Landstingets bidrag till regionala organisationer Revisionsrapport LANDSTINGETS REVISORER
2014 01 15 13REV 2(11) Sammanfattning Landstinget lämnar löpande bidrag till olika organisationer. Syftet är bland annat att stödja den regionala nivån i organisationslivet som i sin tur spelar en aktiv roll i utvecklingen av den lokala verksamheten. Syftet är att granska och bedöma om landstingets bidrag till regionala organisationer hanteras på ett ändamålsenligt sätt samt om den interna kontrollen är tillräcklig. Granskningsresultatet baseras på intervjuer, genomgång av styrdokument samt stickprovsgranskning av inkomna bidragsansökningar och beslut. Regional utveckling har i fastställda riktlinjer mött olika krav i fullmäktiges policy bl.a. i att ange ett antal principer som ska gälla för styrning av landstingets bidrag. Resultatet av granskningen visar att det finns brister i internkontrollsystemet som omgärdar hanteringen av bidrag där avsaknaden av ändamålsenliga processrutiner medför flertalet brister. Bland annat saknas dokumenterade bedömningar av beviljade bidrag utifrån gällande kriterier och principer och det är oklart i vilken omfattning samt i vilka delar de underlag som bifogas ansökningarna ska analyseras och bedömas. Landstingets uppföljning ger inte någon specifik information om bidragsanvändningen och det saknas rutiner för eventuell återbetalning av bidrag som inte använts på avsett sätt. I granskningen uppmärksammas brister i form av utbetalt bidrag där ansökan borde ha initierat utredning från landstingets sida.
2014 01 15 13REV 3(11) Innehållsförteckning 1 Bakgrund...4 2 Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod...4 3 Revisionskriterier...5 4 Resultat av granskningen...5 4.1 Styrdokument...5 4.2 Fördelning av organisationsstöd 2012 och 2013...7 4.3 Granskning av underlag...8 5 Revisionell bedömning...10 Bilaga: Policy för stöd till ideella organisationer Landstinget Västernorrland
2014 01 15 13REV 4(11) 1 Bakgrund Landstinget lämnar löpande bidrag till olika organisationer. Bland dessa organisationer återfinns studieförbund, främjandeorganisationer, kvinnoorganisationer, pensionärsorganisationer, ungdomsorganisationer med flera organisationer. Stödet avser regionala organisationer medan de lokala som regel får offentligt stöd från kommunerna och de nationella från staten. Syftet är bland annat att stödja den regionala nivån i organisationslivet som i sin tur spelar en aktiv roll i utvecklingen av den lokala verksamheten. 2 Syfte, revisionsfråga, avgränsning och metod Syftet är att granska och bedöma om landstingets bidrag till regionala organisationer hanteras på ett ändamålsenligt sätt samt om den interna kontrollen är tillräcklig. Övergripande revisionsfrågor: Finns formella och ändamålsenliga rutiner och kriterier inom området? Har nämnden säkerställt ett transparent och ändamålsenligt system vad gäller hantering av bidrag till föreningar? Har nämnden säkerställt att utbetalda bidrag används på avsett sätt? Granskningen är avgränsad till att omfatta bidrag beslutade år 2013 till: Kvinnoorganisationer Pensionärsorganisationer Nykterhetsorganisationer Främjandeorganisationer Ungdomsorganisationer I granskningen har vi samtalat med kulturchef, administratör och controller inom Regional utveckling. Genomgång har gjorts av styrdokument inom området. Stickprovsgranskning, av inkomna bidragsansökningar samt beslut, har gjorts för främst bedömning av följsamhet till gällande policy och rutiner. Vi vill vara tydliga med att ett stickprovsförfarande innebär att granskningen inte är uttömmande. Granskningen är genomförd utifrån ett interkontrollperspektiv. Fokus ligger på bedömning av internkontrollsystemet som omgärdar bidragshanteringen och om ansvarig nämnd har säkerställt en tillräcklig intern kontroll. I granskningen ingår inte att värdera eller bedöma om beslutade bidrag är korrekta.
2014 01 15 13REV 5(11) 3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna hämtas bl.a. från lagar, interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. Revisionskriterier hämtas bland annat från: Kommunallagen Policy för stöd till ideella organisationer Landstinget Västernorrland Riktlinjer för bidragsgivning i Landstinget Västernorrland Nämndsprotokoll Ansvarig nämnd är Regionala nämnden. 4 Resultat av granskningen 4.1 Styrdokument Fullmäktige beslutade den 20 juni 2012 att fastställa en ny bidragspolicy och Regionala nämnden har därefter (2013-02-28 52) 1 reviderat bidragsnormer och riktlinjer för bidragsstöd. Av nämndsprotokollet framgår att bidragsnormerna för regionala nämndens bidragsgivning behöver anpassas till bidragspolicyn och förses med riktlinjer och rutiner som tydligare stödjer mål i landstingets styrdokument. 4.1.1 Policy för stöd till ideella organisationer Fullmäktiges policy beskriver att ändamålet med bidragsgivningen är att stödja organisationer för att de självständigt och med kontinuitet ska arbeta för att aktivera och stimulera medlemmar att delta i samhällsutvecklingen. Bidragsgivningen ska bland annat bidra till att stärka och utveckla demokratin, ge människor möjlighet att påverka sin livssituation med ökad livskvalitet samt utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån. För att få bidrag ställs bl.a. följande krav på organisationen: o Den ska vara en öppen sammanslutning i vilket medlemskap är frivilligt. o Den ska vara uppbyggd och fungera enligt allmänt vedertagna demokratiska principer. o Av organisationens stadgar ska framgå att alla som stödjer målsättningen också har rätt att vara medlem och delta i verksamheten. 1 Enligt de uppgifter som lämnats är förvaltningens uppfattning att de reviderade bidragsriktlinjerna ska komma att gälla först från och med 2014. Något sådant förbehåll framgår dock inte av beslutet varför riktlinjerna formellt gäller för den bidragsgivning som beslutats under 2013.
2014 01 15 13REV 6(11) o Organisationen får inte bedriva en verksamhet som skapar positiva attityder till våld och rasism, inte heller till missbruk av alkohol eller till bruk av narkotika eller andra droger. Vidare ställs ett antal formella krav som exempelvis att varje organisation ska ha fastställda stadgar, styrelse och revisorer, ordnad ekonomisk förvaltning och bokföring, eget plus-/och/eller bankgirokonto, aktuell medlemsmatrikel med flera krav. Bidrag från landstinget förutsätter att organisationen accepterar att landstinget har rätt att ta del av räkenskaper och andra uppgifter som krävs för kontroll av bidragsgrundande uppgifter och att bidrag används på avsett sätt. Landstingsbidrag får inte, utan redovisad motivering, bidra till att avsevärt öka organisationens egna kapital. 4.1.2 Riktlinjer för bidragsgivning Av nämndens riktlinjer inom området framgår att föreningarna utformar självständigt sina organisationer och för att få en rättvis behandling av ansökningarna är det av stor vikt att landstinget har en samsyn på de riktlinjer, kriterier samt uppföljning som ligger till grund för bidragsbeslutet. En politisk beredningsgrupp ska finnas med vid bedömning av bidrag från landstinget. I gruppen ingår regionala nämndens arbetsutskott för kulturfrågor och internationella frågor UIK, vars ordförande också är ordförande för gruppen. Syftet är att verka för ett övergripande synsätt och så långt som möjligt ett enhetligt agerande gentemot mottagarna av bidrag. Beslut om samtliga bidrag fattas av Regionala nämnden. I riktlinjerna anges ett antal principer som ska gälla för landstingets styrning av bidrag till föreningar, bl.a. följande: o Det ska finnas ett övergripande motiv till varför landstinget lämnar föreningsbidrag. Där det är möjligt ska bidragsformerna ha mätbara mål som formuleras i dialog mellan mottagande organisation och bidragsgivande nämnd. o Föreningarna ska sköta sina räkenskaper enligt god redovisningssed och Regionala nämnden ska årligen följa upp hur bidragen används. o Där så är rimligt ska resultatmått fastställas för de olika bidragsformerna. o För alla bidragsformer ska det göras en bedömning av resultat/effekter. Här ingår att bedöma om effekten stödjer landstingets vision Liv och Hälsa. o Alla bidrag, oavsett form ska omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidrag kan ändras.
2014 01 15 13REV 7(11) o Bidragsorganisationerna ska inför varje år upprätta en verksamhetsplan där planerad verksamhet framgår. Vid årets slut ska organisationerna upprätta en verksamhetsberättelse där det ska framgå om planerad verksamhet utförts. Om beviljade medel inte använts i enlighet med redovisad verksamhetsplan sker avräkning i kommande års bidrag alternativt återbetalas. Som stöd för ansökan ska lämnas de uppgifter som krävs för att bidrag ska kunna ges: o Av styrelsen underskriven årsredovisning (verksamhetsberättelse) med resultat- och balansräkning för föregående år av vilken framgår hur verksamheten genomförts utifrån de grunder på vilka landstingsbidrag erhållits. Om inte antalet medlemmar kan beräknas av resultaträkningen och verksamhetsberättelse ska särskilt revisionsintyg lämnas över antalet medlemmar vid utgången av föregående år. o Revisionsberättelse för föregående år. o Verksamhetsplan för bidragsåret som beskriver den verksamhet som planeras genomföras. Kommentar Det har inte utarbetas någon dokumenterad processrutin för hur man i praktisk handling ska omsätta policy och riktlinjer till handläggning av bidragen. Det uppges att detta har diskuterats för att få rutiner som säkerställer en enhetlig handläggning. I dagsläget finns inte något dokumenterat system kring bidragshandläggningen, utöver riktlinjerna. Enligt de uppgifter som lämnats är det oklart från förvaltningens sida vilken funktion den politiska beredningsgruppen har. I dagsläget handläggs bidragen på tjänstemannanivå och utan politisk beredning. Vi menar att det bör klargöras hur riktlinjerna ska tolkas i denna del. 4.2 Fördelning av organisationsstöd 2012 och 2013 Regional utveckling administrerar årligen i juni organisationsstöd till regionala organisationer. De totala ramarna för respektive bidrag anges i Regionala nämndens anslagsbudget. Fördelningsprinciper inom anslagna ramar fastställs utifrån gällande bidragsriktlinjer och volymen av inkomna ansökningar inom olika bidragskategorier. För 2012 och 2013 beslutades 2 fördelning enligt nedan: 2 Beslut Regionala nämnden 2013-06-18 131.
2014 01 15 13REV 8(11) ORGANISATION 2012 2013 Ungdomsorg. 1 428 000 1 442 000 Kvinnoorg. 40 000 40 000 Nykterhetsorg. 110 000 120 000 Pensionärsorg. 400 000 440 000 Främjandeorg. 60 000 60 000 Total 2 038 000 2 102 000 4.3 Granskning av underlag I granskningen har ingått att, genom ett antal stickprov (en övervägande del av inkomna ansökningar 2013 3 ), bedöma befintliga handlingar som inkommit och upprättas i samband med handläggning av bidrag. Stickprovsgranskningen har i huvudsak syftat till bedömning om de handlingar som anges ska bifogas ansökan har lämnats av den sökande samt vilken dokumenterad bedömning som gjorts. Vi noterar ett antal iakttagelser: o Verksamhetsberättelser och balans- och resultaträkningar har bifogats ansökningarna i samtliga fall vi granskat. o I några fall har verksamhetsplaner inte bifogats ansökan. o Plan för uppföljning och utvärdering saknas i några fall. o Revisionsbevis som styrker antalet medlemmar har inte bifogats någon av de ansökningar vi granskat. o Avslag på ansökan har gjorts i några fall då medlemsantalet inte är uppfyllt enligt uppgift i ansökan. o Någon dokumenterad bedömning av beviljade bidrag, utifrån kriterier och principer som anges i policy eller riktlinjer, finns inte i de handlingar vi tagit del av. Kommentar I vår granskning har det inte kunnat visas att det finns något särskilt internkontrollsystem kring rutinerna för handläggningen av bidrag. Området har enligt de uppgifter som lämnats inte heller ingått i förvaltningens internkontrollplaner. Av- 3 2013 gjordes 30 ansökningar.
2014 01 15 13REV 9(11) saknaden av processrutin medför att det är oklart i vilken omfattning samt i vilka delar de underlag som bifogas ansökningarna ska analyseras och bedömas. För bedömning av verksamhetsplan och verksamhetsberättelse, resultat- och balansräkning, revisionsberättelse, mål och mått m.m. saknas specifika anvisningar. Fullmäktiges policy uttrycker implicit vikten av att bidragen används på avsett sätt. Riktlinjerna ger anvisning om att alla bidrag, oavsett form ska omprövas med jämna mellanrum eftersom förutsättningarna för bidrag kan ändras. Regionala nämnden ska årligen följa upp hur bidragen har använts. Vår granskning visar att den uppföljning som sker inte ger någon specifik information om användningen utöver vad som framkommer i verksamhetsberättelserna. Vår bedömning är att verksamhetsberättelserna ofta är allmänt formulerade vilket vi menar kan göra det svårt att bedöma bidragsanvändningen endast utifrån dessa. Vid handläggningen begärs, enligt de uppgifter som lämnats, inte in uppgifter i syfte att kontrollera vad som exempelvis köpts in för att säkerställa att utbetalda medel används på avsett sätt. Det görs exempelvis inga stickprov av tidigare års räkenskaper och det ställs inte några specifika frågor om användningen. Det uppges vara i stort sett samma organisationer som ansöker från år till år. Landstinget har enligt riktlinjerna rätt att avräkna kommande års bidrag om beviljade medel inte används i enlighet med redovisad verksamhetsplan, detta har dock aldrig hänt och det saknas rutiner kring detta. Det har inte utarbetats någon rutin för att hantera eventuella jävsituationer vid handläggningen av bidrag. Det uttrycks dock att det inte har förekommit någon jävsituation. Vad gäller jäv är det viktigt att hanteringen ses med tredje mans ögon. Det handlar med andra ord om att ställa sig frågan om tredje mans förtroende för verksamhetens agerande kan påverkas i det aktuella fallet. Vi vill i sammanhanget poängtera att det inte har ingått i granskningen att utreda eller bedöma om det förekommit jävsituationer vid handläggningen av bidrag. I vår stickprovsgranskning har vi noterat att bidrag har betalats ut till en organisation vars revisorer har lämnat en oren revisionsberättelse. Därutöver har i ansökan gjorts en tilläggsupplysning om att medlemsantalet för att erhålla bidrag inte är uppnått. Bidrag har ändå beslutats och betalats ut vilket vi menar visar att det finns brister i handläggningsrutinerna. De omständigheter som framgår i ansökningshandlingarna borde enligt vår mening ha initierat en utredning från landstingets sida.
2014 01 15 13REV 10(11) 5 Revisionell bedömning Regionala nämnden är ansvarig för landstingets bidragsstöd till regionala organisationer. Landstingets revisorer har enligt kommunallagens 9 kap. 9 att årligen, enligt god revisionssed, granska all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. I revisorernas uppdrag ingår att bedöm om den interna kontrollen som görs inom nämndernas ansvarsområden är tillräcklig. Granskningen visar att det finns brister i internkontrollsystemet som omgärdar hanteringen av bidrag. För att uppfylla förvaltningens riktlinjer samt fullmäktiges krav och anvisningar bedömer vi att den interna kontrollen därför behöver stärkas. Vi vill tydliggöra att denna bedömning gäller oavsett om befintliga eller tidigare riktlinjer tillämpas. Vad gäller landstingets bidrag till olika organisationer är en viktig principiell utgångspunkt en rättvis behandling och ett enhetligt agerande från landstingets sida. Ytterst handlar detta om medborgarnas förtroende för skattemedlens användning kopplat till landstingets hantering av bidragen. Det bör efterstävas att hela bidragssystemet är så transparent som möjligt. Regional utveckling har i fastställda riktlinjer mött olika krav i fullmäktiges policy bl.a. i att ange ett antal principer som ska gälla för styrning av landstingets bidrag. Riktlinjerna för bidragsstöd anger ett flertal skall krav vad gäller handläggning och uppföljning. Det är dock inte tydligt preciserat hur dessa krav ska uppfyllas från förvaltningens sida. Här menar vi att det är angeläget att hur frågan tas upp till diskussion och analyseras för att tydliggöra handläggningen i dessa delar. En processrutin som ger anvisningar och reglerar handläggning och uppföljning av bidrag till organisationer bör utarbetas för att säkerställa kvalitet och enhetlighet. En sådan rutin skulle även säkerställa att handläggningen blir mindre personberoende inom förvaltningen. I processrutinen bör även regleras hur eventuella uppkomna jävsituationer ska hanteras. Bidragsriktlinjen anger ett antal grundkriterier som ska vara uppfyllda för att erhålla bidrag. För att uppfylla en god intern kontroll är det viktigt att det, i samband med handläggningen av bidraget, dokumenteras att en bedömning har gjorts för att verifiera att kriterier och principer är uppfyllda. Vi menar att det är angeläget att det analyseras och identifieras vilka delar som man bör titta på och kontrollera i ansökningshandlingarna för att säkerställa att policy och riktlinjer efterlevs. Dokumentationen kan exempelvis bestå av en checklista över de kontrollmoment som bör vidtas. I kontrollrutinerna bör det exempelvis ingå verifiering av antalet medlemmar, verifiering av kontoinnehavare, kontroll av revisionsberättelse, kontroll om beviljat bidrag medfört att det egna kapitalet ökat, med flera kontrollmoment. Vidare bör det tydliggöras vilka omständigheter som ska föranleda utredning från landstingets sida om det finns oklarheter i ansökningarna.
2014 01 15 13REV 11(11) När det gäller den politiska beredningsgruppen är det oklart vilken funktion denna har. Av gällande riktlinjer går att uttolka att gruppen har ett ansvar vid bedömning av bidrag från landstinget. Granskningen visar att det inte sker någon särskild politisk beredning av bidragen varför vi är kritiska till huruvida detta ansvar uppfylls. Utöver de bidrag som ingått i denna granskning lämnar landstinget bidrag till andra organisationer och projekt. Vi rekommenderar att nämnden tar initiativ till att de iakttagelser och slutsatser som gjorts i denna granskning även lyfts upp för analys och prövning i hanteringen av övriga bidrag. Härnösand 2014-01-15 Revisor