Revisionsrapport Styrning av barnomsorgen Lindesbergs kommun Augusti 2009 Fredrik Alm Marie Lindblad
2009-08-24 Fredrik Alm Namnförtydligande Marie Lindblad Namnförtydligande
Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning...1 2 Bakgrund och uppdrag...2 2.1 Uppdrag och revisionsfråga...2 2.2 Avgränsning och metod...2 3 Granskningens resultat...3 3.1 Styrdokument och mål...3 3.2 Iakttagelser och kommentarer...4 3.3 Resurser...5 3.4 Iakttagelser och kommentarer...6 3.5 Planering av verksamhetens omfattning i relation till efterfrågan...6 3.6 Iakttagelser och kommentarer...6 3.7 Uppföljning av verksamhetens kostnader...6 3.8 Iakttagelser och kommentarer...7 3.9 Jämförelse av kostnader mellan olika förskolor...7 3.10 Iakttagelser och kommentarer...9
1 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lindesbergs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers granskat styrningen av barnomsorgen. Den revisionsfråga som besvarats är: Har nämnden tillräcklig styrning över kostnaderna för barnomsorgen? Vi bedömer att det finns politiska beslut som styr verksamheten vad gäller omfattning, inriktning och kvalitet. Det finns således en tydlig politisk styrning om att kommunen ska ha den höga servicenivå man har inom barnomsorgen. De beslut om servicenivå och personalbemanning som vi studerat visar dock att de ekonomiska konsekvenserna av besluten och hur dessa ska finansieras inte redovisas i nämndens protokoll. (De ekonomiska konsekvenserna redovisas dock i de underlag som ligger till grund för besluten.) Nämnden har således fattat beslut om ändringar i servicenivån utan att redovisa i underlagen eller protokollet hur dessa ska finansieras. Detta bedömer vi medför en brist i styrningen av verksamheten och dess kostnadsutveckling. Vår samlade bedömning är att nämnden inte har tillräcklig styrning över kostnaderna för barnomsorgen. Nämnden bedöms ha ett tydligt resursfördelningssystem för hur resurser fördelas till områdena. Vi bedömer att nämnden på ett aktivt sätt följer kostnadsutvecklingen jämfört med budget på skolområdesnivå. Nämndens arbete med prognoser över antalet barn i verksamhet bedöms kunna förbättras om man tar in prognoser för framtida befolkningsutveckling i underlagen. Förskolornas kostnader per servicetimme varierar mycket mellan enheterna. Genomsnittet i kommunen är 59 kr per servicetimme, men varierar mellan 45 och 70 kr per servicetimme. De större enheterna har höga kostnader medan de mindre enheterna har låga kostnader. Vår erfarenhet av liknande granskningar är att förhållandet brukar vara det omvända, med mindre kostnadsdrivande enheter och större kostnadseffektiva enheter. Enligt vår bedömning är det anmärkningsvärt att de större enheterna inte genererar några stordriftsfördelar. Våra rekommendationer: Nämnden bör vid beslut om höjningar av servicenivån inom barnomsorgen tydliggöra vilka ökade kostnader detta medför och hur dessa ska finansieras. 1
Nämnden bör analysera varför större förskoleenheter är dyrare per servicetimme jämfört med mindre och vilka konsekvenser detta får för verksamhetsplaneringen. 2 Bakgrund och uppdrag En nyckeltalsanalys av kommunens kostnader för barnomsorgen visar att de faktiska nettokostnaderna för barnomsorgen (förskola, fritidshem och familjedaghem) överskrider kommunens standardkostnad med knappt 30 miljoner kronor för verksamhetsåret 2007. De höga kostnaderna kan vara en följd av en medveten politisk satsning på verksamheterna men det kan också vara ett resultat av en bristande politisk styrning. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska om nämnden har en tillräcklig styrning över kostnaderna för barnomsorgen. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lindesbergs kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers granskat styrningen av barnomsorgen. Den revisionsfråga som besvarats är: Har nämnden tillräcklig styrning över kostnaderna för barnomsorgen? För att besvara revisionsfrågan har granskningen haft följande kontrollmål: Finns politiska mål för verksamhetens kvalitet i form av personaltäthet, gruppstorlekar och lokalers beskaffenhet? Har nämnden ett tydligt resursfördelningssystem för hur ersättningen från nämnden till olika verksamhetsformer och enheter beräknas? Har nämnden fungerande verktyg för att kunna göra prognoser över antalet barn i verksamheterna? Anpassas verksamhetens kostnader när antalet barn i verksamheten förändras? Görs en tydlig uppföljning av hur de faktiska kostnaderna skiljer sig från de budgeterade för olika enheter? Får nämnden del av denna uppföljning? Varierar förskolornas kostnader per inskrivet barn/barntimme? 2.2 Avgränsning och metod Granskningen är avgränsad till verksamheterna förskola och fritidshem. 2
Granskningen har genomförts genom studier av styrdokument, resursfördelningssystem, ekonomiska uppföljningar, nämndbeslut, prognosverktyg, uppföljningsrutiner samt genom intervjuer med förvaltningschef, förvaltningens ekonom samt nämndens ledande politiker. Vi har även gjort en jämförande studie av kostnaden per servicetimme 1 för de olika förskolorna. Avstämning av rapporten har genomförts med nämndens presidium och förvaltningens ledning vid ett telefonmöte. 3 Granskningens resultat 3.1 Styrdokument och mål Den kommunala skolplanen 2008-2011 omfattar hela barn- och utbildningsnämndens ansvarsområde från förskola till gymnasieskola. Skolplanens vision är: I vår skola lägger vi grunden till ett livslångt lärande genom kunskap och hållbar utveckling i en lustfylld och trygg lärmiljö. Förskolan omnämns särskilt på några ställen i skolplanen. Fritidshem eller skolbarnsomsorg omnämns inte i skolplanen. I planen tydliggörs att begreppen skola och elev även avser förskola och barn. Av skolplanen framgår att nämnden på lång sikt verkar för att bemanna förskolan med i huvudsak förskollärare. I dokumentet Plan för barn- och utbildningsnämndens budget 2009-2010 finns inget specifikt verksamhetsmål för förskola eller fritidshem för 2009-2010. Vid intervjuerna förklaras det med att man valt att ha få mål, att målen ska vara kvantifierbara samt att målen ska brytas ned från kommunfullmäktiges områden och att det då varit svårt att på ett naturligt sätt få med ett mål för förskola och fritidshem. Budgetdokumentet innehåller inget nyckeltal för personaltätheten i respektive verksamhet. Nyckeltal för personaltätheten redovisas dock i bokslutet. Barn- och utbildningsnämnden har fastställt två skrifter med information om förskolan respektive skolbarnsomsorgen i Lindesbergs kommun. I skrifterna framgår verksamhetens uppdrag, hur verksamhetens bedrivs, vilka som har rätt till plats i verksamheten, hur avgiften beräknas med mera. Av skrifterna framgår att kommunen har en högre servicenivå än den som man enligt skollagen är skyldig att tillhandhålla. Detta kan exemplifieras med att kommunen: erbjuder omsorg på kvällar, nätter och helger 1 Varje timme som ett barn är i verksamheten enligt schema är en servicetimme. 3
ger en familj, som får tillfällig förändring av sitt arbetsschema så att något omsorgsbehov inte finns, rätt att nyttja sin plats upp till 15 timmar per vecka under maximalt 20 veckor. ger vårdnadshavare rätt att göra val av förskola för sina barn i annan kommun Vid en genomgång av ärenden i Barn- och utbildningsnämnden för perioden januari 2008 maj 2009 framgår att nämnden får löpande information om hur barnomsorgsbehovet utvecklas i kommunens olika geografiska delar, att en ny förskola behövs i centralorten och att nämnden beslutat vilka regler som ska gälla vid behov av barnomsorg på ej schemalagd tid. Av ärendena framgår även att nämnden tidigare beslutat om hur hög personaltätheten ska vara i förskolan och hur resursfördelningen ska ske. Vid en genomgång av några av dessa tidigare politiskt fattade beslut om servicenivå och personalbemanning framkommer i protokollen inga uppgifter om hur dessa höjningar eller fastställande av servicenivå ska finansieras eller vilka de ekonomiska konsekvenserna blir. De ekonomiska konsekvenserna redovisas dock i de underlag som ligger till grund för besluten. Vid intervjuerna framkommer det att nämnden använder gruppstorleken 20 barn per grupp i snitt som riktmärke när man bemannar förskolor. Detta har fastställts politiskt av nämnden vilket även gäller den resursfördelningsmodell som används. Verksamheten följs upp genom kvalitetsredovisningen och nämndens årsberättelse och bokslut. 3.2 Iakttagelser och kommentarer Vi anser att det är en brist att det inte finns några tydliga mål för förskola och fritidshem i nämndens budget och plan för 2009-2010 och att fritidshemmen inte tydliggörs i kommunens skolplan. Förskolan är i fokus för nämnden. Det finns politiska beslut som styr verksamheten vad gäller omfattning, inriktning och kvalitet. Nämnden tillhandhåller en högre servicenivå än man enligt skollagen är skyldig att göra. Vi bedömer att det finns en tydlig politisk styrning om att man ska ha den höga servicenivå man har. Vi anser att det är en brist att styrningen är spridd över många beslut och inte finns samlad i ett dokument. De beslut om servicenivå och personalbemanning som vi studerat visar att ekonomiska konsekvenser av besluten och hur besluten ska finansieras inte redovisas i nämndens protokoll. Detta anser vi är en brist. 4
Nämnden har fattat beslut om ändringar i servicenivån utan att redovisa i underlagen eller protokollet hur dessa ska finansieras. Detta bedömer vi medför en brist i styrningen av verksamheten och dess kostnadsutveckling. 3.3 Resurser De medel som barn- och utbildningsnämnden får från kommunfullmäktige är beräknade med hänsyn tagen till demografiska förändringar. Vid intervjun med tjänstemännen framförs att nämnden har möjlighet att äska mer resurser till lokalkostnader hos kommunstyrelsen om det behövs, detta eftersom det inte alltid går att förändra lokalutnyttjandet i samma omfattning som barn eller elevantalet förändras. Politikerna framför i intervjun att förskolan är en prioriterad verksamhet och att man medvetet förskjutit ekonomiska medel till de yngre åldrarna. Resursfördelningen sker i enlighet med den resursfördelningsmodell som är fastställd politiskt. Resurserna till personal beräknas för respektive enhet utifrån parametrarna barnens ålder och vistelsetid samt socioekonomisk faktor. Resurser till livsmedel och övriga driftskostnader fördelas med ett belopp per barn. Särskilda medel fördelas också för barn i behov av särskilt stöd i form av ett belopp per barn i verksamheten. Resurserna fördelas till de olika områdena, vilka sedan i sin tur fördelar ut resurserna till enheterna. Områdena kan fritt fördela resurserna till enheterna så länge medel avsedda till förskola går till förskola osv. De behöver inte följa resursfördelningsmodellens fördelning av resurser mellan olika enheter. Lokalkostnaderna hanteras på områdesnivå. Vid intervjun med politikerna framförs att politikerna vill att medlen ska användas där de bäst behövs och att de anser att det är professionen som bäst kan avgöra detta. Politikerna ser en risk med att resursfördelningsmodellen kan uppfattas peka på vad resurserna ska användas till, detta är inte syftet med modellen. För förskolan finns en minimitilldelning när det gäller personalbemanning på 2,75 årsarbetare per förskola och för fritidshem på 1,5 årsarbetare per fritidshem. Denna miniminivå beräknas under 2009 endast påverka två fritidshem på så sätt att de får mer resurser än de skulle ha fått om man bara utgått från antalet barn i verksamheten. Resurserna för att täcka merkostnaden för omsorg på natt och helg hanteras centralt i kommunen och fördelas inte ut till enheterna. Natt- och helgverksamheten finns på de enheter där behov av detta finns. För flyktingbarn finns en särskild modell för resursfördelning. När det gäller asylsökande barn så kan områdena ansöka om att få del av de medel som kommunen får från Migrationsverket. 5
Vid intervjuerna framkommer att nämnden och förvaltningen gör jämförelser med andra kommuner när det gäller verksamhetens kostnadsnivå. Förvaltningen framför även att det är svårt att förstå vad merkostnaden på knappt 30 miljoner kronor jämfört med kommunens standardkostnad för år 2007 kan bestå av. Höga lokalkostnader, hög andel förskollärare, omsorg på obekväm arbetstid samt en hög servicenivå är några parametrar som framförs som delförklaringar. 3.4 Iakttagelser och kommentarer Vi bedömer att nämnden har ett tydligt resursfördelningssystem för hur resurser fördelas till områdena. Man är tydlig med att enheterna ska ha ett fritt spelrum att kunna använda resurserna i verksamheten där de bäst behövs utan att de ska känna sig bundna till resursfördelningsmodellens beräkningar. 3.5 Planering av verksamhetens omfattning i relation till efterfrågan När antalet barn i verksamheten ökar respektive minskar så justeras ersättningen till personalkostnaderna i enlighet med resursfördelningsmodellen. Fyra gånger per år görs en prognos i resursfördelningsmodellen så att områdena ser hur det kommer att se ut framöver. Den slutliga avstämningen av årets resurstilldelning görs i december månad. Prognosen över antalet barn i barnomsorgen baseras på uppgifter från kommuninvånarregistret. Uppgifter om antalet barn i åldrarna 0 till 15 år tas fram per rektorsområde av personal på respektive skolområde. Planeringen sker således utifrån antalet befintliga barn. 3.6 Iakttagelser och kommentarer Enligt vår bedömning skulle planeringen förbättras ytterligare om man tog in prognoser för framtida befolkningsutveckling i underlagen. I dagsläget sker huvuddelen av planeringen utifrån befintlig befolkning. Antalet barn åldrarna 1-5 minskade årligen under perioden 2000 till 2006, vilket kan vara en förklaring till detta fokus. Under år 2007 och 2008 ökade dock antalet med omkring 30 barn per år och givet att nya tomter, med pendlingsavstånd till Örebro, planeras kan behoven av barnomsorg öka framgent. 3.7 Uppföljning av verksamhetens kostnader Enligt intervjun med tjänstemännen så följer rektorerna upp verksamhetens kostnader på förskolenivå och områdescheferna följer denna utveckling för sitt skolområde. 6
Nämnden följer den ekonomiska utvecklingen på skolområdesnivå kontinuerligt under året genom månadsvisa budgetuppföljningar och ger vid nämndsammanträdena förvaltningschefen olika uppdrag för att få budgeten i balans. Uppföljningarna som redovisas för nämnden är på skolområdesnivå. I barn- och utbildningsnämndens bokslut redovisar skolområdenas kostnader för förskoleverksamheten gentemot budget. Kostnaderna på respektive förskoleenhet tas fram som arbetsmaterial, men går ej upp till nämnden i samband med bokslut. En anledning till det är att förskoleenheterna inte har en fastlagd budget från nämnd/förvaltning, vilket beskrivits tidigare, då skolområdena disponerar totala resurser inom respektive verksamhetsform. Under 2008 redovisade samtliga skolområden ett överskott för verksamheten förskola medan verksamheten fritidshem redovisade ett underskott på ett par av skolområdena. 3.8 Iakttagelser och kommentarer Vi anser att nämnden på ett aktivt sätt följer kostnadsutvecklingen jämfört med budget på skolområdesnivå. Nämnden får dock inte per automatik del av enheternas kostnadsutveckling. 3.9 Jämförelse av kostnader mellan olika förskolor Kostnadsjämförelsen mellan förskoleenheterna utgörs av enheternas totala kostnader för år 2008 exklusive lokalkostnader. Vi har valt bort lokalkostnaderna då de ej bedöms möjliga att påverka för förvaltningen eller enheterna. De totala kostnaderna exklusive lokal har därefter dividerats med det totala antalet servicetimmar som respektive enhet haft under 2008. Antalet servicetimmar är samtliga barns totala vistelsetid i timmar per enhet. Detta ger ett mått i formen kronor per servicetimme. Antalet servicetimmar är hämtat från tre olika källor; resursfördelningssystemet för förskolan, resursfördelningssystemet för flyktingar och resurser till asylsökande barn. Genomsnittet i kommunen är 59 kronor per servicetimme, vilket illustreras av den streckade linjen i diagrammet nedan. Den lägsta kostnaden uppvisar Lönngården i Rockhammar med 45 kr per servicetimme medan Skogsdungen i Frövi noterar den högsta med 70 kr per servicetimme. Även Tallbacken i centralorten uppvisar en hög kostnad med 66 kr per servicetimme. Både Skogsdungen och Tallbacken har nattverksamhet, vilket torde driva upp kostnaderna något. 7
Kostnad per servicetimme exkl lokal (kr) 80 70 60 50 50 62 64 58 57 54 53 56 64 66 61 45 51 70 54 40 30 20 10 0 Ramsberg Lysmasken Hagabacken Stöttestenen Stadsskogen Trollgläntan Kungsfågeln Bergknallen Grönsiskan Tallbacken Björken Lönngården Mariedal Skogsdungen Gläntan Enheterna har ett varierande antal barn och avdelningar. Flest barn och avdelningar har Tallbacken med i genomsnitt 93 barn fördelade på fem avdelningar. Även Gläntan i Fellingsbro har fem avdelningar med i genomsnitt 83 barn. Liknande barnantal uppvisar Stadsskogen, Grönsiskan och Björken i Lindesberg, samtliga med fyra avdelningar. Enhet Ort Kr/servicetimme Antal barn (genomsnitt 2008) Antal viktade barn (genomsnitt 2008) Antal avdelningar Ramsberg Ramsberg 50 20 20 1 Lysmasken Storå 62 43 42 2 Hagabacken Guldsmedshyttan 64 46 46 2 Stöttestenen Lindesberg 58 75 90 4 Stadsskogen Lindesberg 57 79 94 4 Trollgläntan Lindesberg 54 22 25 1,5 Kungsfågeln Lindesberg 53 21 25 1 Bergknallen Vedevåg 56 62 67 3 Grönsiskan Lindesberg 64 78 90 4 Tallbacken Lindesberg 66 93 102 5 Björken Lindesberg 61 77 91 4 Lönngården Rockhammar 45 19 21 1 Mariedal Frövi 51 66 74 4 Skogsdungen Frövi 70 65 72 4 Gläntan Fellingsbro 54 83 94 5 Totalt/snitt 59 825 929 45,5 8
De minsta enheterna är Ramsberg, Lönngården i Rockhammar och Kungsfågeln i Lindesberg. Enheterna har omkring 20 barn och består av en avdelning vardera. 3.10 Iakttagelser och kommentarer Vi har noterat att kostnaderna per servicetimme varierar mycket mellan förskoleenheterna. Genomsnittet i kommunen är 59 kr per servicetimme, men varierar mellan 45 och 70 kr per servicetimme. Utifrån ett flertal variabler som antal barn, antal viktade barn och avdelningar har vi försökt hitta en förklaring till varför visa enheter har högre kostnader medan andra har lägre. Den bästa förklaringen är dock storleken på förskoleenheterna. Vi ser att de större enheterna har höga kostnader medan de mindre enheterna har låga kostnader, både räknat i kronor totalt och i kronor per servicetimme. Vår erfarenhet av liknande granskningar är att förhållandet brukar vara det omvända, med mindre kostnadsdrivande enheter och större kostnadseffektiva enheter. Enligt vår bedömning är det anmärkningsvärt att de större enheterna inte genererar några stordriftsfördelar. 9