Myndighet 2014-01-27 Naturvårdsverket Diarienummer NV-04875-13 Översyn av föreskrifter för Haparanda skärgårds nationalpark - konsekvensanalys A Allmänt 1. Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Inom landets nationalparker hanteras kommersiell verksamhet olika. Inom 17 av nationalparkerna finns idag förbud mot eller tillståndsplikt för kommersiell verksamhet. Övriga nationalparker kan ha föreskrifter som indirekt, i varierande grad, begränsar kommersiell verksamhet. Regeringen vill främja besöksnäringen, bland annat naturturism, samt regional utveckling. Av friluftspropositionen (prop. 2009/10:238) framgår bland annat att naturturism har stor betydelse för hälsa, rekreation och regional utveckling. Naturvårdsverket har därför fått i uppdrag att se över förbuden mot kommersiell verksamhet i våra nationalparker. Syftet med översynen är att de föreskrifter som uttryckligen förbjuder kommersiell verksamhet ska ändras så att sådan verksamhet istället möjliggörs. Effekten av detta förutses vara att besöksnäringen stärks, bland annat naturturismen. Samtidigt har en utgångspunkt i översynen varit att värna syftet med inrättandet av respektive nationalpark och de värden som ska skyddas. Även andra föreskrifter än de som förbjuder kommersiell verksamhet har ingått i översynen. Syftet med regeringsuppdraget Grunden till detta regeringsuppdrag finns att hämta i prop. 2009/10:238 Framtidens friluftsliv. Regeringen betonar i propositionen att Sveriges natur utgör en stor tillgång för såväl inhemska som utländska besökare. Friluftsliv och natur-, kultur- och landsbygdsturism har stor och ökande betydelse för ett livskraftigt näringsliv i hela landet, landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Skyddade områden såsom nationalparker, naturreservat och kulturreservat är en tillgång för friluftslivet och bör göras tillgängliga för besökare där så är lämpligt. Vid sidan av skötsel för att bevara natur- och kulturvärden är skötsel och förvaltning inriktad på rekreation och tillgänglighet av stor vikt. Även andra underlag beskriver regeringens politik om regional utveckling respektive friluftsliv, t.ex. finns i regeringens skrivelse 2001/02:173 En samlad naturvårdspolitik grundtankarna kring den nya politiken för naturvården samlade. I propositionen 2008/09:124 Hållbart skydd av naturområden skriver regeringen om nationalparksarbetet att det är angeläget att Naturvårdsverket i det fortsatta arbetet fäster stor vikt vid såväl områdenas nationella betydelse från bevarandesynpunkt som deras möjligheter att som besöksmål ge nytta åt lokalsamhället. Enligt den nationella strategin för svensk besöksnäring 2010 2020 är Sverige ett av Europas mest attraktiva resmål. Det framgår vidare av strategin att Sverige är känt som ett modernt, 1 (9)
spännande, naturnära och hållbart besöksmål med en svårslagen kombination av storstad och naturupplevelser. Besöksnäringen bedöms vara en av Sveriges mest värdefulla näringar för ekonomin, sysselsättningen och regional livskraft. Naturturism och friluftsliv som bedrivs på ett hållbart sätt bidrar till social och ekonomisk hållbar utveckling. Vistelse i naturen väcker intresse och kan bidra till ökad förståelse för biologisk mångfald, naturvärden och bevarandefrågor. Förutsättningarna i Haparanda skärgårds nationalpark Haparanda skärgårds nationalpark ligger i Norrbottens län och är ca 6 000 hektar stor. Nationalparken bildades 1995 i syfte att bevara ett unikt skärgårdslandskap i väsentligen orört skick. Haparanda skärgårds nationalpark består av ett marint område och en samling unga moränöar i Bottenviken. Öarna är ett resultat av landhöjnings-, svallnings- och omlagringsprocesser som fortfarande pågår. Bottenviken är ett unikt havsområde av sötvattenkaraktär med många brack- och sötvattenarter och endast ett fåtal marina växt- och djurarter. De grunda vikarna är viktiga lekområden för t.ex. sik. Utpekade naturtyper enligt artoch habitatdirektivet är till exempel sublittorala sandbankar, ler- och sandbottnar som blottas vid lågvatten, skogar på landhöjningskust och havsstrandängar av Östersjötyp. Här lever sälar och nationalparken besöks av ett flertal fågelarter upptagna i fågeldirektivet. Den största ön i nationalparken är Sandskär, med en 3 km lång sandrevel som löper ut i nordlig riktning. Vegetationen innehåller arter som bottenviksmalört, strandärt, havtorn, backglim och finnskräppa. Ön är även av riksintresse för kulturmiljövården genom fiskelägen, husgrunder, båtlänningar och kapell. Nationalparken har ca 5 000 besökare årligen. Nationalparken har förbud mot kommersiell verksamhet. Idag bedrivs organiserad verksamhet i nationalparken i form av båtturtrafik med guidning till Sandskär tre dagar i veckan mellan juni och augusti, samt en tur per säsong mellan Luleå och Sandskär. Det finns även tre övernattningsstugor samt en rådsstuga för uthyrning på Sandskär. Haparanda Sandskär hyser även Sveriges nordligaste och östligaste fågelstation, där Norrbottens ornitologiska förening bedriver årlig verksamhet mellan juli och oktober sedan början av 1980-talet. För den kommersiella verksamheten söks ca 3 dispenser årligen och av dessa beviljas normalt sett alla. Man kan förvänta sig att till exempel skotersafari, turer med hundspann och havskajakturer till och inom nationalparken kan bli aktuellt. Aktörer som kan förutses vilja bedriva kommersiell verksamhet i nationalparken om förbudet tas bort är framför allt de som redan verkar i nationalparken, men även sådana företagare som inte sedan tidigare bedriver verksamhet på ön. Detta skulle öppna möjligheter för personer som inte har egen båt att med turbåt och guide uppleva naturen i Bottenvikens skärgårdslandskap. Det finns framskridna planer inom förvaltningen på ett utökat informationssamarbete med finska Perämeri National Park (Bottenvikens nationalpark), på andra sidan gränsen. Detta skulle kunna leda till en ökad mängd finska besökare. Från förvaltar- och myndighetsperspektiv innebär förändringen av föreskrifterna potentiellt ett ökat behov av underhåll och tillsyn. Fler besökare och fler organiserade turer skulle kunna påverka eller hota syftet med nationalparken och de värden som nationalparken avser att skydda genom att en ökad mängd besökare, både organiserade och oorganiserade, leder till ökat slitage och störningar på känsliga sanddyner och sandhedar med vinderosion och sanddrift som följd. En ökad mängd organiserade turer skulle även kunna leda till konflikter, när det gäller användande av de anläggningar som finns. Bevarandeplanen för nationalparken tar även upp störningar från båttrafik och vattenskotrar som en potentiell faktor för negativ påverkan på arter och miljöer som skyddas av art- och habitatdirektivet. En zonering med hårdare reglering av vissa aktiviteter och verksamheter i 2 (9)
vissa områden anses inte nödvändig i dagsläget, men kan övervägas i framtiden som ett sätt att vid behov minimera slitage och kanalisera parkens besökare. Förändringar av övriga föreskrifter Övriga föreskrifter som föreslås förändras handlar i första hand om inskränkningar i rätten för markägare och innehavare av särskild rätt att använda mark och vatten i nationalparken såsom förbud mot att anlägga stig eller väg, uppföra master och vindkraftverk, att anlägga brygga, förtöjningsboj eller fast förtöjningsplats, att utföra vattenreglering, dämma, leda bort vatten eller på annat sätt påverka hydrologin, att dika eller dikesrensa, att bedriva skogsbruk, att använda bekämpningsmedel eller växtnäringsämnen, att kalka mark eller vatten, att utfodra vilt, att anlägga campingplats, lägerplats eller annan anläggning för friluftslivet, att anlägga fiskodling men även inskränkningar för allmänheten såsom att framföra vattenskoter, på ett störande sätt använda ljud. Vidare föreslås förbudet mot ridning tas bort. Förändringen av dessa övriga föreskrifter bedöms inte påverka konkurrensförhållanden eller nyttjandet av nationalparken. Förändringarna gör istället att föreskrifterna blir tydligare, mer ändamålsenliga och mer lättförståeliga såväl för den aktuella parken som gentemot övriga nationalparker. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon ändring av föreskrifterna inte kommer till stånd Besökarantalet i Haparanda skärgårds nationalpark är ännu så länge relativt lågt, men förväntas långsamt öka. Genom ändring av föreskrifterna på så vis att förbudet mot kommersiell verksamhet ersätts med tillståndsplikt för återkommande eller större arrangemang, blir det enklare för turismaktörer. Verksamhetsutövaren vet i förväg vilka aktiviteter som kräver respektive inte kräver tillstånd och kan därför planera med hänsyn till dessa förutsättningar, vilket innebär ökade möjligheter till marknadsföring och framförhållning. Det finns därför en förhoppning om att nationalparkerna i högre grad ska kunna användas av kommersiella aktörer, främst inom besöksnäringen. Om föreskrifterna inte ändras får företag inom besöksnäringen det inte lättare att använda nationalparkerna för sin verksamhet. Detta kan i sin tur verka hindrande för arbetet med landsbygdsutveckling och regional tillväxt. Alternativa lösningar Det finns ett antal olika alternativ för att reglera kommersiell verksamhet i nationalparker. Rimligen är problemet dock inte i normalfallet att verksamheten är kommersiell. Problemet borde istället i de flesta fall kunna definieras inom ramen för organiserad verksamhet med större antal deltagare oavsett om den är kommersiell eller ideell. Om man bedömer att kommersiell verksamhet generellt kan utgöra ett hot mot syftet kan man i princip låta dagens reglering med förbud mot och krav på dispens för kommersiell verksamhet kvarstå. Om man istället anser att det är den organiserade verksamheten som utgör ett hot mot syftet med parken kan man istället införa förbud mot viss organiserad verksamhet. Då är verksamheten som huvudregel förbjuden, men länsstyrelsen kan medge dispens i det enskilda fallet, och vid medgivande ställa de villkor som behövs utifrån hur verksamheten påverkar syftet med nationalparken. Då uppnår man dock inte det grundläggande syftet med översynen, dvs. att underlätta för bl.a. naturturism i nationalparkerna. Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet inte strider mot nationalparkens syfte och i normalfallet kan tillåtas, kan man istället införa tillståndsplikt för kommersiell eller organiserad verksamhet. Länsstyrelsen kan då ställa de villkor som behövs i det enskilda fallet eller avslå en ansökan om tillstånd om verksamheten strider mot syftet. 3 (9)
Om man gör bedömningen att kommersiell eller organiserad verksamhet i nationalparken i grunden är acceptabel men vill ha kontroll på den verksamhet som bedrivs i området, kan man införa samrådsplikt för alla eller vissa kommersiella eller organiserade verksamheter. Detta ger möjligheter till dialog mellan verksamhetsutövaren och förvaltaren. Ett annat alternativ är att ha anmälningsplikt. Detta ger möjlighet för förvaltaren att få vetskap om vilka verksamheter som pågår i nationalparken, och möjlighet att ge information till verksamhetsutövaren och ge denne möjlighet att frivilligt anpassa sin verksamhet. Konsekvenser av alternativa lösningar Modellen med samråd eller anmälningsplikt för kommersiell verksamhet bedöms inte tillräcklig med hänsyn till områdets natur- och kulturvärden, samt de övriga verksamheter som bedrivs i nationalparken. För Haparanda skärgårds nationalpark bedömer vi att konsekvenserna av att inte ändra föreskrifterna skulle leda till att de entreprenörer som idag ägnar sig åt turismverksamhet fortsatt kommer bedriva den, men att företag som inte redan verkar i området även i framtiden undviker att söka dispens för verksamhet i nationalparken. Därmed förlorar dessa en möjlighet att nyttja den resurs som nationalparken skulle kunna utgöra, samtidigt som ett tillfälle att tillgängliggöra nationalparken för besökare som inte kan eller vill ge sig ut på havet utan egen båt förloras. Möjliga lösningar på problemet är att ändra förbudet mot kommersiell verksamhet i nationalparksföreskrifterna till tillståndsplikt för större eller återkommande arrangemang. Konsekvenserna av denna lösning är att vissa arrangörer som idag behöver dispens för sin verksamhet inte behöver söka tillstånd alls, medan ansökningsförfarandet blir billigare för dem som behöver tillstånd, samt bibehållen möjlighet för länsstyrelsen att föreskriva villkor. Föreslagna föreskrifter reglerar de aktiviteter som vi bedömer kan påverka nationalparkens värden negativt. De ändringar i allmänhetens utnyttjande som föreslås är att störande ljud föreslås förbjudas samt att för ridning föreslås förbudet tas bort. Modellen med samråds- eller anmälningsplikt för kommersiell verksamhet bedöms dock inte vara tillräcklig, med hänsyn till områdets känsliga natur och övriga verksamheter som bedrivs i nationalparken. Vad gäller andra verksamheter som kan påverka djurlivet och annat friluftsliv så har vi identifierat hundspann som en verksamhet som under vissa omständigheter skulle kunna orsaka negativ påverkan. Vår bedömning är dock att mindre hundspann, till exempel familjer som åker med en till fyra hundar normalt sett inte utgör ett problem. Hundspann med fler än fyra hundar föreslår vi tillståndsplikt för. Slutsats om det bästa alternativet Slutsatsen blir att det bästa alternativet för att uppnå syftet med översynen och samtidigt inte äventyra syftet med nationalparken är att ändra förbudet mot kommersiell verksamhet till en tillståndsplikt för arrangemang med fler än 35 deltagare eller arrangemang som genomförs fler än tre gånger per år, kombinerat med tillståndsplikt för hundspann med fler än fyra hundar. Arrangemang som inte uppfyller dessa kriterier bedömer vi normalt sett inte skadar värdena i nationalparken och de ska därmed inte behöva tillstånd. 3. Uppgifter om vilka som berörs av ändringen av föreskrifterna Kommunen, ideell naturvård, turismorganisationer, båtturtrafik, naturturismföretag, stugägarföreningen, näringsidkare i området, berörd sameby och övriga besökare till nationalparken. Länsstyrelsen kan komma att påverkas genom ökad myndighetsutövning genom bl.a. tillsyn och ökad ärendemängd. 4 (9)
4. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser ändringen av föreskrifterna medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda alternativen Om förbudet mot kommersiell verksamhet kvarstår kommer det fortsatt att krävas en avgiftsbelagd dispens för turismverksamhet i nationalparken. Kostnaden skulle i så fall bli 2 300 kr för varje ansökan. Besökarantalet kan förväntas vara ungefär detsamma som idag. Nationalparkens naturvärden kommer inte påverkas negativt jämfört med dagens situation. Tas förbudet bort utan att ersättas av föreskrifter som reglerar organiserad verksamhet, kan detta leda till en ökad mängd besökare, och ett ökat slitage och störningar på känsliga sanddyner och sandhedar med vinderosion och sanddrift som följd. Fler organiserade turer kan leda till konflikter med de besökare som tar sig till nationalparken på egen hand, genom den begränsning i anläggningskapacitet som parken har. Det finns även en risk för ökade störningar från båttrafik. En ändring av dagens förbud till tillståndsplikt för vissa större eller återkommande arrangemang skulle innebära att vissa arrangemang som idag är förbjudna inte skulle omfattas av tillståndsplikt alls, medan andra som idag är tillåtna utan dispens skulle kräva tillstånd. För de arrangemang som skulle kräva tillstånd försvinner avgiften för dispensansökan på 2 300 kr. Samråds- eller anmälningsplikt skulle vara kostnadsfri för den sökande, men medger ingen möjlighet för länsstyrelsen att villkora eller förbjuda sökt verksamhet. Detta skulle kräva mer tillsyn av länsstyrelsen. En förändring av föreskrifterna kan göra området mer attraktivt för de företag som ägnar sig åt turismverksamhet och eventuellt öka antalet besökare. Ökat antal besökare ger mer slitage både på natur- och kulturmiljö och skulle kunna komma att kräva en kanalisering av besökare. Föreslagen förändring av föreskrifterna bör innebära en positiv utveckling för turismen i området, utan att medföra en negativ påverkan på andra intressen, och förhoppningsvis skapa nya arbetstillfällen. En förändring skulle också kunna leda till att fler kan ta del av de natur- och kulturmiljövärden som finns i nationalparken. 5. Bedömning av om ändringen av föreskrifterna överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Naturvårdsverket anser att en regel som innebär att tillstånd krävs för att få utöva viss tjänsteverksamhet i nationalparken överensstämmer med gällande EU-rätt. Tillståndsförfarandet är motiverat med hänsyn till skyddet för miljön och är därmed förenligt med tjänstedirektivet 2006/123/EG. Förslaget kan dock vara anmälningspliktigt enligt tjänstedirektivet. Förslaget till ändrade föreskrifter bedöms inte anmälningspliktigt enligt direktiv 98/34/EG. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser 5 (9)
Vi bedömer att det inte finns något behov av speciella informationsinsatser. Tidpunkten för ikraftträdande bör om möjligt anpassas så att man kan informera om föreskrifterna i god tid innan de ska börja tillämpas. B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x ( ) Ändringen av föreskrifter bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. (X) Ändringen av föreskrifter bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. 1. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen I nationalparken bedrivs idag turistverksamhet av 3-5 småföretag, som bl.a. är sysselsatta med båttrafik och guideverksamhet. I och med turismnäringens utveckling, både nationellt och regionalt, antar vi att antalet besökare till Haparanda skärgårds nationalpark kan komma att långsamt öka i framtiden. Nationalparken ligger långt ute i havsbandet, vilket dock gör den svårtillgänglig för en bred allmänhet. Berörd sameby kan potentiellt komma att påverkas, då Haparanda skärgårds nationalpark ingår i deras renbetesområde och renar besöker öarna sporadiskt. Man kan också tänka sig att företag som arbetar med underhållstjänster åt förvaltaren kan komma att se en ökad efterfrågan på sina tjänster om slitaget i nationalparken ökar, även om det är relativt osannolikt att detta skulle kunna bli en betydelsefull faktor. 2. Beskrivning av vilken tidsåtgång ändringen av föreskrifter kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. En förändring från dispenskrav till tillståndsplikt innebär troligen viss, men marginell, förkortad tid för företagens eget arbete med tillståndsansökningar (framtagande av projektplan etc.). För de organiserade icke-kommersiella arrangemang som idag inte behöver dispens men som kan komma att omfattas av tillståndsplikt om förändringarna genomförs, medför förslaget förstås en ökad tidsåtgång för att söka tillstånd och därmed ökade administrativa kostnader. Däremot innebär förslaget ett avskaffande av kostnad för dispensansökan, som för närvarande uppgår till 2 300 kr. 6 (9)
3. Beskrivning av vilka andra kostnader eller vinster den föreslagna ändringen av föreskrifter medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna ändringen av föreskrifter. Den föreslagna förändringen bedöms inte medföra andra kostnader för företagen. 4. Beskrivning av i vilken utsträckning ändringen av föreskrifter kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Föreslagna förändringar medför enklare regler för alla företag inom turismnäringen och bedöms inte innebära någon påverkan på konkurrensförhållandena dem emellan. 5. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter i andra avseenden kan komma att påverka företagen Föreskrifterna bedöms inte påverka företagen negativt i andra avseenden. 6. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid utformningen av de ändrade föreskrifterna Vi bedömer inte att det finns behov av anpassning av reglerna med specifik hänsyn till små företag. C Andra verksamhetsutövare (ideella organisationer, enskilda) Med andra verksamhetsutövare avses organisationer, myndigheter och enskilda som bedriver någon form av organiserad verksamhet utan egentligt vinstintresse, men där gränsdragningen mellan kommersiell eller ideell verksamhet ibland kan vara svår att dra. Med ideell organisation avses en sammanslutning som har till uppgift att främja medlemmarnas gemensamma ideella strävanden och som inte primärt arbetar för deras ekonomiska intressen. En uppdelning av andra verksamhetsutövare kan göras så här: Oorganiserade verksamhetsutövare (enskilda, det spontana, familjebaserade eller kompisgäng) Ideella organisationer (scouter, friluftsfrämjandet, klätterklubben, orientering osv) 7 (9)
Det offentligt organiserade (friluftsstiftelser, skola, barnomsorg, osv) Det kommersiellt organiserade (naturturism, entreprenörer och branschorganisationer, osv). Denna grupp hanteras under punkt B. 1. Beskrivning av andra verksamhetsutövare som berörs, vilka inriktningar dessa har samt deras storlek Berörd sameby är Liehittäjä sameby. Främsta påverkan på samebyns verksamhet hänger samman med eventuella störningar på renarna i nationalparken. Skolor och ideella föreningar kan även påverkas då viss organiserad verksamhet föreslås kräva tillstånd. 2. Beskrivning av hur ändringen av föreskrifter påverkar andra verksamhetsutövare Alltför intensivt friluftsliv skulle kunna leda till ökad störningsgrad på områdets renar. Idag välkomnar Norrbottens ornitologiska förening besökare till fågelstationen och anordnar turer då de visar upp sin verksamhet kostnadsfritt för turister. Om turistmängden ökar mycket, skulle besökarna kunna komma att störa fågelstationens verksamhet, genom att fångstnät inte lämnas ifred etc. Det kan i framtiden finnas behov av ökad information t.ex. genom guidning för att minimera riskerna för störning kring fågelstationens verksamhet. Skolor och ideella föreningar vars verksamhet tidigare varit oreglerad, påverkas genom att man enligt förslaget kan behöva tillståndsplikt om man är fler än 35 personer eller vill bedriva verksamhet fler än tre gånger per år nationalparken. D Samråd Beskrivning av samrådsprocessen I arbetet med regeringsuppdraget påbörjades förankringsprocessen genom informationsmöte med Haparanda kommuns ledning (kommunalråd, kommunchef och utvecklingsstrateg). Före mötet översändes handlingar om uppdraget så att det fanns möjligheter till förberedelser. Dialog och diskussion hölls därefter med olika berörda intressenter såsom turistnäringen för kommunen som turistnäringen för kommunen, Bosmina (turbåt), Naturskyddsföreningen, Norrbottens ornitologiska förening, stugägarföreningen och Liehittäjä sameby. I förankringsarbetet har länsstyrelsen på informationsmöten med olika sakägare presenterat föreslagna förändringar av nationalparksföreskrifterna. Sakägarna har även informerats via e- post om arbetsgången. Efter informationsmöten och e-postkontakt, med avvägning av de synpunkter som kom in, har länsstyrelsen redovisat ett förslag till Naturvårdsverket som har tagit fram ett förslag till ändrade föreskrifter. E Kontaktperson 8 (9)
Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Stefan Henriksson, Naturvårdsverket, 010-698 13 40, stefan.henriksson@naturvardsverket.se Ulf Bergelin, Länsstyrelsen Norrbotten, 010-225 52 42, ulf.bergelin@lansstyrelsen.se 9 (9)