Yttrande över betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85)

Transkript

1 Sida 1 (7) Kammaråklagare Ert Er beteckning Johan Lindmark Ju2008/8415/L5 Justitiedepartementet Straffrättsenheten STOCKHOLM Yttrande över betänkandet Straff i proportion till brottets allvar (SOU 2008:85) Allmänna synpunkter Straffnivåutredningen har med en relativt snäv tidsram haft ett vitt uppdrag att lämna förslag som leder till en skärpt syn på straffet för allvarliga våldsbrott, förslag som går ut på att hela straffskalan ska användas och förslag som ger påföljdsfrågan ett tydligare genomslag i brottmålsprocessen. Betänkandet innehåller en gedigen genomgång av väsentliga delar av det straffrättsliga systemet. Det är i sig mycket värdefullt och också nödvändigt som utgångspunkt för förslag till förändringar i delar av systemet. Utifrån de förutsättningar som direktiven gett har utredningen på ett hundratal sidor presenterat ett antal förslag som innebär betydande ändringar i det straffrättsliga systemet. Om förslagen genomförs i sin helhet får den kontradiktoriska principen ett ökat genomslag i brottmålsprocessen. Förslagen kan också förväntas leda till en större spännvidd i straffmätningen för brott i allmänhet, till att vissa gärningsmän får längre straff (återfallen) och till att domstolarna höjer straffen för misshandel och utpressning. Den är naturligtvis en vansklig uppgift att förutsäga de sammantagna effekterna av förslagen men en synbar effekt torde bli att repressionsgraden i straffsystemet ökar. Utredningens förslag i de olika delarna är i sig väl motiverade med utgångspunkt från direktivens syfte att åstadkomma en mer sträng reaktion på brott. Men det går inte att komma ifrån att utredningens uppdrag att föreslå gradvisa förändringar i delar av det straffrättsliga systemet skapar komplicerade och nya gränsdragningsproblem. Det hade varit önskvärt om utredningen hade haft möjlighet att fördjupa sina resonemang på några punkter, t.ex. i fråga om förslagen till ändringar i 29 kap. 2 och 3 brottsbalken och i frågan om hur den föreslagna bestämmelsen i 29 kap. 4 brottsbalken förhåller sig till reglerna i 34 kap. brottsbalken. Flera av de förslag som läggs fram i betänkandet gäller frågor som inte aktualiseras för åklagarna vid Ekobrottmyndigheten och myndighetens remissvar skulle kunna begränsas till just de frågor som får betydelse för åklagarverksamheten här. Postadress Gatuadress Telefon Telefax Box 820 Hantverkargatan STOCKHOLM

2 Sida 2 (7) Samtidigt är förslagen av så central betydelse för det framtida straffrättsliga systemet att det kan vara av värde att få myndighetens synpunkter även i frågor som inte direkt gäller åklagarverksamheten i Ekobrottsmyndigheten. Vid beredningen av detta remissvar har därför kontakter och samråd skett med Åklagarmyndigheten. Jag har tagit del av Åklagarmyndighetens remissvar i dess helhet och ställer mig i allt väsentligt bakom det som framförs där. Jag begränsar därför mina synpunkter i det följande till de delar i betänkandet där jag har ytterligare eller delvis avvikande synpunkter och till frågor som har särskild betydelse för åklagarverksamheten i Ekobrottsmyndigheten. Större spännvidd vid straffmätningen förmildrande och försvårande omständigheter Jag ansluter mig till det som Åklagarmyndigheten har anfört i sitt remissyttrande om behovet av en mer samlad översyn av bestämmelserna i 29 kap. 2, 3 och 5. Jag vill också peka på att utredarens förslag om höjda straffskalor för utpressning och de allvarligaste fallen av grov misshandel behöver belysas ytterligare i förhållande till bestämmelsen i 29 kap. 7 brottsbalken. Enligt Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik för år 2007 är cirka en tredjedel av dem som döms för misshandel i en ålder som innebär att bestämmelsen i 29 kap. 7 brottsbalken ska tillämpas vid straffmätningen. Det fortsatta lagstiftningsarbetet bör därför på ett mer ingående sätt belysa hur de höjda straffskalorna framför allt för de grövsta fallen för misshandel ska tillämpas vid påföljdsbestämningen när gärningsmannen är under 21 år. Jag vill utöver det anföra följande i fråga om straffmätningen för allvarlig och organiserad brottslighet. En växande andel av den anmälda ekonomiska brottsligheten är både omfattande och komplex. Kriminella aktörer och nätverk organiserar sig för att i samarbete med andra skapa maximal ekonomisk vinning. Allvarlig ekonomisk brottslighet ingår också som ett led i grov och organiserad brottslighet för att skapa nya vinster, dölja vinster från annan brottslighet eller för att investera i legala eller illegala verksamheter. Den allvarligaste ekonomiska brottsligheten och grova blandbrottsligheten har ofta internationella inslag och den är mycket svårutredd. Svårigheterna att utreda och lagföra denna avancerade brottslighet hänför sig både till svårigheter att utreda själva händelseförloppet och svårigheter att få fram bevisning för brotten. Straffmätningen för den allvarligaste och ofta organiserade brottsligheten hänger samman med två viktiga processrättsliga frågor. Den första frågan gäller den misstänktes delaktighet vid utredningen av brottet och delaktighetens betydelse för straffmätningen. Frågan har diskuterats under flera år i olika sammanhang och särskilt med avseende på de mest komplexa ekobrottmålen. Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) har lagt fram förslag till en mer allmän reglering i ett av sina betänkanden (SOU 2005:117). Riksåklagaren har i en idéskrift fört ett resonemang i dessa frågor som kan ligga till grund för fortsatta överväganden. Sedan några år tillämpas ett system i Norge som innebär att den misstänkte kan påverka påföljden för brottet om han eller hon har medverkat på ett

3 Sida 3 (7) kvalificerat sätt till utredningen. Min uppfattning är att man i Norge har goda erfarenheter av sitt system. Den andra frågan gäller reglerna för förundersökningsbegränsning. Förundersökningsbegränsning används i allt fler fall av ekoåklagarna. Inte minst resurs- och effektivitetsskäl ligger bakom den utvecklingen. Åklagarmyndigheten har nyligen utfärdat riktlinjer om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2). Reglerna i 23 kap. 4 a rättegångsbalken utformades i en tid där organiserad brottslighet, i löst sammansatta nätverk där allvarliga brott begås i olika konstellationer, inte hade utvecklats på det sätt vi ser idag. Det är i sig ett skäl att se över om reglerna om förundersökning är ändamålsenligt utformade. Tillämpningen av reglerna om förundersökningsbegränsning innebär en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen och innefattar en bedömning av brottslighetens samlade straffvärde. Utredningens förslag om en ökad spännvidd i straffmätningen kommer att påverka förutsättningarna för förundersökningsbegränsning på ett sätt som är svårt att förutse innan ny praxis i påföljdsfrågorna har utvecklats. Det är angeläget inte minst för möjligheterna att till en adekvat straffrättslig reaktion på den allvarligaste ekonomiska brottsligheten att frågorna om den misstänktes delaktighet i förundersökningen och om en modernisering av reglerna om förundersökningsbegränsning tas upp i ett kommande lagstiftningsärende. Frågorna skulle lämpligen kunna belysas i samband med den översyn av 23 kap. rättegångsbalken som aviserats av Justitiedepartementet. Utredningens förslag till ändring i 29 kap. 2 6 brottsbalken är välkommet. När det gäller de mer avancerade skattebrotten och bokföringsbrotten tillämpar domstolarna redan i dag i stort sett hela straffskalorna om man undantar de översta delarna. Det torde ligga i dessa brotts natur att de kräver planering och en systematisk upprepning av tillvägagångssättet. I den fortsatta beredningen av detta lagstiftningsärende bör det klargöras hur utredningens förslag till ny lydelse av 29 kap. 2 6 brottsbalken förhåller sig till brott som typiskt sätt planeras och utförs på ett systematiskt sätt. När det gäller andra former av ekonomisk brottslighet som t.ex. insiderbrott och marknadsmissbruk har domstolarna hittills varit försiktiga med att använda straffskalorna och påföljderna har typiskt sett hamnat på den nedre delen av straffskalorna. Det innebär att den straffrättsliga reaktionen för dessa brottstyper där lagstiftaren inte har uttalat sig om de kan anses vara s.k. artbrott mestadels stannar vid en icke frihetsberövande påföljd. Antalet anmälda insiderbrott och marknadsmissbruksbrott ökar dramatiskt. Mot den bakgrunden vore det värdefullt om frågan om straffvärde för denna brottstyp och tillämpningen av bestämmelsen i 29 kap. 2 6 kunde belysas ytterligare i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Återfall i brott Straffnivåutredningens genomgång av de olika synsätt som kan anläggas utifrån straffteoretiska aspekter på betydelsen av återfall i brott beskriver på ett tydligt sätt de skilda utgångspunkter som lagstiftaren och den juridiska doktrinen haft. Den analys som har gjorts av Martin Borgeke och Magnus Ulväng på uppdrag av

4 Sida 4 (7) utredningen belyser också frågan och redogör för att det kan finnas skillnader i rättstillämpningen som behöver åtgärdas. I den allmänna debatten anförs på många håll att upprepad brottslighet bör ge strängare straff och utredningens uppdrag har också varit att lämna förslag till en sådan reglering. Utredningen anför väl tänkta skäl för sitt förslag som innebär en tydligare bestämmelse som ger återfallet en större betydelse än hittills när den straffrättsliga reaktionen på ett brott ska bestämmas. Genom förslaget att bestämmelsen i 29 kap. 4 ska tillämpas oberoende av bestämmelserna i 34 kap. brottsbalken ökar förutsättningarna avsevärt för att skärpa den straffrättsliga reaktionen vid återfall. Utredningen har med klargörande motiveringar och i linje med sina direktiv åstadkommit en bättre lagteknisk lösning än idag. Med den lösning som utredningen har lagt fram fullföljs och förtydligas den linje som lagstiftaren valde när den nuvarande bestämmelsen i 29 kap. 4 brottsbalken infördes. Jag ställer mig ändock tveksam till att den lagtekniska lösning som utredningen har presenterat bör genomföras nu. Jag är inte övertygad om att det är den rätta vägen att gå även om jag är positivt inställd till att återfall i många situationer bör ges större betydelse som en reaktion på brottet. Förslaget accentuerar skillnaden mellan lagstiftarens linje och den juridiska doktrinens synsätt på hur återfall bör behandlas utifrån straffrättens systematik. För att åstadkomma en skärpt syn på återfall i brott finns det också alternativa lösningar vilket professorn Petter Asp har pekat på i sitt särskilda yttrande. Det hade varit av värde om utredningen hade haft möjlighet att mer utförligt pröva de olika alternativ som finns för att låta återfallet påverka reaktionen på brott och ändå bibehålla systematiken i det straffrättsliga systemet. Inom rättskedjan pågår ett omfattande arbete för att samordna brottsmisstankar och för att korta tiderna från brott till domstolsprövning. Med brister i samordningen och väntetider på domstolsprövningen kan det i vissa fall bli något av en slump om viss brottslighet bedöms som flerfaldig eller som återfall i brott. För att systemet ska hänga ihop och motsvara kraven på förutsebarhet framstår det som angeläget att avvakta regleringen i 29 kap. tills en samlad översyn av reglerna i 34 kap. som utredningen förordar kommer till stånd. Processrättsliga frågor Förutsättningar för häktning i avvaktan på verkställighet Om utredningens förslag får full effekt kommer antalet personer som döms till längre fängelsestraff att öka. Längre fängelsestraff torde medföra att risken ökar för att dömda personer, som inte är frihetsberövade, inte inställer sig för att avtjäna straffet. Det är inte ovanligt att personer som dömts till långa straff för ekonomisk brottslighet släpps ur häktet efter tingsrättsförhandlingen. Många gånger är det fråga om personer som lever under ordnade förhållanden vilket gör att domstolarna är tveksamma till att anse att enbart en lång verkställighet av en frihetsberövande påföljd skulle innebära en konkret flyktfara. Det är inte ovanligt

5 Sida 5 (7) att dömd person försvinner från landet inför hovrättsprövningen eller efter lagakraftvunnen dom och därmed undviker att avtjäna straffet. Att personer som dömts till långa fängelsestraff inte ska kunna undgå verkställighet av straffet är av stor betydelse för respekten för det straffrättsliga systemet. I det fortsatta lagstiftningsarbetet skulle det kunna övervägas om regeln i 24 kap. 1 andra stycket också bör omfatta situationer där påföljden har bestämts till ett långt fängelsestraff. Åklagarens påföljdsförslag Jag ser positivt på att åklagaren ges en mer precis roll när det gäller påföljdsfrågan. Det är rimligt att tro att ett bestämt yrkande eller förslag i påföljdsfrågan med en utvecklad argumentation även i den delen gör att det blir en mer allsidig belysning av påföljdsfrågan. Det torde i förlängningen leda till en högre grad av differentiering och ett påföljdssystem som därmed kan uppfattas som rättvist och mindre trubbigt. I de mer komplicerade ekobrottmålen är det ganska vanligt att förberedelse äger rum. De nya reglerna i rättegångsbalken som syftar till en modernare rättegång innebär att förberedelse i brottmål ska kunna äga rum i betydligt fler fall än tidigare. Det innebär nya möjligheter att bereda också påföljdsfrågan inför huvudförhandlingen i de mer komplicerade målen. Utredningen har övervägt men avvisat tanken på att åklagaren ska åläggas en skyldighet att avge ett preciserat yrkande som rätten inte får gå utöver. I stället har utredningen föreslagit att åklagaren ska åläggas en skyldighet att lämna ett förslag till påföljd, som inte ska vara bindande för rätten. Jag kan i och för sig se fördelar med en skyldighet för åklagaren att avge ett för rätten bindande yrkande. De skäl som utredningen framför mot en sådan ordning har dock fog för sig. Att införa en ordning där åklagaren har en skyldighet att lämna ett oförbindande påföljdsförslag är mot den bakgrunden ett rimligt förslag. Att åklagaren i samband med slutanförandet ska komma med ett preciserat påföljdsförslag ser jag som en självklarhet. En sådan uttrycklig skyldighet bör därför, som utredningen föreslagit, införas i 46 kap 10 rättegångsbalken. Däremot är jag tveksam till om det är lämpligt att redan i stämningsansökan ange ett påföljdsförslag. För att få ett bra underlag för besvarandet av den frågan har jag inhämtat synpunkter från ett stort antal av myndighetens åklagare och de har pekat på de svårigheter det skulle föra med sig i de stora och komplicerade ekobrottmålen. Jag har även tagit del av de synpunkter som lämnats av åklagare vid Åklagarmyndigheten. Det kan konstateras att åklagarna är positivt inställda till en ordning som innebär att åklagaren ska avge ett bestämt yrkande i påföljdsfrågan i samband med slutanförandet men att de är mycket tveksamma till om det i praktiken skulle fungera att ange påföljdsförslaget redan i stämningsansökan annat än i helt enkla mål. De skäl som åklagarna anför mot förslaget överensstämmer i allt väsentligt med de invändningar mot förslaget som utredningen redovisat i betänkandet (s ).

6 Sida 6 (7) Enligt min mening är den främsta invändningen mot förslaget om att åklagaren ska ange sitt påföljdsförslag redan i stämningsansökningen att åklagarens beslutsunderlag i påföljdsfrågan är för bristfälligt vid den tidpunkten. Det gäller särskilt i de mer komplicerade målen där rättsfrågorna är svårbedömda och bevisläget komplext. Som jag ser det finns det två risker förenade med förslaget. En risk är att åklagarna som regel kommer att ange ett något strängare påföljdsförslag i stämningsansökan för att i samband med slutanförandet när åklagaren har ett bättre beslutsunderlag komma med ett sänkt påföljdsförslag. På det sättet skulle åklagarna undvika en situation där påföljdsförslaget måste skärpas i samband med slutanförandet. En skärpning av påföljdsförslaget i slutet av rättegången skulle, med viss rätt, kunna uppfattas av den tilltalade som en överraskande åtgärd och föga professionellt. En ordning där det blir vanligt att åklagarna frångår sitt påföljdsförslag i stämningsansökan riskerar att undergräva systemet. En annan risk är att åklagarna i stor utsträckning kommer att använda sig av möjligheten att avstå från att lämna påföljdsförslag så fort det inte är relativt självklart vad påföljden bör bli. En sådan utveckling leder också till att det föreslagna systemet med påföljdsförslag i stämningsansökan skulle urholkas. Sammanfattningsvis anser jag att det finns goda skäl att ge påföljdsfrågan en ökad tyngd i brottmålsförfarandet och införa en ordning som innebär att åklagarna vid slutanförandet ska ge ett bestämt och väl motiverat påföljdsförslag. Ekonomiska och andra konsekvenser Utredningens förslag i olika delar kommer att innebära ökade kostnader i hela rättskedjan och också för Ekobrottsmyndigheten. Kostnadsökningarna hänför sig till de omständigheter som tas upp i Åklagarmyndighetens remissyttrande. De kostnadsökningar som utredningens förslag medför behöver analyseras mer ingående. Därutöver behöver förslagen analyseras utifrån effektivitetsaspekter. Olika delreformer inom straffrätten och processrätten görs utifrån skilda utgångspunkter. Inriktningen av reformer inom straffrättens område styrs naturligen av en önskan om ett större genomslag för kriminalpolitiken. Inriktningen för reformer på processrättens område kan vara den samma men också ha andra syften, t.ex. att åstadkomma en effektivare process och minska kostnaderna för rättsväsendet. Helt nyligen har nya processrättsliga regler införts som syftar till att förskjuta tyngdpunkten i domstolsprövningarna till första instans och till att öka effektiviteten i överrättsprocessen. Straffnivåutredningens förslag kommer sammantaget att leda till strängare påföljder och det kan antas att fler mål kommer att överklagas i påföljdsfrågan. Det innebär att det är tveksamt om de effektivitetsvinster för hovrättsprocessen som varit ett av syftena med reformen om en modernare rättegång kommer att uppnås.

7 Sida 7 (7) Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Gudrun Antemar. I beredningen av ärendet har chefsjuristen Monica Rodrigo och kammaråklagaren Johan Lindmark deltagit. Gudrun Antemar Johan Lindmark Kopia för kännedom till: 1. Justitiedepartementet (Åklagarenheten) 2. Åklagarmyndigheten