Datum Sida YTTRANDE 2010-11-10 1 (6) Verksjurist Katarina Tullstedt Ert dnr Dnr Rätts- och utvecklingsenheten Ju2010/5473/Å EBM A-2010/0320 Justitiedepartementet Åklagarenheten 103 33 Stockholm Förundersökningsbegränsning (SOU 2010:14) Inledning I betänkandet ges flera förslag som har till syfte att öka förutsättningarna för ett mer effektivt förundersökningsförfarande. Av särskild vikt för Ekobrottsmyndigheten är den nya regeln om förundersökningsbegränsning vid omfattande och komplicerad brottslighet. Det kan tyckas självklart att organiserad brottslighet ska bekämpas med inriktning mot att de som är drivande i denna typ av brottslighet snabbt ska lagföras, så att deras brottsliga aktivitet upphör och att de döms till adekvata påföljder. Idag finns det inte någon möjlighet att avgränsa en utredning på ett sådant sätt att utredningen kan fokusera på snabb lagföring av de som varit drivande i brottshärvorna och begått de allvarligaste brotten. Förslaget i betänkandet att förundersökningsbegränsning ska kunna avse inte bara brott utan även personer skulle ge rättsväsendet möjlighet att effektivisera kampen mot organiserad brottslighet. Min uppfattning är därför att förslaget är viktigt och välkommet. Jag har dock ett antal synpunkter på hur den lagtekniska lösningen ska se ut och jag har också några kommentarer till de andra förslagen som jag redovisar i det följande. Förundersökningsbegränsning avseende person Brottshärvor Organiserad brottslighet involverar ofta många personer som har olika roller. De som är drivande i brottshärvor är de s.k. huvudmännen. De som assisterar huvudmännen på olika sätt är medhjälpare. Dessutom finns det ofta ytterligare personer som medverkar i brottsligheten men som inte direkt deltar i huvudmännens brott, såsom de som arbetar svart i s.k. svartjobbshärvor. De som medverkar till brottsligheten kan vid viss brottslighet vara väldigt många till numerären. Enligt 23 kap. 1 rättegångsbalken ska förundersökning inledas så snart det finns anledning att anta att brott som hör under allmänt åtal förövats. Bestämmelsen är tvingande och innebär att förundersökning som regel måste inledas mot alla misstänkta i en härva. Det leder till att utredningarna blir omfattande och tidskrävande. Enligt 45 kap. 3 1 st. rättegångsbalken ska handläggningen ske i en och samma rättegång om åtal väcks mot flera som tagit del i samma brottslighet, så bör också ske om åtal väcks mot flera för skilda brott om det är till Hantverkargatan 15 Box 820 101 36 STOCKHOLM Tel 08-762 00 00 Fax 08-762 00 84 www.ekobrottsmyndigheten.se
2 (6) gagn för utredningen. En rättegång ska hållas sammanhängande och möjligheten att avkunna deldomar är begränsade. Eftersom en brottshärva kännetecknas just av att brotten i den hör samman medför det att brotten ofta måste hanteras i en och samma rättegång. Även när det gäller möjligheten att styrka brott finns det ofta ett behov av att visa hela brottsupplägget och hantera brottshärvan i en och samma rättegång. Det här leder till att såväl utredning som domstolsprocess blir tungrodda och materialet svåröverskådligt. Ett problem som i stor utsträckning är oberoende av resurser. Utredningar som tar lång tid leder till sämre bevisning - inte minst den muntliga bevisningen försämras med tiden. Påföljderna påverkas också så att de sätts ned om brotten begåtts lång tid tillbaka i tiden. Dessutom får misstänkta personer vänta oskäligt lång tid på att få sin sak prövad, vilket jag återkommer till. De omfattande utredningarna leder också till att andra brottshärvor prioriteras ned, med följd att möjligheten försämras att få personerna som är inblandade i dessa lagförda och dömda till det straff deras brott förskyller. Förundersökningsbegränsning idag Idag finns det en möjlighet enligt 23 kap 4 a och 20 kap. 7 p. 3 rättegångsbalken att förundersökningsbegränsa vissa brott som en person har begått om den misstänkte också begått andra brott och det utöver påföljden för dessa brott inte krävs att den misstänkte erhåller påföljd för de aktuella brotten. Den bestämmelsen löser inte problemet med brottshärvor, eftersom det stora flertalet som medverkar i en härva inte har begått andra brott som kan motivera en förundersökningsbegränsning. Tvärtom kan det i en brottshärva innebära större svårigheter att använda förundersökningsbegränsning än annars, eftersom de brott som skulle kunna förundersökningsbegränsas avseende en misstänkt kan krävas för att styrka brott som begåtts av en annan misstänkt. På så sätt riskerar åtalen att bli mer omfattande än vad som skulle vara fallet om hänsyn inte hade tagits till andra personer i brottshärvan. Den absoluta åtalsplikten och likabehandlingsprincipen Den absoluta åtalsplikten, som regleras i 1 kap. 9 regeringsformen, anses vara en garant för likabehandlingsprincipen enligt vilken domstolar och myndigheter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet. Möjligheten att avgränsa en förundersökning avseende vissa personer är ett avsteg från den absoluta åtalsplikten och kan därför ifrågasättas utifrån likabehandlingsprincipen. Likabehandlingsprincipen innebär emellertid inte i praktiken att alla alltid behandlas på samma sätt. Inom straffrätten finns det många faktorer som kan leda till att likartade brott inte leder till samma straffrättsliga reaktion för gärningsmannen, såsom exempelvis ålder, hälsotillstånd och sociala förhållanden. Såsom nämnts i avsnittet ovan ska även beaktas om den misstänkte begått andra brott. Likabehandlingsprincipen kan därför uttryckas så att misstänkta och tilltalade ska hanteras lika när de omständigheter som ska beaktas enligt lag är desamma. Det innebär att förundersökningsledaren inte godtyckligt kan avvika från den absoluta åtalsplikten, utan det måste i lag vara reglerat vad som ska beaktas och i vilka situationer. Det är viktigt för likabehandlingsprincipen att det finns en tydlighet i regleringen och transparens i tillämpningen, vilket jag återkommer till.
3 (6) Rätten till prövning inom skälig tid Att det tar lång tid från det att brottet begåtts till eventuell lagföring är något som i högsta grad drabbar de misstänkta. De har ofta delgivits misstanke i ett tidigt skede och de får sedan finna sig i att utredningen pågår under mycket lång tid, ibland under flera år. Det är givetvis en djupt otillfredsställande situation för alla inblandade och i strid mot rätten att få sin sak prövad inom skälig tid, enligt artikel 6.1 i Europakonventionen. Ställs denna rätt mot likabehandlingsprincipen, anser jag att rätten till prövning inom skälig tid måste väga tyngre än likabehandlingsprincipen, vilken som framhållits tidigare redan idag har försetts med en rad undantag för att i praktiken kunna tilllämpas på ett rättssäkert sätt. Den lagtekniska utformningen Utredningens förslag Jag delar betänkandets uppfattning att det är viktigt att begränsningen sker i ett så tidigt skede som möjligt för att göra maximal nytta och att det därför bör vara möjligt att besluta såväl om att nedlägga förundersökningen som att inte inleda en förundersökning. Lagtekniskt skulle den dock kunna utformas som en bestämmelse om åtalsunderlåtelse i 20 kap. 7 rättegångsbalken med en hänvisning i 23 kap. rättegångsbalken. Den föreslagna skrivningen inleder med att beskriva vad som ska utredas. Jag anser att utgångspunkten bör vara den absoluta åtalsplikten och att regleringen bör beskriva vad som kan begränsas, istället för tvärtom. Enligt betänkandet avser bestämmelsen förundersökningsbegränsning av personer. Jag anser att det tydligare bör framgå av lagtexten att det är misstänkta som kan avgränsas från utredningen. Det bör också betonas i regleringen att förutsättningen för att bestämmelsen ska vara tillämplig är att brottsligheten hör samman på ett sådant sätt att de misstänkta svårligen kan separeras från varandra och att det krävs en förundersökningsbegränsning av personer för att lagföring ska kunna ske inom rimlig tid. Inriktningsbeslut Som jag tidigare nämnt anser jag att det är viktigt att det finns en tydlighet i regleringen och att tillämpningen är transparent. Jag tycker därför att det är bra att förundersökningsledaren skriftligen ska dokumentera inriktningen på utredningen och beskriva vilken betydelse en avgränsning kan få ur ett processekonomiskt perspektiv. Den skriftliga dokumentationen ger också en möjlighet att enkelt bedöma om den ursprungliga inriktningen behöver omprövas. Jag ställer mig dock tveksam till den föreslagna formen som ett separat beslut. Enligt betänkandet ska inriktningsbeslutet inte vinna laga kraft, det ska inte ha någon rättskraft och det ska inte heller kunna överprövas. Innehållsmässigt är det mer att likna vid en prognos och en avsiktsförklaring än ett beslut. Detta beslut skiljer sig därmed mycket från andra beslut som enligt rättegångsbalken ska fattas under förundersökningen. Det är också tveksamt om detta beslut kan undantas från överprövningsförfarandet eftersom överprövning inom åklagar-
4 (6) väsendet är ett oreglerat förfarande. Behovet av att beslutet ska kunna överprövas är väl i och för sig tveksamt, eftersom en överprövning snarare torde vara av intresse avseende de enskilda besluten att förundersökningsbegränsning och inte av det generella beslutet som avser inriktningen på utredningen. Min uppfattning är således att inriktningsbeslutet snarare borde utformas som en övergripande motivering till de enskilda besluten, i vilken den planerade inriktningen på utredningen och dess konsekvenser beskrivs. Denna inriktningsförklaring bör vara skriftlig och det bör framgå varför förundersökningsledaren anser att bestämmelsen är tillämplig i ärendet. Däremot bör i förklaringen inte ingå skälen till varför en enskild misstänkt bedöms kunna avgränsas, det bör istället framgå av besluten som avser de enskilda. Jag anser att regleringen gällande inriktningsförklaringen inte bör ske i rättegångsbalken, utan lämpligen i förundersökningskungörelsen, i riksåklagarens föreskrifter eller enbart framgå av motiven. Mitt alternativa förslag Jag föreslår som alternativ till den föreslagna formuleringen följande. 23 kap. 4 b rättegångsbalken Förundersökning får läggas ned mot den som är misstänkt för brott, om brottet ingår i en sammanhängande och omfattande brottslighet och fortsatt utredning och lagföring skulle kräva tidsåtgång som inte står i rimligt förhållande till brottets betydelse med beaktande av den övriga brottsligheten om 1. det kan antas att brottet inte skulle föranleda någon svårare påföljd än fängelse sex månader, 2. något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts och 3.det kan antas att beslutet inte avser någon som inte har fyllt 18 år. Förundersökning får läggas ned om misstänkt är okänd och förutsättningarna enligt första stycket föreligger. Om förutsättningar för att lägga ned en förundersökning enligt första eller andra stycket föreligger redan innan en sådan har inletts får det beslutas att förundersökningen inte ska inledas. Omprövning av beslutet I betänkandet anges att om en målsägande begär en omprövning ska beslutet att lägga ned förundersökningen eller att inte inleda förundersökning ändras om de skäl som förelåg när beslutet fattades inte längre föreligger. Det innebär i praktiken att när den del av brottshärvan som åklagaren inriktat utredningen mot är klar, så ska alltid förundersökningen återupptas eller inledas vid en omprövning. Det försämrar förutsebarheten och det innebär också att en enskild målsägande får stora möjligheter att påverka vilka
5 (6) som utreds och lagförs. Det uppstår också en tveksamhet om när åklagaren självständigt ska ompröva beslutet. Min uppfattning är att ett beslut att avgränsa en förundersökning inte ska ändras med mindre än att det visas att de förhållanden som åklagaren utgick ifrån vid beslutsfattandet var väsentligt annorlunda jämfört med vad som senare uppdagas. Att vissa förutsättningar upphör med tiden ska inte påverka bedömningen om det ursprungliga beslutet var korrekt. En sådan tillämpning överensstämmer med vad som idag gäller för beslut om förundersökningsbegränsning. Polisens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Förslaget att ge polisen möjlighet att i viss mån besluta om förundersökningsbegränsning berör inte Ekobrottsmyndighetens verksamhet eftersom utredningarna alltid leds av en åklagare. Jag vill ändå framföra att jag anser att det är bra att poliserna får ett större ansvar för de polisledda förundersökningarna. Det kommer med stor sannolikhet leda till ökad medvetenhet om hur utredningarna bör hanteras ur ett processekonomiskt perspektiv och leda till en effektivare användning av rättsväsendets resurser. Disproportionsfallet Möjligheten att besluta att inte inleda eller lägga ned en förundersökning på grund av att det råder disproportion mellan utredningskostnaderna och sakens betydelse bör användas restriktivt. Det innebär inte att det är rimligt att regeln bara tillämpas ett handfull gånger per år 1. Det är därför positivt att det förslås en utvidgning av bestämmelsen. Enligt förslaget ska det ske genom att bestämmelsen får en tydligare reglering, att tillämpningsområdet med beaktande av förväntad påföljd utvidgas och att alla åklagare ska kunna tillämpa bestämmelsen. Jag är övertygad om att användningen ökar om tilllämpningsområdet utvidgas och om fler ges möjlighet att använda bestämmelsen. Jag är däremot tveksam till om en tydligare reglering påverkar i den riktningen. Jag ställer mig också tveksam till om den föreslagna regleringen verkligen innebär ett förtydligande. Det är oklart vad som egentligen menas med uttrycket underliggande rättsförhållande. Det är dessutom svårt att dra en skiljelinje mellan vad som är utredning av brottet och vad som är utredning av det underliggande rättsförhållandet. Ibland kan det också finnas andra skäl som bör beaktas såsom att det för mindre allvarligare brott kan vara lämpligt att av kostnadsskäl underlåta att utreda dem om det till exempel krävs teknisk bevisning som är mycket kostsam och inte står i proportion till sakens betydelse. Det avgörande bör vara vilken utredningsinsats som krävs i förhållande till resultatet och vilken betydelse det har att saken hanteras i det straffrättsliga förfarandet. Jag anser att den nuvarande regleringen är bra och täcker disproportionalitet av skilda slag. Det är däremot lämpligt att det tydligare än idag framgår av lagtexten att det ska vara frågan om utredningskostnader som i det särskilda fallet avviker från vad som är rimligt med hänsyn till sakens betydelse. Inom specialstraffrätten är det inte ovanligt 1 Enligt statistik från Åklagarmyndigheten som redovisas i betänkandet s. 59.
6 (6) att utredningarna är dyra och omständliga och påföljder måttliga. Det är därför viktigt att det tydligt framgår att avsikten med regeln inte är att avkriminalisera något rättsområde, speciellt med hänsyn till förslaget att utvidga användningsområdet och att fler ska få möjlighet att tillämpa bestämmelsen. Den utvidgade tillämpningsområdet anser jag är väl avvägd. Åklagarens rätt att besluta om förundersökningsbegränsning Förslaget att samtliga åklagare ska kunna besluta om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning i såväl disproportionsfallen som de extraordinära fallen är bra. Åklagarna är självständiga i sin roll som förundersökningsledare och har i huvudsak ett helhetsansvar för utredningarna och de beslut som ska fattas. Den nuvarande regleringen utgör således ett undantag från hur förundersökningar normalt hanteras och bör ändras i enlighet med förslaget. Detta ärende har beslutats av generaldirektören Eva Håkansson Fröjelin. Verksjuristen Katarina Tullstedt har varit föredragande. Eva Håkansson Fröjelin Katarina Tullstedt