom granskningens period. Avseende motioner och medborgarförslag är granskningens inriktning att granska processen från att en motion eller ett medborgarförslag remitteras till att det verkställs. Sammantaget bedömer vi att dessa avgränsningar ger oss ett lämpligt urval som vi kan basera våra slutsatser på. En förteckning över samtliga granskade beslut finns i bilaga till rapporten. l bilagan framgår vari respektive uppdrag består, vilken nämnd som ansvarar för uppdraget och om det utförts och återrapporterats. 1.4 Ansvariga styrelser/nämnder Kommunstyrelsen och de nämnder samt bolag som berörs av granskade ärenden. 1.5 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. l denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunallagen (1991:900) Kommunfullmäktiges arbetsordning 1.6 Metod Granskningen har genomförts i två steg. Inledningsvis har vi granskat styrdokument och genomfört intervjuer med kanslichefen tillika kommunfullmäktiges sekreterare. l nästa steg har vi granskat ett urval av genomföranden av beslut och återredovisning till fullmäktige under den aktuella perioden. Detta har gjorts genom studier av handlingar till och protokoll från fullmåktigesammanträden samt genom frågor till berörda tjänstemän. Dock har vissa tjänstemän inte återkopplat med efterfrågad information. intervjuad samt berörda tjänstemän har fått möjlighet att lämna synpunkter på rapportutkastet för att säkerställa att revisionsrapporten bygger på korrekta fakta och uttalanden. 1 Drift- och serviceförvaltningen, AB Karlskrona Moderbolag, äldreförvaltningen, kommunledningsförvaltningen, socialförvaltningen, kultur- och fritidsförvaltningen, handikappförvaltningen, näringslivsavdelningen, miljö- och samhällsbyggnadsförvaltningen, kunskapsförvaltningen och Utveckling i Karlskrona AB. 2
x- 2 Genomgång av kommunallagens bestämmelser 2.1 3 kap. 13-15 KL nämndernas uppgifter Enligt kommunallagens (KL) tredje kapitel beslutar fullmäktige i ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annan större vikt för kommunen? Fullmäktige får uppdra åt nämnd att i fullmäktiges ställe besluta i ett visst ärende eller en grupp ärenden. Nämnderna beslutar i frågor som rör förvaltningen och i frågor som de enligt lag eller annan författning ska ansvara för. Nämnderna beslutar också i frågor som fullmäktige har delegerat till dem. Nämnderna bereder fullmäktiges ärenden och ansvarar för att fullmäktiges beslut verkställs. Nämnderna ska redovisa till fullmäktige hur de har verkställt fullmäktiges uppdrag. Även delegerade ärenden ska återredovisas. Lagen ställer inte några krav på formerna för återredovisning utan det ankommer pä fullmäktige att besluta om omfattningen av och formerna för redovisningen. Årliga redovisningar torde inte vara tillräckligt? 2.2 3 kap. 16 KL Överlämnande av vården av kommunala angelägenheter Kommuner får efter beslut av fullmäktige överlämna värden av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller enskild individ. Kommunallagen definierar helägt kommunalt bolag som ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Delägt kommunalt bolag definieras som ett aktiebolag eller handelsbolag där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan. Vidare stadgar kommunallagen att om kommunen beslutar att överlämna vården av kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige fatta beslut om en rad ärenden4. Kommunallagen stadgar inget krav pä bolag att de ska redovisa till fullmäktige hur de har fullgjort fullmäktiges uppdrag. Däremot ska kommunstyrelsen enligt 6 kap. 1 ha uppsikt över såväl nämnders verksamhet som kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Kommunstyrelsen har därigenom en skyldighet att utöva löpande tillsyn, och styrelsen måste utöva sin kontrollfunktion i någon omfattning även om styrelsen inte fått någon reell anledning till granskning. 2 Enligt 3 kap. 9 KL ska fullmäktige besluta om främst mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer, val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar, val av revisorer, grunderna för ekonomiska förmånertill förtroendevalda, årsredovisning och ansvarsfrihet, folkomröstning i kommunen eller landstinget, och extra val till fullmäktige. Enligt 10 får dessa ärenden eller som enligt lag eller annan författning ska avgöras i fullmäktige inte delegeras till nämnderna. 3 Dalman. Lena mfl (2011): Kommunallagen med kommentarer och praxis, SKL Kommentus Media och Sveriges Kommuner och Landsting. Stockholm. Femte upplagan. 8.223. 4 Enligt 3 kap. 17 KL ska fullmäktige fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen, utse samtliga styrelseledamöter, se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas, utse minst en lekmannarevisor, och se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare. 3
E.llC mc_ f:rtl7.'\ 'l mug l mi? 2.3 5.kap 23, 33 KL Motioner och medborgarförslag Kommunallagen behandlar i sitt femte kapitel bland annat motioner och medborgarförslag. Kommunallagen stadgar att en ledamot har rätt att väcka ett ärende genom en motion. Om fullmäktige beslutar att medborgarförslag får väckas så har en person som är folkbokförd i kommunen rätt att lämna in ett sådant förslag. Motion och medborgarförslag bör beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes. Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid ska detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige kan då avskriva motionen från vidare handläggning. 2.4 Fullmäktiges arbetsordning Enligt 5.kap 63 KL ska fullmäktige i en arbetsordning meddela ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggning av ärenden. Arbetsordningen ska alltid innehålla föreskrifter om bland annat handläggningen av motioner. Dock föreligger inget krav att arbetsordningen ska innehålla föreskrifter om handläggningen av medborgarförslag. Av 3 kap. 30 KL framgår att kommunala föreskrifter ska finnas tillgängliga för allmänheten på kommunens webbplats. De ska vara samlade i kommunens författningssamling eller på annat sätt. Innehållet i samlingen ska framgå av ett register eller annan förteckning på webbplatsen. l enlighet med ovanstående bestämmelser fastställde fullmäktige den 13 december 2012 202 sin arbetsordning. Arbetsordningen finns tillgänglig på kommunens webbplats. 2.4. 1 Motioner Enligt 29 i arbetsordningen ska en motion vara skriftlig och egenhändigt undertecknad av en eller flera ledamöter. En ersättare får väcka en motion bara när ersättaren tjänstgör som ledamot vid ett sammanträde. En motion väcks genom att den ges in till kommunledningsförvaltningen, eller vid ett fullmäktigesammanträde. Arbetsordningen fastställer att en motion inte får ta upp ämnen av olika slag. Arbetsordningen stadgar att kommunstyrelsen två gånger per år ska redovisa de motioner som inte har beretts färdigt. Redovisningen ska göras på fullmäktiges ordinarie sammanträden i april och oktober. 2.4.2 Medborgarförslag Enligt 30 har den som är folkbokförd i kommunen rätt att väcka ärende i fullmäktige, ett så kallat medborgarförslag. Ett medborgarförslag ska vara skriftligt och undertecknat av en eller flera personer, samt innehålla namnförtydligande, adress och telefonnummer. Ett medborgarförslag väcks genom att det lämnas in till kommunledningsförvaltningens kansli, eller vid ett fullmäktigesammanträde. Likt en motion så får inte ett medborgarförslag ta upp ämnen av olika slag. Ett medborgarförslag får heller inte gälla ärenden om myndighetsutövning och kan bara behandlas i sak i fullmäktige om det ligger inom fullmäktiges befogenhetsområde. Förslagsställaren har möjlighet att delta i diskussionen. Arbetsordningen fastställer krav på beredningen av ett medborgarförslag. Det ska beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att medborgarförslaget väcktes. När beredningen av ett medborgarförslag är färdigt och fullmäktige ska fatta beslut, ska 4
l x J _ j 1 t. t ut_._- L un: L. förslagsställaren underrättas. Förslagsställaren har yttranderätt med maximalt två minuter talartid när fullmäktige behandlar förslaget. Kommunstyrelsen ska likt motioner redovisa de medborgarförslag som inte har beretts färdigt. Balansförteckningen ska redovisas på fullmäktiges ordinarie sammanträden i april och oktober. 2.4.3 Expediering Enligt 42 i arbetsordningen ska protokollsutdrag och tjänsteskrivelse expedieras de nämnder, andra organ och personer som berörs av beslutet i protokollet. Protokollet expedieras alltid i sin helhet till kommunstyrelsen och kommunens revisorer. 2.4.4 Redovisning av hur nämnder verkställt uppdrag som fullmäktige har lämnat Fullmäktige ska i enligt med kommunallagen fastställa i sin arbetsordning omfattningen och formerna för redovisning av uppdrag som fullmäktige har lämnat till nämnd. Vi ser att fullmäktige inte har fastställt detta i sin arbetsordning. Vi bedömer att arbetsordningen i detta avseende inte är förenlig med kommunallagens bestämmelse. 2.5 Riktlinjer för ärendehantering i Karlskrona kommuns samlade verksamhet Den 21 april 2011 fastställde Kommundirektören riktlinjer för ärendehantering i Karlskrona kommuns samlade verksamhet. Riktlinjerna instruerar hur kommunen och de kommunala bolagen ska sköta diarieföring och ärendehantering. Nedan presenteras de avsnitt som är relevanta för granskningen. 2.5.2 Beredning l beredning av ett ärende ska handläggaren upprätta en tjänsteskrivelse enligt gällande mall. Tjänsteskrivelsen ska ligga till grund för nämndens eller bolagets beslut. Handläggaren ska alltid försöka formulera förslag till beslut så att beslutets innebörd framgår i klartext. Vidare ska handläggaren ange till vilka berörda beslut i ärendet ska expedieras. 2. 5. 3 Beslutsexpediering Av riktlinjerna framgår att beslut alltid ska registreras i ärendehanteringssystemet. Beslut samt tjänsteskrivelse ska alltid expedieras till berörda så snart protokollet harjusterats. Vilka som fått beslutet framgår av protokollsutdraget. Kanslichefen informerar att kommunen precis har bytt diariesystem; det planeras att vara i full drift efter årsskiftet. Vidare informerar kanslichefen att systemet har funktioner för att förbättra ärendehanteringen, som till exempel bevakning av ärenden och påminnelse om deadlines. 2.6 Roll- och ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen och nämnderna Av riktlinjerna framgår att kommunstyrelsen är fullmäktiges verkställande organ och ansvarar för att leda och samordna kommunens verksamhet. Enligt kommunallagen (se avsnitt 2.1) ska nämnderna verkställa fullmäktiges beslut och återrapportera verkställandet till fullmäktige. 5
2.7 Roll- och ansvarsfördelning mellan kansliavdelningen och övriga förvaltningar och avdelningar Kansliavdelningen är organisatoriskt placerad under drift- och serviceförvaltningen och ansvarar för kommunstyrelsens och fullmäktiges ärendehantering och administration. Därtill administrerar kansliavdelningen nämndernas ärendehantering och administration. inom kansliavdelningen arbetar en kanslichef, fyra nämndsekreterare, tio registratorer, en projektledare, en kommunarkivarie och två assistenter. Kanslichefen är fullmäktiges sekreterare. 2.8 Rutiner för uppföljning och återredovisning av beslut Enligt intervjuad finns rutiner för att säkerställa att nämnder eller bolag verkställer motioner, medborgarförslag och Övriga beslut. 3.1.4 Handläggning och expediering av motion och medborgarförslag intervjuad uppger att det finns en rutin för expediering av motion och medborgarförslag. Efter fullmäktiges beslut att remittera en motion eller ett medborgarförslag till kommunstyrelsen, gör kanslichefen en bedömning om vilken nämnd eller bolag som ska svara på motionen eller medborgarförslaget. l de fall då det inte är helt klart vem som ska svara, samräder kanslichefen med kommundirektören. Därefter remitterar och expedierar kommunledningsförvaltningens registrator motionen eller medborgarförslaget till berörd nämnd eller bolag för besvarade. Registrator registrerar detta i ärendehanteringssystemet. De handlingar som expedieras stämplas med ett sistadatum då ärendet ska vara kommunstyrelsen tillhanda. Kanslichefen bevakar och påminner med viss regelbundenhet förvaltningar eller bolag att motionen eller medborgarförslaget ska besvaras inom ett visst datum för att klara fullmäktiges så kallade "ettärsgräns". Nästa steg i processen är att berörd handläggare författar ett svar som föreslår bifall, avslag eller anses besvarad. Denna rutin om vilka svar som handläggaren ska föreslå är inte nedtecknad utan allmänt känd i organisationen. Nämnden eller styrelsen behandlar svaret. Därefter går ärendet vidare till kommunstyrelsen som bereder ärendet innan fullmäktige slutligen fattar beslut. Så snart fullmäktiges protokoll harjusterats expedieras beslut samt tillhörande handlingarna till berörda. Om kommunfullmäktige beslutar att bifalla motion eller medborgarförslag ska det verkställas. Vår uppfattning är att kansliavdelningens ansvar för remittering och bevakning av medborgarförslag och motioner är ändamålsenligt. Det finns olika funktioner vars syfte är att upplysa berörd nämnd eller bolag om att ett svar måste beredas inom föreskriven tid för att klara fullmäktiges så kallade "ettärsgräns". 3.1.5 Förteckning över obesvarade motioner och medborgarförslag l enlighet med fullmäktiges arbetsordning redovisar kommunstyrelsen två gånger per år en balansförteckning över obesvarade motioner och medborgarslag. Av förteckningen framgår bland annat när motion och medborgarförslag inkom, den nämnd som besvarar och antal dagar som förflutit sedan den inkom. Efter kommunfullmäktiges beslut expedieras protokollet samt balansförteckningen till berörd nämnd eller bolag som en påminnelse. Vi ser påminnelsen som en tillfredsställande funktion för att påminna berörda nämnder, förvaltningar och styrelser. 6
. I 1. I: 3.1.6 Övriga ärenden och återredovisning av beslut Som vi nämnt tidigare (se avsnitt 2.5) innehåller riktlinjerna vissa instruktioner om hur förslag till beslut ska formuleras. Riktlinjerna innehåller inget krav på att beslut av uppdragskaraktär ska innehålla en tidsram för återredovisning av uppdraget. intervjuad uppger att det inte finns någon formaliserad process för återredovisning av verkställighet till fullmäktige, utan det förutsätts att nämnder och bolag verkställer beslut. Det görs heller ingen systematisk uppföljning av verkställighet av uppdrag. 3 Lagstadgade krav på måldokument som fullmäktige ska besluta om Kommuner är enligt olika lagar skyldiga att upprätta vissa måldokument. Här redovisas de dokument (riktlinjer, handlingsplaner och liknande) för vilka fullmäktige bär ett uttryckligt ansvar. Redovisningen utgår ifrån Inventering av regler som styr kommunala plan- och rnåldokument (2006) som har tagits fram av Sveriges Kommuner och Landsting. Redovisningen gör inga anspråk på att vara heltäckande. Lag Kommunallagen (1991:900) 8 kap. 3 Fullmäktige skall meddela föreskrifter om medelsförvaltning 8 kap. 4 Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). 8 kap. 5 Budgeten skall innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret 8 kap. 5 a Om balanskravsresultatet enligt 51 kap. 3 a lagen (1997:614) om kommunal redovisning för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det regleras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Svar Finanspolicy antagen av fullmäktige den 26 augusti 116 2010. Under granskningens period har kommunfullmäktige antagit budgetar och verksamhetsplaner. Uppföljning av dokumentet Kommunstyrelsen ska minst årligen eller vid behov ompröva finanspolicyn. Lag (1977:439) om kommunal energiplanering 3 I varje kommun skall det finnas en aktuell plan för tillförsel, distribution och användning av energi i kommunen. Energiplan 2006 för Karlskrona kommun antagen av kommunfullmäktige den 28 september 2006. Av energiplanen framgår inte hur den ska följas upp. Lag(2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar 2 En kommun ska anta riktlinjer för markanvisningar. Kommunen har inga riktlinjer för markanvisningar. utan förhåller sig till kommunfullmäktiges (2011-11- 24 174) beslut om regler för försäljning av kommunal mark och fast egendom. Kommunstyrelsen beslutade den 31 mars 2015 91 att en markanvisningspolicy ska tas fram under 2015. 7
Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1 Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfuilmäktige under varje mandatperiod. Riktlinjerna återfinns i Översiktsplan 2030 Karlskrona kommun, vilken fullmäktige antog den 26 augusti 2010. Av översiktsplanen framgår inte hur riktlinjerna ska följas upp. Lag (2003:7789) om skydd mot olyckor 3 kap. 3 Ett handlingsprogram för hur olyckor ska förebyggas ska antas av fullmäktige varje ny mandatperiod. 3 kap. 8 En kommun skall ha ett handlingsprogram för räddningstjänst. vilket skall antas av fullmäktige för varje ny mandatperiod. Kommunen har ett handlingsprogram, "Handlingsprogram Skydd & beredskap 2011-2014". Handlingsprogram för Räddningstjänst 2011-2014 antogs av direktionen 16 december 2011 42. Handlingsprogrammet följs upp i säkerhetsbokslutet. Av handlingsprogrammet framgår inte hur programmet ska följas upp. Plan och bygglag (2010:900) 3 kap. 1 Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan vilken ska omfatta hela kommunen och ange inriktningen på den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. 3 kap. 27 Kommunfullmäktige ska minst en gång under mandattiden pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 5. Översiktsplan 2030 Karlskona kommun antogs vid fullmäktiges sammanträde den 26 augusti 2010 113. Översiktsplanen har ännu inte aktualitetsförklarats av fullmäktige. Översiktsplanen följs upp genom prövning av dess aktualitet. Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap 1 Kommuner och landsting skall vidare. med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen, för varje ny mandatperiod fastställa en plan för hur de skall hantera extraordinära händelser. Miljöbalken (1998:808) 15 kap. 11 För varje kommun skall det finnas en renhållningsordning som skall innehålla de föreskrifter om hantering av avfall som gäller för kommunen och en avfallsplan. l renhållningsordningen skall sådana förutsättningar anges som avses i 15 kap. 8 tredje stycket. Avfallsplanen skall innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. Handlingsprogram skydd & beredskap 2011-2014 antogs av kommunfullmäktige den 25 augusti 2011 124. Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser fastställdes av kommunfullmäktige den 20 september 2012 125. Föreskrifter om avfallshantering för Karlskrona kommun antogs av kommunfullmäktige den 24 april 2014 204. Handlingsprogrammet följs upp i säkerhetsbokslutet. Ledningsplanen följs upp i säkerhetsbokslutet. Av föreskrifter framgår inte hur de ska följas upp. Bibliotekslag (2013:801) 17 Kommuner och landsting ska anta biblioteksplaner för sin verksamhet på biblioteksområdet. Kommunfullmäktige har inte antagit någon bibiioteksplan. 8
\.\, I i l:u 1J.!,L.Etii:\]:1 l_ >.CwIH'-.,' 4 Resultat av granskade beslut Nämnderna ska enligt kommunallagen återredovisa till fullmäktige hur de har verkställt sina uppdrag. Bolagen bör lämpligen äterredovisa till fullmäktige om hur de har verkställt sina uppdrag. Lagen ställer inte några krav på formerna för återredovisning utan det ankommer på fullmäktige att besluta omfattningen av och formerna för återredovisningen. Granskningen avser: 31 medborgarförslag 63 motioner 36 uppdrag 4.1 Medbogarförslag Granskningen av de 31 medborgarförslagen visar följande: 21 medborgarförslag det vill säga 68 % har besvarats inom ett år Sju medborgarförslag tog mer än ett år att besvara, vilket är oförenligt med såväl kommunallagens bestämmer som fullmäktiges arbetsordning. Två medborgarförslag har inte besvarats sedan de återremitterats. Ett medborgarförslag har inte besvarats sedan det remitterats av fullmäktige ijuni 2014, vilket betyder att det inte har besvarats inom den så kallade "ettårsgränsen". Medborgarförslag Besvarades Besvarades Besvarades Återremitterad efter mer än ett efter mer än två efter mer än tre år är år 1 1 2 Fullmäktige har bifallit åtta medborgarförslag. Kontakt med berörda förvaltningar har visat att fyra medborgarförslag verkställts. Då vi inte har erhållit efterfrågad information bedömer vi att övriga fyra medborgarförslag inte har verkställts. Granskningen visar att det inte gjorts någon återredovisning till fullmäktige oavsett om medborgarförslagen verkställts eller inte. l ett fall - ärende nummer 104 - har vi fått uppgift om att återredovisning till fullmäktige ska ske i form av kortfattad rapport, dock utan någon specificering av när sä ska ske. Bifallna medbogrgarförslag Medborgarförslag som har Medborgarförslag som inte har Medborgarförslag som verkställts verkställts redovisats till fullmäktige oavsett om de har verkställts eller inte 4 4 nr 43 bifölls 2012-10-18 nr 70 bifölls 2013-10-24 nr 100 bifölls 2014-02-13 nr 120 hänsköts 2014-11-20 9
,V1. l ;i lå/.l L 4.2 Motioner Granskningen visar följande: Fullmäktige har behandlat 63 motioner. 34 motioner det vill säga 54 % har besvarats inom ett år. 11 motioner tog mer än ett år att besvara vilket inte är förenligt med kommunallagens bestämmelser. 12 motioner har inte besvarats sedan de remitterats av fullmäktige. Några av motionerna remitterades 2011 respektive 2012. Fem motioner har inte besvarats sedan de återremitterats av fullmäktige. En motion är bordlagd. Denna bordlades senare än ett år efter remittering. _ F I Motioner Besvarades Besvarades Besvarades Åter- Bordlagd efter mer än efter mer än efter mer än remitterad ett år två år tre år 7 1 3 5 Angående bifallna motioner visar granskningen följande: Fullmäktige har bifallit 11 motioner. Sex motioner har verkställts. Fem motioner har inte verkställts. Varför en motion inte har verkställts har förklarats av berörd förvaltning. Övriga fyra bedömer vi inte har verkställts då vi inte har erhållit efterfrågad information. Endast en motion har återrapporterats till fullmäktige om att den har verkställts. Övriga motioner har inte återrapporterats till fullmäktige oavsett om de har verkställts eller inte. Detta försvårar för fullmäktige att försäkra sig om att deras beslut verkställts. Bifallna motioner Motion som har verkställts Motion som inte har verkställts Motion som redovisats till fullmäktige om att verkställts eller inte 6 5 1 Nr 9: Bifölls 2012-01-26 Nr 25: Bifölls 2012-02-16 Nr 45: Bifölls 2012-10-18 Nr 105: Bifölls 2015-02-12 Nr 127: Bifölls 2014-12-10/11 10
f 1 I ä* 't i* l L.Ull'_]r'l[5. -:.;.'*.2-, l 'uwlc ;tzvld Enligt fullmäktiges arbetsordning ska en balansförteckning av obesvarade medborgarförslag och motioner redovisas till fullmäktige i april respektive oktober varje år. Vår granskning av fullmäktiges protokoll visar att denna redovisning har skett under perioden. 4.3 Övriga ärenden där fullmäktige har gett nämnd eller bolag ett eller flera uppdrag Granskningen visar följande: Fullmäktige har gett 36 uppdrag fördelat enligt följande: 31 uppdrag till nämnder och förvaltningar. Fem uppdrag till styrelser. 27 uppdrag har verkställts och 23 uppdrag har återredovisats till fullmäktige. Återredovisningen har skett genom ärs- och delårsbokslut och fullmäktiges anmälningsärende där handlingar anmäls. Två uppdrag som verkställts har inte äterredovisats till fullmäktige. För tre uppdrag har kontakt med förvaltningarna visat att de inte verkställts. Vi bedömer att resterande sex uppdrag inte har verkställts då vi inte har erhållit efterfrågad information. Uppdrag Uppdrag som Verkställt Uppdrag som Uppdrag som har har verkställts uppdrag som inte har återrapporterats återredovisats verkställts till fullmäktige om till fullmäktige att beslut inte har Nämnder och 22 20 9 förvaltningar verkställts Bolag 5 3 2 har verkställts men inte återredovisats till fullmäktige Granskningen visar att 17 uppdrag har beslutats med en tidsram för återredovisning till fullmäktige. Vi ser en korrelation mellan uppdrag med tidsram och fullgörande av uppdrag. Därför bör fullmäktige uppdraget. i ärenden de bedömer som lämpliga besluta om en tidsram för Uppdragned tidsram Uppdrag där fullmäktige har Uppdrag där uppdraget har Uppdrag där fullmäktige inte har utfärdat en tidsram verkställts inom utfärdad utfärdat en tidsram tidsram 17 14 19 11
i L; - \.. \. rhl}1. :.L:l..'Y v ;ri-.swç -..:wl;.i 5 Svar på revisionsfrågorna Syftet med granskningen är att bedöma om och hur nämnder och styrelser säkerställer att fullmäktiges beslut verkställs samt om det finns ett ändamålsenligt system för återredovisning av genomförda uppdrag. Nedan beskrivs i komprimerad form svaren på revisionsfrågorna och de bedömningar som görs utifrån respektive revisionsfråga. Delfrága 1 Hur säkerställs att fullmäktiges beslut, inklusive bifallna motioner verkställs av styrelser och nämnder? Svar Enligt kommunallagen har kommunstyrelsen ett särskilt ansvar att verkställa fullmäktiges beslut. Även nämnder har ett ansvar enligt kommunallagen att verkställa fullmäktiges beslut. Styrelsens har ett ansvar att verkställa fullmäktiges beslut. Granskningen visar att det inte finns någon systematisk rutin för att säkerställa att beslut och bifallna medborgarförslag och motioner verkställs. 2 Hur återrapporteras verkställandet av fullmäktiges beslut till kommunfullmäktige? Av de beslut som har verkställts sker återredovisning genom års- och delårsbokslut eller att ärendet med handlingar anmäls till fullmäktige och behandlas under anmälningsärendet. Återredovisning sker också i samband med antagande av styrdokument. 3 Återrapporteras avvikelser från beslut till fullmäktige? 4 Finns en tydlig och formaliserad rolloch ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen, nämnderna och dess förvaltning i bevakningen och genomförandet av fullmäktigebeslut? För medborgarförslag och motioner görs tvâ gånger per år en återredovisning till fullmäktige om vilka medborgarförslag och motioner som inte har besvarats. Fullmäktige har inte fått återredovisning om medborgarförslag, motioner och uppdrag som inte verkställts. Ja, det finns en tydlig och formaliserad roll- och ansvarsfördelning. Kansliavdelningen ansvarar för kommunstyrelsens och kommunfullmäktige ärendehantering och nämnadministration. Kansliavdelningen har därutöver ansvaret för att bevaka och påminna att motioner och medborgarförslag ska besvaras inom en viss tid för att klara fullmäktiges så kallade "ettårsgräns". Kommunstyrelsen har ansvaret att se till att fullmäktiges beslut verkställs. Dessutom att ha uppsikt över nämnder och bolag. Nämnder och förvaltningar ansvarar för att besvara motioner och medborgarförslag inom ett år. Därtill att verkställa samt áterredovisa till fullmäktige om beslutet verkställts eller inte. 12
5 Finns det lagstadgade beslut som Ja, det finns ett flertal lagstadgade beslut som ska verkställas genom beslut av fullmäktige har ett uttryckligt ansvar för. Fullmäktige har fullmäktige, exempelvis med undantag för bibilioteksplan antagit måldokumenten bostadsförsörjningsplan m.m.? som de enligt lag ska anta. Flera av måldokumenten är under uppdatering. 6 Vår bedömning Kommunallagen fastställer nämnders ansvar att bereda och verkställa fullmäktiges beslut samt återredovisa till fullmäktige hur de har verkställt fullmäktiges uppdrag. Kommunallagen ålägger kommunstyrelsen ett särskilt ansvar att verkställa fullmäktiges beslut. Vidare ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas och de kommunala bolagens verksamheter. Kommunstyrelsen bör ta ett större ansvar och vidta åtgärder för att ärenden ska hanteras i enlighet med kommunallagens bestämmelser. Aven nämnder och bolag bör ta ett större ansvar för ärendehanteringen och verkställandet samt återredovåsningen av beslut. Arbetsordningens formella krav som ett medborgarförslag och en motion ska uppfylla för att behandlas av fullmäktige är ändamålsenliga. Kommunfullmäktige har i sin arbetsordning inte fastställt omfattning och former för återredovisning av uppdrag som fullmäktige lämnat till en nämnd eller styrelse. Konsekvensen blir en otydlighet för nämnder och styrelser hur de ska återredovisa till fullmäktige. Samtidigt kan fullmäktige inte på ett systematiskt sätt följa upp att uppdrag fullgörs av nämnder och styrelser. Mot vad som anförs ovan rekommenderar vi kommunstyrelsen att revidera nuvarande arbetsordning så att den är förenlig med kommunallagen. Granskningens resultat visar att 68 % av medborgarförslagen och 54 % av motionerna har besvarats inom ett år. Kommunstyrelsen bör överväga att formalisera remitteringen av medborgarförslag och motioner, för att säkerställa att nämnder och styrelser skriver fram ett svar inom ett år. Kommunstyrelsen bör besluta på ett sammanträde vilken nämnd eller styrelse som ska besvara medborgarförslaget eller motionen samt protokollföra det. Det bör av beslutet framgå ett sistadatum när svaret ska vara kommunstyrelsen tillhanda för att klara den så kallade "ettårsgränsen". Dokumentet "riktlinjer för ärendehantering i Karlskona kommuns samlade verksamhet" bör revideras i samband med implementering av ett nytt ärendehanteringsystem. Avsnittet "Beredning" samt avsnittet "förslag till beslut" bör utvecklas genom att föra in den idag inte nedtecknade rutinen om vilka typer av svar som handläggaren ska föreslå i ett svar på ett medborgarförslag och en motion. Därtill bör det läggas till hur beslut med tidsram kan formuleras. Genom att formulera beslut med tidsram och organ till vilket återredovisning ska ske tydliggörs återredovisning. Det skulle också stärka möjligheten att följa upp hur uppdragen verkställs. Vidare bör det nya ärendehanteringsystemets olika funktioner användas i lämplig utsträckning för att stärka och effektivisera ärendehanteringen. Granskningen visar att fullmäktige har antagit alla måldokument, med undantag för biblioteksplan, som de enligt lag ska anta. Många av måldokumenten är under uppdatering. Måldokumentet "Finanspolicyn" innehåller en skrivning om hur dokumentet ska följas upp. "Handlingsprogram skydd 8. beredskap 2011-2014" och "Ledningsplan vid kriser och extraordinära händelser" följs upp årligen i säkerhetsbokslutet. Kommunstyrelsen och nämnder som bereder förslag till måldokument bör överväga att inkludera skrivningar om hur ofta de ska följas upp och återrapporteras till fullmäktige. Kommunstyrelsen bör dessutom säkerställa att sådana skrivningar efterlevs. 13
e.."\ E L L -~..té-.= 2 :N..»i: -,; a» (.. i"3 Vi ger kommunstyrelsen, berörda nämnder och fullmäktiges presidium följande rekommendationer: Kommunstyrelsen bör revidera nuvarande arbetsordning så att den innehåller föreskrifter om omfattning och former för återredovisning av hur uppdrag verkställs. Kommunstyrelsen bör utveckla avsnittet "Beredning" samt avsnittet "förslag till beslut" i riktlinjer för ärendehantering i kommunens samlade verksamhet. Att erörda nämnder och fullmäktiges presidium besvarar obesvarade motioner och medborgarförslag. Att kultur- och fritidsnämnden kommunfullmäktige. tar fram ett förslag pä biblioteksplan för behandling i Karlskrona den 8 december 2015 Curt Öberg Andreas Halvarsson Executive Director Verksamhetsrevisor 14
._ ; \ s.":" w{.; L:-E. Bilaga 1 Källförteckning Dalman, Lena mfl (2011): Kommunallagen med kommentarer och praxis, SKL Kommentus Media och Sveriges Kommuner och Landsting. Stockholm. Femte upplagan. Riktlinjer för ärendehantering i Karlskrona kommuns samlade verksamhet(fastställd av Kommundirektören 21 april 2011) /nventering av regler som styr kommunala plan- och mål/dokument (antagen av Sveriges kommuner och landsting 2006) Kommunfullmäktiges arbetsordning (antagen av kommunfullmäktige13 december 2012 202) Protokoll kommunfullmäktige 2011-01-27 2012-01-26 2011-03-24 2012-02-16 2011-04-28 2012-03-22 2011-05-26 2012-04-26 2011-06-21 2012-05-24 2011-08-25 2012-06-19 2011-10-20 2012-09-20 2011-11-24 2012-10-18 2011-12-15 2012-11-22 2012-12-13 2013-01-24 2014-01-23 2013-02-14 2014-02-13 2013-03-21 2014-03-20 2013-04-25 2014-04-24 2013-05-23 2014-05-22 2013-06-18 2014-06-18 2013-09-19 2014-09-18 2013-10-24 2014-10-23 2013-11-20/21 2014-11-20 2013-12-03 2014-11-27 2013-12-12 2014-12-10/11 2015-01-29 2015-02-12 2015-03-19 2015-04-23 2015-05-21 2015-06-03 2015-06-17 15