Myndighet 2014-01-27 Naturvårdsverket Diarienummer NV-04877-13 Översyn av föreskrifter för Vadvetjåkka nationalpark - konsekvensanalys A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Inom landets nationalparker hanteras kommersiell verksamhet olika. Inom 17 av nationalparkerna finns idag förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Övriga nationalparker kan ha föreskrifter som indirekt, i varierande grad, begränsar kommersiell verksamhet. Regeringen vill främja besöksnäringen, bland annat naturturism, samt regional utveckling. Av friluftspropositionen (prop. 2009/10:238) framgår bland annat att naturturism har stor betydelse för hälsa, rekreation och regional utveckling. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att se över förbuden mot kommersiell verksamhet i våra nationalparker. Syftet med översynen är att de föreskrifter som uttryckligen förbjuder kommersiell verksamhet ska ändras så att sådan verksamhet istället möjliggörs. Effekten av detta förutses vara att besöksnäringen stärks, bland annat naturturismen. Samtidigt har en utgångspunkt i översynen varit att värna syftet med inrättandet av respektive nationalpark och de värden som ska skyddas. Även andra föreskrifter än de som förbjuder kommersiell verksamhet har ingått i översynen. Syftet med regeringsuppdraget Grunden till detta regeringsuppdrag finns att hämta i prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv. Regeringen betonar i propositionen att Sveriges natur utgör en stor tillgång för såväl inhemska som utländska besökare. Friluftsliv och natur-, kultur- och landsbygdsturism har stor och ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela landet, landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Skyddade områden såsom nationalparker, naturreservat och kulturreservat är en tillgång för friluftslivet och bör göras tillgängliga för besökare där så är lämpligt. Vid sidan av skötsel för att bevara natur- och kulturvärden är skötsel och förvaltning inriktad på rekreation och tillgänglighet av stor vikt. Även andra underlag beskriver regeringens politik om regional utveckling respektive friluftsliv, t.ex. finns i regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik grundtankarna kring den nya politiken för naturvården samlade. I propositionen 2008/09:124 Hållbart skydd av naturområden skriver regeringen om nationalparksarbetet att det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster stor vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället. Enligt den nationella strategin för svensk besöksnäring 2010 2020 är Sverige ett av Europas mest attraktiva resmål. Det framgår vidare av strategin att Sverige är känt som ett modernt, 1 (9)
spännande, naturnära och hållbart besöksmål med en svårslagen kombination av storstad och naturupplevelser. Besöksnäringen bedöms vara en av Sveriges mest värdefulla näringar för ekonomin, sysselsättningen och regional livskraft. Naturturism och friluftsliv som bedrivs på ett hållbart sätt bidrar till social och ekonomisk hållbar utveckling. Vistelse i naturen väcker intresse och kan bidra till ökad förståelse för biologisk mångfald, naturvärden och bevarandefrågor. Förutsättningarna i Vadvetjåkka nationalpark Vadvetjåkka nationalpark ligger i Norrbottens län och är ca 2 600 hektar stor. Parken bildades år 1920 för att bevara ett högnordiskt fjällandskap i dess naturliga tillstånd. Utpekade naturtyper enligt art- och habitatdirektivet är till exempel rishedar, videbuskmarker, silikat- och kalkgräsmarker ovanför trädgränsen, samt fjällbjörkskog. Vadvetjåkka omfattar alltså främst kalfjällsområden som övergår i fjällbjörkskogar, samt ett fågelrikt deltaområde. Här lever lodjur och järv. Eftersom nationalparken får mycket nederbörd från Atlanten i form av både regn och snö och tack vare att berggrunden innehåller mycket kalk, så har sluttningarna en rik flora med bland annat fjällsippa, fjällkrassing, lappviol, purpurbräcka och fjällviva. Skogsgränsen ligger lägre än normalt, vilket kännetecknar havsnära fjällområden. I nationalparken och alldeles väster om den, har underjordiska vattendrag format några av landets djupaste kalkstensgrottor. Genom deltat passerade förr en färdväg mellan Bottenviken och Atlanten. Spåren både från vägen och från den samefamilj som levde i deltat i slutet av 1800-talet har dock successivt försvunnit. Som en påminnelse om den tiden växer det rikligt med rödven, ett hagmarksgräs, i deltat. Vadvetjåkka nationalpark ingår i Talma samebys renbetesmarker, och renskötsel bedrivs i nationalparken. Det finns inga statliga leder eller anläggningar i parken, däremot går en sommarled till parken från Kopparåsen. En hängbro går över Vuolip Njuorajávris utlopp vid södra parkgränsen. Nationalparken har ca 500 besökare årligen. Nationalparken har förbud mot kommersiell verksamhet. Idag bedrivs ingen organiserad verksamhet i nationalparken, utöver renskötseln. För kommersiell verksamhet har hittills inga dispenser sökts. Man kan förvänta sig att landskapet och parkens naturvärden på sikt kan bli mer intressanta för besökare som besöker Abisko- och Riksgränsenområdet, och att guidade turer kan bli aktuella i nationalparken. Aktörer som kan förutses vilja bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken om förbudet tas bort är i första hand de lokala aktörer som redan idag bedriver verksamhet i området runt nationalparken, t.ex. STF, Björkliden Fjällby, samt små turismföretag. Detta öppnar möjligheter för personer utan fjällvana att i sällskap med guide uppleva naturen i väglöst land. Från förvaltarperspektiv kan ett ökat besökstryck innebära att länsstyrelsen på sikt måste se över status på den vandringsled som leder till nationalparken, även om besökstrycket inte kan förväntas öka inledningsvis. I Vadvetjåkka nationalpark bedrivs idag inget organiserat friluftsliv. En ökad mängd organiserade turer skulle potentiellt kunna leda till konflikter, framför allt med rennäringen. Störning av renar skulle leda till negativa konsekvenser för rennäringen, men skulle också kunna leda till minskad påverkan av rentramp, med igenväxning av rasmarker och stabiliserade flytjordar som följd. Förändringar av övriga föreskrifter Övriga föreskrifter som föreslås förändras handlar i första hand om inskränkningar i rätten för markägare och innehavare av särskild rätt att använda mark och vatten i nationalparken såsom förbud mot att uppföra master och vindkraftverk, att anlägga brygga, förtöjningsboj eller fast förtöjningsplats, att muddra eller dumpa, att utföra vattenreglering, dämma, leda bort vatten eller på annat sätt påverka hydrologin, att dika eller dikesrensa, att bedriva skogsbruk, att 2 (9)
använda bekämpningsmedel eller växtnäringsämnen, att kalka mark eller vatten, att utfodra vilt, att anlägga campingplats, lägerplats eller annan anläggning för friluftslivet, att anlägga fiskodling men även inskränkningar för allmänheten såsom att flytta eller bortföra sten och att på ett störande sätt använda ljud. Vidare föreslås förbudet mot ridning tas bort. Förändringen av dessa övriga föreskrifter bedöms inte påverka konkurrensförhållanden eller nyttjandet av nationalparken. Förändringarna gör istället att föreskrifterna blir tydligare, mer ändamålsenliga och mer lättförståeliga såväl för den aktuella parken som gentemot övriga nationalparker. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon ändring av föreskrifterna inte kommer till stånd Genom ändring av föreskrifterna på så vis att förbudet mot kommersiell verksamhet ersätts med tillståndsplikt för återkommande eller större arrangemang blir det enklare för turismaktörer. Verksamhetsutövaren vet i förväg vilka aktiviteter som kräver och inte kräver tillstånd och kan därför planera sin verksamhet med hänsyn till dessa förutsättningar, vilket innebär ökade möjligheter till marknadsföring och framförhållning. Det finns därför en förhoppning om att nationalparkerna i högre grad ska kunna användas av kommersiella aktörer, främst inom besöksnäringen. Om föreskrifterna inte ändras får företag inom besöksnäringen det inte lättare att använda nationalparkerna för sin verksamhet. Detta kan i sin tur verka hindrande för arbetet med landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Alternativa lösningar Det finns ett antal olika alternativ för att reglera kommersiell verksamhet i nationalparker. Rimligen är problemet dock inte i normalfallet att verksamheten är kommersiell. Problemet borde istället i de flesta fall kunna definieras inom ramen för organiserad verksamhet med större antal deltagare oavsett om den är kommersiell eller ideell. Om man bedömer att kommersiell verksamhet generellt kan utgöra ett hot mot syftet kan man i princip låta dagens reglering med förbud mot och krav på dispens för kommersiell verksamhet kvarstå. Om man istället anser att det är den organiserade verksamheten som utgör ett hot mot syftet med parken kan man istället införa förbud mot viss organiserad verksamhet. Då är verksamheten som huvudregel förbjuden, men länsstyrelsen kan medge dispens i det enskilda fallet, och vid medgivande ställa de villkor som behövs utifrån hur verksamheten påverkar syftet med nationalparken. Då uppnår man dock inte det grundläggande syftet med översynen, dvs. att underlätta för bl.a. naturturism i nationalparkerna. Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet inte strider mot nationalparkens syfte och i normalfallet kan tillåtas, kan man istället införa tillståndsplikt för kommersiell eller organiserad verksamhet. Länsstyrelsen kan då ställa de villkor som behövs i det enskilda fallet eller avslå en ansökan om tillstånd om verksamheten strider mot syftet. Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet i nationalparken i grunden är acceptabel men vill ha kontroll på den verksamhet som bedrivs i området, kan man införa samrådsplikt för alla eller vissa kommersiella eller organiserade verksamheter. Detta ger möjligheter till dialog mellan verksamhetsutövaren och förvaltaren. Ett annat alternativ är att ha anmälningsplikt. Detta ger möjlighet för förvaltaren att få vetskap om vilka verksamheter som pågår i nationalparken, och möjlighet att ge information till verksamhetsutövaren och ge denne möjlighet att frivilligt anpassa sin verksamhet. Konsekvenser av alternativa lösningar För Vadvetjåkka nationalpark bedömer vi att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna skulle kunna leda till att de entreprenörer som idag ägnar sig åt turismverksamhet i närområdet 3 (9)
fortsatt kommer undvika att söka dispens för verksamhet i nationalparken, eftersom dispensförfarandet kan upplevas som besvärligt och dyrt. Därmed förlorar dessa aktörer en möjlighet att nyttja den resurs som nationalparken skulle kunna utgöra, samtidigt som ett tillfälle att tillgängliggöra parken för besökare som inte kan eller vill ge sig ut på fjället utan hjälp av en erfaren guide förloras. Möjliga lösningar på problemet är att ändra förbudet mot kommersiell verksamhet i nationalparksföreskrifterna till tillståndsplikt. Konsekvenserna av denna lösning är att vissa arrangörer som idag behöver dispens för sin verksamhet inte behöver söka tillstånd alls, medan ansökningsförfarandet blir billigare för dem som behöver tillstånd, samt bibehållen möjlighet för länsstyrelsen att föreskriva villkor. Föreslagna föreskrifter reglerar de aktiviteter som vi bedömer kan påverka nationalparkens värden negativt. De ändringar i allmänhetens utnyttjande som föreslås är att störande ljud föreslås förbjudas samt att för ridning föreslås förbudet tas bort. Modellen med samråds- eller anmälningsplikt för kommersiell eller annan organiserad verksamhet bedöms dock inte vara tillräcklig, med hänsyn till områdets känsliga natur och övriga verksamheter som bedrivs i nationalparken. Vad gäller andra verksamheter som kan påverka djurlivet, annat friluftsliv och även rennäringen så har vi identifierat hundspann som en verksamhet som under vissa omständigheter skulle kunna orsaka negativ påverkan. Vår bedömning är dock att mindre hundspann, till exempel familjer som åker med en till fyra hundar normalt sett inte utgör ett problem. Hundspann med fler än fyra hundar föreslår vi tillståndsplikt för. Slutsats om det bästa alternativet Slutsatsen blir att det bästa alternativet för att uppnå syftet med översynen och samtidigt inte äventyra syftet med nationalparken är att ändra förbudet mot kommersiell verksamhet till en tillståndsplikt där arrangemang med fler än 35 deltagare eller arrangemang som genomförs fler än tre gånger per år kräver tillstånd, kombinerat med tillståndsplikt för hundspann med fler än fyra hundar. Arrangemang som inte uppfyller dessa kriterier bedömer vi normalt sett inte skadar värdena i nationalparken och de ska därmed inte behöva tillstånd. 3. Uppgifter om vilka som berörs av ändringen av föreskrifterna Kommunen, turismorganisationer och naturturismföretag, berörd sameby och övriga besökare till nationalparken. Länsstyrelsen kan komma att påverkas genom ökad myndighetsutövning genom bl.a. tillsyn och ökad ärendemängd. 4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser ändringen av föreskrifterna medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen Om förbudet mot kommersiell verksamhet kvarstår kommer det fortsatt att krävas en avgiftsbelagd dispens för turismverksamhet i nationalparken. Kostnaden skulle i så fall bli 2 300 kr för varje ansökan. Besökarantalet kan förväntas vara ungefär detsamma som idag. Renskötsel och nationalparkens naturvärden kommer inte påverkas negativt jämfört med dagens situation. Tas förbudet bort utan att ersättas av föreskrifter som reglerar organiserad verksamhet, kan detta leda till en ökad mängd besökare, och ett ökat slitage och störningar på t.ex. skyddade naturtyper ovan odlingsgränsen, palsmyrar och i rasbranter. Fler organiserade turer kan leda till konflikter med framför allt rennäringen. Störning av renar skulle kunna påverka de naturtyper som är beroende av renen. 4 (9)
Ett borttagande av förbudet mot kommersiell verksamhet skulle kunna medföra fler organiserade turer än idag. Detta skulle kunna negativt påverka de besökare som besöker nationalparken på egen hand, men eftersom nationalparken har så pass få besökare idag är risken för negativa effekter liten. Även konflikter mellan rennäringen och turismen kan komma att uppstå. En ökad mängd organiserade grupper i nationalparken kan orsaka störningar på renarna och även orsaka andra olägenheter för rennäringen. Störning av renar skulle även kunna påverka de naturtyper som är beroende av renen. Med en tillståndsplikt för arrangemang med fler än 35 deltagare eller arrangemang som genomförs fler än tre gånger per år bör man kunna komma till rätta med dessa potentiellt negativa effekter. En ändring av dagens förbud till tillståndsplikt för större eller återkommande arrangemang skulle innebära att vissa arrangemang som idag är förbjudna inte skulle omfattas alls av tillståndsplikt, medan vissa skulle kräva tillstånd. För de arrangemang som skulle kräva tillstånd försvinner avgiften för dispensansökan om 2 300 kr. Samråds- eller anmälningsplikt skulle vara kostnadsfri för den sökande, men medger ingen möjlighet för länsstyrelsen att villkora eller förbjuda sökt verksamhet. Detta skulle kräva mer tillsyn av länsstyrelsen och bedöms kunna bli svårt att hantera med nuvarande organisation. En förändring av föreskrifterna kan göra området mer attraktivt för de företag som ägnar sig åt turismverksamhet och eventuellt öka antalet besökare. Ökat antal besökare ger mer slitage både på natur- och kulturmiljö och skulle kunna komma att kräva en kanalisering av besökare. Föreslagen förändring av föreskrifterna bör innebära en positiv utveckling för turismen i området, utan att medföra en påtaglig negativ påverkan på andra intressen, och förhoppningsvis skapa nya arbetstillfällen. En förändring skulle också leda till att fler kan ta del av de natur- och kulturmiljövärden som finns i nationalparken. 5. Bedömning av om ändringen av föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Naturvårdsverket anser att en regel som innebär att tillstånd krävs för att få utöva viss tjänsteverksamhet i nationalparken överensstämmer med gällande EU-rätt. Tillståndsförfarandet är motiverat med hänsyn till skyddet för miljön och är därmed förenligt med tjänstedirektivet 2006/123/EG. Förslaget kan dock vara anmälningspliktigt enligt tjänstedirektivet. Förslaget till ändrade föreskrifter bedöms inte anmälningspliktigt enligt direktiv 98/34/EG. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Vi bedömer att det inte finns något behov av speciella informationsinsatser. Tidpunkten för ikraftträdande bör om möjligt anpassas så att man kan informera om föreskrifterna i god tid innan de ska börja tillämpas. B Företag 5 (9)
Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Ändringen av föreskrifter bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. (X) Ändringen av föreskrifter bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. 1. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen I nationalparken har tidigare inte bedrivits någon för myndigheterna känd turismverksamhet (inga dispensansökningar har kommit in). Därmed saknas underlag för bedömning av företagens storlek. I och med turismnäringens utveckling, både nationellt och regionalt, borde Vadvetjåkka nationalpark kunna bli intressant besöksmål i framtiden. Berörd sameby kan komma att påverkas, då Vadvetjåkka nationalpark ingår i deras renbetesområde. 2. Beskrivning av vilken tidsåtgång ändringen av föreskrifter kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Vissa arrangemang som idag omfattas av förbud och krav på dispensansökan kommer med ändrade föreskrifter inte alls att omfattas av krav på tillstånd. Detta minskar de berörda företagens tidsåtgång. Kostnaden försvinner dessutom för dispensansökan, som för närvarande uppgår till 2 300 kr. Berörd sameby påverkas rimligen inte genom ökade administrativa kostnader. 3. Beskrivning av vilka andra kostnader eller vinster den föreslagna ändringen av föreskrifter medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna ändringen av föreskrifter. Den föreslagna förändringen bedöms inte medföra andra kostnader för naturturismföretag. Däremot borde en förändring från ett förbud till tillståndskrav för vissa arrangemang medföra att det blir enklare för företagen att få bedriva verksamhet i nationalparken. 6 (9)
Samebyn skulle kunna påverkas negativt om mer besökare och fler organiserade aktiviteter orsakar mer störning på renar eller annan negativ påverkan på renskötseln, men eftersom nationalparken har så få besökare idag och ligger relativt svårtillgängligt är risken för negativa effekter liten. Föreslagen tillståndsplikt borde även möjliggöra att detta i huvudsak kan kontrolleras genom villkor för de tillstånd som ges. 4. Beskrivning av i vilken utsträckning ändringen av föreskrifter kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Föreslagna förändringar medför enklare regler för alla företag inom turismnäringen och bedöms inte innebära någon påverkan på konkurrensförhållandena dem emellan. 5. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter i andra avseenden kan komma att påverka företagen Föreskrifterna bedöms inte påverka företagen negativt i andra avseenden. 6. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen av de ändrade föreskrifterna Vi bedömer inte att det finns behov av anpassning av reglerna med specifik hänsyn till små företag. C Andra verksamhetsutövare (ideella organisationer, enskilda) Med andra verksamhetsutövare avses organisationer, myndigheter och enskilda som bedriver någon form av organiserad verksamhet utan egentligt vinstintresse, men där gränsdragningen mellan kommersiell eller ideell verksamhet ibland kan vara svår att dra. Med ideell organisation avses en sammanslutning som har till uppgift att främja medlemmarnas gemensamma ideella strävanden och som inte primärt arbetar för deras ekonomiska intressen. En uppdelning av andra verksamhetsutövare kan göras så här: Oorganiserade verksamhetsutövare (enskilda, det spontana, familjebaserade eller kompisgäng) Ideella organisationer (scouter, friluftsfrämjandet, klätterklubben, orientering osv) Det offentligt organiserade (friluftsstiftelser, skola, barnomsorg, osv) 7 (9)
Det kommersiellt organiserade (naturturism, entreprenörer och branschorganisationer, osv). Denna grupp hanteras under punkt B. 1. Beskrivning av andra verksamhetsutövare som berörs, vilka inriktningar dessa har samt deras storlek Vadvetjåkka nationalpark ligger inom Talma samebys renskötselområde. Utöver renskötsel bedriver samebyn ingen annan verksamhet i nationalparken. Främsta påverkan på samebyns verksamhet hänger samman med eventuella störningar på renarna i nationalparken. Skolor och ideella föreningar kan även påverkas då viss organiserad verksamhet föreslås kräva tillstånd, denna verksamhet har dock hittills på grund av nationalparkens svåråtkomliga läge varit försumbar. 2. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter påverkar andra verksamhetsutövare Alltför intensivt friluftsliv skulle kunna leda till ökad störningsgrad på områdets renar, och därmed i förlängningen ge negativ påverkan på områdets skyddade naturtyper. Skolor och ideella föreningar vars verksamhet tidigare varit oreglerad, påverkas genom att man enligt förslaget kan behöva tillståndsplikt om man är fler än 35 personer eller vill bedriva verksamhet fler än tre gånger per år i nationalparken. D Samråd Beskrivning av samrådsprocessen I arbetet med regeringsuppdraget påbörjades förankringsprocessen genom informationsmöte med Kiruna kommuns ledning (kommunalråd, kommunchef och utvecklingsstrateg). Före mötet översändes handlingar om uppdraget så att det fanns möjligheter till förberedelser. Dialog och diskussion hölls därefter med olika berörda intressenter såsom turistnäringen för kommunen, Kiruna Lappland, Björkliden Fjällby samt Talma sameby. I förankringsarbetet har länsstyrelsen på informationsmöten med olika sakägare presenterat föreslagna förändringar av nationalparksföreskrifterna. Sakägarna har även informerats via e- post om arbetsgången. Efter informationsmöten och e-postkontakt, med avvägning av de synpunkter som kom in, har länsstyrelsen redovisat ett förslag till Naturvårdsverket som har tagit fram ett förslag till ändrade föreskrifter. E Kontaktperson Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor 8 (9)
Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, 010-698 13 40, stefan.henriksson@naturvardsverket.se Ulf Bergelin, Länsstyrelsen Norrbotten, 010-225 52 42, ulf.bergelin@lansstyrelsen.se 9 (9)