Styrning av förskoleverksamheten

Revisionsrapport Styrning av förskoleverksamheten Smedjebackens kommun november 2009 Marie Lindblad

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning...1 2 Bakgrund...2 2.1 Uppdrag och revisionsfråga...2 2.2 Avgränsning och metod...3 2.3 Revisionsgranskning kontra skolinspektion...3 3 Resultat...3 3.1 Förskolans organisation...3 3.2 Styrning och uppföljning av verksamheten inom förskolan...4 3.3 Styrning av resurser till förskolor...6 4 Vår analys och bedömning...8 4.1 Styrning och uppföljning av verksamheten inom förskolan...8 4.2 Styrning av resurser till förskolor...8

1 Sammanfattning och revisionell bedömning De förtroendevalda revisorerna i Smedjebacken har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska styrningen av förskoleverksamheten. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är Barn- och utbildningsnämndens styrning av förskolans verksamhet ändamålsenlig? Granskningen visar att målbenämningarna varierar mellan skolplanen och verksamhetsbeskrivning 2009. De årliga uppnåendemål (som enligt skolplanen ska finnas) finns inte i verksamhetsbeskrivning 2009. Den mångfald av målbegrepp som används gör att den kommunala målkedjan blir otydlig. I verksamhetsbeskrivning 2009 finns politiska mål vad gäller personalbemanning och att barn ska erbjudas plats inom fyra månader från ansökan. Målet om personalbemanning är dock otydligt och i organisationen uppges att det finns ett mål om barngruppernas storlek som vi dock inte har kunnat se tydligt dokumenterat. Det saknas dessutom en tydlig inbördes politisk prioritering av målen. Detta bedömer vi är en brist som försvårar förvaltningens arbete med att uppfylla målen. Vi bedömer att förskolorna genomgående bedriver ett gott kvalitetsarbete utifrån de förutsättningar de ges. Vi bedömer att det är en brist att nämnden inte använder en befolkningsprognos som inkluderar inflyttning när man planerar för kommande behov av förskoleplatser. Barngruppernas storlek bedöms i huvudsak styras av regeln om maximalt 16 respektive 20 barn i grupperna istället för att styras av barngruppernas sammansättning, lokalernas beskaffenhet, barnens närvarotider och personalens kompetens. Att fördela ekonomiska resurser till förskolorna utifrån föregående års tilldelning och barngruppsstorlekarna ovan bedöms inte vara i samklang med intentionerna i lagstiftningen om barnomsorgspeng och således inte heller ändamålsenligt. Det är viktigt att resursfördelningssystemet ger incitament för ett beteende i organisationen som är politiskt önskvärt. I dag finns inga ekonomiska incitament för en förskola att ta emot ett ytterligare barn i en full barngrupp. Med det nuvarande styrsystemet bedömer vi att kommunen riskerar att inte uppfylla skollagens och dess förarbetens krav på att barn ska få en plats inom fyra månader från ansökan. Vår samlade bedömning är att barn- och utbildningsnämnden styrning av verksamheten inte är ändamålsenlig då de politiska målen för verksamheten är otydliga, inbördes oprioriterade samt 1

består av olika målbegrepp som inte kopplas till varandra samtidigt som den ekonomiska styrningen inte är ändamålsenlig. Rekommendationer: Nämnden behöver tydliggöra de politiska målen för förskolan och målens inbördes prioritering. Nämnden behöver, med tydligare politiska mål som grund, utveckla resursfördelningen så att resursfördelningen stödjer måluppfyllelsen. Nämnden behöver säkerställa att en befolkningsprognos som inkluderar även inflyttning används när man planerar för kommande behov av förskoleplatser. 2 Bakgrund Förskolan är en stor verksamhet i kommunen. De allra flesta barn i åldern 1-5 år får del av förskolans verksamhet. Enligt skollagen och dess förarbeten ska barn som har behov av plats få tillgång till plats i förskolan inom fyra månader. Detta ställer krav på en väl fungerande organisation med förmåga att planera och tillgodose ett förändrat behov av förskoleplatser samtidigt som verksamheten ska bedrivas med god ekonomisk hushållning. Verksamheten ska också svara upp mot de nationella och kommunala målsättningar som finns. Det är Barn- och utbildningsnämnden som har ansvar för kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling inom förskolan. Detta förutsätter att förskolans resurser används effektivt och ändamålsenligt samt att målen kontinuerligt följs upp och utvärderas. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga De förtroendevalda revisorerna i Smedjebacken har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska styrningen av förskoleverksamheten. Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är Barn- och utbildningsnämndens styrning av förskolans verksamhet ändamålsenlig? För att besvara revisionsfrågan har granskningen haft följande kontrollmål: Finns ett ändamålsenligt system för styrning och uppföljning av verksamheten inom förskolan? Finns system för att säkra en ändamålsenlig styrning av resurser till förskolor? 2

2.2 Avgränsning och metod Granskningen är avgränsad till verksamheten förskola. Granskningen har genomförts genom studier av skolplan, verksamhetsplan, kommunens kvalitetsredovisning, uppföljningar och resursfördelningssystem samt genom gruppintervjuer med förvaltningschef, förvaltningsekonom, barnomsorgshandläggare samt rektorer för förskolan. 2.3 Revisionsgranskning kontra skolinspektion Under samma tidsperiod som revisionsgranskningen gjordes pågick Skolinspektionens tillsyn av förskole- och skolverksamheten i kommunen. Skolinspektionens tillsyn av förskoleverksamheten riktas mot tre huvudområden, Utveckling och lärande, Normer och värden samt Ledning och kvalitetsarbete. Tillsynen utgår från de statliga kraven på verksamheten och bedömningarna av hur väl verksamheten uppfyller statens krav görs utifrån skollagen, läroplanen samt övriga, för verksamheten gällande, författningar. Revisionsgranskningen fokuserar på den kommunala styrningen av verksamheten. Om det finns ändamålsenligt system för styrning och uppföljning av verksamheten samt om det finns system för att säkra en ändamålsenlig styrning av resurser till förskolan. 3 Resultat 3.1 Förskolans organisation Det finns tio förskolor i Smedjebackens kommun. Förskolorna leds av rektorer som även ansvarar för grundskola, skolbarnsomsorg och familjedaghem. Förskolorna är indelade i tre utbildningsområden, Södra, Norra och Centrala. Det finns ingen överordnad chef i respektive utbildningsområde. Hur nära rektorerna samarbetar i utbildningsområdena varierar. I södra området styr och leder de båda rektorerna tillsammans förskolorna. Förvaltningen leds av en förvaltningschef och barnomsorgsfrågor hanteras på förvaltningen av en barnomsorgshandläggare. Förskolornas storlek varierar från en-avdelningsförskolor till förskolor med fem avdelningar. Samtliga en-avdelningsförskolor finns i det norra utbildningsområdet. Barnomsorg på obekväm arbetstid tillhandahålls av en av förskolorna i det norra utbildningsområdet. 3

3.2 Styrning och uppföljning av verksamheten inom förskolan Plan för förskola, förskoleklass, skola och fritidshem 2005-2009, fastställd av kommunfullmäktige 2005-10-19, tydliggör den kommunala viljeinriktningen och de långsiktiga strävansmålen för verksamheterna. Av dokumentet framgår att skolplanen tillsammans med verksamhetsplanen och kvalitetsredovisningen utgör viktiga dokument i verksamhets- och budgetplaneringen. I skolplanen tydliggörs kommunens strävansmål och uppnåendemål för ett antal olika målområden. Strävansmålen ska, enligt planen, årligen kompletteras med uppnåendemål och uppföljning. De uppnåendemål som finns i skolplanen är tidsatta. I Barn- och utbildningsnämndens Verksamhetsbeskrivning 2009 redovisas inriktningsmål för perioden 2009-2013 och effektmål för 2009 respektive perioden 2010-2013. Effektmål för förskolan 2009 är följande: Barnomsorg/förskoleplats erbjuds inom 4 månader från ansökan Barn med särskilda behov har de resurser som krävs för att de ska kunna följa undervisningen Fortsatt satsning på tal- och språkutveckling Alla förskolor har tillgång till specialpedagog Personalsammansättning i åldersgrupp 1-3 år ska vara 1 förskollärare och 3 barnskötare i åldersgrupp 3-5 år ska vara 2 förskollärare och 1 barnskötare i åldersgrupp 1-5 år ska vara 2 förskollärare och 1 barnskötare Av effektmålet om personalbemanning framgår inte om det som avses är årsarbetare eller personer. Vid intervjuerna framkommer att det inte finns någon entydig tolkning av detta. I intervjun med förvaltningsledningen framkommer att nämnden behandlar frågor som rör start av nya förskolor, stängning av befintliga förskolor, barnomsorgskön, gruppstorlekar och personaltätheten. Personalbemanningen per förskoleavdelning tar inte hänsyn till om förskolan har många eller bara en avdelning. På förvaltningsnivå finns en förskolegrupp som består av barnomsorgshandläggaren, två rektorer samt en representant från varje förskola. Denna grupp arbetar med utvecklingsfrågor, fortbildningsbehov samt andra uppdrag de får från förvaltningschefen. Vid intervjuerna framkommer att det finns direktiv om hur stora barngrupperna ska vara. För grupper med 1-3-åringar ska antalet barn vara maximalt 16 medan det i barngrupper med 3-5- 4

åringar respektive 1-5-åringar ska vara maximalt 20 barn. Något tydligt politisk beslut om detta har dock inte framkommit i granskningen. Förvaltningsledningen framför i intervjun att det funnits en ambition i att sänka antalet barn i barngrupperna i förskolan men att detta nu får stå tillbaka p g a det ekonomiska läget. I protokollet från Barn- och utbildningsnämndens beslut om avveckling av förskolan Bullerdalen, 2008-11-26, går att läsa följande: Förvaltningen föreslår att förskolan Bullerdalen avvecklas vid årsskiftet, utan att nya ersättningslokaler på Stegelbacken tas i bruk. Det innebär att sex årsarbetare berörs och att tjugofyra barn behöver placeras på övriga fyra förskolor inom centrala Smedjebacken och Mogårdshammar. Detta innebär att storleken på barngrupperna kommer att öka. Barngrupperna kommer att bli mellan 16-20 barn beroende på ålder Vid intervjuerna framkommer att den sistnämnda texten tolkats på olika sätt. Från att de berörda förskolorna skulle få större barngrupper till att samtliga förskoleavdelningar skulle få större barngrupper. Det är rektorerna som avgör hur verksamheten på de olika förskolorna ska organiseras vad gäller barngruppernas ålderssammansättning. Vid intervjuerna framkommer att nämndens olika politiska mål vad gäller tillgång till plats i förskolan, barngruppernas storlek och avdelningarnas personalbemanning inte har någon tydlig inbördes prioritering. Denna fråga uppges inte heller diskuteras i nämnden. Antalet barn i barngrupperna överstiger nästan aldrig 16 respektive 20 barn. När det totala antalet platser i de befintliga förskolorna understiger behovet av förskoleplatser får förvaltningen ett problem att hantera. Vid intervjutillfället befarades att 8-10 barn inte kommer att få plats inom fyra månader från ansökan. Förvaltningen har då ett behov av att få fram ytterligare förskoleplatser men har inga ekonomiska resurser för att finansiera dessa då alla resurser redan är fördelade på de förskolor som finns. Planeringen inför framtiden vad gäller antalet barn i verksamheten baseras på prognoser över antalet födda barn i kommunen. Några befolkningsprognoser som även inkluderar inflyttning används inte. Varje förskola skriver en kvalitetsredovisning där man redovisar hur arbetet bedrivs, dess måluppfyllelse och förbättringsarbete. Av intervjuerna framkommer att kvalitetsarbetet generellt bedrivs på en bra nivå på de olika förskolorna. Det förekommer dock variationer 5

mellan förskolorna. Allt ifrån att en tydlig systematik för kvalitetsarbetet saknas till att varje arbetslag på förskolan skriver en egen del till kvalitetsredovisningen och att individuella mål utformas utifrån kvalitetsredovisningen. Förskolorna använder BRUK 1 i varierande omfattning för självvärdering. Någon tydlig uppföljning av verksamhetens kvalitet i förhållande till de resurser man satsar görs inte. I flertalet intervjuer redovisas att nämnden har ett mycket uttalat ekonomifokus och inte samma fokusering på själva verksamheten. Politikerna i nämndens arbetsutskott besöker dock respektive utbildningsområde en gång per termin för att få en insyn i verksamhetens utveckling och utmaningar. Vid intervjuerna ges en enhetlig bild av att rektorerna håller sina budgetar bra för förskolans verksamhet. Det finns en bra budgetdisciplin och man tar ett kollektiv ansvar för helheten. Rektorerna gör uppföljningar över personalkostnaderna till nämnden varje månad. Övriga kostnader redovisas månadsvis till nämnden av förvaltningsekonomen. 3.3 Styrning av resurser till förskolor Nämnden får en budgetram från kommunfullmäktige. Medlen fördelas inte utifrån ett system där fler eller färre barn/elever i verksamheten med automatik påverkar ramen från kommunfullmäktige. Det förs dock kommungemensamma diskussioner om olika verksamheters behov och utmaningar innan budgeten fastställs av kommunfullmäktige. Nämnden fördelar i sin tur resurser till förskolan genom flera parametrar: Lokaler Driftmedel till förbrukningsmateriel Personalbudget till utbildningsområdet Tidigare fördelades resurser utifrån volymtimmar, så sker inte idag. Idag utgår budgetarbetet från den budget man har innevarande år. I personalbudgeten är medel till barn i behov av särskilt stöd inkluderat. Det har dock förts diskussioner om att ha det som en separat pott. Vid intervjuerna framkommer att det är möjligt att få extra resurser om man får barn till förskolan som har omfattande behov av särskilt stöd. 1 BRUK är ett verktyg, framtaget av Skolverket, för självskattning av kvaliteten i samtliga läroplansstyrda verksamhetsformer. Självskattningen görs med hjälp av indikatorer som är framtagna med utgångspunkt i nationella styrdokument. 6

Detta kräver dock att man arbetar för detta och motiverar behoven ordentligt. Det finns dock inga centrala medel för detta utan det sker en omfördelning av de befintliga medlen. Barngruppernas utformning påverkar inte resursfördelningen till avdelningarna, det är 16 respektive 20 barn som gäller för resursfördelning. Vid en av intervjuerna framförs synpunkten att man vid speciella behov måste kunna dra ner på antalet barn i barngrupperna. Ett exempel på detta redovisas också vid en annan intervju. En av förskolorna tillhandahåller omsorg på obekväm arbetstid. Till detta finns särskilda medel avsatta i budgeten för förskolan. När de medel som nämnden fått till sitt förfogande inte motsvarar den befintliga verksamheten så fördelas de befintliga resurserna för personal till utbildningsområdena och det är sedan utbildningsområdena som får komma fram till vad som ska tas bort. Utbildningsområden presenterar i samband med detta konsekvensanalyser av de förändringar som görs till förvaltningschefen. Förvaltningschefen informerar i sin tur nämnden om de redovisade konsekvenserna. Det finns ingen gemensam mall för vilka aspekter som ska belysas i konsekvensanalyserna. Konsekvensanalyserna följs därefter upp av förvaltningschefen då förändringarna har verkställts för att fånga vilka konsekvenser det de facto blev i verksamheten. Vid intervjuerna framkommer att det kan vara så att förskolor, som lyckats få till en personell förstärkning av verksamheten, får behålla denna även om behovet som var grunden till förstärkningen senare inte kvarstår. Rektorerna ska anställa förskollärare på förskollärartjänster enligt planen, men måste ibland erbjuda oplacerade barnskötare arbete på förskollärartjänster. Detta får till följd att målet om personalens sammansättning inte följs. I en av intervjuerna framförs att lokalerna inte alltid är anpassade för 20 barn. I två av de tre utbildningsområden finns en specialpedagog som arbetar mot förskolan. Specialpedagogerna arbetar konsultativt mot personalen och har ett sammankopplande ansvar när det gäller barn i behov av särskilt stöd. Medel till kompetensutveckling för personalen finns både ute på utbildningsområdena och centralt på förvaltningen. Kompetensutveckling anordnas både centralt och lokalt. För ett par år sedan gjordes en kompetenskartläggning. Kompetensutvecklingen har bestått av TRAS 2, samtalsmetodik, matematik, språkutveckling, lekens betydelse med mera. I ett av 2 Tidig Registrering Av Språkutveckling 7

utbildningsområden har man haft en utvecklingsgrupp med en deltagare från respektive avdelning som diskuterat nya riktlinjer för utvecklingssamtal, portfolio, dokumentation mm. Denna grupp gjorde att frågorna aktualiserades på alla avdelningar och att det blev ett driv i frågorna. Gruppen är inte aktiv nu. Med nuvarande ekonomiska situation och den arbetsbelastning detta medfört bedömer rektorerna att det inte är möjligt att dra igång arbetet i gruppen igen. På förskolor med bara en avdelning läggs planeringstiden på kvällstid eftersom man annars inte klarar av att hålla förskolans verksamhet igång. 4 Vår analys och bedömning 4.1 Styrning och uppföljning av verksamheten inom förskolan Målbenämningarna varierar mellan skolplanen och verksamhetsbeskrivning 2009. De årliga uppnåendemål (som enligt skolplanen ska finnas) finns inte i verksamhetsbeskrivning 2009. Den mångfald av målbegrepp som används gör att den kommunala målkedjan blir otydlig. Den politiska styrningen vad gäller kompetensen i arbetslaget och barngruppernas storlek är otydlig då det inte går att tydligt utläsa den politiska viljan i de politiska besluten. Det saknas en tydlig inbördes politisk prioritering av målen om att barn ska få en plats inom fyra månader, barngruppernas storlek och personalens kompetens Detta bedömer vi är en brist som försvårar förvaltningens arbete med att uppfylla målen. Vi bedömer att förskolorna genomgående bedriver ett gott kvalitetsarbete utifrån de förutsättningar de ges. Vi bedömer att nämnden behöver använda en befolkningsprognos som inkluderar även inflyttning för att kunna göra mer träffsäkra prognoser över antalet barn som har behov av plats i förskolan. 4.2 Styrning av resurser till förskolor Barngruppernas storlek bedöms i huvudsak styras av regeln om maximalt 16 respektive 20 barn i grupperna istället för att styras av barngruppernas sammansättning, lokalernas beskaffenhet, barnens närvarotider och personalens kompetens. Att fördela ekonomiska resurser till förskolorna utifrån föregående års tilldelning och barngruppsstorlekarna ovan 8

bedöms inte vara i samklang med intentionerna i lagstiftningen om barnomsorgspeng och således inte heller ändamålsenligt. Det är viktigt att resursfördelningssystemet ger incitament för ett beteende i organisationen som är politiskt önskvärt. När nämnden tydliggjort målen för verksamheten och hur de inbördes är prioriterade behöver resursfördelningen stödja detta. I dag finns inga ekonomiska incitament för en förskola att ta emot ett ytterligare barn i en full barngrupp. Med det nuvarande styrsystemet riskerar kommunen således att inte uppfylla skollagens och dess förarbetens krav på att barn ska få en plats inom fyra månader från ansökan. 9