PM Informationsmaterial om hållbarhetsbesked Tula Ekengren, Ecoplan AB Göteborg, september 2015
Inledning Inom ramen för projektet Intensifierat nationellt biogasarbete har Ecoplan haft i uppdrag att i ett PM beskriva vad ett hållbarhetsbesked innebär. Detta PM kan sedan användas som underlag till den nationella biogasstrategi som tas fram inom projektet, samt som stöd för övriga aktörer på biogasmarknaden för att trygga köpare av bränslet. Intensifierat nationellt biogasarbete Det tvååriga projektet Intensifierat nationellt biogasarbete är ett unikt samarbete mellan Energigas Sverige, Region Skåne och Swedegas. Projektets syfte är att bidra till att uppnå Sveriges högt satta klimat- och miljömål genom ökad användning av biogas inom transportsektorn och industrin. Denna rapport är även delfinansierad av Västra Götaland. Tid för genomförande Detta uppdrag genomfördes under 2015. Kontaktperson: Maria Malmkvist maria.malmkvist@energigas.se 08-692 18 50
Bakgrund Detta informationsmaterial är skrivet för dig som vill ha övergripande information om vad ett hållbarhetsbesked innebär. Om du är rapporteringsskyldig eller vill ha fördjupad information rekommenderar vi att du hellre läser Energimyndighetens och Skatteverkets vägledningsmaterial som finns på deras hemsidor. Detta informationsmaterial är framtaget av Energigas Sverige och avstämt med Energimyndigheten och Skatteverket. Allmän information För att minska den negativa påverkan på klimatet har många städer och länder mål för att öka andelen förnybara bränslen. Inom Europeiska Unionen finns bindande krav på minst 20 % förnybar energi för hela unionen till 2020 och minst 10 % förnybar energi specifikt inom transportsektorn. Sverige har krav på 49 % förnybart till 2020. Kravet finns formulerat i ett EU-direktiv, det så kallade förnybartdirektivet, om främjande av förnybar energi. Direktivet innehåller också krav på att den förnybara energin som används ska vara hållbar och inte ha en negativ inverkan på klimatet eller markförhållanden i de länder där råvaran produceras. För att bränslen ska betraktas som hållbara ska det i hela produktionskedjan, från råvaruproduktion, via framställning till användning, kunna styrkas att hållbarheten är uppfylld. Sverige har implementerat direktivet genom lag (2010:598) om hållbarhet för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen). Enligt denna lag, med tillhörande förordning, ska ett bränsle anses hållbart om det kan styrkas att hållbarhetskriterier är uppfyllda under hela produktionskedjan, från råvaruproduktion till slutanvändning. Aktörer som kan visa detta kan söka om ett hållbarhetsbesked. Lagstiftning: Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor Lag (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Förordning (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen STEMFS 2011:2 Statens energimyndighets föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Lag (1994:1776) om skatt på energi Drivmedelslag (2011:319)
Aktörer som enligt hållbarhetslagen kan visa att deras bränsle är hållbara får ansöka om skattebefrielse. Energimyndigheten är tillsynsmyndighet för efterlevnaden av lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Energimyndigheten har också tagit fram föreskrifter och vägledningsmaterial kopplat till lagen. En närliggande lagstiftning är drivmedelslagen (2011:319), som ställer krav på de fossila bränslena. Svensk lagstiftning och EU-övergripande system Varje land har valt sitt sätt att implementera det övergripande direktivet. I flera länder, bland annat Sverige och Finland, är det implementerat som ett nationellt system, till exempel genom en lag, medan andra länder har valt att använda sig enbart av frivilliga system. En del länder har valt att koppla uppfyllandet av kraven i direktivet med ett stödsystem t.ex. möjlighet att ansöka om skattebefrielse (däribland Sverige) eller kvotpliktsystem. För att underlätta för handel mellan länder, som har implementerat direktivet på olika sätt, finns även frivilliga certifieringssystem som godkänts av EU-kommissionen och som gäller inom hela EU. Svenska aktörer som ska ansöka om ett svenskt hållbarhetssystem kan även välja att använda sig av godkända frivilliga certifieringssystem för att bevisa hållbarhet i delar eller hela produktionskedjan. Detta informationsmaterial fokuserar på de volymer bränsle som har ett svenskt hållbarhetsbesked. Hållbarhet vad är det i detta fall? I regelverket såväl som i detta informationsmaterial används begreppet hållbarhet genomgående i bemärkelsen att bränslet är hållbart i enlighet med de hållbarhetskriterier som finns uppställda i artiklarna 17 19 i förnybartdirektivet. Hållbarhetskriterierna som ska uppfyllas för att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses hållbara omfattar krav om minskade växthusgasutsläpp och särskilda krav på markanvändning. Kravet är initialt att växthusgasutsläppen ska minska med 35 % jämfört med bensin och diesel och dessa krav kommer att skärpas till krav på 50 % utsläppsminskning år 2018.
För att kunna säkerställa att de särskilda kraven på markanvändning uppfylls och för att kunna beräkna växthusgaspåverkan, finns det också krav på spårbarhet av bränslet tillbaka till råvaran. Detta innebär att alla aktörer i hela produktionskedjan har ett ansvar att uppfylla hållbarhetskriterierna och lämna information om hur de gör det vidare till nästa aktör. Vilka bränslen ingår? De bränslen som omfattas av regelverket är biodrivmedel för Exempel på biodrivmedel och flytande biobränslen: transportändamål samt flytande biobränslen för andra energiändamål än transport, till exempel värme- och elproduktion. I hållbarhetslagen definieras dessa begrepp som: Biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som Etanol: Biodiesel: Fordonsgas: Biooljor: Låginblandad i bensin, samt E85, ED95, ETBE FAME och HVO biogas till transport tallolja, tallbecksolja, avfallsoljor, rapsolja, framställs av biomassa och som används för transportändamål. Flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för andra energiändamål än transport. Notera att biogas till transporter omfattas, men biogas till andra ändamål omfattas inte av kraven i hållbarhetslagen! Kontroller i hållbarhetssystemet Det finns flera mekanismer i hela systemet som ska säkerställa att hållbarhetskriterierna verkligen uppfylls och att volymer och hållbarhetsegenskaper inte dubbelräknas. Den första kontrollmekanismen är att den aktör som är rapporteringsskyldig ska göra ett eget kontrollsystem för att kunna visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Kontrollsystemet ska utformas utifrån en riskbedömning av verksamheter och produktionskedjor och vara anpassat efter verksamhetens art och komplexitet. Den rapporteringsskyldiges kontrollsystem ska innehålla rutiner för att säkerställa att de
mängder biodrivmedel eller flytande biobränslen som hanteras kan anses vara hållbara. Sådana rutiner kan innefatta rutiner för inköp, rutiner för hur avtal skrivs, rutiner för egenkontroll med mera. Kontrollsystemet bör vidare hantera hur ansvar fördelats i den egna organisationen och hur avvikelser hanteras. Vidare krävs en oberoende granskare som kontrollerar att kontrollsystemet är uppbyggt på ett korrekt sätt så att hållbarhetskriterierna uppfylls. Granskaren ska kontrollera att kontrollsystemet är korrekt, tillförlitligt och skyddat mot bedrägerier. Kontrollsystemet ska vara granskningsbart med avseende på de rutiner, metoder, bevis eller underlag som styrker hållbarhet i kontrollsystemet. Granskningsbarhet innebär att rutiner och metoder är dokumenterade och att interna revisioner utförs för att säkerställa att dessa följs samt att bevis eller underlag som styrker hållbarhet kan framställas på begäran. Granskarens bedömning ska bifogas ansökan om eller omprövning av hållbarhetsbeskedet. Den oberoende granskaren ska ha rätt kompetens med avseende på kontrollsystemet. Stickprov av att kontrollsystemet följs ska utföras regelbundet. Energimyndigheten bedömer om granskaren är oberoende och har tillräcklig kompetens samt bedömer granskarens utlåtande i samband med ansökan om eller omprövning av hållbarhetsbesked. Ett hållbarhetsbesked gäller tillsvidare men ska omprövas. Omprövning av hållbarhetsbesked sker kontinuerligt och utgör en möjlighet till en kontroll av om rutiner följs och att mängder verkligen är hållbara. Även vid omprövning anlitas en oberoende granskare som skriver ett utlåtande. Energimyndigheten granskar hela underlaget både i samband med en ansökan om eller omprövning av hållbarhetsbesked och gör därefter sin bedömning om aktören är berättigad till ett hållbarhetsbesked. Slutligen har Energimyndigheten bemyndigande att göra tillsyn om myndigheten anser det behövas. Energimyndigheten beslutar om tillsyn och baserar det på en riskbedömning. Tillsyn kan inledas av olika anledningar, t.ex. vid hantering av stora mängder bränsle eller om fel har uppdagas.
Ovan har de kontrollmekanismer som finns i det nationella systemet lagstadgat i hållbarhetslagen beskrivits. Liknande kontrollmekanismer finns även i de frivilliga certifieringssystem som godkänts av EU-kommissionen. Årlig rapportering Senast den 1 april ska företagen skicka in en rapport till Energimyndigheten med vilka bränslen och volymer som har hanterats/sålts under det föregående året. Rapporten ska också innehålla uppgifter om råvara, råvarans ursprung och den växthusgasminskning som användning av bränslet medför. Resultaten från de inrapporterade volymerna presenteras i aggregerad form i en rapport från Energimyndigheten innan sommaren, och rapporteras vart annat år vidare till Europeiska Kommissionen. Massbalans och spårbarhet För att kunna kontrollera att kraven på växthusgasutsläppsminskning och de särskilda kraven på markanvändning uppfylls, måste bränslet vara spårbart. Om råvaran till bränslet odlas, ska det gå att spåra bränslet hela vägen tillbaka till odlingsplatsen. Om bränslet framställs ur avfall eller industriella restprodukter ska det finnas spårbarhet tillbaka till den plats där restprodukten eller avfallet uppstår. Spårbarheten ska sträcka sig fram till den punkt där skattskyldighet inträder vilket för flytande bränslen oftast är vid distribution, t.ex. ut till bensin- och dieseltankstationerna och för biogas oftast är när den säljs till slutkund. Om bränslet inte är skattepliktigt ska det gå att spåra fram tills bränslet används, t.ex. på värmeverk. För att kunna spåra bränslet hela vägen måste system upprättas som hanterar spårbarheten när bränslet eller råvaran för bränsleproduktionen blandas. För att hantera blandningar upprättas massbalanssystem, med syfte att hålla ordning på ingående och utgående mängder. När aktörer konstruerar sina massbalanssystem ska särskild hänsyn tas till tillförlitligheten. När massbalanssystemet granskas ska det kunna fastställas att de mängder biobränsle/råvara som lämnat platsen har erhållit hållbarhetsegenskaper från biobränsle/råvara som levererats till platsen, och i exakt samma mängder.
I regelverket finns två olika typer av blandningar. 1. Råvaran/bränslet finns inom samma plats och anses därför utgöra en blandning även om de fysiskt aldrig blandas. 2. Råvaran/bränslet har fysiskt blandats med en annan typ av råvara/bränsle och det går inte längre att fysiskt särskilja dem. En plats i denna lagstiftning kan vara en fysisk plats, till exempel en produktionsanläggning eller en hamn. Men det kan också vara en virtuell plats som har en tydlig systemgräns, men som fysiskt finns spritt över en geografik yta. Ett exempel på det senare är att ett företags samtliga skatteupplag (lager) i Sverige kan anses utgöra en plats med tydlig gräns, och därmed kan företaget ha ett massbalanssystem gemensamt för dessa skatteupplag. Hållbarhetsegenskaper för biodrivmedel som tas in på ett upplag i södra Sverige kan alltså tillskrivas partier som tas ut i norra Sverige utan att fysiskt behöva transporteras dit. Syftet är just att undvika onödiga transporter och att minska den administrativa bördan. Biogas i naturgasnätet Biogas lagras och distribueras på lite annorlunda sätt än flytande bränslen. Det vanligaste sättet att distribuera metangas som ju både biogas och dess fossila motsvarighet naturgas är är via en naturgasledning. Detta gäller speciellt i Europa men till viss del även i Sverige. Naturgasnätet fungerar då även som ett lager. I Sverige behövde Skatteverket förhålla sig till hur skatter skulle fördelas när en viss mängd biogas fördes in på naturgasnätet vid en punkt och sedan såldes avtalsmässigt till en specifik kund någon annanstans på nätet. Denna skattefördelningsprincip är reglerad i lag (1994:1776) om skatt på energi. Principen går ut på att skatten följer biogasandelen via avtal, och inte via sin fysiska väg. Ett företag som för in biogas på nätet och säljer det till en kund behöver alltså inte visa att kunden får sina fysiska biogasmolekyler, men däremot att företaget och kunden har ett avtal som reglerar biogasandelen. I förarbetet till lagen gjordes också tydligt att denna princip även ska gälla när naturgasnäten inte sitter ihop fysiskt. Ett företag kan alltså föra in biogas på ett nät någonstans i Sverige och sälja det till en kund som tar ut det på ett annat naturgasnät
i Sverige, så länge avtal finns. Detta motsvarar principen i hållbarhetslagen där ett företag kan flytta hållbarhetegenskaper mellan volymer i olika lager så länge detta har definierats som samma plats. Figur 1. Illustration av Grön gas-principen. Båda näten måste innehålla en blandning av biogas och andra skattepliktiga gasformiga bränslen. Eftersom hållbarhetslagen har en stark koppling till lagen om skatt på energi så har Energimyndigheten valt att den beskrivna principen ovan även gäller för hållbarhetslagen. Notera att denna koppling gäller för den svenska implementeringen av direktivet, men att andra länder och de frivilliga certifieringssystemen kan ha annorlunda tolkning. Vad säger ett hållbarhetsbesked och vad säger det inte! Ett hållbarhetsbesked för ett bränsle innebär ett bevis på att bränslet är producerat på ett hållbart sätt enligt de kriterier som ställts upp i hållbarhetslagen. Ett hållbarhetsbesked säger vidare att omfattande kontrollmekanismer finns för att säkra att sålda volymer har producerats samt kontrollerats längs hela kedjan. Kontrollen har även som uppgift att säkra att volymer inte dubbelräknas. De olika kontrollmekanismer som finns i systemet är dels företagets egna kontrollsystem,
reglerade stickprov, samt kontinuerliga revisioner av oberoende tredjepartsgranskare och Energimyndigheten. Det är viktigt att komma ihåg att lagstiftningen enbart berör det förnybara bränslet. Om en aktör säljer ett bränsle som består av en blandning av ett fossilt och ett förnybart bränsle är det enbart den förnybara andelen som omfattas av hållbarhetsbeskedet. Om du vill veta klimatpåverkan från hela bränslet, och om bränslet används för transporter, kan du som beställare/köpare be att få information från leverantörens rapportering enligt drivmedelslagen för att få information om hela bränslets klimatpåverkan. Kom ihåg att den omfattande kontrollen som sker för den förnybara andelen inte sker vid rapportering enligt drivmedelslagen.