2013-05-31 REMISSVAR Finansdepartementet FI Dnr 13-2574 103 33 Stockholm Finansinspektionen Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Utredningen om Riksbankens finansiella oberoende och balansräkning (SOU 2013:9) Sammanfattning Finansinspektionen (FI) stödjer utredningens förslag att genom lag säkerställa Riksbankens kapitalstruktur och framförallt skapa ett tydligare ramverk för valutareserven; hur beslut fattas om dess storlek och metoderna för dess upplåning och återställande. FI tar inte ställning till de föreslagna nivåerna på valutareserven eller Riksbankens kapital. Vad som är en lämplig storlek på valutareserven är en sannolikhetsbaserad avvägning mellan hur extrema scenarier som ska kunna hanteras och en bedömning av den samhällsekonomiska kostnaden för denna beredskap. Vad som är en lämplig storlek påverkas även av eventuella andra syften med valutareserven än att Riksbanken i krislägen ska kunna lämna likviditetsstöd i utländsk valuta till svenska banker. FI anser att storleken på en förhandsupplånad valutareserv, som ska användas för att lämna generellt likviditetsstöd i utländsk valuta, bör bestämmas med hänsyn till de verktyg som finns för att säkra likviditet och valutaförsörjning. Storleken bör också bestämmas med hänsyn till de åtgärder som vidtagits och den utveckling som skett på detta område sedan hösten 2008. Bedömningen av nödvändig storlek på Riksbankens kapital bygger på dels en analys av kapitalbehovet för att täcka förlustrisker, dels en bedömning av vilken avkastning som behövs för att finansiera den löpande verksamheten. FI avstår i detta remissvar från att lämna synpunkter på omfattningen av Riksbankens löpande verksamhet och avstår därför även från att kommentera utredningens förslag om det kostnadsfria kapitalets storlek. I övrigt ansluter sig FI i huvudsak till den analys och de förslag som utredningen lägger fram. FI:s synpunkter på utredningens förslag Förslaget att i lag stärka Riksbankens finansiella oberoende FI stödjer utredningens förslag att genom bestämmelser i lag fastställa Riksbankens kapitalstruktur och vinstdisposition. FI delar utredningens 1(7)
bedömning att den nuvarande regleringen inte ger någon praktisk vägledning om hur stort kapital som ska bindas i Riksbankens balansräkning eller hur vinstdelning till staten ska ske. FI anser i likhet med utredningen att det innebär en samhällsekonomisk kostnad att binda kapital i Riksbankens balansräkning. FI instämmer även i bedömningen att en finansiellt oberoende centralbank är ett krav t.ex. enligt unionsrätten som inte tillräckligt väl återspeglas i nuvarande svensk lagstiftning. Samtidigt finner FI ingen samhällsekonomisk eller annan anledning att överfinansiera den löpande verksamheten, en princip som bör gälla för Riksbanken i likhet med övriga statliga myndigheter. FI anser att tydligare lagreglerade befogenheter för Riksbanken, med därtill säkerställd tillräcklig finansiering, är att föredra ur ett oberoendeperspektiv samtidigt som det passar väl in i den svenska konstitutionella modellen där riksdagen ytterst bestämmer hur statens medel ska användas. FI noterar hur utredningen behandlar frågan om Riksbankens institutionella, personliga, funktionella och finansiella oberoende på en övergripande myndighetsnivå, utifrån dagens omfattning på verksamheten. En önskvärd fördjupning hade varit att utredningen även behandlade frågan huruvida kraven på oberoende skiljer sig åt mellan Riksbankens olika uppgifter. Kravet på oberoende i den penningpolitiska verksamheten skulle ha kunnat jämföras med kravet på oberoende i arbetet att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (finansiell stabilitet). En del av en sådan analys är vilket behov det eventuellt kan finnas att närmare avgränsa vilket ansvar för finansiell stabilitet som kan anses omfattas av det EU-rättsliga kravet på centralbankers oberoende. FI stödjer utredningens förslag om ett lagstadgat förlustskydd för kapitalet, vilket minskar kapitalbehovet och därmed kapitalkostnaden. FI stödjer även förslaget att IMF-åtagandena avskiljs från Riksbankens balansräkning, samt att valutareservens valutarisk överförs till Riksgälden. Båda dessa åtgärder minskar förlustrisken och därmed behovet att binda kapital i Riksbankens balansräkning. För IMF-åtaganden beslutar riksdagen om användningen av valutareserven. En annan finansieringsmodell än den nuvarande skulle därför enligt FI:s bedömning stärka Riksbankens finansiella oberoende. Förslaget att i lag reglera valutareservens storlek och upplåning Det finns ett flertal faktorer som har betydelse när valutareservens syfte formuleras och dess storlek bestäms. Behovet av likviditetsstöd från Riksbanken är dels en funktion av hur stora störningar som bedöms kunna inträffa med en viss bestämd sannolikhetsnivå, dels av vilka olika alternativa möjligheter som finns att skapa likviditet. När det gäller likviditet i utländsk valuta som Riksbanken, till skillnad från svenska kronor, inte själv kan skapa vid behov - finns ett antal försvarslinjer som i större eller mindre grad kan utnyttjas, beroende på problemens omfattning och karaktär. Det ramverk av verktyg och åtgärder som finns till 2
hands har förstärkts betydligt jämfört med situationen före hösten 2008 vilket, allt annat lika, har minskat behovet av en på förhand upplånad valutareserv. Att det finns behov av att en centralbank alls ska kunna ge likviditetsstöd beror på banksystemets funktion och bankernas finansieringsstruktur. Banksystemet tillhandahåller långsiktigt kreditgivning till den reala ekonomin exempelvis bolån med mycket lång löptid. Det är dock inte alltid motiverat, eller ens möjligt, för bankerna att själva låna upp på motsvarande långa löptider. Banken tar en risk genom att den kortare upplåningen successivt måste refinansieras under löptiden av den längre utlåningen - innan återbetalning av denna kan användas för att lösa förfallande finansiering. Problemet för svenska banker under finanskrisen 2007 2008 uppstod eftersom de i relativt hög grad finansierat längre utlåning med kortare finansiering, som behövde refinansieras i ett läge där de finansiella marknaderna till stora delar inte fungerade. Detta blev särskilt påtagligt för de svenska bankerna i utländsk valuta, medan den inhemska svenska kapitalmarknaden trots allt delvis fungerade under krisen. Det är inte önskvärt att bankerna helt reducerar refinansieringsrisken eftersom en del av bankernas funktion i det finansiella systemet är att just genom valutaoch löptidstransformering tillhandahålla finansiering som annars inte skulle varit tillgänglig. Om däremot finansieringen har en så lång löptid som möjligt relativt tillgångarna, reduceras den risken och marknadsfinansiering behöver inte nödvändigtvis vara riskfylld finansiering. Inlåning, till skillnad från marknadsfinansiering, är oftast inte tidsbunden och kan tas ut av insättare när som helst. En väl löptidsmatchad marknadsfinansiering kan därför vara en mer stabil finansiering än obunden inlåning för det enskilda institutet. Den refinansieringsrisk som ändå är inbyggd i det finansiella systemet kan i extrema scenarier utlösa så stora påfrestningar för enskilda institut eller hela system att det är nödvändigt att det finns en reserv i form av en centralbank som kan tillhandahålla likviditet i sista hand. Ett ramverk för att säkerställa tillgång till utländsk valuta Syftet med Riksbankens på förhand upplånade valutareserv för att säkerställa svenska bankers tillgång till utländsk valuta, är att utgöra den absolut sista bufferten i egenskap av lender of last resort. Innan den behöver utnyttjas finns en rad andra verktyg och åtgärder till hands. De försvarslinjer som dessa utgör har stärkts och formaliserats jämfört med situationen före hösten 2008. Bankernas likviditetsriskhantering enligt föreskrifter Införandet av nya föreskrifter om hantering av likviditetsrisker för kreditinstitut och värdepappersbolag (FFFS 2010:7) var en av de första nationella åtgärderna efter krisen för att genom reglering minska likviditetsriskerna i det finansiella systemet. Föreskrifterna innebar högre krav på bankernas likviditets- och finansieringsstrategier samt regler om riskmätning, limiter, stresstester och 3
beredskapsplanering. I kombination med inrapporteringsföreskrifterna (FFFS 2011:37) har FI stärkt sina möjligheter att utöva tillsyn över likviditetsrisker. Bankernas likviditetsreserver enligt föreskrifter Sedan 1 januari 2013 omfattas vidare åtta större svenska banker av kvantitativa krav på likviditetstäckningsgrad (FFFS 2012:6). Kravet på likviditetstäckningsgrad gäller vid varje tidpunkt och utgår från ett stresstest där kassautflöden och kassainflöden under de kommande 30 dagarna simuleras i ett negativt scenario, med värre påfrestningar än vad svenska banker mötte hösten 2008. Företagen måste hålla likvida tillgångar som åtminstone uppgår till summan av de simulerade nettokassautflödena dels på totalbasis med samtliga valutor inräknade, dels separat i de två valutorna euro respektive USdollar. Målet med kravet på likviditetstäckningsgrad är att säkerställa att de företag som kan ha stor påverkan på stabiliteten i det finansiella systemet har en tillräcklig nivå av likvida tillgångar för att klara kassautflöden under 30 dagar när företagets likviditet samtidigt är ansträngd. Reglerna begränsar enskilda företags exponering mot likviditetsrisker, vilket även leder till minskade risker i det finansiella systemet. Reglerna bidrar dessutom till ökad genomlysning av likviditetssituationen och ökar jämförbarheten mellan företag. FI har analyserat i vilken utsträckning som bankernas tillgångar och skulder balanserar i de stora finansieringsvalutorna euro och US-dollar, för att kunna bedöma i vilken utsträckning som bankerna tar valuta-, ränte-, och refinansieringsrisker i respektive valuta. Uppdelat på löptidsfickor är de ackumulerade finansieringsgapen per valuta i dagsläget små i relation till den totala balansomslutningen för varje bank, och utgör som mest - mindre än ett par procent av tillgångarna, inklusive derivatpositioner. I en hypotetisk situation där bankerna inte längre har tillgång till finansiering i euro eller US-dollar behöver de antingen kompensera för detta med annan upplåning eller likvidera de tillgångar som finansieras, alternativt en kombination av båda. Har företagen tillräckligt med tillgångar som kontraktsenligt förfaller innan eller samtidigt som skulderna, d v s det finns inget negativt finansieringsgap, kan de egentligen bara låta både tillgångar och skulder förfalla och är därmed inte strikt tvungna att i en krissituation refinansiera förfallande upplåning. FI:s analys visar att i alla fall storbankernas tillgångar och skulder i stor utsträckning är relativt väl matchade i de stora utländska upplåningsvalutorna. Eftersom de negativa finansieringsgapen för de svenska storbankerna i euro och US-dollar är relativt små finns möjligheter att i alla fall styra om en del av marknadsfinansieringen i euro och US-dollar till andra marknader och produkter i den utsträckning ett bortfall av marknadsfinansieringen inte beror på att i stort sett samtliga upplåningsmarknader är stängda för bankerna. Däremot är det inte realistiskt att anta att storbankerna på kort sikt helt kan 4
kompensera för ett totalt bortfall av finansiering i euro och US-dollar genom att flytta den finansieringen till andra marknader och valutor. Bankernas ytterligare likviditetsreserver Utöver de föreskrivna likviditetsreserverna har bankerna möjlighet att skapa likviditet ur en bredare bas av reserver. Dessa reserver utgörs i huvudsak av dels den outnyttjade överpantsättningen i bankernas säkerhetsmassa för säkerställda obligationer, dels av de likvida tillgångar som inte kvalificerar för likviditetsföreskrifternas nivå 1 eller 2. Möjligheten att skapa likviditet i önskad valuta utifrån dessa ytterligare reserver är avhängig antingen justeringar av centralbankernas pantsättningsregler (vilket förekommer i händelse av systemkris) eller tillgång till andra finansiella motparter. Bankernas tillgång till likviditetsstöd i lokal valuta från centralbanker För att omedelbart kunna konvertera tillgångar som inte redan utgörs av likvida medel har bankerna med gränsöverskridande verksamhet avtal med centralbanker i de länder de bedriver verksamhet. De svenska storbankerna har därför avtal med centralbankerna i framförallt de övriga nordiska och baltiska länderna, samt med Europeiska centralbanken (ECB) och amerikanska centralbanken Federal Reserve. Dessa avtal ger bankerna möjlighet att låna obegränsat i den lokala valutan, mot pantsättningsbara tillgångar. Detta innebär en likviditetsgaranti som kan utnyttjas i krissituationer, när de finansiella marknaderna inte är tillgängliga. Centralbanksavtalen ligger därmed till grund för antagandet att likviditetsreserverna verkligen kan användas till fullo, även i en extrem finansiell kris. Bankernas möjlighet till marknadsupplåning med statliga garantier Stödlagen (lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut) ger Riksgälden möjlighet att vid behov underlätta svenska bankers tillgång till marknadsfinansiering genom att utfärda garantier från svenska staten. Denna möjlighet utnyttjades med start den 31 oktober 2008. Enligt FI:s bedömning är stödlagen ett effektivt verktyg för att underlätta svenska bankers tillgång till finansiering i händelse av kraftiga störningar på bankernas upplåningsmarknader. I en hypotetisk situation där marknadsupplåning med stöd av en garanti från svenska staten inte är ett tillräckligt effektivt verktyg är det inte nödvändigtvis samhällsekonomiskt motiverat att upprätthållandet av bankernas utestående avtal i utländsk valuta bör prioriteras framför svenska statens upplåningsbehov. Riksbankens möjlighet till valutaupplåning via andra centralbanker Utöver de verktyg och åtgärder som ligger inom bankernas räckvidd, har Riksbanken ett flertal källor till likviditet i utländsk valuta. Mot pant i likvida tillgångar i svenska kronor har Riksbanken möjlighet att låna direkt från andra centralbanker. Denna möjlighet utnyttjades under hösten 2008, för att få tillgång till US-dollar via Federal Reserve. Detta förutsätter att Riksbanken har permanenta avtal, såsom med ECB, eller kan träffa tillfälliga avtal, t.ex. med Federal Reserve. 5
Riksbankens möjlighet till valutaupplåning via Riksgälden Riksbanken har även möjlighet att låna upp utländsk valuta på de finansiella marknaderna, genom Riksgäldens vidareutlåning. Enligt den ordning som utredningen föreslår innebär detta alltså att Riksbanken skulle bedöma ett behov av en tillfällig förstärkning inom ramen för valutareservens maximala nivå. Riksgälden anger i sin PM 2013-01-22 (Upplåning för att tillgodose Riksbankens behov av valutareserv) att det inte ens i mycket stressade lägen på finansmarknaderna finns skäl att anta att det skulle innebära problem att på kort tid låna upp tillräckliga belopp för att förstärka valutareserven. FI ser ingen anledning att göra en annan bedömning. Riksbankens på förhand upplånade valutareserv En förhandsupplånad valutareserv med det syfte som utredningen avser, ska alltså träda in när de verktyg och åtgärder som hittills beskrivits är otillräckliga. Det är inte FI:s avsikt att med beskrivningen ovan av de verktyg och åtgärder som finns tillgängliga för att förhindra eller hantera likviditetsproblem att ge intryck av att centralbanksåtgärder inte i sista hand behövs. Tvärtom är det, sett ur ett finansiellt stabilitetsperspektiv, utomordentligt viktigt att Riksbanken i krislägen tillräckligt snabbt och i tillräcklig omfattning kan ge likviditetsstöd i svenska kronor såväl som utländsk valuta. Riksbanken måste alltså förfoga över en valutareserv som kan fylla denna funktion och som är anpassad så att det finns möjlighet att avvärja en kris. Bedömningen av lämplig storlek på reserven är dels en funktion av hur stora störningar som antas kunna inträffa med en viss bestämd sannolikhetsnivå och den samhällsekonomiska kostnaden för att upprätthålla en sådan beredskap, dels av vilka olika alternativa möjligheter som finns att skapa likviditet. FI anser att bestämningen av valutareservens storlek ytterst bör avgöras av riksdagen eftersom det är en fråga om hur statens medel används. FI stödjer utredningens förslag att genom bestämmelser i lag fastställa en maximal nivå på Riksbankens balansomslutning och därmed den förhandsupplånade valutareserven. Enligt FI:s bedömning har förslaget om ett formaliserat ramverk för valutareservens storlek och metoderna för dess upplåning (i likhet med förslaget om en lagreglerad kapitalstruktur) fördelar såväl ur ett oberoendeperspektiv som ur ett svenskt maktdelningsperspektiv. FI anser att utredningens förslag även skulle bidra till att göra ansvarsfördelningen mellan Riksgälden och Riksbanken tydligare. Valutareserven föreslås i utredningen kunna återställas via Riksgälden när likviditetsstöd har lämnats. Enligt FI:s bedömning kommer det därför i praktiken inte finnas några begränsningar för att vid behov kunna lämna tillräckligt likviditetsstöd i utländsk valuta till svenska banker. FI avstår från att bedöma den föreslagna maximala nivån på valutareserven om 200 miljarder kronor, eftersom det ytterst är en bestämning av med vilken säkerhet även extrema störningar på bankernas finansieringsmarknader ska kunna hanteras. Det skulle också kunna finnas andra syften med valutareserven 6
än att i krislägen lämna likviditetsstöd i utländsk valuta till svenska banker. I så fall måste detta självfallet redovisas och vägas in i bestämningen av maximal nivå. FI anser som nämnts att denna bestämning bör göras av riksdagen. Förslaget att kostnaderna för den upplånade delen av valutareserven bör bäras av bankerna genom avgifter FI stödjer principen om avgiftsuttag från de banker för vilka valutareserven skulle utgöra ett likviditetsstöd för utestående avtal i utländsk valuta i extrema scenarier. FI ser dock svårigheter med att utforma en lämplig modell för avgiftsuttag. Hänsyn behöver tas till risken för incitamentsproblem ( moral hazard ), vilka transaktioner som ska omfattas, hur avgiften ska beräknas, samt vilken myndighet som ska besluta om respektive ta emot avgifterna. FI anser därför, liksom utredningen, att utformningen av en obligatorisk försäkringsavgift bör utredas vidare. Frågan bör även ses i ett större perspektiv som inkluderar de övriga obligatoriska avgiftsuttagen inom ramen för tillsynen över finansiella företag. FINANSINSPEKTIONEN Martin Andersson Generaldirektör Björn Bargholtz Enhetschef I den slutliga handläggningen har också chefsjuristen Per Håkansson deltagit. 7