Praktikrapport Verksamhet

Praktikrapport Namn: Viktor Norén Arbetsgivare: Utrikesdepartementet Enheten för säkerhetspolitik Praktikperiod: 23 januari 2012 8 juni 2012 (heltid) Handledare: Henric Råsbrant Adress: Fredsgatan 6, 111 52 Stockholm Mail: henric.rasbrant@foreign.ministry.se Telefon: 08-405 36 77 Verksamhet Utrikesdepartementet (UD) är ett av totalt 13 departement, inklusive Förvaltningsavdelningen och Statsrådsberedningen, som tillsammans utgör myndigheten Regeringskansliet. De tre statsråden som är knutna till UD är utrikesminister Carl Bildt, biståndsminister Gunilla Carlsson och handelsminister Ewa Björling. UD:s ansvarsområden består av utrikes- och säkerhetspolitik, folkrätt och mänskliga rättigheter, internationellt utvecklingssamarbete, handelspolitik, handels-, investerings- och Sverigefrämjande, samt hjälp till svenskar i utlandet. 1 UD består av totalt 17 enheter som antingen har ett funktionellt eller ett geografiskt ansvar. Exempel på geografiska enheter är: Afrikaenheten (UD-AF), Mellanöstern- och Nordafrikaenheten (UD-MENA) och Enheten för Östeuropa och Centralasien (UD-EC). En geografisk enhet ansvarar för Sveriges utrikes-, handels- och biståndspolitiska relationer med länderna som ingår i det geografiska område enheten täcker. Mot bakgrund i Sveriges EUmedlemskap ingår ofta även att ta fram underlag och analyser inför svenska ställningstaganden i frågor som rör EU:s relationer med dessa länder. 2 Exempel på funktionella enheter är: Enheten för säkerhetspolitik (UD-SP), Enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD-MU), Enheten för utvecklingspolitik (UD-UP) och Enheten för nedrustning och ickespridning (UD-NIS). De funktionella enheterna har till skillnad från de geografiska ett mer övergripande ansvar över ett specifikt politikområde: 1 Utrikesdepartementet, Det här är Utrikesdepartementet, publicerad den 29 augusti 2007, http://regeringen.se/sb/d/2721, hämtad den 24 april 2012 2 Utrikesdepartementet, Geografiska enheter, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2867, hämtad den 24 april 2012 1

Säkerhetspolitik, utvecklingspolitik, nedrustningspolitik etc. 3 Enheten för säkerhetspolitik är alltså en funktionell enhet som på ett brett plan ansvarar för Sveriges säkerhetspolitik. Detta innefattar Sveriges roll i EU:s säkerhets- och försvarspolitik samt Sveriges relationer till Nato, OSSE, Europarådet och FN. UD-SP arbetar också med de internationella insatser där Sverige deltar med personal samt med frågor som rör terrorism, sanktioner och fredsbyggande. Enhetens knappt 50 medarbetare är fördelade på fyra grupper: Globala gruppen, Europagruppen, Euro-atlantiska gruppen och Konfliktgruppen. Globala gruppen, den grupp som jag tillhört under min praktik, arbetar med säkerhetspolitik inom ramen för FN. Europagruppen arbetar med EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Euro-atlantiska gruppen arbetar med Sveriges säkerhetspolitiska relationer till Nato, OSSE och Europarådet. Konfliktgruppen arbetar enhetsövergripande med konfliktfrågor, fredsbyggande, konfliktförebyggande och säkerhet och utveckling. Utöver ovan nämnda grupper har enheten en stab samt ett antal seniora rådgivare som besitter expertkunskaper inom områden som på olika sätt anknyter till enhetens arbete, exempelvis sanktioner. 4 Min position i organisationen Under min praktik har jag tillhört Globala gruppen. Samtliga handläggare på gruppen har tjänster som innehåller geografiskt och tematiskt ansvar. Min handledare, som jag dagligen följt i dennes arbete, har geografiskt ansvar för Afrika söder om Sahara, en region som upptar mycket av FN:s säkerhetsråds arbete. På det tematiska området har han ansvar för FN:s fredsbyggandearkitektur, framförallt FN:s fredsbyggandekommission (Peace Building Commission). Han har också ansvar för frågor som rör FN:s finanser och förvaltning, frågor som förhandlas FN:s 5:e utskott i New York. Dessutom arbetar han med frågor som rör styrningen av FN. I detta arbete ingår bland annat frågor som rör reformering av FN-systemet. Som praktikant har jag tilldelats arbetsuppgifter av gruppens samtliga åtta medarbetare och därför varit involverad i ett stort antal processer. Arbetsuppgifterna har varit många och väldigt varierande. Allt arbete på UD innefattar ett stort antal möten, dels internt mellan medarbetare på UD men också möten där externa personer och organisationer är representerade. En vanlig uppgift i anslutning till sådana möten är att skriva rapporter som sedan skickas till de personer som berörs av den eller de frågor som avhandlats. I vissa fall 3 Utrikesdepartementet, Funktionella enheter, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2868, hämtad den 24 april 2012 4 Utrikesdepartementet, Enheten för säkerhetspolitik, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2868/a/16247, hämtad den 24 april 2012 2

sker en muntlig rapportering i anslutning till exempelvis ett gruppmöte. En gång i månaden äger möten rum i Bryssel där EU:s medlemsstater diskuterar frågor som rör EU:s hållning i olika FN-relaterade frågor och där Globala gruppen ansvarar för att skicka en svensk representant. Mötena sker inom ramen för EU:s rådsarbetsgrupp för FN-frågor (CONUN). Inför dessa möten har jag haft ansvar för att dels cirkulera dokument från EU:s utrikestjänst (European External Action Service) internt på UD för att berörda enheter och medarbetare ska kunna inkomma med synpunkter samt förslag på svenskt ställningstagande i de olika frågorna. Därefter sammanställs underlaget till den som deltar på mötena. I anslutning till dessa möten har jag också sammanställt Sveriges kommentarer och tillägg på dokument som ska antas gemensamt av EU:s medlemsstater. Ett område som många medarbetare på enheten är involverade i är hanteringen av bidragsansökningar från organisationer som på olika sätt arbetar med säkerhetspolitik och söker finansiellt stöd för sin verksamhet. Jag har under min praktik haft ansvar för flertalet sådana bidragsärenden. Arbetet har bestått i att göra skriftliga bedömningar med utgångspunkt i organisationens verksamhets- och/eller projektbeskrivning. Syftet är att bedöma huruvida verksamheten faller inom ramen för regeringens prioriteringar på det utrikes- och säkerhetspolitiska området samt analysera eventuella risker med ett finansiellt bidrag till organisationen i fråga. Efter det att en första bedömning har gjorts påbörjas en omfattande beredning där enhetsledningen ska informeras och godkänna det tänkta bidraget. Detta sker vid en föredragning där ansvarig handläggare muntligen motiverar varför Sverige bör stödja en viss verksamhet. Efter godkännande sker en motsvarande föredragning för den politiska ledningen som ger slutgiltigt godkännande. Någonstans i denna process skriver man ett Regeringskanslibeslut som sedan antas och i vissa fall publiceras externt. När hela processen är klar betalas pengarna ut via Sida eller Kammarkollegiet beroende på vilket utgiftsområde pengarna tas ifrån. En omfattande process har varit arbetet med budgetpropositionen för år 2013. Enhetens arbete går ut på att lägga en grund för Sveriges framtida säkerhetspolitik. I anslutning till detta arbete har jag haft i uppgift att författa ett dokument som dels redogör för svenska militära och civila bidrag till pågående FN-insatser och dels en mer framåtblickande analys av inom vilka FNinsatser och i vilka regioner Sverige kan och bör bidra på sikt. 3

Mina erfarenheter och lärdomar Något som jag slagits av under min praktik är att i stort sett allt arbete, oavsett om man är praktikant eller erfaren handläggare, går ut på textbearbetning av olika slag. Vare sig det handlar om en rapport från ett möte eller talepunkter till utrikesministern som denne ska förmedla till en motpart går arbetet i grunden ut på samma sak; att formulera sig i text. Många gånger kan det självklart även handla om muntlig framställning i olika sammanhang. Muntliga redogörelser sker dock nästan alltid med ett skriftligt underlag såtillvida det inte rör sig om ett informellt samtal. En ytterligare erfarenhet jag tar med mig från min praktik är den rigorösa beredningsprocess som ligger bakom alla former av underlag och beslut som produceras på UD. Jag har under min praktik aldrig varit med om att en text skickas ut eller på annat sätt sprids innan åtminstone en handfull personer fått ta del av texten och kommit med synpunkter och ändringsförslag. Denna process tillämpas helt oavsett vem som ligger bakom arbetet. Beredningen får till följd att arbetet många gånger kan uppfattas som trögt och byråkratiskt. Om jag exempelvis får en uppgift som brådskar och jag gör allt för att hinna klart inom den angivna tidsramen är jag alltid i behov av flera personers åsikter innan jag kan beteckna arbetet som färdigt. Om de rätta personerna inte är på plats får det helt enkelt till följd att arbetet inte kan slutföras. Trots att en viss frustration kan uppstå till följd av denna beredning uppfattar jag det hela som en form av kvalitetssäkring. Genom beredningsprocessen minimeras risken att påståenden och formuleringar står i kontrast till den fastställda politiska inriktningen vilket både tjänstemannakåren och den politiska ledningen vinner på i slutändan. Utöver ovanstående har jag lärt mig mycket rent sakpolitiskt. Genom att på nära håll följa ett antal säkerhetspolitiska frågor har jag fått en betydligt större kunskap om hur svensk säkerhetspolitik bedrivs och utformas i praktiken. Det senaste exemplet på detta är Sveriges ställningstagande i frågan om Syrien. Genom att få delta i möten mellan UD, Försvarsmakten, Sida och Sveriges FN-representation i New York har jag fått en inblick i det arbete som ligger bakom ett lands beslut om att delta med militärobservatörer i en FN-insats. Då jag uppfattar UD som en väldigt traditionstyngd arbetsplats har jag också lärt mig att anpassa mig till en rådande kultur som tillämpar sina egna speciella regler och arbetssätt. Vid sidan av det jag lärt mig rent sakligt ser jag denna sociala och kulturella anpassning som minst lika lärorik och viktig. 4

Praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv En miljöanalys UD-SP disponerar cirka 2 miljarder kronor per år som fördelas ut som bidrag till organisationer som på olika sätt arbetar med fred och säkerhet. Det kan t.ex. handla om bidrag till Svenska FN-förbundets utbildningsverksamhet eller ett utökat stöd till FN:s politiska avdelning (United Nations Department of Political Affairs) med anledning av den negativa händelseutvecklingen i Syrien. Bidragen syftar till att omsätta regeringens utrikes- och säkerhetspolitik i praktiken. Med anledning av den reformering 5 av det svenska biståndet som just nu äger rum på initiativ av den nuvarande regeringen är bidragshanteringen på UD-SP en verksamhet under förändring. Syfte Syftet med denna del av praktikrapporten är att med hjälp av Peter Gorpes Miljöanalys 6 identifiera hur de politikförändringar som skett på initiativ av den nuvarande Regeringen påverkat UD-SP:s bidragshantering. Gorpe menar att en organisation bör ha sådana arbetsformer att den har god förmåga att fånga upp förändringar i omvärlden och hantera dessa 7. I detta fall handlar det om att UD-SP måste försöka anpassa sig till de nya kraven och förväntningarna eller söka parera dessa i det fall förändringarna inte är önskvärda. Utöver Regeringens nuvarande biståndspolitiska inriktning består det material som ligger till grund för analysen av personliga observationer, samtal och mailväxlingar samt i viss mån interna dokument (vägledningar, mallar etc.). Frågeställning Hur har förändringarna i den nuvarande Regeringens biståndspolitik påverkat UD-SP:s bidragshantering? Politikförändringar Reformeringen av det svenska biståndet (se fotnot 5) som lanserades år 2009 tar fasta på behovet av ökad öppenhet. Ökad öppenhet innebär i detta fall en ökad transparens i biståndshanteringen i syfte att öka kunskapen om, kräva ansvar av och granska det svenska biståndet. De politiska kraven på ökad transparens får ofrånkomligen konsekvenser för de 5 Regeringskansliet, Öppna biståndet ett arbete för framtidens bistånd, publicerad den 12 november 2009, http://www.regeringen.se/sb/d/12364/a/135341, hämtad den 2012-03-30 6 Gorpe, Peter (1980) Ny organisation? Metoder och arbetsformer vid organisationsutredningar, Stockholm: Liber Förlag/Allmänna Förlaget 7 Gorpe, Peter (1980) Ny organisation? Metoder och arbetsformer vid organisationsutredningar, Stockholm: Liber Förlag/Allmänna Förlaget, s.137 5

departement och enheter som sysslar med bidragshantering, däribland UD-SP. Förutom regeringen har UD-SP ett stort antal intressenter som indirekt berörs av politikförändringarna genom UD-SP:s förändrade rutiner. Sådana intressenter är alla organisationer som i sin verksamhet är beroende av finansiellt stöd från UD-SP. Intressenter är i detta sammanhang också Sida och Kammarkollegiet som är involverade i vissa delar av bidragshanteringen. Vi sidan av ökad transparens fokuserar reformeringen också på ett ökat ansvarsutkrävande. Detta får bland annat till följd att de handläggare som hanterar bidragsärendena alltid måste ställa sig frågan om de utbetalda medlen används på ett önskvärt sätt. Den nuvarande regeringen vill komma ifrån en slentrianmässig hantering där de organisationer som tidigare fått medel utbetalda fortsätter att beviljas finansiellt stöd utan att en grundlig prövning av verksamheten görs. UD-SP:s bidragshantering Alla rutiner på UD-SP som rör bidragshantering har utformats med utgångspunkt i Regeringens biståndspolitik enligt ovan. De bidrag som UD-SP hanterar faller inom ramen för utgiftsområde 5: Internationell samverkan och utgiftsområde 7: Internationellt bistånd i regeringens budget. De bidrag som faller inom utgiftsområde 5 utgör alltså inte bistånd i traditionell bemärkelse men berörs ändock av Regeringens biståndspolitik. Min bedömning är att de nya riktlinjerna inneburit en betydande förändring i arbetsbelastning och arbetsordning för dem som hanterar bidragen samt många gånger även en osäkerhet om vad som egentligen krävs och förväntas av övriga inblandade. Övriga inblandade är i detta sammanhang anställda vid organisationerna som söker bidrag samt personal hos Sida eller Kammarkollegiet beroende på vilket utgiftsområde bidraget belastar. Ett intressant faktum är att den politiska ledningen, i detta fall UD:s kabinettsekreterare samt utrikesministern, kräver föredragningar av de bidrag som faller inom ramen för utgiftsområde 5. Traditionellt tas de slutgiltiga besluten vad gäller dessa bidragsärenden av enhetschefen. Benämningen på besluten som ärendena utmynnar i, Regeringskanslibeslut, indikerar också att det är beslut som ska fattas på tjänstemannanivå. Detta extra steg i beredningen får till följd att en tillsynes grundlig bedömning internt på enheten delvis kan omkullkastas vid dessa föredragningar. För mig som tillfällig bidragshandläggare blir denna process många gånger svår att överblicka om jag inte närvarar vid föredragningarna. Även erfarna handläggare har ställt sig mycket frågande till denna hantering. Ett argument bakom föredragningarna skulle 6

kunna vara är att de helt enkelt fungerar som ett extra kontrollmoment i linje med regeringens biståndspolitik där ju transparens och granskning är viktigt. Om man utgår från att kabinettsekretaren och utrikesministern har tillräckligt god kännedom om verksamheterna som bedrivs av de organisationer som söker bidrag kan det finnas en poäng att ta deras bedömningar i beaktande. Ett stort problem alldeles oavsett blir att handläggningen haltar då både handläggare, enhetschefen och organisationerna måste invänta ett slutgiltigt godkännande, ett godkännande som formellt inte skulle behövas. Trots en mängd nya rutiner och blanketter i syfte att strama upp bidragshanteringen upplever många medarbetare och intressenter brister. På UD rör det sig bland annat om oklarheter kring vem som är ansvarig, något som förstärks då praktikanter många gånger blir ansvariga för ett antal ärenden för att efter en termin lämna arbetsplatsen utan att ärendena hinner avslutas. Jag har som exempel fått erfara att personal på vissa av de organisationer som söker finansiellt stöd hos Regeringskansliet fortsätter mailväxlingar med före detta praktikanter i vissa ärenden, som alltså inte jobbar kvar och vars mailadresser inte är i bruk. Ärendena blir svåra att följa och hanteringen tillsynes allt annat än transparent. Hos organisationerna finns många gånger en osäkerhet över vad som krävs avseende ansökan och återrapportering, delvis på grund av att nya riktlinjer och krav inte förmedlats på ett önskvärt sätt. Hos Sida och Kammarkollegiet har jag också uppfattat ett visst ifrågasättande av att de endast inkluderas i den del av ärendena som rör granskning av organisationernas slutrapporter. Detta kan få till följd att de saknar en helhetsbild av ärendet varpå granskningen riskerar att få bristande kvalitet. Vid samtal med en handläggare på Sida framförde denne att även Sidas ledning ifrågasatte UD:s rutiner och Sidas roll i dessa ärenden. Konsekvensen blev att handläggaren inte genomförde den granskning hon hade i uppgift att göra. Utöver ovanstående är min uppfattning att bidragshanteringen i allmänhet inte har så hög status som arbetsuppgift betecknad. Jag har under min tid hört kommentarer såsom: Vi är många som ställer oss frågande till att vi ska hantera dessa bidragsärenden på UD-SP överhuvudtaget, eller: Jag har länge påtalat de många bristerna i den här hanteringen. Vi skulle behöva en heltidsanställd på gruppen som bara sysslar med bidragsärenden. Min bild är att många handläggare ser bidragshantering som ett nödvändigt ont snarare än en givande arbetsuppgift. För många ligger ofta ärendena långt ner på listan över prioriterade uppgifter. Denna situation riskerar att få till följd att inget samlat grepp tas för att komma tillrätta med de problem som bevisligen finns. 7

Sammantaget framträder en bild av en delvis misslyckad implementering av Regeringens biståndspolitik. Mot bakgrund i ovanstående och med utgångspunkt i Peter Gorpes resonemang har UD-SP inte lyckats fånga upp de politikförändringar som skett på ett önskvärt sätt, vare sig inom organisationen eller i kontakten med de aktörer som söker finansiellt stöd. Min insyn som praktikant är emellertid begränsad. Troligtvis pågår diskussioner och påverkansarbete inom och utanför UD som kan leda till att de problem jag identifierat är av övergående natur. Slutsatsen blir hur som helst att arbetssättet på UD-SP avseende bidragshanteringen bör förändras för att hanteringen bättre ska kunna avspegla intressen, krav och förväntningar inom ramen för Regeringens biståndspolitik. Källor Gorpe, Peter (1980) Ny organisation? Metoder och arbetsformer vid organisationsutredningar, Stockholm: Liber Förlag/Allmänna Förlaget Regeringskansliet, Öppna biståndet ett arbete för framtidens bistånd, publicerad den 12 november 2009, http://www.regeringen.se/sb/d/12364/a/135341, hämtad den 30 mars 2012 Utrikesdepartementet, Det här är Utrikesdepartementet, publicerad den 29 augusti 2007, http://regeringen.se/sb/d/2721, hämtad den 24 april 2012 Utrikesdepartementet, Geografiska enheter, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2867, hämtad den 24 april 2012 Utrikesdepartementet, Funktionella enheter, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2868, hämtad den 24 april 2012 Utrikesdepartementet, Enheten för säkerhetspolitik, publicerad den 16 april 2004, http://regeringen.se/sb/d/2868/a/16247, hämtad den 24 april 2012 8